Antecedentes de la denuncia

1. El demandante es un antiguo diputado al Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «diputado al Parlamento Europeo»).

2. En 2002, durante su mandato, el autor retiró una suma de dinero (la "cantidad") de su cuenta en un banco belga y se la entregó a su contable que, al mismo tiempo, era miembro de un partido político.

3. El 22 de marzo de 2002, el contable fue detenido por la policía francesa por haber cruzado la frontera con Francia sin declarar la cantidad, que excedía la cantidad que podía transportar libremente. Las autoridades francesas también incautaron el importe.

4. En agosto de 2002, las autoridades nacionales competentes prohibieron el partido político al que pertenecía el contable del autor.

5. A raíz de artículos de prensa en los que se afirmaba que el importe procedía de la cuenta del demandante y le había sido abonado en concepto de dietas por su actividad como diputado al Parlamento Europeo, el Parlamento Europeo inició una serie de procedimientos para determinar si las dietas abonadas al demandante se habían gastado debidamente. A raíz de un procedimiento en el que intervinieron la Mesa, el Secretario General, otras instancias del Parlamento Europeo y un auditor independiente, se pidió al demandante que reembolsara determinadas cantidades por las que no podía presentar declaraciones de gastos adecuadas.

6. El demandante se opuso al reembolso, alegando que no podía presentar las declaraciones adecuadas (a saber, el pago a sus asistentes parlamentarios) ni reembolsar parte alguna del importe a menos que las autoridades francesas liberaran el importe incautado. Sin embargo, se negaron a hacerlo, alegando que la investigación sobre el contable del demandante (y otras personas) aún estaba en curso. Además, la investigación se refería no sólo a la no declaración del importe al cruzar la frontera, sino también a la posible pertenencia de las personas afectadas a un grupo terrorista y a la posible financiación del terrorismo.

7. Finalmente, el Parlamento Europeo ordenó la recuperación de las cantidades cuyo uso el demandante no podía justificar.

8. El demandante intentó en repetidas ocasiones recuperar el importe incautado por las autoridades francesas. Sin embargo, todas sus solicitudes fueron rechazadas por los tribunales.

9. El 9 de diciembre de 2010, el denunciante presentó una denuncia por infracción contra Francia ante la Comisión Europea. En esencia, alegó que Francia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión al embargar indefinidamente el importe. El demandante señaló que el Tribunal de Justicia había declarado que las sanciones por delitos aduaneros deben ser proporcionadas y no deben equivaler a una restricción de las libertades fundamentales.

10. Además, la incautación del importe constituía una violación del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas [1], ya que el importe pertenecía legalmente al demandante en el ejercicio de su mandato parlamentario. Al privar al demandante de la cantidad, Francia, de hecho, le privó de los recursos necesarios para llevar a cabo dicho mandato. Esto supondría, además, una injerencia de un Estado miembro en el funcionamiento del Parlamento Europeo y en la actividad de sus diputados. El denunciante también alegó que, a la luz del Tratado de Lisboa y de la adhesión de la UE al Convenio Europeo de Derechos Humanos, Francia infringió el artículo 6, apartados 1 y 2, del Convenio [2] y el artículo 1 del Protocolo 1 de dicho Convenio [3].

11. El 6 de abril de 2011, tras varios contactos telefónicos entre el denunciante y los servicios de la Comisión, esta envió una carta en la que acusaba recibo de la correspondencia del denunciante de 9 de diciembre de 2010 y le informaba de que la había registrado como denuncia por infracción, con el número de referencia CHAP(2010)3922.

12. El 18 de abril de 2011, la Comisión informó al demandante de que no podía intervenir en su caso, dado que, en resumen, i) no tenía competencia general para interferir en los tribunales de un Estado miembro, y ii) el caso del demandante no parecía estar relacionado con el Derecho de la UE y, por lo tanto, en opinión de la Comisión, no implicaba una infracción de la Carta de los Derechos Fundamentales. En cuanto a la violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos, la Comisión aconsejó al autor que se dirigiera al Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por lo que se refiere al Protocolo sobre inmunidades, aconsejó al demandante que se dirigiera al PE, en su calidad de antiguo diputado al Parlamento Europeo. La Comisión no mencionó el número de referencia CHAP en su respuesta.

