You have a complaint
against an EU institution or body?

Särskild rapport från Europeiska ombudsmannen i samband med undersökningen på eget initiativ (OI/5/2012/BEH MHZ) om Frontex

Sammanfattning

Frontex[1] har avvisat en rekommendation som Europeiska ombudsmannen lämnade i samband med en undersökning av Frontex efterlevnad av människorättsnormer, i synnerhet kraven i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Ombudsmannen Emily O’Reilly översänder denna särskilda rapport till Europaparlamentet för att få stöd i ärendet.

Invandrarpolitiken, och särskilt problemen med olagliga inresor, innebär betydande rättsliga och humanitära utmaningar för EU. Det går knappast att undvika en konflikt mellan det legitima intresset av att kontrollera invandringen och det humanitära kravet att erbjuda personer som reser in olagligt en fristad i väntan på en rättslig prövning av deras asylansökningar. Frontex arbetar i frontlinjen tillsammans med myndigheterna i de enskilda medlemsstaterna och har det svåra uppdraget att försöka balansera dessa motstridiga krav. Sedan en tid tillbaka finns det en oro för vad Frontex insatser innebär för de mänskliga rättigheterna. Denna oro blev mer påtaglig i och med att EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna blev rättsligt bindande 2009.

EU bemötte denna oro genom en förordning 2011[2] där Frontex uttryckligen ålades att följa stadgan i sin verksamhet. Dessutom innebar förordningen att Frontex måste vidta administrativa åtgärder för att främja och övervaka att stadgan efterlevs. Bland dessa åtgärder ingick att utarbeta uppförandekoder för Frontex insatser, utse ett ombud för grundläggande fri- och rättigheter inom Frontex och inrätta ett rådgivande forum för grundläggande fri- och rättigheter.

I mars 2012 inledde den dåvarande Europeiska ombudsmannen, P. Nikiforos Diamandouros, en undersökning på eget initiativ om vilka framsteg som Frontex gjort för att fullgöra sina skyldigheter enligt stadgan och 2011 års förordning. Ombudsmannen uppmanade civilsamhället och andra berörda parter att bidra till undersökningen och 18 svar inkom.

Ombudsmannen kunde konstatera[3] att Frontex generellt hade gjort rimliga framsteg när det gäller att fullgöra sina skyldigheter enligt stadgan och förordningen. Ombudsmannen fann dock att Frontex inte hade någon mekanism för att hantera enskilda kränkningar av grundläggande rättigheter som ska ha inträffat i samband med Frontex verksamhet. Ombudsmannen såg avsaknaden av en intern mekanism för att hantera klagomål som en stor brist i Frontex organisation. Avsaknaden av en sådan mekanism innebär dels att Frontex inte får tillräckligt med information om frågor eller klagomål om hur byrån bedriver sin verksamhet, dels att personer med klagomål inte kan vända sig direkt till Frontex.

Ombudsmannen rekommenderade att Frontex skulle införa en mekanism som gör att Frontex själv kan handlägga klagomål från personer som anser att deras grundläggande rättigheter har kränkts av Frontex. Tyvärr beslutade Frontex att inte följa denna rekommendation.

Ett viktigt argument i Frontex ståndpunkt är att det slutliga ansvaret ligger hos den enskilda medlemsstat på vars territorium den händelse som föranlett ett klagomål inträffat. Ombudsmannen godtar inte argumentet att Frontex inte skulle ha ansvar för handlingar som begås av den personal som verkar i Frontex namn. Ansvaret kan ibland delas med den enskilda medlemsstaten, men det är inte rimligt att Frontex inte skulle ha något ansvar och att Frontex därför inte skulle behöva handlägga klagomål som uppkommer i samband med insatser som Frontex medverkar i.

Ombudsmannens uppfattning delas också av Europarådets parlamentariska församling som i april 2013 antog en resolution med titeln ”Frontex: human rights responsibilities”[4]. I denna resolution uppmanar den parlamentariska församlingen EU att se till att dess medlemsstater och Frontex uppfyller sina skyldigheter i fråga om mänskliga rättigheter, bl.a. genom att det inrättas en mekanism för klagomål från enskilda som anser att deras rättigheter har kränkts av Frontex. I sin rapport till den parlamentariska församlingens utskott för migrations-, flykting- och befolkningsfrågor konstaterade Europarådets föredragande att Frontex ståndpunkt innebär en juridisk genväg som inte skulle hålla i domstol. Föredraganden menade att Frontex måste inrätta en klagomålsmekanism för personer som berörs av Frontex insatser[5].

