1.Background a la investigación

1. La Unión Europea es parte en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD)^[1], que entró en vigor en enero de 2011. Según la CDPD, las personas con discapacidad tienen derecho a disfrutar del más alto nivel posible de salud, sin discriminación por motivos de discapacidad. Queda prohibida la discriminación contra las personas con discapacidad en el marco de los planes de seguro médico ^[2].

2. En 2015, el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Comité de las Naciones Unidas) revisó el cumplimiento por parte de la UE de la CDPD y recomendó que «la Unión Europea revise su régimen conjunto de seguro de enfermedad y de enfermedad a fin de cubrir exhaustivamente las necesidades sanitarias relacionadas con la discapacidad de manera que se ajuste a la Convención». ^[3]

3. El Régimen Común de Seguro de Enfermedad (RCSE) es el régimen de seguro de enfermedad que cubre a los miembros del personal de la UE y sus familias. Según el Estatuto de los funcionarios ^{de la UE [4],} los gastos médicos se reembolsan al 80 %, 85 % o 100 %, dependiendo de diferentes factores. El tratamiento de enfermedades reconocidas como «graves» se reembolsa al 100 %.

4. La Comisión ha adoptado disposiciones generales de aplicación que regulan el reembolso de los gastos médicos en virtud del RCSE [5]. ^Según dichas disposiciones, una enfermedad se define como «grave» cuando i) conduce a una reducción de la esperanza de vida, ii) es probable que se prolongue, iii) requiere procedimientos diagnósticos o terapéuticos agresivos, y iv) cuando incluye la presencia o el riesgo de una discapacidad grave ^[6].

5. Según la jurisprudencia de la UE, estos cuatro criterios son acumulativos ^[7]: todos deben cumplirse para que una enfermedad determinada se considere «grave». Al mismo tiempo, es probable que la forma en que se evalúa un criterio influya en la forma en que se evalúan los demás ^[8].

6. La Defensora del Pueblo recibió tres reclamaciones de miembros del personal con discapacidad, o cuyos hijos tienen discapacidad, sobre la negativa de la Comisión a reconocer estas discapacidades como «enfermedades graves» en el marco del RCSE. Dado que los casos indicaban un posible problema sistémico, el Defensor del Pueblo decidió iniciar una investigación estratégica.

2. La investigación estratégica

7. En mayo de 2016, la Defensora del Pueblo inició la investigación preguntando a la Comisión cómo tenía previsto dar seguimiento a la observación final del Comité de las Naciones Unidas sobre el RCSE, y si tenía previsto introducir criterios separados o disposiciones especiales para las personas con discapacidad. Tras la respuesta de la Comisión, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo se reunió con representantes de la Comisión para debatir el caso.

8. A continuación, la Defensora del Pueblo consultó a un grupo específico de partes interesadas sobre las cuestiones que había identificado como pertinentes para su investigación.^[9] La Defensora del Pueblo publicó un informe sobre los resultados de su consulta.

9. La Defensora del Pueblo consideró que el hecho de que la Comisión no adoptara ninguna medida eficaz en respuesta a la recomendación del Comité de las Naciones Unidas constituye una mala administración. En julio de 2018, formuló una recomendación a la Comisión para que abordara esta cuestión. También hizo cinco sugerencias de mejora a la Comisión. La Comisión respondió al Defensor del Pueblo en enero de 2019. ^[10]  

Recomendación del Defensor del Pueblo

10. Sobre la base de su investigación estratégica, la Defensora del Pueblo llegó a la siguiente conclusión:

El hecho de que la Comisión no haya adoptado ninguna medida eficaz, en respuesta a la recomendación del Comité de las Naciones Unidas de 2 de octubre de 2015 de revisar el RCSE, constituye una mala administración.

