Antecedentes de la denuncia

1. El Grupo de Personalidades sobre la Acción Preparatoria relativa a la investigación relacionada con la política común de seguridad y defensa («Grupo de Personalidades») fue convocado en marzo de 2015 por el comisario de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes como un «grupo de alto nivel de políticos, académicos, think tankers y directores ejecutivos de empresas de defensa para asesorar sobre la forma en que la UE puede apoyar la investigación relacionada con la política común de seguridad y defensa». [1] El grupo estuvo presidido por el comisario. Estaba compuesto por dieciséis miembros, la mayoría de los cuales trabajaban en ese momento para la industria de la defensa, la investigación y las organizaciones tecnológicas. Dos eran diputados a los Parlamentos nacionales, uno era diputado al Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «diputado al Parlamento Europeo») y uno era miembro de la Comisión (Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión). Los miembros del grupo también nombraron un grupo «Sherpa» para preparar los debates. El Grupo de Personalidades se reunió tres veces y se disolvió tras la publicación de su informe el 23 de febrero de 2016.[2]

2. El denunciante, la Red Europea contra el Comercio de Armas, escribió a la Comisión el 23 de mayo de 2016 sobre la transparencia del Grupo de Personalidades y, en particular, sobre el hecho de que no estaba incluido en el Registro de Grupos de Expertos y otras entidades similares de la Comisión (en lo sucesivo, «Registro»).

3. El 25 de noviembre de 2016, la Comisión respondió al denunciante diciendo que el Grupo de Personalidades había concluido su trabajo y ya no existía. Añadió que la información sobre el trabajo del Grupo de Personalidades se distribuyó ampliamente, incluso al Parlamento Europeo y a todas las representaciones permanentes de los Estados miembros en forma de informe. La Comisión facilitó al denunciante un enlace a dicho informe.

4. En marzo de 2017, en respuesta a una pregunta de un diputado al Parlamento Europeo [3], la Comisión presentó nuevos argumentos para no registrar al Grupo de Personalidades como grupo de expertos, citando el carácter político y estratégico del asesoramiento que se le había solicitado y el hecho de que no incluía a expertos técnicos. 

5. El reclamante no estaba satisfecho con la respuesta de la Comisión y presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo el 12 de mayo de 2017.

La investigación

6. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación. El demandante alegó que el grupo debería haberse registrado como grupo de expertos y que debía publicarse información sobre el Grupo de Personalidades, incluidas las fechas de las reuniones, la lista de participantes en las reuniones del Grupo de Personalidades y los sherpas, así como las actas de estas reuniones.

7. En el curso de la investigación, el Defensor del Pueblo invitó a la Comisión a abordar las cuestiones planteadas por el demandante en una respuesta más detallada. La Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la Comisión y, posteriormente, las observaciones del reclamante sobre dicha respuesta. La decisión del Defensor del Pueblo tiene en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por las partes.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Si la Comisión debería haber registrado al Grupo de Personalidades como «grupo de expertos»

8. La Comisión considera que el Grupo de Personalidades no se consideraba un «grupo de expertos» con arreglo a las normas sobre grupos de expertos aplicables en el momento de su creación [4], o con arreglo a las normas vigentes adoptadas el 30 de mayo de 2016.[5] La Comisión sostiene esencialmente que esto se debe a que i) el Grupo de Personalidades tenía una clara prominencia política, y ii) el asesoramiento prestado por él era de naturaleza política y estratégica.

I. Composición del Grupo de Personalidades

9. La Comisión alega que, habida cuenta de su composición real a lo largo de los años y de las disposiciones que rigen su función y su composición, los «grupos de expertos de la Comisión» deben considerarse organismos consultivos que operan a nivel técnico o administrativo. Según la Comisión, si bien las normas no excluyen explícitamente la presencia de miembros del Gobierno o del Parlamento en grupos de expertos, el tenor y el espíritu de dichas normas apuntan claramente en ese sentido. A este respecto, la Comisión afirma que las disposiciones sobre la composición de los grupos de expertos establecen que la Comisión puede interactuar con las «autoridades de los Estados miembros», lo que considera que excluye el nivel político.

