Antecedentes de la denuncia

1. Los proyectos de interés común (PIC) son proyectos de infraestructuras transfronterizas clave que vinculan los sistemas energéticos de los países de la UE, ayudando así a la UE a alcanzar su política energética y sus objetivos climáticos [1] ^Los criterios para identificar, planificar y ejecutar los PIC se establecen en el Reglamento RTE-E ^[2].

2. Cada dos años, la Comisión Europea elabora una lista de estos proyectos (la lista de PIC)^[3], que se benefician de procedimientos acelerados de planificación y autorización, y pueden optar a financiación de la UE en el marco del Mecanismo «Conectar Europa» [4]. La Comisión presenta la lista de proyectos al Parlamento Europeo y al Consejo. Si ni el Parlamento ni el Consejo rechazan la lista, entra en vigor.

3. La denuncia se refiere a un proyecto de construcción de una terminal flotante de gas natural licuado (GNL) en la isla croata de Krk [5] ^El proyecto se incluyó por primera vez en la lista de PIC en 2013 ^[6] y se incluyó en todas las listas de PIC posteriores. En 2017, el proyecto recibió 101,4 millones EUR de financiación de la UE en el marco del MCE para la primera fase, la construcción de una unidad flotante de almacenamiento y regasificación ^[7].

4. Para que un proyecto de gas se incluya en la lista de PIC, debe formar parte del último «Plan decenal de desarrollo de la red de gas» elaborado por la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (REGRT de Gas).^[8] En este contexto, los costes y beneficios de un proyecto se evalúan sobre la base de una metodología desarrollada por la REGRT de Gas ^[9].

5. Los denunciantes, una organización medioambiental europea y su filial croata, se mostraron en desacuerdo con la inclusión del proyecto en la lista de PIC y con la decisión de concederle financiación del MCE. Los denunciantes consideran que el proyecto no cumple las normas pertinentes establecidas en el Reglamento RTE-E ni los criterios para recibir financiación del MCE ^[10].

6. En abril de 2019, nueve diputados al Parlamento Europeo enviaron una carta a la Comisión sobre el proyecto, en la que exponían los mismos puntos de vista y argumentos que los denunciantes. Pidieron a la Comisión que retirara la financiación y no incluyera el proyecto en la cuarta lista de PIC ^[11].

7. En mayo de 2019, la Comisión explicó que el proyecto se incluyó en la lista de PIC porque reduce la dependencia de la región de un único proveedor, abre la región a fuentes alternativas, aumenta la competencia y reduce el coste de la energía. La Comisión también dijo que analizaría las preocupaciones planteadas por los diputados al Parlamento Europeo en relación con el proyecto en relación con su cumplimiento de las normas aplicables.

8. Insatisfechos con la respuesta de la Comisión, los reclamantes se dirigieron al Defensor del Pueblo en julio de 2019.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación para garantizar que la Comisión abordara las preocupaciones de los reclamantes en relación con la conformidad del proyecto con: 1) los criterios para su inclusión en la lista de PIC, y 2) los criterios para la financiación del MCE.

10.  Durante la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión a su solicitud de información. Los denunciantes expresaron su desacuerdo con la respuesta de la Comisión, pero decidieron no presentar observaciones adicionales. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo también recibió información actualizada de la Comisión sobre su trabajo en relación con la evaluación y la financiación de los PIC.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

11. Los denunciantes alegaron que el proyecto no tiene un impacto transfronterizo, que es una de las condiciones para que un proyecto sea designado como PIC [12]. Añadieron que el proyecto no cumple los criterios de adjudicación para recibir financiación del MCE debido a la falta de una dimensión transfronteriza y al hecho de que el proyecto no se encuentra en una fase «madura» o suficientemente avanzada ^[13]. 

12. En cuanto al impacto transfronterizo del proyecto, los denunciantes afirmaron que, en el marco del procedimiento pertinente ^[14], Hungría, que, según afirman, es el único otro país mencionado en relación con el proyecto ^[15], no había presentado una solicitud formal para utilizar la terminal.

