Antecedentes de la denuncia

1. El demandante dirige un estudio de arquitectura en Irlanda. En junio de 2020, se invitó a la empresa del denunciante a participar en un procedimiento de contratación pública para la prestación de servicios de arquitectura ^[1] organizado por la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound). En el contexto de este contrato, Eurofound se esforzó por llevar a cabo anualmente al menos un proyecto de construcción o renovación con el fin de mejorar las condiciones de trabajo de todos los usuarios de los locales. Como criterio de selección de la capacidad jurídica y reglamentaria, Eurofound exigió que el equipo seleccionado para ejecutar el contrato tuviera al menos un experto en el ámbito de la arquitectura, que debía figurar en el Registro de Arquitectos del Real Instituto de Arquitectos de Irlanda (RIAI).

2. Después de que el demandante presentara su oferta, Eurofound le pidió que aclarara si alguien de su equipo estaba incluido en el RIAI y, de no ser así, los motivos.

3. El denunciante explicó que el RIAI se había negado a incluirlo en el registro porque no había adquirido suficiente experiencia en Irlanda y que la experiencia que había adquirido en el extranjero no podía reconocerse.^[2] El denunciante alegó que los requisitos para registrarse en el RIAI violan la libre prestación de servicios en la Unión Europea y que, en el pasado, había presentado una denuncia por infracción ante la Comisión Europea para plantear esta cuestión. Afirmó que es un tecnólogo de arquitectura autorizado ^[3], un topógrafo de edificios registrado ^[4] y un ingeniero de edificios autorizado ^[5], y que Eurofound debería aceptar estas otras calificaciones.

4. En septiembre de 2020, Eurofound informó al reclamante de que había rechazado su oferta porque nadie de su equipo estaba incluido en el Registro de Arquitectos de RIAI. Añadió que el procedimiento de adjudicación no había dado lugar a la adjudicación de ningún contrato.

5. En enero de 2021, Eurofound invitó al reclamante a participar en un nuevo procedimiento de contratación pública para la prestación de servicios de arquitectura ^[6], que también exigía que los licitadores, o uno de sus equipos, se registraran en la RIAI. El denunciante volvió a ponerse en contacto con Eurofound, alegando que este requisito es discriminatorio. Insatisfecho con la respuesta de Eurofound, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo en marzo de 2021.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación para aclarar si era razonable que Eurofound exigiera que los licitadores incluyeran, como parte de su equipo, a un arquitecto registrado en la RIAI.

7. El Defensor del Pueblo recibió una respuesta de Eurofound sobre la reclamación. Posteriormente, el equipo de investigación se reunió con representantes de Eurofound y recibió otra respuesta de Eurofound, así como las observaciones del denunciante en respuesta a las respuestas de Eurofound y al informe de la reunión de inspección.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Argumentos del denunciante

8. El denunciante sostiene que la legislación irlandesa sobre el registro de arquitectos es contraria al Derecho de la UE ^[7] y que la licitación organizada por Eurofound favorece injustamente a una categoría específica de operadores económicos, contrariamente a las normas de contratación de la UE.

9. El denunciante sostiene que el título de «arquitecto» está protegido, que solo puede ser utilizado por aquellos que están registrados en el RIAI, pero que este registro no es un requisito legal para la prestación de servicios de arquitectura en Irlanda. Afirma que los agrimensores de edificios registrados y los ingenieros colegiados también pueden proporcionar servicios arquitectónicos. El denunciante considera que los inspectores de edificios registrados serían especialmente adecuados para prestar servicios de arquitectura a Eurofound, ya que su especialidad es trabajar con edificios existentes, que es lo que exige Eurofound.

Alegaciones de Eurofound

10. Eurofound declaró que solo puede aplicar el Derecho irlandés en su estado actual y que queda fuera de su mandato para evaluar si el Derecho irlandés infringe el Derecho de la Unión. Dijo que solo exigía que un miembro de un equipo que presentara una oferta se registrara en el RIAI, y que rechazó la oferta del reclamante porque nadie de su equipo estaba incluido en el registro. Eurofound alegó que el requisito de tener un arquitecto registrado cumple el Reglamento Financiero de la UE, que permite a los poderes adjudicadores exigir a los licitadores que posean una autorización específica para poder ejecutar el contrato ^[8]. Consideró que no incluir este requisito y, en su lugar, utilizar la experiencia profesional pertinente como único criterio de selección, habría sido un indicador insuficiente de competencia.