13. El 7 de junio de 2011, el denunciante impugnó la posición de la Comisión. Afirmó que la Comisión había incumplido sus obligaciones procedimentales, ya que había registrado su denuncia de infracción fuera de los plazos aceptables. Además, la carta de la Comisión de 18 de abril de 2011 era i) una decisión de archivar la denuncia por infracción sin permitirle presentar sus observaciones, o ii) una retirada de su decisión anterior de registrar la correspondencia del denunciante como denuncia por infracción, ya que no hacía referencia al número de referencia ni a la carta anterior enviada al denunciante el 6 de abril de 2011. Además, la Comisión no abordó el caso del denunciante de manera diligente: Sostuvo que su denuncia presentaba claramente casos de infracción del Derecho de la Unión y, sin embargo, la Comisión no los investigó ni le pidió aclaraciones.

14. El 27 de julio de 2011, en una carta en la que no se mencionaba el número de referencia CHAP, la Comisión reiteró la posición que había expresado el 18 de abril de 2011.

15. El 7 de noviembre de 2011, el demandante presentó su reclamación al Defensor del Pueblo Europeo.

Objeto de la investigación

16. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la siguiente alegación y reclamación.

Alegación:

La Comisión no tramitó correctamente la denuncia de infracción desde un punto de vista procedimental.

Reclamación:

La Comisión debe reconocer y explicar sus defectos de procedimiento al denunciante.

17. En sus observaciones, el demandante reiteró sus argumentos anteriores de que la Comisión debería haber incoado un procedimiento de infracción contra Francia. A este respecto, se refirió a una reciente sentencia del Tribunal Constitucional francés que declaraba inconstitucionales los artículos del Código aduanero francés que permitían la incautación indefinida de mercancías. El demandante consideraba que se trataba de un elemento esencial que el Defensor del Pueblo debía tener en cuenta a la hora de tramitar su caso. Sin embargo, por las razones explicadas al denunciante el 14 de diciembre de 2011, la presente investigación no se refiere al fondo de la decisión de la Comisión de no incoar un procedimiento de infracción [4]. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no abordará los argumentos del demandante a este respecto en la presente Decisión.

La investigación

18. El 14 de diciembre de 2011, el Defensor del Pueblo remitió la reclamación al Presidente de la Comisión Europea con una invitación a presentar un dictamen. La Comisión envió su dictamen el 26 de abril de 2012 y facilitó al Defensor del Pueblo una traducción al francés el 2 de mayo de 2012.

19. El 7 de mayo de 2012, el Defensor del Pueblo pidió al demandante que presentara sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión. El demandante lo hizo el 30 de mayo y el 28 de agosto de 2012.

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

A. Alegación relativa al hecho de que la Comisión no tramitó correctamente la denuncia de infracción

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

20. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante reiteró la posición expuesta en su carta a la Comisión de 7 de junio de 2011. Además de estas consideraciones, señaló que, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se han reforzado los derechos de los ciudadanos. El denunciante se refirió, en particular, al artículo 41, apartado 1, de la Carta [5] y al artículo 17, apartado 1, del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa como disposiciones que salvaguardan esos derechos [6].

21. En su dictamen, la Comisión declaró que el retraso en el registro de la carta del denunciante se debía a la complejidad de las cuestiones planteadas, que requerían consultas internas con varios servicios para determinar la competente. Esos servicios llevaron a cabo una evaluación inicial "con el fin de establecer vínculos con el Derecho de la Unión" que respaldaría la posición del reclamante.  El servicio competente fue identificado el 5 de abril de 2011, y al día siguiente se envió un acuse de recibo al denunciante.

22. A continuación, el servicio competente tuvo que analizar debidamente la denuncia. Habiendo llegado a una conclusión sobre el fondo, se preparó una respuesta que se envió al denunciante el 18 de abril de 2011. En la carta se hacía referencia expresa a la correspondencia del autor. Sin embargo, no llevaba un número CHAP, ya que el análisis no mostraba ninguna infracción del Derecho de la Unión. La Comisión declaró que solo los casos relacionados con la infracción del Derecho de la UE llevan referencias CHAP.