Ombudsmannen söker Europaparlamentets stöd för att uppmana Frontex att följa rekommendationen om att inrätta en egen klagomålsmekanism.

Bakgrunden till undersökningen på eget initiativ

1. Artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ger Europeiska ombudsmannen befogenheter att på eget initiativ genomföra undersökningar av unionsinstitutionernas, unionsorganens eller unionsbyråernas verksamhet.

2. När Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 blev EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande för Frontex, som är en specialiserad EU-byrå som främjar, samordnar och utvecklar förvaltningen av EU:s yttre gränser. Frontex fullständiga namn är Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser. Frontex arbetsuppgifter omfattar bland annat att samordna gemensamma insatser, tillhandahålla kapacitet för snabba insatser genom de europeiska gränskontrollenheterna och att bistå medlemsstaterna vid gemensamma insatser för återsändande.

3. Den 25 oktober 2011 antog Europaparlamentet och rådet förordning (EU) nr 1168/2011 (nedan kallad ”förordningen”)[6], där det uttryckligen föreskrivs att Frontex ska utföra sina uppgifter i full överensstämmelse med stadgan om de grundläggande rättigheterna. I förordningen åläggs Frontex att inrätta vissa administrativa mekanismer och instrument för att främja och övervaka att byrån till fullo respekterar de grundläggande rättigheterna.

4. Mot bakgrund av denna nya rättsliga ram och det intresse som civilsamhället visat för EU:s förvaltning av de yttre gränserna, bland annat i fråga om grundläggande rättigheter, ansåg ombudsmannen att det vore lämpligt att med hjälp av en undersökning på eget initiativ klargöra hur Frontex genomför ovannämnda bestämmelser.

Beskrivning av ärendet

5. Ombudsmannen bad Frontex att ge sin ståndpunkt i en rad frågor: Frontex strategi för de grundläggande rättigheterna, Frontex rådgivande forum och den roll som Frontex ombud för grundläggande fri- och rättigheter spelar[7], handlingsplanen för att genomföra strategin, Frontex uppförandekod samt möjligheten att avsluta och/eller avbryta insatser.

6. När det gäller ombudet för grundläggande fri- och rättigheter ställde ombudsmannen bland annat följande fråga till Frontex:

Anser Frontex att ombudet för grundläggande fri- och rättigheter skulle kunna vara behörigt att ta emot klagomål från enskilda personer i frågor som gäller medlemsstaternas och/eller Frontex respekt för de grundläggande rättigheterna?

Undersökningen

7. Den 6 mars 2012 inledde ombudsmannen undersökningen på eget initiativ och begärde att Frontex skulle inkomma med ett yttrande senast den 31 maj 2012. Frontex yttrande inkom den 17 maj 2012.

8. Med tanke på ämnet för undersökningen översände ombudsmannen den 18 juni 2012 Frontex yttrandet till Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (nedan kallad ”byrån”) och uppmanade byrån att lämna synpunkter senast den 30 september 2012. Byrån lämnade sina synpunkter den 26 september 2012.

9. Med hänsyn till det intresse som civilsamhället har visat för undersökningen ansåg ombudsmannen också att det vore motiverat och ändamålsenligt att uppmana andra berörda parter, särskilt icke-statliga organisationer och andra organisationer som verkar inom det område som undersökningen gäller, att lämna synpunkter om Frontex yttrande. Yttrandet offentliggjordes på ombudsmannens webbplats den 19 juli 2012, och tidsfristen för att lämna synpunkter löpte ut den 30 september 2012.

10. Ombudsmannen mottog totalt 18 bidrag från internationella organisationer, icke-statliga organisationer, en nationell ombudsman och enskilda personer[8].

11. Den 9 april 2013 lade ombudsmannen fram ett förslag till rekommendation till Frontex med en lista över 13 rekommenderade åtgärder med anknytning till de frågor som varit föremål för ombudsmannens undersökning på eget initiativ. Den 25 juni 2013 lämnade Frontex in ett detaljerat yttrande om ombudsmannens förslag till rekommendation.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande kommentar

12. I denna särskilda rapport behandlas endast den roll som ombudet för grundläggande fri- och rättigheter ska ha. De övriga frågor som togs upp i undersökningen på eget initiativ har Frontex avgett i stort sett tillfredsställande svar på och de behandlas separat i ombudsmannens beslut om att avsluta undersökningen.