10. La Comisión considera que, por el contrario, los miembros del Grupo de Personalidades tenían una clara prominencia política, señalando a cinco de sus miembros que tenían un mandato político.

11. La Comisión especifica además que el grupo sherpa, que preparó las reuniones del Grupo de Personalidades, tampoco se consideró un «grupo de expertos» de la Comisión, ya que sus miembros fueron designados por el Grupo de Personalidades e informados al respecto, y no a la Comisión. 

12. El denunciante señala que el informe del Grupo de Personalidades se refiere al grupo como un «grupo de expertos». En sus observaciones, el denunciante señala que es discutible que solo cuatro de los dieciséis miembros del Grupo de Personalidades puedan considerarse de hecho con un mandato político. De hecho, mientras que otro miembro es un ex ministro, en ese momento era miembro de la junta de una organización de investigación sin fines de lucro.

13. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que es correcto considerar a cuatro miembros (un diputado al Parlamento Europeo, dos diputados a los Parlamentos nacionales y un comisario) como «miembros políticos» que participan en el Grupo de Personalidades.

14. La Defensora del Pueblo señala, además, que tanto las normas «horizontales» anteriores sobre grupos de expertos, aplicables en el momento de la creación del Grupo de Personalidades, como las normas actuales especifican los diversos tipos de miembros de los que pueden componerse los grupos de expertos. Al examinar la posición de los «miembros políticos» del Grupo de Personalidades, son pertinentes tres de los distintos tipos de miembros del grupo de expertos.

15. El primer tipo se refiere a «personas nombradas a título personal».[6] Las normas actuales añaden que estos miembros deben actuar con independencia y en aras del interés público. El Defensor del Pueblo señala que el proceso de selección de este tipo de miembros debería llevarse a cabo normalmente a través de convocatorias públicas de candidaturas. El Defensor del Pueblo considera poco probable que personas con mandatos políticos específicos (diputados al Parlamento Europeo/diputados a los Parlamentos nacionales/comisarios) pudieran haber sido seleccionadas para participar en un grupo de expertos a través de una convocatoria pública.

16. Los otros dos tipos de miembros del grupo de expertos pertinentes son (1) «agencias de la Unión» y «organismos de la Unión» y (2) «autoridades de los Estados miembros, a nivel nacional, regional o local».[7] La Comisión considera que la referencia a «autoridades de los Estados miembros» no incluye el nivel político. El Defensor del Pueblo señala que esta interpretación se hace explícita en las normas actuales, que especifican que los representantes de las autoridades de los Estados miembros o de los órganos u organismos de la Unión deben ser funcionarios o empleados públicos.[8] El hecho de que las normas prevean la representación de los órganos u organismos de la Unión [9] sugiere que las personas, como un diputado al Parlamento Europeo o un comisario, no deben considerarse miembros de un grupo de expertos [10].

17. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo coincide en general con la Comisión en que la redacción y el espíritu de las normas sobre los grupos de expertos, así como su composición real a lo largo de los años, apuntan en la dirección de que los grupos de expertos no pretenden implicar a «miembros políticos». El Defensor del Pueblo señala además que, dado que los «grupos de expertos» deben proporcionar a la Comisión asesoramiento especializado sobre cuestiones políticas y legislativas, que tiene por objeto informar a los responsables de la toma de decisiones, no sería útil que los miembros de la Comisión y los responsables de la toma de decisiones se incluyeran en ellos.

18. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que, habida cuenta de su composición, sería difícil, en sentido estricto, considerar al Grupo de Personalidades como un «grupo de expertos».