23. La Comisión consideró que el denunciante tuvo la oportunidad de responder a sus argumentos y, de hecho, lo hizo el 7 de junio de 2011. La Comisión volvió a analizar detenidamente sus observaciones. En su respuesta de 27 de julio de 2011, la Comisión se refirió a sus dos cartas y mencionó su objeto y sus fechas. En esta ocasión, la Comisión llegó a la misma conclusión que antes, al considerar que el denunciante no había aportado ningún elemento adicional que pudiera justificar la incoación de un procedimiento de infracción. En consecuencia, se archivó su caso. El 16 de diciembre de 2011, la Comisión envió una carta al denunciante confirmando el cierre del asunto CHAP.

24. En sus observaciones, el demandante hizo hincapié en que la Comisión incumplió sus obligaciones procedimentales al registrar su denuncia. También se tardó un año en adoptar una decisión definitiva sobre el fondo. En opinión del demandante, el dictamen de la Comisión muestra que no distinguió entre la tramitación procesal de su denuncia por infracción y la apreciación de fondo de los argumentos contenidos en dicha denuncia. En primer lugar, la Comisión no parecía haber tenido debidamente en cuenta los argumentos y las pruebas del denunciante. En segundo lugar, la Comisión le instó a utilizar las vías de recurso disponibles a nivel nacional, ignorando la afirmación clara en su denuncia por infracción de que ya las había agotado todas.

Evaluación del Defensor del Pueblo

25. En primer lugar, el Defensor del Pueblo señala que su revisión se referirá a dos aspectos de procedimiento, a saber: i) el tiempo que tarda la Comisión en enviar un acuse de recibo, y ii) la tramitación procesal del asunto por parte de la Comisión después de su registro.

Por lo que se refiere al acuse de recibo

26. El Defensor del Pueblo señala que la Comisión tardó cuatro meses en acusar recibo, el 6 de abril de 2011, de la carta del demandante de 9 de diciembre de 2010.

27. En primer lugar, debe señalarse que, con arreglo al punto 4, párrafo primero, de la Comunicación de la Comisión de 2002 sobre las relaciones con los denunciantes, en vigor en aquel momento [7], la Comisión estaba obligada a acusar recibo, en un plazo de quince días, de la correspondencia del denunciante. Hacerlo constituye una acción administrativa automática, también prevista en el artículo 14 del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa, que no requiere ninguna evaluación sobre el fondo. Las alegaciones de la Comisión no explican en absoluto por qué no envió a tiempo tal acuse de recibo.

28. En segundo lugar, el punto 3 de la Comunicación de la Comisión de 2002 concede a la Secretaría General de la Comisión quince días naturales después de su recepción para consultar a los servicios afectados en caso de duda sobre la naturaleza de la correspondencia, y a los servicios quince días hábiles para responder [8].

29. Es evidente que cuatro meses no es un plazo razonable para que una institución de la Unión se limite a llevar a cabo, en palabras de la propia Comisión, una evaluación preliminar de si el asunto podría estar relacionado con el Derecho de la Unión. La explicación de la Comisión a este respecto, a saber, que la naturaleza de la denuncia era tal que sus servicios necesitaban casi cuatro meses para determinar si estaba o no relacionada con el Derecho de la Unión, no es convincente. Además, una buena administración requeriría que la Comisión consultara a todos los servicios potencialmente implicados de forma simultánea y no secuencial.

30. En cualquier caso, el párrafo tercero del punto 3 de la Comunicación de la Comisión de 2002 establece que la correspondencia se registrará automáticamente como denuncia de infracción si los servicios consultados no responden en un plazo de quince días hábiles a partir de la fecha de la consulta. Evidentemente, esto no se hizo en el presente asunto.

31. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión ignoró descaradamente el plazo para enviar un acuse de recibo establecido en su Comunicación de 2002 y en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa. Al hacerlo, situó al denunciante en una situación de incertidumbre, durante casi cuatro meses, en lo que respecta a la tramitación de su correspondencia. Esto constituye un caso de mala administración.

