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Seguimiento dado por las instituciones a los comentarios críticos y a los comentarios adicionales

1. Introducción

El Defensor del Pueblo Europeo está al servicio del interés público general ayudando a mejorar la calidad de la administración y de los servicios prestados a los ciudadanos por las instituciones de la UE[1]. Al mismo tiempo, el Defensor del Pueblo pone a disposición de los ciudadanos y residentes en la Unión Europea una vía alternativa de resarcimiento para la protección de sus intereses, como complemento a la ofrecida por los tribunales de la UE, y cuyos objetivos no coinciden necesariamente con los perseguidos por los procedimientos judiciales.

Los tribunales son la única instancia facultada para dictar sentencias jurídicamente vinculantes y para interpretar la ley con autoridad. El Defensor del Pueblo puede formular propuestas y recomendaciones y, como último recurso, reclamar la atención política sobre un asunto mediante la presentación de un informe especial al Parlamento Europeo. Así pues, dado que la eficacia del Defensor del Pueblo depende sobre todo de su autoridad moral, es sumamente importante demostrar que desempeña sus funciones de manera equitativa, imparcial y exhaustiva.

Algunas de las decisiones adoptadas por el Defensor del Pueblo al término de las investigaciones contienen críticas y sugerencias constructivas, dirigidas a la institución de la UE objeto de la reclamación y expresadas en forma de comentarios críticos y/o adicionales. Un comentario crítico viene precedido por una constatación de mala administración, mientras que el comentario adicional puede hacerse sin necesidad de dicha constatación. El Defensor del Pueblo elabora todos los años un estudio que analiza hasta qué punto las instituciones han tomado nota de los comentarios críticos y adicionales, extraído lecciones de ellos e introducido cambios sistémicos para reducir la probabilidad de que se sigan produciendo casos de mala administración.

2. Objetivos de los comentarios adicionales y críticos

Teniendo presente cuanto antecede, los comentarios adicionales tienen como único objetivo servir al interés público, ayudando a la institución en cuestión a mejorar en el futuro la calidad de su administración. El comentario adicional no se basa en una previa constatación de mala administración, por lo que no debe entenderse como una crítica a la institución a la que va dirigido, sino más bien como una recomendación sobre la forma de mejorar una práctica concreta para prestar a los ciudadanos un servicio de superior calidad.

Por el contrario, un comentario crítico persigue normalmente más de un objetivo. A semejanza de los comentarios adicionales, los comentarios críticos incluyen siempre un aspecto educativo: informar a la institución sobre sus prácticas administrativas incorrectas para evitar la recurrencia de casos similares en el futuro. Para maximizar este potencial educativo, los comentarios críticos identifican la norma o principio que se ha incumplido y (salvo que sea obvio), explican lo que debería haber hecho la institución en las circunstancias concretas el caso. Al formularse de este modo, el comentario crítico permite igualmente explicar y fundamentar la conclusión de mala administración a que ha llegado el Defensor del Pueblo, fortaleciendo con ello la confianza de ciudadanos e instituciones en la equidad y exhaustividad de su labor. Por otra parte, al demostrar que el Defensor del Pueblo está dispuesto a censurar públicamente a las instituciones cuando sea necesario, los comentarios críticos contribuyen a mejorar la confianza del público en la imparcialidad del Defensor del Pueblo.

Sin embargo, el comentario crítico no equivale a una reparación para el demandante, ya que ni todos los demandantes solicitan medidas de reparación, ni todas las solicitudes de reparación están justificadas. Ahora bien, en aquellos casos en que se constata que una reparación hubiera sido procedente, archivar el asunto con un comentario crítico equivale a señalar un triple fracaso: el denunciante no ha obtenido reparación alguna, la institución denunciada no ha rectificado los efectos de la mala administración y el Defensor del Pueblo no ha sido capaz de convencer a la institución para que modifique su postura[2].

En los casos en que sí procede adoptar medidas de reparación, lo ideal sería que la institución afectada, una vez estudiada la reclamación, tomase la iniciativa de reconocer la mala administración y de ofrecer la reparación apropiada, que en algunos casos puede consistir en una simple disculpa.