13. I nästa avsnitt av rapporten sammanfattas det svar som Frontex gett på ombudsmannens skrivelse om att inleda en undersökning på eget initiativ när det gäller den roll ombudet för grundläggande fri- och rättigheter ska ha samt kommentarerna från berörda parter. Detta avsnitt följs av en redogörelse för skälen till ombudsmannens förslag till rekommendation.

Argument som Frontex framfört till ombudsmannen och kommentarer från berörda parter om ombudets roll

14. Frontex förklarade att ett ombud för grundläggande fri- och rättigheter utsågs i december 2012[9]. Detta ombud är en oberoende medarbetare som har en övervakande roll och rapporterar direkt till styrelsen. Ombudet rapporterar också regelbundet till det rådgivande forumet och till verkställande direktören, som är tillsättningsmyndighet.

15. Både ombudet och det rådgivande forumet har tillgång till all information när det gäller respekten för grundläggande rättigheter, och deras respektive verksamheter kompletterar varandra. Ombudet har en övervakande funktion, och det rådgivande forumet ger strategisk vägledning och samordnar informationsutbytet. I ombudets uppgifter ingår exempelvis att bidra till en effektiv övervakningsmekanism och att upprätta och föra register över eventuella kränkningar av grundläggande rättigheter.

16. När det gäller frågan om att identifiera eventuella kränkningar av grundläggande rättigheter hänvisade Frontex till ett detaljerat internt förfarande och framhöll vikten av i) den rapporteringsskyldighet som gäller för samtliga deltagare och den rapporteringsmöjlighet som gäller för tredje part, ii) det sätt på vilket inrapporterad information hanteras internt och iii) den utvärdering av den information som berörda aktörer får in. Frontex ansåg att en bred ansats, där identifiering och förebyggande av eventuella kränkningar ingår, gör det möjligt att reagera på lämpligt sätt på sådana kränkningar, varvid vikten av specialutbildning framhålls.

17. När det gäller frågan om en klagomålsmekanism för personer vars grundläggande rättigheter har kränkts påpekade Frontex att tredje part har möjlighet att rapportera eventuella kränkningar till Frontex. Frontex betonade också att man kommer att behandla varje klagomål om kränkning av grundläggande rättigheter och att Frontex kommer att se till att sådana klagomål ”beaktas på lämpligt sätt”. Samtidigt framhöll Frontex att man inte har befogenhet att fatta beslut i enskilda fall, eftersom detta faller under den berörda medlemsstatens behörighet.

18. När det gäller de åtgärder som Frontex kan vidta när faktiska kränkningar av grundläggande rättigheter påvisats uppgav Frontex att man exempelvis i skrivelser till berörda medlemsstater kan uttrycka sin oro eller skicka en varning, diskutera problemet på styrelsenivå eller rapportera till kommissionen, dra in eller minska det ekonomiska stödet, vidta disciplinära åtgärder samt avbryta eller avsluta insatser, där avslutande av insatser ska vara en sista utväg. Frontex förklarade vidare att på grund av insatsernas komplexitet med många olika politiska och operativa aspekter är det inte alltid lämpligt att avbryta eller avsluta en insats, och man påpekade att den verkställande direktören måste grunda sina beslut på de rapporter som lämnas av Frontex personal.

19. Frontex meddelade att ett svar på frågan om huruvida ombudet för grundläggande fri- och rättigheter kan ta emot klagomål från enskilda rörande respekten för grundläggande rättigheter kan ges först när mekanismen för övervakning av grundläggande rättigheter är fullständigt färdigutformad.

20. I sina kommentarer uttryckte ett antal berörda parter oro över att det för närvarande saknas en effektiv mekanism för handläggning av klagomål i samband med Frontex insatser. Samtidigt underströk de att det är nödvändigt att Frontex har en sådan mekanism i kombination med effektiva övervaknings‑ och rapporteringssystem (se i synnerhet svaren från Caritas Europa, Amnesty International, Meijerskommittén, Röda Korset, de oberoende övervakningsnämnderna, Europeiska nätverket för juridiska experter (Trans Europe Experts), Jesuit Refugee Service Europe och den grekiska ombudsmannen). Några av dem som svarade påpekade även att det var oklart vilka medel som ombudet för grundläggande fri- och rättigheter förfogar över för att effektivt kunna övervaka grundläggande rättigheter, alternativt ansåg att ombudets roll är otillräcklig för detta syfte.