II. El papel del grupo de personalidades

19. En cuanto al carácter político y estratégico del asesoramiento proporcionado por el Grupo de Personalidades, la Comisión alega que el grupo formuló recomendaciones de alto nivel, que requerían una mayor elaboración para desarrollar la acción preparatoria sobre investigación relacionada con la política común de seguridad y defensa (en lo sucesivo, «acción preparatoria») y el futuro programa de investigación en materia de defensa. A este respecto, la Comisión reconoce que utilizó las recomendaciones del Grupo de Personalidades como «fuente estratégica y política de información» para el Plan de Acción Europeo de Defensa (PAED), adoptado el 30 de noviembre de 2016. Sin embargo, afirma que el Grupo de Personalidades no fue consultado en la preparación del EDAP, ya que había dejado de existir en febrero de 2016. La Comisión añade que posteriormente se crearon dos grupos de expertos, que están incluidos en el Registro, con el fin de desarrollar el asesoramiento sobre la acción preparatoria proporcionado por el Grupo de Personalidades [11].

20. A este respecto, el denunciante señala una vez más el hecho de que el informe del Grupo de Personalidades afirma que el grupo había presentado «propuestas específicas» y «una visión clara del alcance de la acción preparatoria, un formato viable para su aplicación». Por lo tanto, el denunciante considera que esto constituye un asesoramiento sobre «la preparación de propuestas legislativas e iniciativas políticas».[12]

21. La Defensora del Pueblo reitera las observaciones formuladas en su carta de apertura de la investigación, en la que señala que el Grupo de Personalidades parece haber desempeñado un papel importante en la preparación del Plan de Acción Europeo de Defensa de la Comisión, especialmente en lo que respecta al Fondo Europeo de Defensa.

22. Por ejemplo, la Defensora del Pueblo señala que el informe del Grupo de Personalidades propuso un presupuesto total de al menos 3 500 millones EUR para el período 2021-2027 a fin de garantizar la credibilidad del Programa Europeo de Investigación en Defensa. Si bien la Comisión alega que no se consultó al Grupo de Personalidades en la preparación del Plan de Acción Europeo de Defensa, ya que había dejado de existir en febrero de 2016, esta propuesta fue seguida en un informe del Parlamento Europeo sobre la Unión Europea de Defensa [13] y fue incluida por la Comisión en el Plan de Acción Europeo de Defensa. El Defensor del Pueblo considera que podría decirse que se trata de una propuesta específica que va más allá del asesoramiento estratégico general.

23. La Defensora del Pueblo señala asimismo, en relación con la acción preparatoria, que el informe del Grupo de Personalidades también incluye recomendaciones sobre su ámbito de aplicación, gobernanza, modalidades, principios y recursos.

24. El Defensor del Pueblo considera que todas las recomendaciones anteriores constituyen un «asesoramiento» sobre la preparación de una iniciativa política.

25. El Defensor del Pueblo señala que una mayor transparencia en la preparación de las políticas contribuye a una mayor legitimidad de esas políticas.

26. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que, aunque el Grupo de Personalidades parece haber sido una estructura ad hoc, que sería difícil considerar como un «grupo de expertos» habida cuenta de su composición, debería haber estado sujeto a requisitos de transparencia adecuados.

27. Esto es especialmente importante cuando el asesoramiento proporcionado por el Grupo de Personalidades es de «alto nivel» o «estratégico», y cuando se refiere a la preparación de «propuestas legislativas e iniciativas políticas». Incluso si el Grupo de Personalidades no se registrara como grupo de expertos habida cuenta de su composición, es especialmente importante que dichos órganos consultivos sean lo más transparentes posible, dado su posible impacto en la dirección adoptada por la legislación y las políticas de la UE.

28. El Defensor del Pueblo señala, además, que si se permite que entidades híbridas como el Grupo de Personalidades operen totalmente al margen de los requisitos de transparencia adecuados, simplemente debido a la presencia de «miembros políticos», sería relativamente fácil eludir las normas y principios de transparencia. De hecho, desafía el sentido común de que la Comisión pueda evitar el cumplimiento de las normas sobre transparencia simplemente nombrando a un Comisario, o a un diputado al Parlamento Europeo, o a un miembro de un Parlamento nacional, para un órgano consultivo.

