You have a complaint
against an EU institution or body?

Posebno poročilo Evropskega varuha človekovih pravic o preiskavi na lastno pobudo OI/5/2012/BEH-MHZ v zvezi z agencijo Frontex

Povzetek

Agencija Frontex[1] je zavrnila priporočilo, ki ga je Evropski varuh človekovih pravic izdal po preiskavi skladnosti njenega ravnanja s standardi o človekovih pravicah in zlasti zahtevami iz Listine EU o temeljnih pravicah. Varuhinja človekovih pravic Emily O'Reilly to posebno poročilo naslavlja na Evropski parlament, da bi zagotovila njegovo podporo v zvezi s to zadevo.

Obravnava priseljevanja, zlasti obvladovanje težav, ki so posledica nezakonitega vstopa, pomeni za EU pomembne pravne in humanitarne izzive. Skoraj neizogibne so napetosti med legitimnim interesom za nadzor priseljevanja in humanitarno zahtevo, da se nezakonitim priseljencem zagotovi varno zatočišče do konca pravne obravnave njihove prošnje za azil. Agencija Frontex, ki neposredno sodeluje z organi posameznih držav članic, si mora prizadevati za vzpostavitev sicer težavnega ravnovesja med temi nasprotujočimi si zahtevami. Z vidika človekovih pravic je bila že večkrat izražena zaskrbljenost zaradi posledic dejanj agencije Frontex, pri čemer je ta zaskrbljenost postala še toliko večja leta 2009, ko je Listina EU o temeljnih pravicah postala pravno zavezujoča.

EU je na to zaskrbljenost odgovorila z uredbo iz leta 2011[2], s katero je od agencije Frontex izrecno zahtevala, da pri izpolnjevanju svojih nalog deluje v skladu z Listino. Uredba je od agencije Frontex še zahtevala, naj sprejme upravne ukrepe za spodbujanje in spremljanje spoštovanja Listine. Ti ukrepi so vključevali oblikovanje Kodeksa ravnanja za operacije agencije Frontex, imenovanje uradnika za temeljne pravice v agenciji in ustanovitev posvetovalnega foruma o temeljnih pravicah.

Marca 2012 je tedanji varuh človekovih pravic P. Nikiforos Diamandouros na lastno pobudo začel preiskavo o napredku agencije Frontex pri izpolnjevanju obveznosti iz Listine in uredbe iz leta 2011. Civilno družbo in druge zainteresirane strani je pozval k sodelovanju v preiskavi in v odgovor prejel 18 prispevkov.

Varuh človekovih pravic je ugotovil,[3] da je agencija Frontex na splošno dosegla razumen napredek pri obravnavi svojih obveznosti na podlagi Listine in uredbe. Vendar je ugotovil še, da nima vzpostavljenega mehanizma za obravnavo posameznih primerov kršitev temeljnih pravic, ki naj bi domnevno nastali pri opravljanju njenih nalog. Menil je, da pomanjkanje notranjega pritožbenega mehanizma pomeni precejšnjo vrzel v ureditvi agencije Frontex. Pomanjkanje takega mehanizma po eni strani pomeni, da agencija Frontex ni seznanjena z zaskrbljenostjo oziroma pritožbami o načinu svojega delovanja, po drugi strani pa pritožniki nimajo možnosti, da bi agencija Frontex neposredno obravnavala zadevne pritožbe.

Varuh človekovih pravic je agenciji Frontex priporočil, naj vzpostavi mehanizem, v okviru katerega bo lahko neposredno obravnavala pritožbe oseb, ki trdijo, da je kršila njihove temeljne pravice. Agencija Frontex tega priporočila žal ni sprejela.

Ključni element stališča, ki ga je sprejela agencija Frontex, je, da je za posamične incidente, ki postanejo predmet pritožb, v končni fazi odgovorna tista država članica, na ozemlju katere se je incident zgodil. Varuh človekovih pravic se ne strinja z mnenjem agencije Frontex, da ni odgovorna za dejanja osebja, ki deluje pod njenim okriljem. To odgovornost si lahko včasih deli s posamezno državo članico, ni pa sprejemljivo, da ne nosi nikakršne odgovornosti in ji zato ni treba obravnavati pritožb, ki nastanejo zaradi dejanj, v katera je vključena.