13. En cuanto a la madurez del proyecto, los denunciantes dijeron que la ejecución del proyecto no avanzaba. Señalaron que los operadores no tenían suficiente interés en utilizar la terminal para rentabilizar el proyecto. Añadieron que la falta de interés del mercado llevó al promotor a reducir el proyecto.

14. Los denunciantes también se opusieron al análisis coste-beneficio del proyecto, afirmando que minimizaba sus costes y no demostraba de manera convincente sus beneficios. Consideraron que esto se debía al criterio de sostenibilidad mal definido que deben cumplir los proyectos de gas PIC, que limitaba los costes potenciales de un proyecto generados por los probables impactos medioambientales. Los denunciantes se refirieron al hecho de que la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) también expresó su preocupación por la evaluación de la sostenibilidad y de los costes y beneficios de los proyectos de gas ^[16].

15. Por su parte, la Comisión afirmó que el proyecto cumple los criterios para ser incluido en la lista de PIC. Señaló que el proyecto tiene un impacto transfronterizo significativo, ya que la red de gas croata está conectada a las de Eslovenia y Hungría. Explicó que la capacidad máxima del proyecto es superior a las necesidades anuales de importación de Eslovenia y a más de una cuarta parte de las de Hungría. La Comisión añadió que la participación directa en la ejecución del proyecto o una manifestación oficial de interés de otro Estado miembro no son condiciones para que un proyecto se incluya en una lista de PIC, sobre la base del criterio transfronterizo.

16. Cuando la Comisión incluyó el proyecto en la cuarta lista de PIC, llevó a cabo una nueva evaluación de su conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento RTE-E. Cada lista de PIC es una nueva lista, y la Comisión evalúa cada proyecto de la misma manera, independientemente de si se incluyó o no en una lista anterior. Esto le permite tener en cuenta la evolución del mercado que podría influir en la evaluación de un proyecto. Si un proyecto que figuraba en una lista anterior de PIC no cumplía los criterios recientemente establecidos, o si los beneficios ya no superaban los costes, no se incluiría en la nueva lista.

17. La Comisión señaló que el proyecto garantizaría una fuente de suministro y una ruta alternativas para el gas natural, lo que representa un beneficio significativo para la seguridad energética. A la luz de la evolución del mercado del gas, la Comisión espera que la terminal se utilice más de lo que sugieren las manifestaciones de interés iniciales. Añadió que, incluso con una tasa de utilización relativamente baja, la terminal beneficiaría a los consumidores al aumentar la competencia en el mercado.

18. La Comisión dijo que, si los operadores del mercado ya hubieran expresado suficiente interés en la capacidad de la terminal para hacer viable el proyecto, no sería elegible para la financiación del MCE. Señaló que la falta de interés suficiente refuerza la justificación de la concesión de fondos de la UE.

19. En cuanto a la madurez del proyecto, la Comisión dijo que se concedió financiación del MCE para la primera fase del proyecto (construcción de una unidad flotante de almacenamiento y regasificación), que estaba plenamente en consonancia con la descripción del proyecto en la lista de PIC. La Comisión señaló que, en 2019, el promotor del proyecto adjudicó un contrato para ello ^[17] y adquirió la unidad. Por lo tanto, en opinión de la Comisión, el proyecto se está ejecutando desde principios de 2019.

20. La Comisión añadió que supervisa periódicamente el cumplimiento de las condiciones de subvención por parte del proyecto y que, en caso de detectar irregularidades o incumplimiento de obligaciones, adoptaría medidas correctoras.

Evaluación del Defensor del Pueblo

21. La evaluación de si un proyecto cumple los criterios establecidos en el Reglamento RTE-E o los criterios para la financiación del MCE requiere conocimientos técnicos especializados. Por lo tanto, la función del Defensor del Pueblo no consiste en evaluar un proyecto con arreglo a esos criterios, sino en garantizar que la Comisión haya proporcionado explicaciones claras sobre sus decisiones. El Defensor del Pueblo solo puede cuestionar la evaluación técnica de un proyecto si se basa en pruebas claras de un error manifiesto de apreciación.