29. Igualmente con respecto al grupo Sherpa que asesoró al Grupo de Personalidades. No se debe permitir que su trabajo escape al escrutinio público simplemente porque informe al Grupo de Personalidades y no directamente a la Comisión.

30. La Defensora del Pueblo señala que, con arreglo al actual régimen de transparencia para los grupos de expertos, la Comisión «[...] pondrá a disposición todos los documentos pertinentes de los grupos y subgrupos de expertos, incluidos los órdenes del día, las actas y las presentaciones de los participantes, ya sea en el Registro de grupos de expertos o a través de un enlace del Registro a un sitio web específico en el que pueda encontrarse esta información. El acceso a dicho sitio web no se someterá al registro del usuario ni a ninguna otra restricción. En particular, los servicios garantizarán la publicación del orden del día y otros documentos de referencia pertinentes a su debido tiempo antes de la reunión, seguida de la publicación oportuna de las actas. Solo se preverán excepciones a la publicación cuando se considere que la divulgación de un documento socavaría la protección de cualquier interés público o privado, tal como se define en el artículo 4 del Reglamento (CE) no 1049/2001».[14]

31. El Defensor del Pueblo considera que debe aplicarse un grado equivalente de transparencia al Grupo de Personalidades y a cualquier otro órgano con una función consultiva similar, que no estén registrados como grupos de expertos. En el caso del Grupo de Personalidades y grupos similares, las medidas de transparencia deben incluir la publicación de los órdenes del día y las actas de las reuniones, así como las observaciones de los participantes, excepto en los casos en que la divulgación suponga un perjuicio para la protección de un interés público o privado, tal como se define en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

32. Las normas vigentes sobre los grupos de expertos establecen que la selección de los miembros [15] se llevará a cabo a través de convocatorias públicas de candidaturas, en las que se expondrán claramente los criterios de selección, incluidos los conocimientos especializados necesarios y, en su caso, los intereses que deben representarse. Cuando la Comisión decida que una convocatoria pública no es un instrumento adecuado, la elección de los expertos se hará sobre la base de criterios objetivamente verificables, que se publicarán en el Registro [16].

33. Las normas actuales también establecen que, al seleccionar a los miembros de los grupos, los servicios de la Comisión procurarán garantizar, en la medida de lo posible, un alto nivel de conocimientos especializados, un equilibrio geográfico, así como una representación equilibrada de los «conocimientos técnicos» y ámbitos de interés pertinentes, teniendo en cuenta las tareas específicas del grupo de expertos, el tipo de conocimientos especializados necesarios y la respuesta recibida a las convocatorias de candidaturas.[17] El Defensor del Pueblo considera que estas normas y principios deberían haberse aplicado de manera transparente a la selección de los miembros no políticos del Grupo de Personalidades.

34. La transparencia a este respecto debería haber sido especialmente importante en el caso del Grupo de Personalidades, dado que las empresas representadas dentro del grupo podían optar a financiación en el marco de los programas sobre los que asesoraba. De hecho, las empresas representadas en el grupo recibieron posteriormente dicha financiación [18].

Conclusión

La Defensora del Pueblo concluye que la decisión de la Comisión de no registrar el Grupo de Personalidades como grupo de expertos no constituye mala administración, dado que sería difícil considerarlo como un «grupo de expertos» habida cuenta de su composición, que incluía a personas con un mandato político a nivel de los Estados miembros o a nivel institucional de la UE. Sin embargo, garantizar una transparencia adecuada en relación con el trabajo del Grupo de Personalidades no debe depender de que dicho Grupo se clasifique como «grupo de expertos». El Defensor del Pueblo no llega a encontrar mala administración en el hecho de que la Comisión no garantice una transparencia adecuada en relación con el trabajo del Grupo. No obstante, dado el papel del Grupo, es evidente que habría sido adecuado un nivel de transparencia, equivalente en términos generales al aplicable en el caso de un «grupo de expertos». El Defensor del Pueblo hace una sugerencia a este respecto a continuación.