Ombudsmannens bedömning som låg till grund för förslaget till rekommendation

21. I artikel 26a.1 i Frontexförordningen föreskrivs att Frontex ska inrätta en effektiv mekanism för att övervaka att grundläggande fri- och rättigheter respekteras i all verksamhet vid byrån.

22. Mot bakgrund av denna skyldighet granskade ombudsmannen Frontex inställning till i) en eventuell mekanism för klagomål rörande kränkningar av grundläggande rättigheter som begåtts av Frontex och/eller medlemsstaterna och ii) den roll som ombudet för grundläggande fri- och rättigheter ska ha i detta avseende. Här noterade ombudsmannen att Frontex i sitt yttrande uppgav att ombudet ska ha en aktiv roll i samband med inrättandet av den konkreta mekanismen för att se till att grundläggande rättigheter respekteras.

23. Ombudsmannen delade inte Frontex uppfattning att det räcker med att införa ett system för att rapportera och/eller informera om kränkningar av grundläggande rättigheter för att Frontex fullt ut ska kunna fullgöra sina skyldigheter i fråga om grundläggande rättigheter. Det är inte fråga om antingen rapporteringsskyldigheter eller klagomålsmekanismer, utan de är kompletterande verktyg för att garantera ett effektivt skydd för grundläggande rättigheter.

24. Disciplinära åtgärder är dessutom i sig inte tillräckligt för att garantera att grundläggande rättigheter efterlevs.

25. Slutligen fick ombudsmannen veta att Frontex för varje insats utser en samordnare som övervakar genomförandet av den operativa planen och uppförandekoden. Samordnaren spelar således en viktig roll vid uppföljningen av allvarliga incidenter som rapporterats. Enligt ombudsmannens mening innebär inte detta att det inte längre finns behov av en särskild klagomålsmekanism som är tillgänglig för alla berörda personer, dvs. alla som deltar i insatser och som har rapporteringsskyldighet enligt EU:s eller nationella regler och även de som direkt drabbas av överträdelser samt alla som får vetskap om överträdelserna och vill framföra klagomål i allmänhetens intresse (journalister, icke-statliga organisationer osv.).

26. Ombudsmannen pekade således återigen på vikten av att det finns en effektiv klagomålsmekanism inom Frontex.

27. Mot bakgrund av detta kan det enligt ombudsmannens uppfattning finnas goda skäl för ombudet för grundläggande fri- och rättigheter att överväga att handlägga enskilda klagomål som rör kränkningar av grundläggande rättigheter.

28. Ombudets hantering av klagomål som gäller en medlemsstats personals agerande skulle kunna innebära att klagomål åtminstone förs över till behöriga myndigheter i medlemsstaten eller till en nationell ombudsman som utövar tillsyn över dessa myndigheter. Ombudsmannen har i detta sammanhang noterat den grekiska ombudsmannens förslag när det gäller gemensamma insatser och pilotprojekt som genomförs av Frontex tillsammans med de grekiska myndigheterna och som innebär att en övervakningsmekanism borde inrättas på EU-nivå för kränkningar av grundläggande rättigheter för att man ska kunna ”undersöka och förebygga kränkningar av grundläggande rättigheter”.

29. När det gäller klagomål om Frontexpersonalens uppförande erinrade ombudsmannen om att de europeiska gränskontrollenheterna inte enbart är sammansatta av företrädare för medlemsstaten, utan även av företrädare för Frontex. Även om ombudsmannen kan hålla med om att Frontex personal inte är behöriga att utföra gränskontroller och att de endast ska användas för samordningsuppgifter för att främja samarbetet mellan värdmedlemsstaten och de deltagande medlemsstaterna anser ombudsmannen dock att detta ändå inte befriar Frontex från ansvaret för handlingar som begås av dess personal när de utövar sin samordnande roll.