Por lo que se refiere a la tramitación de la denuncia de infracción

32. El 6 de abril de 2011, tras tardar lamentablemente cuatro meses en evaluar la carta del denunciante de 9 de diciembre de 2010, la Comisión le informó de que dicha carta había sido registrada como denuncia de infracción CHAP(2010)3922. Una vez que la Comisión decidió que la carta del denunciante constituía una denuncia por infracción, debería haber actuado de manera coherente y, de conformidad con el párrafo segundo del punto 4 de su Comunicación de 2002 [9], debería haber citado el número de asunto de la denuncia, es decir, el número de registro CHAP, en toda la correspondencia con el denunciante. Sin embargo, la carta posterior de la Comisión al denunciante de 18 de abril de 2011 no lo hizo.

33. La explicación de la Comisión, en su opinión, de que la referencia CHAP solo se utiliza para las denuncias relacionadas con el Derecho de la UE es confusa y no está fundamentada. De conformidad con el punto 3 de la Comunicación de 2002, las cartas que contienen quejas que claramente quedan fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión no se registran como denuncias de infracción y, por lo tanto, no reciben números de registro CHAP. Sin embargo, los servicios de la Comisión ya habían evaluado y registrado la carta como una denuncia de infracción con un número CHAP. La Comisión ya no podía recuperar legalmente la designación CHAP por ningún motivo.

34. El Defensor del Pueblo considera que, el 6 de abril de 2011, la Comisión inició la aplicación de un procedimiento específico al caso del demandante y, para ser coherente, debería haber seguido el procedimiento previsto en su totalidad. Ello incluía la necesidad de concederle plenamente los derechos procesales que forman parte integrante de dicho procedimiento, en particular el derecho a ser informado de la intención de la Comisión de archivar el asunto y, de conformidad con el punto 10 de la Comunicación [10], a disponer de cuatro semanas para formular observaciones al respecto. En otras palabras, una vez que una carta ha sido registrada como denuncia de infracción, se aplica un procedimiento específico con garantías específicas para un denunciante, cualquiera que sea la conclusión final sobre el fondo del caso.

35. La carta de la Comisión al denunciante de fecha 18 de abril de 2011 no solo no menciona el número de registro CHAP, sino que se refiere a la denuncia de infracción del denunciante como una simple "carta", asignada al encargado del caso "para que responda". La respuesta no hace referencia alguna a la posibilidad de que el denunciante presente, en un plazo de cuatro semanas, observaciones en apoyo de sus puntos de vista contra la intención de la Comisión de archivar el asunto. De hecho, la respuesta de la Comisión no parece una "carta de intención de archivar el asunto " a efectos del párrafo primero del punto 10 de la Comunicación de 2002, sino que parece indicar que la Comisión ya ha decidido no tomar ninguna medida.

36. El hecho de que el denunciante finalmente presentara observaciones sobre la posición de la Comisión es prueba de su diligencia y conocimiento de sus propios derechos en el marco de un procedimiento de infracción. Sin embargo, no subsana el hecho de que la propia Comisión no invitara explícitamente al demandante a presentar sus observaciones, como estaba obligada a hacerlo.

37. Además, aunque el denunciante planteó esta cuestión en su carta de 7 de junio de 2011, la Comisión no aprovechó la oportunidad para rectificar el incumplimiento. En su respuesta de 27 de julio de 2011, siguió haciendo referencia a las "cartas" del denunciante y no hizo referencia alguna al número de registro CHAP ni a la tramitación de las "cartas" como denuncia de infracción. De hecho, la carta de la Comisión de 27 de julio de 2011 no es más que un resumen de su respuesta anterior de 18 de abril de 2011.

38. No fue hasta el 16 de diciembre de 2011, tras la apertura de la investigación del Defensor del Pueblo, que la Comisión envió al demandante una carta en la que hacía referencia al número de registro CHAP y a sus cartas como reclamación por infracción [11]. Sin embargo, incluso en ese momento, las explicaciones de la Comisión son algo crípticas y parecen estar destinadas a dar la apariencia de que, de hecho, siempre había tratado el caso del denunciante como una denuncia por infracción. La Comisión declaró literalmente que las observaciones adicionales del denunciante de 7 de junio de 2011 no habían alterado sus conclusiones anteriores de 27 de julio de 2011, lo que es lógica y cronológicamente imposible. Además, la Comisión informó al demandante de que su caso de infracción había sido archivado, pero no indicó la fecha en que el Colegio de Comisarios, el único órgano facultado para adoptar decisiones definitivas sobre las denuncias de infracción, podría haber adoptado dicha decisión.

39. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión no tramitó la reclamación por infracción del demandante, una vez registrada como tal, de conformidad con el procedimiento establecido en su Comunicación de 2002. Esto constituye un segundo caso de mala administración.

40. Por último, el Defensor del Pueblo observa con pesar que, en lugar de reconocer sus errores de procedimiento y disculparse por ellos ante el demandante, la Comisión se limitó a presentar explicaciones poco convincentes y contradictorias. Esta posición defensiva repleta de negaciones está muy lejos de un buen comportamiento administrativo.

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con las siguientes observaciones críticas:

La Comisión no respetó el plazo para enviar un acuse de recibo establecido en su Comunicación de 2002 y en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa. Esto constituye una primera instancia de mala administración.

La Comisión no tramitó la denuncia de infracción del denunciante, una vez registrada como tal, de conformidad con el procedimiento establecido en su Comunicación de 2002. Esto constituye un segundo caso de mala administración.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión Europea.

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 27 de noviembre de 2012.

[1] Protocolo de 8 de abril de 1965, que establece: "Los miembros del Parlamento no serán objeto de ninguna forma de investigación, detención o procedimiento judicial en relación con las opiniones expresadas o los votos emitidos por ellos en el ejercicio de sus funciones ".

[2] "1. En la determinación de sus derechos y obligaciones civiles o de cualquier acusación penal contra él, toda persona tiene derecho a un juicio justo y público dentro de un plazo razonable por un tribunal independiente e imparcial establecido por la ley. El fallo se pronunciará públicamente, pero la prensa y el público podrán ser excluidos de todo o parte del juicio en interés de la moral, el orden público o la seguridad nacional en una sociedad democrática, cuando así lo exijan los intereses de los menores o la protección de la vida privada de las partes, o en la medida estrictamente necesaria a juicio del tribunal en circunstancias especiales en que la publicidad pueda perjudicar los intereses de la justicia.

2. Toda persona acusada de un delito se presumirá inocente hasta que se demuestre su culpabilidad conforme a la ley."

[3] "Toda persona física o jurídica tiene derecho al disfrute pacífico de sus bienes. Nadie podrá ser privado de sus bienes, salvo en interés público y en las condiciones previstas por la ley y por los principios generales del derecho internacional.

[4] El denunciante también alegó, en su denuncia, que la Comisión no había incoado un procedimiento de infracción contra Francia y que la Comisión debía incoar dicho procedimiento. Sin embargo, el 14 de diciembre de 2012, el Defensor del Pueblo informó al demandante de que no encontraba motivos para iniciar una investigación sobre estos aspectos, dado que las explicaciones de la Comisión sobre su decisión de no investigar los hechos parecían razonables y justificadas.

[5] "Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable ".

[6] "El funcionario velará por que la decisión sobre cada solicitud o reclamación presentada a la Institución se adopte en un plazo razonable, sin demora y, en cualquier caso, en un plazo máximo de dos meses a partir de la fecha de recepción ".

[7] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el demandante en caso de infracción del Derecho comunitario (COM/2002/0141 final), DO C 244 de 10.10.2002, p. 5.

[8] En la nueva Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con los denunciantes (COM/2012/0154 final), que ha sustituido a la Comunicación de 2002, el principio general relativo al registro es que «salvo las excepciones enumeradas en el punto 3 [que ya existían en virtud de la Comunicación de 2002], la Comisión registrará la correspondencia como denuncia según las indicaciones de su autor tal como se desprenden de la correspondencia».

[9] "[E]l número de caso de la queja ... debe ser citado en cualquier correspondencia".

[10] "A menos que existan circunstancias excepcionales que exijan la adopción de medidas urgentes, cuando un servicio de la Comisión tenga la intención de proponer que no se tome ninguna otra medida en relación con una denuncia, lo notificará previamente al denunciante en una carta en la que expondrá los motivos por los que propone que se cierre el caso e invitará al denunciante a presentar sus observaciones en un plazo de cuatro semanas ".

[11] Esto también demuestra que la afirmación de la Comisión, en su opinión, de que no utilizó el número CHAP en la correspondencia anterior porque la denuncia no se refería al Derecho de la UE era errónea.