Actuando de este modo, la institución denunciada demostraría su compromiso con la mejora de las relaciones con los ciudadanos. Demostraría asimismo que es consciente del error cometido, garantizándose así que no se repetirán casos similares en el futuro. En tales circunstancias, el Defensor del Pueblo no considerará necesario formular un comentario crítico. No obstante, si sospecha que un asunto concreto puede deberse a un problema subyacente de carácter sistémico, el Defensor del Pueblo podría decidir abrir una investigación de oficio, incluso aunque el asunto específico ya se hubiera resuelto a satisfacción del demandante.

3. Comentarios críticos en los casos en que ni la solución amistosa ni el proyecto de recomendación son apropiados

De todo lo anterior se desprende que muchos comentarios críticos representan otras tantas oportunidades perdidas. El resultado óptimo hubiera sido que la institución denunciada reconociera la mala administración y ofreciese una reparación adecuada, que en algunos casos podría ser simplemente una disculpa. De haberlo hecho así, no hubiera sido preciso ningún comentario crítico.

Sin embargo, el demandante no siempre tiene razón, y la institución afectada tiene derecho a defender su postura. Cerca de la mitad de los asuntos no resueltos por la propia institución en una fase temprana desembocan finalmente en una decisión en la que se excluye la mala administración. Se trata de aquellos asuntos en los que la institución logra explicar a satisfacción del Defensor del Pueblo (y en algunos casos también a satisfacción del demandante) las razones que le asisten para actuar como lo hizo y para no modificar su postura.

Si el Defensor del Pueblo está en desacuerdo con la institución y constata la existencia de una mala práctica administrativa por la que el demandante debería recibir una reparación, el procedimiento normal consiste en proponer una solución amistosa que, cuando es rechazada por la institución sin un motivo debidamente justificado, suele ir seguida de un proyecto de recomendación.

En los asuntos en que el Defensor del Pueblo considera poco probable que la institución vaya a aceptar una solución amistosa, o en los que estima que una solución de esta índole no sería procedente, puede pasar directamente a formular un proyecto de recomendación. Con su propuesta de solución amistosa, el Defensor del Pueblo trata de poner de acuerdo a la institución objeto de reclamación y al reclamante, que generalmente persigue algún tipo de resarcimiento personal. Si el episodio de mala administración al que se debe poner remedio afecta primordialmente al interés público, el Defensor del Pueblo puede considerar más apropiado elaborar un proyecto de recomendación que proponer una solución amistosa.

En este contexto resulta oportuno hacer una mención especial de la disculpa como modalidad de reparación. Para que sea eficaz, la disculpa deberá ser sincera. Una disculpa percibida como insincera solo sirve para empeorar las cosas. Es más probable que el demandante reconozca la sinceridad de una disculpa cuando la institución la presenta espontáneamente, y no como respuesta a una sugerencia formal del Defensor del Pueblo. Este es el motivo por el que, en muchas ocasiones, el Defensor del Pueblo considera que proponer como solución amistosa la presentación de disculpas sería escasamente eficaz, pero que exigirlas por la vía de un proyecto de recomendación lo sería aun menos.

Si no se llega a ninguna solución que permita corregir el problema derivado de la mala administración, el comentario crítico representa una forma justa y eficiente para concluir la tramitación del asunto.

En tales circunstancias, el comentario crítico equivale a una solución justa, tanto para la institución como para el demandante. Lo es para el demandante, porque confirma que su reclamación estaba justificada, independientemente de que la reparación no resulte viable. Lo es también para la institución, porque es el resultado final de una serie de procedimientos aplicados por el Defensor del Pueblo para garantizar que las alegaciones, afirmaciones, pruebas y argumentos presentados por el demandante son conocidos por la institución. Estos mismos procedimientos brindan a la institución, antes de formular un comentario crítico, la posibilidad de exponer su punto de vista con pleno conocimiento de la denuncia planteada contra ella.

El comentario crítico equivale a una solución eficiente, ya que con el mismo se evita prolongar una investigación que no puede desembocar en una reparación para el demandante.

En lo que respecta al interés público, el propio texto del comentario incluye los aspectos educativos pertinentes. La institución a la que va dirigido el comentario crítico debería extraer del mismo las enseñanzas apropiadas para el futuro, las cuales dependerán de las características del caso de mala administración analizado. Un incidente aislado, por ejemplo, puede que no requiera seguimiento de ningún tipo.