30. Mot bakgrund av ovanstående analys lämnade ombudsmannen följande förslag till rekommendation till Frontex:

Frontex bör överväga att vidta varje tänkbar åtgärd för att göra det möjligt för ombudet för grundläggande fri- och rättigheter att överväga att handlägga klagomål som rör kränkningar av grundläggande rättigheter i all Frontex‑verksamhet och som lämnas av enskilda som personligen berörs av kränkningarna och även med hänsyn till allmänintresset.

Argument som framförts till ombudsmannen efter förslaget till rekommendation

31. I sitt detaljerade yttrande uppgav Frontex att Frontex har ansvar för sina insatser inom ramen för sitt uppdrag men att Frontex inte kan ansvara för medlemsstaternas självständiga insatser. När det gäller ombudet för grundläggande fri- och rättigheter hänvisade Frontex särskilt till att ombudets behörighet enligt förordningen inte inbegriper externa och enskilda klagomål, eftersom ombudet inte har några egna verkställande befogenheter. Det är i stället andra institutioner (exempelvis nationella domstolar och EU-domstolar) som har behörighet på detta område.

32. Frontex tillade att ombudet för grundläggande fri- och rättigheter för närvarande håller på att stärka systemet för att hantera de incidentrapporter som lämnas från deltagare i de insatser som Frontex samordnar och att ombudet tillsammans med andra Frontexenheter utvärderar misstänkta kränkningar av grundläggande rättigheter och skapar ett arkiv med rapporterade incidenter.

33. Ombudet för grundläggande fri- och rättigheter använder sig av flera olika externa informationskällor som stöd i sina granskningar av grundläggande rättigheter. I praktiken innbär detta att ytterligare information om eventuella överträdelser som utbyts i allmänhetens intresse redan nu beaktas i ombudets arbete och rapporteras i enlighet med Frontexförordningen.

34. Klagomål med direkt koppling till Frontex insatser skulle således kunna ses som ytterligare en informationskälla som kan föranleda övervakningsåtgärder.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till rekommendation

35. Utgångspunkten för ombudsmannens bedömning är att Frontex är ansvarigt för insatser inom ramen för sitt uppdrag men inte för medlemsstaternas självständiga insatser, vilket Frontex också mycket riktigt påpekar i sitt detaljerade yttrande.

36. Denna teoretiska ansvarsfördelning vid potentiella kränkningar av grundläggande rättigheter vid EU:s gränser innebär dock inte ett ifrågasättande av Frontex uppdrag som samordnare av gemensamma insatser där både Frontex egen personal och personal från en eller flera medlemsstater deltar. Frontex menar att det är få personer från Frontex egen personal som faktiskt deltar i operativa insatser på fältet. Ombudsmannen är införstådd med detta, men faktum kvarstår dock att många av de gästande tjänstemän som medlemsstaterna ställer till förfogande vid gränserna så vitt ombudsmannen känner till bär armbindlar med texten Frontex[10].

37. Det är naturligt och rimligt att människor som berörs av en Frontexinsats drar slutsatsen att en tjänsteman som bär en Frontexarmbindel handlar under Frontex ansvar. Människor som berörs av en Frontexinsats är i allmänhet utsatta för stora påfrestningar och sårbara. Man kan inte förvänta sig att de ska ta reda på hur denna så komplicerade ansvarsfördelning är konstruerad. Det förefaller fullt logiskt att de ser Frontex som den första instansen för att framföra klagomål när deras grundläggande rättigheter kränks.

38. Med tanke på den ansvarsfördelning som beskrivs i Frontex detaljerade yttrande kan följande scenarier för klagomål förutses: i) klagomål rörande Frontexpersonalens uppträdande, där Frontex måste ha det fulla ansvaret[11], ii) klagomål rörande uppträdandet för tjänstemän som inte tillhör Frontex personal, inklusive gästande tjänstemän som agerar under den berörda medlemsstatens ansvar men som bär en Frontexarmbindel och iii) klagomål som rör organisationen, genomförandet eller konsekvenserna av en gemensam insats och som inte rör enskilda personers uppträdande.