11. En el curso de la investigación, Eurofound motivó de manera diferente el requisito de tener un arquitecto registrado como parte de la licitación. En la licitación se indicaba que el contrato requería que un arquitecto cualificado prestara asistencia en proyectos y diseños de edificios internos y externos. En concreto, esto se refería a i) la asistencia en la planificación de las solicitudes, ii) el asesoramiento profesional sobre proyectos inmobiliarios internos y externos, iii) las especificaciones de diseño de edificios y los planos técnicos, iv) la asistencia en las evaluaciones de las licitaciones y iv) la aprobación de proyectos inmobiliarios y de renovación. En su respuesta inicial, Eurofound alegó que un arquitecto registrado era necesario, ya que tiene los conocimientos necesarios para guiar un proyecto de construcción de principio a fin, y debe respetar un código que especifique las normas de conducta y práctica profesionales. Eurofound también señaló que los arquitectos registrados están sujetos a un mecanismo de resolución de litigios en caso de servicio deficiente o presunta mala praxis.

12. En intercambios posteriores con el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, Eurofound reconoció que los inspectores de edificios registrados y los ingenieros autorizados registrados también pueden certificar que las obras cumplen con los permisos de planificación y los reglamentos de control de edificios. Sin embargo, según Eurofound, la formación recibida por los agrimensores de edificios y los ingenieros colegiados tiene una duración más corta que la de los arquitectos, y se centra en abordar los aspectos prácticos de la construcción de edificios. Eurofound argumentó que solo los arquitectos tienen una formación específica sobre el componente estético o conceptual de un edificio y su entorno. Eurofound subrayó que las licitaciones requerían que los posibles contratistas completaran y entregaran «dibujos técnicos y conceptuales relacionados con proyectos acordados». Según Eurofound, los topógrafos de edificios registrados y los ingenieros autorizados pueden proporcionar dibujos técnicos que pueden utilizarse para la construcción y para fabricar o instalar componentes de las obras. Sin embargo, solo los arquitectos pueden proporcionar dibujos conceptuales sobre el diseño del edificio.

13. Durante la reunión de inspección con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, Eurofound también hizo hincapié en el hecho de que el edificio que arrienda al Gobierno irlandés es una estructura protegida. Explicó que, como arrendatario, tiene una serie de obligaciones de mantenimiento impuestas por el arrendamiento, incluidas restricciones sobre la naturaleza de las obras que puede realizar. Esto incluye el requisito de que el oficial de conservación local apruebe todas las modificaciones al edificio. Eurofound también argumentó que los arquitectos están mejor situados para garantizar que los posibles proyectos de construcción cumplan estas restricciones. Sin embargo, reconoció que la legislación irlandesa no exige que las obras se realicen bajo la supervisión de un arquitecto con un título de conservación. En caso de necesidad específica, Eurofound declaró que podía recurrir al asesoramiento gratuito del responsable de conservación de la autoridad local.

14. Por lo que se refiere a la naturaleza del propio contrato, Eurofound declaró que optaron por contratar servicios a través de un contrato marco y no de un contrato directo porque no conocían el alcance y la naturaleza exactos de las obras cuando se lanzó la licitación. Un contrato marco les habría permitido disponer de un contrato que se utilizaría cuando fueran necesarias las obras. Sin embargo, no se ha adjudicado ningún contrato en el marco de ninguno ^{de los dos procedimientos de contratación [9]} y, por consiguiente, no se ha causado ningún perjuicio al denunciante.

Observaciones del denunciante

15. El denunciante alegó que otros profesionales, incluidos los ingenieros de edificios colegiados y los tecnólogos de arquitectura colegiados, tienen las capacidades y los conocimientos necesarios para prestar los servicios descritos en la licitación, están sujetos a un código de conducta y a mecanismos de resolución de litigios.