11. El Defensor del Pueblo recomendó que:

La Comisión debe emprender inmediatamente la tarea de revisar las DGA (que rigen el funcionamiento del RCSE) con el fin de garantizar que, en el futuro, las personas con discapacidad sean tratadas en el marco del RCSE de conformidad con la CDPD. A efectos de su revisión de las DGA, la Comisión debe establecer un calendario claro para consultar a los representantes pertinentes de los miembros del personal con discapacidad, así como a los representantes de los miembros del personal con personas a cargo con discapacidad. El proceso de revisión debe centrarse en los criterios para el reembolso total de los gastos médicos, pero también puede ser necesario considerar otras cuestiones.

12. Además, el Defensor del Pueblo hizo cinco sugerencias a la Comisión sobre cómo mejorar el RCSE y sobre cómo abordar las necesidades más amplias de las personas con discapacidad. En particular, el Defensor del Pueblo sugirió que:

1) La Comisión debe publicar una lista no exhaustiva de dispositivos de apoyo reembolsables en virtud de las DGA.

2) La Comisión debería llevar a cabo una evaluación para determinar, de manera no exhaustiva, las necesidades no médicas relacionadas con las discapacidades. Debe iniciar un procedimiento para garantizar que las necesidades no médicas de los miembros del personal de la UE —y sus familias— con discapacidad se aborden de manera satisfactoria, mediante la asignación de recursos suficientes y dentro de un marco adecuado, en el marco de los regímenes sociales de las instituciones de la UE.

3) La Comisión debe revisar sus normas actuales sobre «ajustes razonables» para el personal con discapacidad a la luz de las disposiciones de la CDPD.

4) La Comisión debería velar por que, en los casos en que aún no se esté llevando a cabo, la formación especial sobre la manera de hacer frente a la discapacidad forme parte del programa de orientación para su personal que trabaja en cuestiones conexas, así como para el personal directivo.

5) La Comisión debe establecer contactos periódicos con las asociaciones de miembros del personal de la UE con discapacidad, o que tengan familiares con discapacidad, con el fin de recibir información sobre la aplicación cotidiana del RCSE y de los regímenes sociales para las personas con discapacidad. La Comisión también debe consultar a estas asociaciones de manera significativa, oportuna y estructurada en el desarrollo y la aplicación de la legislación y las políticas que les conciernen.

Respuesta de la Comisión a la recomendación del Defensor del Pueblo

13. En cuanto a la recomendación, la Comisión declaró que el enfoque flexible que aplica a los criterios para determinar una «enfermedad grave» significa que, en la práctica, un número significativo de gastos médicos relacionados con las discapacidades ya se reembolsan íntegramente. Sin embargo, acordó que sería preferible revisar las DGA para formalizar este enfoque flexible, y se comprometió a hacerlo. La Comisión también se comprometió a consultar a todas las partes interesadas pertinentes ^[11].

14. La Comisión señaló que cualquier cambio en las DGA se referirá a los gastos médicos y deberá tener en cuenta la sostenibilidad financiera a largo plazo del RCSE.

15. En cuanto a la primera sugerencia de que la Comisión publicara una lista de dispositivos de asistencia que pueden reembolsarse en virtud del RCSE, la Comisión indicó que estaba reflexionando sobre la mejor manera de publicar en su sitio web una lista no exhaustiva de dispositivos de asistencia, que son reembolsables en virtud del RCSE.  

16. En respuesta a la segunda sugerencia, la Comisión declaró que consultaría a las demás instituciones de la UE sobre cómo revisar las directrices actuales para hacer frente a las necesidades no médicas de los miembros del personal con discapacidad o con familiares con discapacidad, teniendo en cuenta los recursos financieros disponibles en cada institución. La Comisión dijo que estaba a favor de reembolsar íntegramente las tasas escolares a los hijos de los funcionarios que tuvieran que asistir a escuelas especiales debido a su discapacidad. Sin embargo, la Comisión señaló que no considera necesario elaborar una visión general de los gastos no médicos relacionados con las discapacidades y que ya se esfuerza por prestar el apoyo óptimo caso por caso.