39. Klart är att Frontex i sak ska handlägga den första kategorin av fall. I fråga om den andra kategorin kan Frontex inte handlägga sakfrågan. Frontex kan dock bistå den klagande genom att snabbt vidarebefordra klagomål till behöriga myndigheter i medlemsstaten eller medlemsstaterna, t.ex. nationella ombudsmän. Vad gäller den tredje kategorin bör Frontex anpassa sina åtgärder efter varje enskilt klagomål. I samtliga fall har Frontex uppenbart bättre möjligheter än en potentiell klagande att identifiera vem som har ansvaret för att svara i sak på klagomålet. Här konstaterar ombudsmannen att Frontex i sitt detaljerade yttrande om förslaget till rekommendation åtagit sig att främja en snabb behandling av klagomål från migranter hos respektive medlemsstats myndigheter i samband med gemensamma insatser.

40. I sitt detaljerade yttrande lyfte Frontex fram sitt system för incidentrapportering och uppgav att de mottagna klagomålen kan betraktas som en informationskälla och leda till att övervakningsåtgärder vidtas. Frontex pekade dessutom på möjligheten att vidta disciplinära påföljder. Ombudsmannen upprepar att i överensstämmelse med de överväganden som beskrivs i förslaget till rekommendation (se punkterna 29-30 ovan) bör dessa mekanismer ses som komplement till en klagomålsmekanism, inte som en ersättning för den.

41. Det stämmer som Frontex påpekar att andra institutioner såsom EU‑domstolarna och de nationella domstolarna är, eller skulle kunna vara, behöriga att handlägga klagomål. Ombudsmannen har dock svårt att se hur rättigheterna för de människor som brukar vara de som berörs av Frontex insatser, däribland migranter som avvisas, skulle kunna tillvaratas via domstolsförfaranden, med tanke på de åtaganden när det gäller tid, rättsligt ombud och kostnader som sådana förfaranden brukar innebära, samt även reglerna för talerätt.

42. Det stämmer också att Europeiska ombudsmannen har befogenheter att handlägga klagomål mot Frontex från vem som helst. Även om ett klagomål inges av någon som inte har medborgarskap eller hemvist i EU kan ombudsmannen använda sig av sin befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ.

43. Faktum kvarstår dock att Frontex borde vara den logiska första instansen för ingivande av klagomål. Det är ombudsmannens fasta övertygelse att varje institution som har täta kontakter med personer som kan ha anledning att klaga bör se till att det finns en förstainstansmekanism för klagomål så att dessa personers problem kan handläggas och lösas snabbt innan de, om ingen lösning nås, måste vända sig till sådana andra prövningsinstanser som ombudsmän och domstolar.

44. I detta sammanhang kan ombudsmannen hänvisa till Europeiska investeringsbanken (EIB), som efter uppmaning från Europaparlamentet gick med på att inrätta en förstainstansmekansim för klagomål från personer som berörs av EIB-finansierade projekt. Detta arrangemang, som finns fastställt i ett samförståndsavtal mellan banken och Europeiska ombudsmannen, fungerar bra och har förbättrat bankens och EU:s anseende i det internationella utvecklingssamfundet. Det skulle både vara effektivt och främja EU:s anseende på området för grundläggande rättigheter om även Frontex gick med på att införa en förstainstansmekanism för klagomål.

45. Med tanke på den roll och funktion som ombudet för grundlänggande fri‑ och rättigheter har anser ombudsmannen att detta ombud skulle kunna vara den naturliga mottagaren av klagomål som inges till Frontex.

46. Ombudsmannen noterar i detta sammanhang Frontex inställning att det enligt definitionen i förordningen inte ingår i ombudets behörighet att lösa klagomål. Ombudsmannen finner denna inställning förvånande eftersom det i artikel 26a.3 i förordningen inte sägs något om vilka funktioner eller förpliktelser ombudet ska ha, utöver att han eller hon ska rapportera regelbundet och därigenom bidra till mekanismen för övervakning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Ombudets arbetsuppgifter tycks snarare ha definierats i samband med Frontex utlysning av den lediga tjänsten i april 2012.

47. Ombudsmannen anser att ombudets breda uppdrag i enlighet med artikel 26a.3 i Frontexförordningen torde innebära att det är möjligt för Frontex att ge ombudet befogenheter att handlägga enskilda klagomål.

48. Frontex påpekar att ombudet för grundläggande fri- och rättigheter inte själv har några verkställande befogenheter, men detta faktum utgör inte något som helst hinder för ombudet att handlägga klagomål. Beskrivningen av ombudets uppgifter och förpliktelser i samband med utlysningen av den lediga tjänsten innebär faktiskt i princip att ombudet ges de befogenheter som krävs för att handlägga klagomål. Enligt arbetsbeskrivningen i samband med utlysningen av den lediga tjänsten ska ombudet bland annat identifiera åtgärder för att avhjälpa tänkbara incidenter som rör grundläggande rättigheter och handha andra frågor som rör grundläggande rättigheter inom Frontex.