Enako stališče, kot ga je sprejel varuh človekovih pravic, je izrazila tudi Parlamentarna skupščina Sveta Evrope (Parliamentary Assembly of the Council of Europe – PACE); ta je aprila 2013 sprejela resolucijo „Frontex: odgovornosti na področju človekovih pravic“[4]. Skupščina PACE je EU pozvala, naj zagotovi, da države članice in agencija Frontex ravnajo v skladu s svojimi obveznostmi na področju človekovih pravic, med drugim z „ustanovitvijo pritožbenega mehanizma za posameznike, ki menijo, da jim je agencija Frontex kršila pravice“. Poročevalec Sveta Evrope je v poročilu Odboru skupščine PACE za migracije, begunce in razseljene osebe zapisal, da je stališče agencije Frontex „bližnjica, ki ne bi vzdržala ocene Sodišča“. Sklenil je, da mora agencija Frontex za osebe, na katere vplivajo njena dejanja, vzpostaviti pritožbeni mehanizem.[5]

Varuhinja človekovih pravic išče podporo Evropskega parlamenta, da bi se agencijo Frontex pripravilo do izpolnitve priporočila o vzpostavitvi lastnega pritožbenega mehanizma.

Ozadje preiskave na lastno pobudo

1. Člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropskega varuha človekovih pravic pooblašča, da na lastno pobudo preiskuje dejavnosti institucij, organov, uradov oziroma agencij Unije.

2. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 je postala Listina EU o temeljnih pravicah pravno zavezujoča za agencijo Frontex, specializirano agencijo EU, ki spodbuja, usklajuje in razvija upravljanje zunanjih meja EU. Njen polni naziv je Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije. Področja dejavnosti agencije Frontex med drugim vključujejo usklajevanje skupnih operacij, zagotavljanje zmožnosti hitrega odzivanja v obliki skupin evropskih mejnih policistov in pomoč državam članicam v skupnih operacijah vračanja.

3. Evropski parlament in Svet sta 25. oktobra 2011 sprejela Uredbo 1168/2011/EU (v nadaljnjem besedilu: uredba)[6], v kateri je izrecno določeno, da agencija Frontex izpolnjuje svoje naloge ob polnem spoštovanju Listine o temeljnih pravicah. Uredba od agencije Frontex zahteva vzpostavitev nekaterih upravnih mehanizmov in instrumentov za spodbujanje in spremljanje spoštovanja obveznosti v zvezi s temeljnimi pravicami.

4. Varuh človekovih pravic je zaradi tega novega pravnega okvira in zanimanja civilne družbe o tem, kako EU upravlja zunanje meje, vključno z vidikom temeljnih pravic, menil, da je koristno, da s preiskavo na lastno pobudo poskuša pojasniti, kako agencija Frontex izvaja zgoraj navedene določbe.

Predmet preiskave

5. Varuh človekovih pravic je agencijo Frontex pozval, naj mu sporoči svoje stališče glede več zadev: strategije agencije Frontex o temeljnih pravicah, posvetovalnega foruma agencije Frontex in vloge uradnika agencije Frontex za temeljne pravice,[7] akcijskega načrta za izvajanje strategije, Kodeksa ravnanja agencije Frontex in možnosti za prekinitev in/ali ustavitev operacij.

6. Varuh človekovih pravic je v zvezi z uradnikom za temeljne pravice na agencijo Frontex med drugim naslovil naslednje vprašanje:

Ali agencija Frontex predvideva, da bi lahko bil uradnik za temeljne pravice pristojen za sprejemanje pritožb posameznikov o tem, kako države članice in/ali agencija Frontex spoštujejo temeljne pravice?

Preiskava

7. Varuh človekovih pravic je 6. marca 2012 začel preiskavo na lastno pobudo in agencijo Frontex pozval, naj mu do 31. maja 2012 predloži mnenje, ta pa ga je predložila 17. maja 2012.