17. En cuanto a la tercera sugerencia, la Comisión consideró que no era necesario revisar sus normas sobre la manera de satisfacer las necesidades de los miembros del personal con discapacidad. Ya se está esforzando por mejorar la información y la capacitación del personal sobre cuestiones relacionadas con la discapacidad, y trata de asegurar un enfoque coherente y coordinado para atender las necesidades de los funcionarios con discapacidad. En caso de que las normas deban revisarse en el futuro, esto se haría en consulta con los miembros del personal con discapacidad.

18. En cuanto a la cuarta sugerencia, la Comisión indicó que tenía previsto introducir sesiones especiales de capacitación sobre el tratamiento de la discapacidad en su curso de iniciación para nuevos directivos. También ha mejorado la información de que disponen los administradores sobre su política interna en materia de discapacidad y la forma de atender las necesidades de los funcionarios con discapacidad. Añadió que el primer punto de contacto para los nuevos miembros del personal con discapacidad o que tienen familiares con discapacidad es un asistente social formado y especializado. Las tareas del asistente social abarcan una serie de cuestiones, incluidas las cuestiones de procedimiento, la atención de las necesidades especiales y las escuelas para niños con necesidades especiales. El asistente es parte del equipo dedicado que se ocupa del apoyo financiero relacionado con los miembros del personal con discapacidades o que tienen familiares con discapacidades.

19. En respuesta a la quinta sugerencia, la Comisión afirma que todas las medidas se debaten siempre en los foros previstos en el Estatuto de los funcionarios, lo que significa que participan representantes del personal, incluido el personal con discapacidad. Declaró que también consulta al Comité Mixto para la Igualdad de Oportunidades (COPEC) sobre cuestiones relacionadas con la discapacidad, y que sus departamentos pertinentes ^[12] mantienen contactos periódicos con asociaciones para miembros del personal con discapacidad o que tienen familiares con discapacidad. Añadió que recientemente había creado un punto de contacto único para las consultas del personal sobre cuestiones médicas y no médicas relacionadas con la discapacidad. Apoya a los miembros del personal que tienen dificultades para acceder a los sistemas de apoyo disponibles de las autoridades nacionales de los Estados miembros en los que residen.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

20. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta de la Comisión y está convencida de que, en general, acepta su recomendación y la mayoría de sus sugerencias.

21. En cuanto a la recomendación, la Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de poner en marcha un proceso para revisar las DGA lo antes posible, en particular en lo que respecta a los criterios para determinar qué gastos se reembolsan íntegramente. Esta cuestión es de gran importancia para garantizar el respeto de los derechos de las personas con discapacidad.

22. El Defensor del Pueblo reconoce que se trata de un proceso difícil en el que participan muchas partes diferentes. Teniendo en cuenta que una de las denuncias que recibió sobre este asunto se presentó en 2014, anima a la Comisión a que haga todo lo posible para que el procedimiento finalice lo antes posible.

23. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de consultar al COPEC y a las asociaciones de personal con discapacidad o con familiares con discapacidad. La Comisión debe garantizar que estas asociaciones sean consultadas a lo largo de este proceso, de manera significativa y oportuna. La Comisión debería informar ya a estas asociaciones sobre la forma en que serán consultadas.

24. Dada la importancia de la cuestión, el Defensor del Pueblo supervisará la forma en que la Comisión aplica su recomendación. Por lo tanto, pide a la Comisión que informe en un plazo de seis meses sobre los progresos sustantivos que ha realizado.

25. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión esté estudiando la mejor manera de publicar en su sitio web una lista no exhaustiva de dispositivos de asistencia, que son reembolsables en virtud del RCSE (primera sugerencia). Insta a la Comisión a que prosiga esta labor lo antes posible.

26. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de consultar a las demás instituciones de la UE sobre la revisión de las directrices actuales relativas al régimen de ayudas sociales, teniendo en cuenta los recursos presupuestarios disponibles en cada institución (segunda sugerencia). La Defensora del Pueblo reitera su opinión de que sería más apropiado que se dispusiera de una línea presupuestaria separada, común a todas las instituciones de la UE, para este fin. Insta a la Comisión a que tenga esto en cuenta a la hora de revisar las directrices. La Defensora del Pueblo entiende además el argumento de la Comisión de que, incluso si tuviera que presentar una visión general de las necesidades no médicas de las personas con discapacidad, aún podría ser mejor abordar estas necesidades caso por caso.