22. El Defensor del Pueblo considera que la Comisión ha abordado ahora, de manera clara y exhaustiva, los argumentos planteados por los reclamantes en relación con la madurez del proyecto y su impacto transfronterizo. Sobre la base de la información obtenida durante la investigación, el Defensor del Pueblo no encuentra nada que sugiera que la Comisión haya cometido un error manifiesto de apreciación al incluir el proyecto en la lista de PIC y concederle financiación de la UE.

23. En cuanto al punto de los reclamantes de que solo se mencionó a Hungría en la lista de PIC en relación con el proyecto, el Defensor del Pueblo toma nota de la declaración de la Comisión de que también otros Estados miembros, como Eslovenia, se beneficiarían del proyecto. El hecho de que países distintos de Hungría puedan beneficiarse del proyecto está en consonancia con la redacción de la lista de PIC, que describe el proyecto como una «terminal de GNL de Krk con gasoductos de conexión y evacuación hacia Hungría y más allá de [...]» (el subrayado es nuestro)^[18].

24. En cuanto a la financiación de la UE concedida al proyecto, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión explicó claramente que la fase del proyecto que recibió financiación es la de la construcción de una unidad flotante de almacenamiento y regasificación. La Comisión proporcionó ejemplos claros de las acciones emprendidas por el promotor del proyecto para apoyar su opinión de que las actividades financiadas se están ejecutando.

25. La Defensora del Pueblo toma nota de la seguridad de la Comisión de que llevó a cabo una nueva evaluación del cumplimiento por parte del proyecto de los criterios establecidos en el Reglamento RTE-E antes de incluirlo en la cuarta lista de PIC. Al evaluar cada proyecto de la misma manera, independientemente de si se incluyó en una lista anterior o no, la Comisión puede determinar si un proyecto incluido anteriormente no cumple los criterios para ser incluido en una nueva lista.

26. En cuanto a la evaluación de los costes y beneficios de los proyectos de gas PIC, el Defensor del Pueblo reconoce que la forma en que se evaluó la sostenibilidad de estos proyectos podría haber influido en sus análisis de costes y beneficios. El Defensor del Pueblo examinó este asunto en el contexto de una investigación reciente ^[19].

27. Según la Comisión, antes de la cuarta lista de PIC, la sostenibilidad de los proyectos de gas candidatos se evaluaba de diferentes maneras y la falta de datos uniformemente disponibles, coherentes y exactos había impedido una evaluación plenamente satisfactoria y coherente. El intento de la Comisión de resolver este problema en el contexto de la cuarta lista de PIC no resultó eficaz, ya que el enfoque propuesto por la REGRT de Gas en aquel momento se basaba en la hipótesis de que todos los proyectos de gas solo mostrarían beneficios positivos ^[20].

28. El Defensor del Pueblo constató que la sostenibilidad de los proyectos de gas incluidos en las listas de PIC no se había tenido suficientemente en cuenta. Sin embargo, también constató que la Comisión está trabajando en la mejora de la metodología para evaluar los proyectos de gas candidatos ^[21]. F o futuros PIC, la evaluación de la sostenibilidad tendrá en cuenta el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero y el impacto en la eficiencia, así como el impacto en la intensidad global de gases de efecto invernadero de la producción de energía en los Estados miembros de la UE y las emisiones relacionadas con el funcionamiento de la propia infraestructura. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo consideró que no estaban justificadas nuevas investigaciones. La conclusión del Defensor del Pueblo en dicho asunto se aplica también al presente asunto.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No se justifican más investigaciones sobre esta denuncia.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 16.12.2020

[1] Puede encontrarse más información sobre los PIC en https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en?redir=1#content-heading-1.

[2] Reglamento (UE) n.o 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2013, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Las listas de PIC pueden consultarse en https://ec.europa.eu/energy/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects_en.

[4] El Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) es un instrumento de financiación de la UE que apoya el desarrollo de redes transeuropeas en los ámbitos del transporte, la energía y los servicios digitales, https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility.