16. El demandante dijo que, en el equipo propuesto en su oferta, había dos personas (incluido él mismo) con una formación en arquitectura y diseño estético y / o con una calificación como arquitecto obtenida en el extranjero. Además, tanto los arquitectos como los topógrafos de edificios deben completar cinco años de estudios y dos años de experiencia práctica para registrarse en sus respectivos organismos representativos.

17. El denunciante también alegó que los arquitectos registrados en RIAI con una especialidad de conservación no son los únicos profesionales en Irlanda que pueden prestar servicios de diseño y gestión de proyectos para estructuras protegidas. Los topógrafos de edificios pueden trabajar como gestores de proyectos o diseñadores principales para la restauración u otras obras de estructuras protegidas ^[10]. Además, algunos tecnólogos de arquitectura autorizados también están especializados en trabajos de conservación y estructuras protegidas.

Evaluación del Defensor del Pueblo

18. La base jurídica de los procedimientos de contratación pública organizados por las instituciones, órganos y organismos de la UE es el Reglamento Financiero de la UE. El Reglamento Financiero de la UE establece que todos los contratos financiados con cargo al presupuesto de la UE deben respetar los principios de transparencia, proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación. Todos los contratos de servicios deben estar abiertos al grupo más amplio posible de posibles proveedores de servicios ^[11]. Esto significa que los criterios de selección en un procedimiento de contratación deben ser no discriminatorios, proporcionados y no innecesariamente restrictivos.

19. El Reglamento Financiero de la UE permite a un poder adjudicador exigir a un operador económico que posea «una autorización particular que demuestre que está autorizado a ejecutar el contrato en su país de establecimiento o a ser miembro de una organización profesional específica»^[12]. No obstante, tal requisito debe ser necesario y proporcionado para la ejecución del contrato de que se trate. La preferencia por una categoría particular de profesionales debe justificarse a la luz de la naturaleza específica del servicio que debe prestarse, tal como se describe en los pliegos de la contratación. Estos documentos deberán proporcionar una descripción completa, clara y precisa del objeto del contrato ^[13].

20. Lo anterior también se aplica a los contratos marco, teniendo en cuenta su especificidad. Los contratos marco no se utilizarán indebidamente ni de manera que su finalidad o efecto sea impedir, restringir o falsear la competencia. Esto significa que los documentos de información de la oferta en un procedimiento de adjudicación de un contrato marco deben especificar el objeto y la gama máxima de los servicios requeridos, pero pueden definir la cantidad precisa de servicios que necesita en una fase posterior ^[14].

21. A lo largo de la investigación de la Defensora del Pueblo, Eurofound aportó diferentes razones por las que había incluido el requisito de un arquitecto registrado en RIAI en la licitación, algunas de las cuales fueron impugnadas legítimamente por el reclamante ^[15]. Sin embargo, dos razones centrales parecen ser: a) el estado de protección del edificio en el que se esperaba que se llevaran a cabo las obras y b) la necesidad de un experto en «diseño y estética» del edificio. Ninguna de las dos licitaciones hace especial hincapié en estos dos elementos.

22. Los poderes adjudicadores son responsables de garantizar que las licitaciones se basen en los criterios de selección correctos para determinar las cualificaciones profesionales pertinentes para la ejecución del contrato. A tal fin, corresponde a los organismos de la UE estar familiarizados con las disposiciones locales pertinentes relativas a los servicios que requieren en el contexto de los procedimientos de contratación pública que organizan. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, el Reglamento Financiero también les exige que garanticen que las licitaciones no sean discriminatorias y estén abiertas a la gama más amplia posible de proveedores de servicios admisibles.

23. Sobre la base de la información revisada por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo a lo largo de la investigación, un arquitecto registrado en RIAI puede no ser el único profesional que pueda realizar las tareas requeridas en virtud del contrato marco propuesto. Por lo tanto, parece que el requisito de que las ofertas incluyan al menos un arquitecto registrado en RIAI puede no ser necesario y proporcionado dado el objeto del contrato.

24. Dado que Eurofound ha anulado ambos procedimientos de contratación pública, el Defensor del Pueblo propone no realizar más investigaciones. Un poder adjudicador puede anular un procedimiento de contratación sin que los licitadores tengan derecho a reclamar indemnización alguna ^[16]. No obstante, el Defensor del Pueblo considera adecuado hacer sugerencias de mejora a Eurofound, con vistas a garantizar que los futuros procedimientos de contratación pública para la prestación de servicios de arquitectura se basen en los criterios adecuados e incluyan información suficientemente clara para los posibles licitadores.