27. Por lo que se refiere a las tasas escolares, en diciembre de 2018 la Defensora del Pueblo planteó al presidente de la Comisión la cuestión de cubrir plenamente las tasas escolares para los hijos de los miembros del personal que necesitan asistir a escuelas especiales debido a su discapacidad.^[13] Se complace en señalar que la comisaria de Presupuesto y Recursos Humanos anunció en enero de 2019 que la Comisión cubrirá plenamente estas tasas y asumirá el liderazgo en la modificación de las directrices pertinentes sobre la forma en que otras instituciones abordan esta cuestión.

28. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de revisar su curso de iniciación para que los nuevos directivos aborden las necesidades del personal con discapacidad o con familiares con discapacidad (cuarta sugerencia). La formación a nivel de gestión es de gran importancia, ya que los directores generales suelen tomar decisiones sobre la forma de satisfacer las necesidades de los miembros del personal con discapacidad. El Defensor del Pueblo también acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión cuente con un asistente social capacitado para prestar apoyo al personal con discapacidad o que tenga familiares con discapacidad. Insta a la Comisión a que vele por que todos los funcionarios que se ocupan de cuestiones relacionadas con la discapacidad reciban la capacitación necesaria durante su programa de iniciación.

29. En cuanto a la quinta sugerencia, el Defensor del Pueblo acoge con satisfacción la creación de un punto de contacto único para las consultas relativas a cuestiones médicas y no médicas relacionadas con la discapacidad. La Comisión señaló además que sus departamentos competentes mantenían contactos periódicos con asociaciones de funcionarios con discapacidad y funcionarios con personas a cargo con discapacidad. El Defensor del Pueblo subraya que es importante que la Comisión se reúna periódicamente con estas asociaciones para recabar sus opiniones sobre cuestiones relacionadas con la discapacidad.

30. El Defensor del Pueblo lamenta que la Comisión considere que no es necesario revisar sus normas sobre la satisfacción de las necesidades del personal con discapacidad (tercera sugerencia). La Comisión adoptó las normas actuales en 2004, mientras que la CDPD entró en vigor en 2011. Según la CDPD, con el fin de promover la igualdad y eliminar la discriminación, las partes deben adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar que se proporcione un «ajuste razonable» de las necesidades del personal con discapacidad.^[14] El Defensor del Pueblo considera que esto implica establecer un marco adecuado para tramitar las solicitudes de adaptación a las necesidades de los empleados con discapacidad de manera clara, justa y coherente.

31. A modo de respuesta a un punto planteado durante la consulta, la Comisión señaló que, aunque el primer punto de contacto para la persona en cuestión es el jefe de línea, las solicitudes se tratan de manera coherente porque se consulta a su Dirección General de Recursos Humanos (DG HR). Aunque el Defensor del Pueblo no ha encontrado pruebas de que este no sea el caso en la práctica, la necesidad de consultar a la DG HR en todos los casos no está establecida en las normas aplicables ^[15].  

32. El Defensor del Pueblo insta a la Comisión a que respalde un enfoque más amplio con respecto a las posibles medidas que pueden adoptarse para satisfacer las necesidades de los miembros del personal con discapacidad. A tal fin, la Comisión podría basarse en las observaciones presentadas a la consulta del Defensor del Pueblo.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión haya aceptado su recomendación y haya reaccionado positivamente a la mayoría de sus sugerencias. Dada la importancia de la cuestión, seguirá de cerca la forma en que la Comisión aplica su recomendación. Por consiguiente, pide a la Comisión que informe en un plazo de seis meses sobre los progresos sustantivos realizados.

La Defensora del Pueblo confirma la tercera sugerencia, que formuló en su recomendación de 16 de julio de 2018.