[5] Puede encontrarse más información sobre el proyecto en el sitio web del promotor del proyecto (LNG Croatia LLC), https://lng.hr/es/.

[6] Reglamento Delegado (UE) n.o 1391/2013 de la Comisión, de 14 de octubre de 2013, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, en lo que respecta a la lista de la Unión de proyectos de interés común, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1391.

[7] El calendario de ejecución de la acción es de febrero de 2018 a diciembre de 2020. Más información: https://ec.europa.eu/inea/es/connecting-europe-facility/cef-energy/6.5.1-0018-hr-w-m-16.

[8] Reglamento RTE-E ANEXO III.2. Cada dos años, la REGRT de Gas adopta un «plan decenal de desarrollo de la red». Los proyectos incluidos en el plan pueden solicitar su inclusión en la lista de PCI. Véase: https://www.entsog.eu/.

[9] Artículo 11, apartado 1, del Reglamento RTE-E.

[10] Convocatoria de propuestas sobre proyectos de interés común en el marco del Mecanismo «Conectar Europa» en el ámbito de las infraestructuras energéticas transeuropeas, MCE-Energía-2016-2, https://ec.europa.eu/inea/sites/inea/files/cef_energy_2016_2_call_text_for_publication.pdf.

[11] Durante la investigación, la Comisión adoptó la cuarta lista de PIC, que aún incluye el proyecto, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/es/ALL/?uri=CELEX:32020R0389.

[12] Los criterios se enumeran en el artículo 4 del Reglamento RTE-E, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347

[13] MCE-Energía-2016-2, punto 9.

[14] El promotor del proyecto organizó una convocatoria para aquellos interesados en utilizar la terminal con el fin de estimar la demanda de servicios básicos y adicionales de la terminal. El procedimiento se desarrolló desde enero de 2018 hasta febrero de 2019 y se prorrogó varias veces.

[15] La tercera lista de PIC se refiere a la «terminal de GNL de clúster Krk con gasoductos de conexión y evacuación hacia Hungría y más allá, incluidos los siguientes PIC:

6.5.1 Desarrollo de una terminal de GNL en Krk (HR) de hasta 2,6 bcm/a – Fase I y tubería de conexión Omišalj – Zlobin (HR)

6.5.5«Estación de compresión 1» en la red croata de transporte de gas

6.5.6 Expansión de la terminal de GNL en Krk (HR) por encima de 2,6 bcm/a – Fase II y tuberías de evacuación Zlobin – Bosiljevo – Sisak – Kozarac – Slobodnica (HR).

[16] Dictamen 14/2019 de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía, de 27 de junio de 2019, sobre el ENTSOG DRAFT TEN-YEAR NETWORK DEVELOPMENT PLAN 2018, https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2014-2019%20on%20the%20ENTSOG%20draft%20TYNDP%202018.pdf.

[17] El promotor adjudicó un contrato EPC, que es un contrato de construcción utilizado para proyectos grandes o complejos en virtud del cual el contratista es responsable del diseño, la construcción y la finalización del proyecto a un precio fijo y en una fecha fija. El contrato también transfiere la mayoría de los riesgos del propietario al contratista que debe entregar un proyecto terminado de forma llave en mano.  

[18] Esta referencia a Hungría y más allá se incluye en la segunda, tercera y cuarta listas de PIC. La primera lista de PIC se refería al «Cluster Krk LNG Regasification Vessel and evacu pipelines towards Hungary, Slovenia and Italy» (buque de regasificación de GNL de Cluster Krk y gasoductos de evacuación hacia Hungría, Eslovenia e Italia)[...].

[19] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 1991/2019/KR sobre la acción de la Comisión Europea relativa a la evaluación de la sostenibilidad de los proyectos de gas incluidos en la actual lista de proyectos de interés común, https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/135095.

[20] La Comisión explicó que esto se debía a los cambios de combustible de combustibles fósiles contaminantes a combustibles fósiles menos contaminantes, por ejemplo, del carbón al gas, y a un volumen significativo de gas renovable.

[21] Véase: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search