4. Comentarios críticos en los casos en que ni la solución amistosa ni el proyecto de recomendación son aceptados

La aceptación por parte de la institución de una propuesta de solución amistosa o proyecto de recomendación conlleva generalmente el archivo del asunto.

Cuando el demandante rechaza la propuesta de solución amistosa sin un motivo justificado, normalmente el Defensor del Pueblo considerará que ya no existen razones para seguir investigando el asunto.

Si es la institución la que rechaza dicha propuesta de solución amistosa o proyecto de recomendación, son varias las alternativas posibles.

En la primera de ellas, el Defensor del Pueblo puede llegar a la conclusión, una vez analizada la respuesta de la institución, de que es procedente revisar su fallo original de mala administración.

En la segunda, si el Defensor del Pueblo considera que el informe detallado de la institución relativo al proyecto de recomendación no es satisfactorio, puede remitir un informe especial al Parlamento Europeo. Como el Defensor del Pueblo señaló por vez primera en su Informe Anual de 1998, la posibilidad de presentar un informe especial al Parlamento Europeo representa un instrumento de valor inestimable para su trabajo. Por consiguiente, no se debería recurrir a los informes especiales con demasiada frecuencia, sino únicamente cuando se trate de temas importantes, en relación con los cuales el Parlamento puede adoptar medidas que contribuyan a apoyar la labor del Defensor del Pueblo.

Por último, el Defensor del Pueblo puede decidir archivar el asunto con un comentario crítico cuando la institución, o bien rechaza la solución amistosa propuesta, o bien presenta un informe detallado sobre el proyecto de recomendación que no se considera satisfactorio.

En algunas ocasiones, el asunto se puede archivar con un comentario crítico debido a que el Defensor del Pueblo considera que la institución ha demostrado de manera convincente que, pese a ser responsable de mala administración, los remedios propuestos en la solución amistosa o proyecto de recomendación son inadecuados y existen otras alternativas posibles para reparar el daño. En estos casos, el tenor del comentario crítico es similar, en líneas generales, al que hubiera tenido si el asunto se hubiese archivado sin una propuesta de solución amistosa o proyecto de recomendación.

Lamentablemente, también se dan casos en los que la institución se niega a aceptar las sugerencias del Defensor del Pueblo, esgrimiendo razones que no resultan convincentes. Existen incluso unos pocos casos en los que la institución rechaza el pronunciamiento de mala administración dictado por el Defensor del Pueblo.

Se trata de casos que socavan la autoridad moral del Defensor del Pueblo y debilitan la confianza de los ciudadanos en la Unión Europea y en sus instituciones. La experiencia internacional demuestra que la figura del Defensor del Pueblo funciona con mayor eficacia allí donde la primacía del Estado de derecho se encuentra firmemente asentada y donde las instituciones democráticas funcionan adecuadamente. En estos contextos, las autoridades públicas acostumbran a respetar las recomendaciones del Defensor del Pueblo, a pesar de que estas no tienen carácter vinculante ni cuentan siempre con su beneplácito.



[1] El artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea faculta al Defensor del Pueblo para investigar los casos de mala administración en las actividades de «las instituciones, órganos u organismos de la Unión, con exclusión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.» En aras de la brevedad se emplea aquí el término «instituciones» para designar a todas las instituciones, órganos y organismos de la UE.

[2] Los informes anuales del Defensor del Pueblo incluyen numerosos ejemplos de asuntos en los que las instituciones han adoptado medidas de reparación en beneficio de los demandantes.

2015

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2015

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2015

2014

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2014

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014

2013

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2013

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2013

2012

Putting it Right? - Annex - Detailed analysis of the responses to the Ombudsman’s remarks, recommendations and proposals in 2012

Putting it Right? - How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2012

2011

Report on responses to proposals for friendly solutions and draft recommendations - How the EU institutions complied with the Ombudsman’s suggestions in 2011

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2011

2010

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2010

2009

Follow-up to critical and further remarks- How the EU institutions responded to the Ombudsman’s recommendations in 2009

2008

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2008

2007

Follow-up to critical and further remarks - How the EU institutions responded to the Ombudsman's recommendations in 2007

2006

Study of follow-up given by institutions to critical remarks and further remarks made by the Ombudsman in 2006