8. Varuh človekovih pravic je 18. junija 2012 zaradi predmeta preiskave mnenje agencije Frontex poslal Agenciji Evropske unije za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: agencija FRA) in jo zaprosil, naj mu do 30. septembra 2012 predloži pripombe. Agencija FRA mu je svoje pripombe poslala 26. septembra 2012.

9. Varuh človekovih pravic je ob upoštevanju zanimanja civilne družbe glede preiskave še menil, da je ustrezno in koristno k predložitvi pripomb o mnenju agencije Frontex pozvati druge zainteresirane strani, zlasti nevladne organizacije in druge organizacije, specializirane za področje, ki je predmet preiskave. Mnenje je bilo na spletišču varuha človekovih pravic objavljeno 19. julija 2012, rok za oddajo pripomb pa je bil 30. september 2012.

10. Varuh človekovih pravic je od mednarodnih organizacij, nevladnih organizacij, nacionalnega varuha človekovih pravic in fizičnih oseb skupno prejel 18 prispevkov.[8]

11. Varuh človekovih pravic je 9. aprila 2013 agenciji Frontex izdal osnutek priporočila, ki je vključeval seznam trinajstih priporočenih ukrepov v zvezi z vprašanji iz njegove preiskave na lastno pobudo. Agencija Frontex je 25. junija 2013 predložila podrobno mnenje o osnutku priporočila varuha človekovih pravic.

Analiza in sklepne ugotovitve varuha človekovih pravic

Uvodna opomba

12. To posebno poročilo se nanaša le na vlogo uradnika za temeljne pravice. Druge zadeve, ki so bile izpostavljene v preiskavi na lastno pobudo in v zvezi s katerimi so bili odgovori agencije Frontex večinoma zadovoljivi, so obravnavane ločeno v odločbi varuha človekovih pravic po koncu preiskave.

13. V naslednjem razdelku poročila so v zvezi z vlogo uradnika za temeljne pravice povzeti odgovor agencije Frontex na dopis varuha človekovih pravic o začetku preiskave na lastno pobudo in pripombe zainteresiranih strani. Zadevnemu razdelku sledi pojasnitev razlogov za izdajo osnutka priporočila varuha človekovih pravic.

Utemeljitve, ki jih je varuhu človekovih pravic posredovala agencija Frontex, in pripombe zainteresiranih strani v zvezi z vlogo uradnika za temeljne pravice

14. Agencija Frontex je pojasnila, da je bila uradnica za temeljne pravice imenovana decembra 2012.[9] Uradnik za temeljne pravice je neodvisni član osebja, njegova vloga je spremljanje, o svojem delu pa poroča neposredno upravnemu odboru. Poleg tega redno poroča posvetovalnemu forumu in izvršnemu direktorju, ki ga tudi imenuje.

15. Uradnik za temeljne pravice in posvetovalni odbor imata dostop do vseh informacij glede spoštovanja temeljnih pravic, njune dejavnosti pa se dopolnjujejo. Uradnik za temeljne pravice ima vlogo spremljanja, posvetovalni odbor pa zagotavlja strateške smernice in zbira informacije. Naloge uradnika za temeljne pravice vključujejo na primer sodelovanje v učinkovitem mehanizmu spremljanja ter vzpostavitev in vzdrževanje evidence morebitnih kršitev temeljnih pravic.

16. Agencija Frontex se je v zvezi z vprašanjem opredelitve morebitnega kršenja temeljnih pravic sklicevala na podroben notranji postopek ter poudarila pomen (i) obveznosti poročanja za vse udeležence in možnosti poročanja za tretje strani, (ii) načina, kako se sporočene informacije obravnava interno, in (iii) ocene informacij, ki jih prejmejo zadevne zainteresirane strani. Agencija Frontex je menila, da njen širši pristop, ki vključuje opredelitev in preprečevanje morebitnih kršitev, omogoča ustrezen odziv na tovrstne kršitve, v zvezi s tem je še poudarila pomen specializiranega usposabljanja.