Se informará a la Comisión de esta decisión.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo
Bruselas, 04/04/2019

[1] La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad fue adoptada el 13 de diciembre de 2006 y aprobada en nombre de la UE mediante la Decisión 2010/48 del Consejo, de 26 de noviembre de 2009: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html.  

[2] Artículo 25 «Salud» de la CDPD.

[3] Observaciones finales sobre la aplicación por parte de la UE de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad formuladas por el Comité pertinente de las Naciones Unidas, 2 de octubre de 2015, punto 87: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2FC%2FEU%2FCO%2F1

[4] Artículo 72 del Estatuto de los funcionarios y régimen aplicable a los otros agentes de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549272035601&uri=CELEX:01962R0031-20190101.

[5] Decisión de la Comisión por la que se establecen disposiciones generales de aplicación para el reembolso de los gastos médicos, que entró en vigor el 1 de julio de 2007: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf.  

[6] Título III, capítulo 5, de las DGA.

[7] Sentencia del Tribunal de la Función Pública de 18 de septiembre de 2007, Botos/Comisión, F-10/07, apartados 41 a 44 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5AB5024E8A3143458C5D4E0B7C07D854?text=&docid=62955&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480230.

[8] Sentencia del Tribunal de la Función Pública de 28 de septiembre de 2011, Allen/Comisión, F-23/10, apartado 79 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=110181&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480315.

[9] La Defensora del Pueblo envió las cuestiones que había identificado como pertinentes para su investigación y sobre las que esperaba hacer sugerencias a la Comisión para:
- el Grupo de Apoyo a las Personas con Discapacidad del Parlamento Europeo, compuesto por miembros del personal del Parlamento Europeo con discapacidad, o que son cuidadores de un miembro de la familia con discapacidad o que tienen un interés profesional en cuestiones de discapacidad;

- el Grupo de Apoyo a la Discapacidad de la Comisión Europea, que es una asociación de miembros del personal de la Comisión, así como de otras instituciones de la UE, que son responsables de una persona con discapacidad o retraso en el desarrollo; 

- la Asociación de Personal con Discapacidad de la Comisión Europea, compuesta por miembros del personal con discapacidad o con problemas de salud a largo plazo;  y

- el Foro Europeo de la Discapacidad (FED), que es una ONG que reúne a organizaciones representativas de personas con discapacidad de toda Europa.

El Defensor del Pueblo también recibió dos contribuciones individuales espontáneas.

[10] Todos los documentos relacionados con la investigación, incluida la carta del Defensor del Pueblo a la Comisión por la que se abre la investigación estratégica, el informe de consulta y la recomendación del Defensor del Pueblo, están disponibles en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/opening-summary/es/65814.

[11] Incluido el Comité Interinstitucional de Gestión del RCSE, el Comité del Estatuto de los funcionarios, el Comité Mixto para la Igualdad de Oportunidades (COPEC), el Comité del Personal, los sindicatos y los representantes de los miembros del personal con discapacidad o que tienen familiares con discapacidad.

[12] Mencionó, en particular, su Dirección General de Recursos Humanos y Seguridad y la Oficina Pagadora.

[13] Iniciativa estratégica relativa a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

(CNUDPD) y las Escuelas Europeas (SI/4/2018/AE): https://www.ombudsman.europa.eu/es/correspondence/es/108659.

[14] Artículo 5 de la CDPD, apartado 3.

[15] De conformidad con el artículo 7 de la Decisión de la Comisión de 2004, cuando existe una solicitud para atender necesidades especiales, el Servicio Médico de la Comisión, en cooperación con un especialista designado de conformidad con las disposiciones del Código de buenas prácticas para el empleo de personas con discapacidad, examina si es posible hacerlo y, en caso afirmativo, cómo hacerlo. Sin embargo, según el folleto de la Comisión sobre ajustes razonables, «a menudo ocurre que el servicio de recursos humanos (AMC) pertinente (incluido el IRM local para herramientas específicas de TIC) y otros servicios (por ejemplo, OIB, OIL, servicio médico, etc.) pueden participar estrechamente en el proceso de seguimiento».