49. Ombudsmannen konstaterar också att de behörigheter och kvalifikationer som det nuvarande ombudet har innebär att hon är väl rustad att effektivt handlägga klagomål.

50. Slutligen understryker ombudsmannen att erfarenheterna från Europeiska investeringsbankens klagomålsmekanism skulle kunna vara en värdefull inspirationskälla för Frontex. Ombudsmannen har kontaktat de berörda avdelningarna inom EIB, och de är beredda att bistå med hjälp och råd i denna fråga. Ombudsmannen är också villig att ställa de egna avdelningarna till förfogande för samarbete och även de väletablerade kanalerna för samarbete inom Europeiska ombudsmannanätverket, som består av ombudsmän och liknande organ i de 28 medlemsstaterna och i tredjeländer.

51. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att Frontex för att fullgöra sina skyldigheter i enlighet med principerna för god förvaltning bör inrätta en klagomålsmekanism. Denna uppgift bör tilldelas ombudet för grundläggande fri- och rättigheter, som bör få motsvarande resurser. Med hänsyn till hur viktig denna fråga är för personer som berörs av de insatser som samordnas av Frontex ber ombudsmannen om parlamentets stöd.

Ombudsmannens rekommendation

Ombudsmannen lämnar således följande rekommendation till Frontex:

Frontex bör inrätta en mekanism för att handlägga klagomål mot kränkningar av grundläggande rättigheter i samband med alla gemensamma insatser som sker i Frontex namn. Mekanismen ska ta emot klagomål från personer som anser att de drabbats personligen eller som klagar i allmänhetens intresse. Denna uppgift bör tilldelas ombudet för grundläggande fri- och rättigheter, som bör ges motsvarande resurser.

Europaparlamentet skulle kunna överväga att anta rekommendationen som en resolution.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg den 7 november 2013


[1] Frontex (Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser) inrättades 2004.

[2] Förordning (EU) nr 1168/2011.

[3] Ombudsmannens förslag till rekommendationer i denna undersökning finns på http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark

[6] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1168/2011 av den 25 oktober 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser, EUT L 304, 22.11.2011, s. 1.

[7] Artikel 26a i förordningen har följande lydelse:

1. Byrån ska utarbeta, vidareutveckla och genomföra sin strategi för grundläggande fri- och rättigheter. Byrån ska inrätta en effektiv mekanism för att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna respekteras i all verksamhet vid byrån.

2. Byrån ska inrätta ett rådgivande forum för att bistå den verkställande direktören och styrelsen i frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Byrån ska uppmana Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Förenta nationernas höga flyktingkommissariat och andra relevanta organisationer att delta i det rådgivande forumet. På ett förslag av den verkställande direktören ska styrelsen besluta om sammansättningen och arbetsmetoderna för det rådgivande forumet samt om formerna för överföring av information till det rådgivande forumet.

Det rådgivande forumet ska höras om vidareutvecklingen och genomförandet av strategin för grundläggande fri- och rättigheter, uppförandekoden och den gemensamma grundplanen.

Det rådgivande forumet ska utarbeta en årsrapport om sin verksamhet. Den rapporten ska göras allmänt tillgänglig.

3. Styrelsen ska utse ett ombud för grundläggande fri- och rättigheter, och detta ombud ska ha erforderlig kompetens och erfarenhet på området grundläggande fri- och rättigheter. Han eller hon ska utöva sitt uppdrag som ombud för grundläggande fri- och rättigheter på ett oberoende sätt och rapportera direkt till styrelsen och det rådgivande forumet. Rapporterna ska lämnas regelbundet och därigenom bidra till mekanismen för övervakning av de grundläggande fri- och rättigheterna.

[8] Med bidragsgivarnas medgivande har de mottagna bidragen lagts ut på ombudsmannens webbplats.

[9] Enligt ett pressmeddelande på Frontex webbplats utsågs Inmaculada Arnaez Fernandez den 27 september 2012 till Frontex första ombud för grundläggande fri- och rättigheter. Se http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Artikel 41.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.