25. Como punto de partida, Eurofound debe describir con más detalle en el pliego de condiciones las obras que le gustaría que realizara el contratista y el impacto que la naturaleza protegida del edificio tendría en la ejecución de las obras. Esto no le impide elegir un contrato marco en lugar de uno específico, si tiene una necesidad recurrente de llevar a cabo obras o proyectos de renovación. Sin embargo, la elección de un contrato marco no le exime de exponer de forma clara y precisa sus necesidades y, cuando ello implique la imposición de un requisito que, de otro modo, restringiría la competencia, explica también la necesidad y la proporcionalidad de dicho requisito. También sería preferible que Eurofound indicara un calendario aproximado de los trabajos iniciales que deben realizarse.

26. Sobre la base de la necesidad definida, Eurofound puede reflexionar sobre qué cualificaciones son necesarias para realizar las obras contratadas desde un punto de vista jurídico y técnico. Una vez que haya establecido qué categorías de profesionales están legalmente autorizados para prestar un determinado tipo de servicio (por ejemplo, si necesitan una autorización particular o para ser miembros de una asociación profesional), puede reflexionar sobre qué tipo de capacidad técnica necesitaría el profesional para prestar el servicio (por ejemplo, formación o experiencia específica). El Defensor del Pueblo formulará una sugerencia de mejora en consecuencia.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, el Defensor del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión ^[17]:

No se justifican más investigaciones.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound).

Sugerencias de mejora

En cualquier futuro procedimiento de contratación pública para la prestación de servicios de arquitectura, Eurofound debe especificar sus necesidades con más detalle y establecer claramente las obras previstas teniendo en cuenta la naturaleza del edificio. Sobre esta base, Eurofound debe definir qué autorización es necesaria para realizar el servicio legalmente y, desde un punto de vista técnico, qué tipo de experiencia previa permitiría al licitador realizar el servicio, al tiempo que logra un equilibrio con la necesidad de garantizar la competencia más amplia posible. Esta información permitirá a los licitadores potenciales decidir si presentan una oferta y cómo.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 22.6.2022

[1] Procedimiento 171902/5443, Procedimiento negociado relativo a la prestación de servicios de arquitectura y servicios conexos en Eurofound.

[2] Esto estaba en consonancia con los artículos 21 y 22 de la Ley irlandesa de control de edificios de 2007.

[3] Miembro del Chartered Institute of Architectural Technologists, CIAT.

[4] Miembro de la Society of Chartered Surveyors Ireland, SCSI.

[5] Miembro de la Asociación Colegiada de Ingenieros de Edificación, CABE.

[6] 211012/5782 Prestación de servicios de arquitectura y servicios conexos en Eurofound.

[7] El denunciante presentó varias denuncias de infracción a la Comisión Europea al respecto, como CHAP(2010)02912 y CHAP(2013)03587, tras lo cual la Comisión pidió aclaraciones a las autoridades irlandesas.

[8] Punto 18, apartado 3, letra b), del anexo I del Reglamento Financiero.

[9] De conformidad con el artículo 171 del Reglamento financiero.

[10] https://scsi.ie/wp-content/uploads/2021/01/SCSIPR1.pdf

[11] Véanse los apartados 1 y 2 del artículo 160 del Reglamento Financiero.

[12] Artículo 18, apartado 2, letra b), del anexo I del Reglamento Financiero.

[13] Sentencia de 6 de mayo de 2013, Kieffer Omnitec/Comisión, T-288/11, apartado 25, disponible aquí.

[14] Artículo 160, apartado 3, del Reglamento financiero.

[15] Por ejemplo, el denunciante se refirió al Código de buenas prácticas para la inspección y certificación de edificios y obras, que deja claro que las categorías profesionales distintas de los arquitectos certificados por RIAI pueden supervisar un proyecto de construcción de principio a fin.

[16] Artículo 171 del Reglamento Financiero.

[17] La presente reclamación se ha tramitado en el marco de la tramitación de asuntos delegados, de conformidad con la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se adoptan disposiciones de aplicación.