Además, el Defensor del Pueblo considera que, en el futuro, la Comisión debería adoptar medidas para garantizar que los grupos que influyen en el desarrollo de la política de la UE, como el Grupo de Personalidades, estén sujetos a requisitos de transparencia adecuados.

Sugerencias de mejora

En el caso del Grupo de Personalidades, la Comisión debe publicar ahora los órdenes del día y las actas de sus reuniones, así como las observaciones de sus participantes (excepto cuando la divulgación suponga un perjuicio para la protección de un interés público o privado, tal como se define en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001).

En el futuro, la Comisión debe garantizar que las normas de transparencia que se aplican a los grupos de expertos, o normas equivalentes en términos generales, se apliquen a cualquier nueva versión del Grupo de Personalidades y a cualquier organismo similar que influya en el desarrollo de la política de la UE.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 19.9.2018

[1] https://ec.europa.eu/growth/content/commissioner-bie%C5%84kowska-launches-high-level-group-defence-research-0_en

[2] Instituto de Estudios de Seguridad de la Comisión Europea, Grupo de Personalidades: European Defence Research - The case for an EU-funded defence R&T programme, febrero de 2016, disponible en el siguiente enlace: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/GoP_report.pdf

[3] Respuesta de la Comisión, de 14 de marzo de 2017, a la pregunta parlamentaria n.o E-009217/16, disponible en el siguiente enlace: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-009217&language=EN

[4] Comunicación del Presidente a la Comisión, de 10 de noviembre de 2010, Marco para los grupos de expertos de la Comisión: Normas horizontales y registro público, C (2010) 7649 final. 

[5] Decisión de la Comisión, de 30 de mayo de 2016, por la que se establecen normas horizontales sobre la creación y el funcionamiento de los grupos de expertos de la Comisión, C(2016) 3301 final.

[6] C (2010) 7649, artículo 8, apartado 1, y C(2016) 3301, artículo 7, apartado 2, letra a).

[7] C (2010) 7649, artículo 8, apartados 3 y 4, y C(2016) 3301, artículo 7, apartado 2, letras d) y e).

[8] C (2016) 3301, artículo 9, apartado 2.

[9] El término «oficinas» aparece en las normas actuales, pero no en las normas anteriores.

[10] Las normas anteriores y actuales sobre los grupos de expertos se refieren a la posible participación de «expertos del Parlamento Europeo» en las reuniones de los grupos de expertos. Sin embargo, no está claro en qué calidad se llevará a cabo esta participación, ya que las normas aplicables establecen que pueden ser invitados a «asistir» a las reuniones. En cualquier caso, podría decirse que la denominación de «expertos del Parlamento Europeo» no está destinada a cubrir a los diputados al Parlamento Europeo.

[11] «Comité del programa As-If para la investigación en materia de defensa» (E03524); «Grupo Consultivo para la Acción Preparatoria sobre Investigación en materia de Defensa» (E03523).

[12] C (2010) 7649, artículo 3 (Función de los grupos de expertos) - C (2016) 3301, artículo 3, apartado 1, letra a).

[13] Informe del Parlamento Europeo, de 31 de octubre de 2016, sobre la Unión Europea de Defensa, 2016/2052(INI).

[14] C (2016) 3301, artículo 26.

[15] Con exclusión de determinadas categorías de miembros, como se indica en C (2016) 3301, artículo 10, apartado 1.

[16] C (2016) 3301, artículo 10, apartados 1, 2 y 4.

[17] C (2016) 3301, artículo 10, apartado 5.

[18] Según el sitio web del denunciante, el mayor proyecto adjudicado en el marco de la acción preparatoria, Ocean2020, se ha concedido a un consorcio liderado por la empresa Leonardo S.p.A (anteriormente Finmeccanica). Los CEOs/Presidentes de la empresa líder y de otros beneficiarios eran miembros del Grupo de Personalidades.