17. Kar zadeva vprašanje pritožbenega mehanizma za osebe, katerih temeljne pravice so kršene, je agencija Frontex izpostavila možnost, da bi ji o morebitnih kršitvah poročale tretje strani. Poudarila je še, da bo obravnavala vsako pritožbo o kršitvi temeljnih pravic in tovrstne pritožbe „ustrezno upoštevala“. Ob tem je še dodala, da nima pooblastil za odločanje o posameznih primerih, saj so zanje pristojne zadevne države članice.

18. Agencija Frontex je v zvezi z ukrepi, ki bi jih lahko sprejela v primeru odkritih kršitev temeljnih pravic, navedla, da bi lahko na primer „na zadevne države članice naslovila dopise o zaskrbljenosti ali opozorilna pisma, o zadevi razpravljala na ravni upravnega odbora ali o tem poročala Komisiji, odpovedala ali zmanjšala finančno podporo, sprejela disciplinske ukrepe in ustavila ali prekinila operacije, pri čemer je prekinitev skrajni ukrep.“ Poleg tega je pojasnila, da zaradi zapletenosti operacij, ki vključujejo številna politična in operativna vprašanja, ne bo vedno ustrezno ustaviti ali prekiniti operacijo in da mora izvršni direktor sprejeti odločitev na podlagi poročil, ki mu jih predloži osebje agencije Frontex.

19. Agencija Frontex je navedla, da je mogoče odgovor na vprašanje, ali bi lahko bil uradnik za temeljne pravice pristojen za sprejemanje pritožb posameznikov v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, pričakovati šele takrat, ko bo mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic v celoti opredeljen.

20. Več zainteresiranih strani je v svojih pripombah izrazilo zaskrbljenost glede sedanjega neobstoja učinkovitega mehanizma za obravnavo pritožb v zvezi z operacijami agencije Frontex. Hkrati so poudarile potrebo, da agencija Frontex poleg učinkovitih sistemov spremljanja in poročanja vzpostavi takšen mehanizem (glej zlasti prispevke Caritasa Europa, Amnestyja International, odbora Meijers, Rdečega križa, Neodvisnih spremljevalnih odborov (Independent Monitoring Boards), Evropske mreže pravnih strokovnjakov (Trans Europe Experts), Jezuitske službe za begunce v Evropi (Jesuit Refugee Service Europe) in grškega varuha človekovih pravic). Nekateri prispevki so opozorili tudi na nejasnost v zvezi s sredstvi, ki jih ima na voljo uradnik za temeljne pravice za učinkovit nadzor nad spoštovanjem temeljnih pravic, oziroma menili, da vloga uradnika za temeljne pravice ne zadošča v ta namen.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je nastal osnutek priporočila

21. Člen 26a(1) uredbe o ustanovitvi agencije Frontex določa, da mora agencija Frontex za ravnanje v skladu z obveznostjo spodbujanja in spoštovanja temeljnih pravic vzpostaviti učinkovit mehanizem, s katerim spodbuja in spremlja spoštovanje temeljnih pravic v vseh svojih dejavnostih.

22. Varuh človekovih pravic je ob upoštevanju te obveznosti preučil stališče agencije Frontex glede (i) mogočega mehanizma za pritožbe o kršenju temeljnih pravic, ki ga zagrešijo agencija Frontex in/ali države članice, in (ii) zadevne vloge uradnika za temeljne pravice. Pri tem se je seznanil z izjavo, ki jo je agencija Frontex dala v svojem mnenju, da bo imel uradnik za temeljne pravice dejavno vlogo pri vzpostavitvi konkretnega mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic.

23. Varuh človekovih pravic ni soglašal s stališčem agencije Frontex, da vzpostavitev sistema za poročanje in/ali obveščanje o kršenju temeljnih pravic zadošča za zagotavljanje popolne skladnosti z obveznostmi na področju temeljnih pravic. Nasprotno, obveznost poročanja in pritožbeni mehanizem nista nadomestni možnosti, temveč dopolnilni sredstvi za zagotavljanje učinkovitega varstva temeljnih pravic.

24. Poleg tega disciplinski ukrepi sami po sebi niso dovolj za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic.

25. Končno, varuh človekovih pravic razume, da agencija Frontex za vsako operacijo imenuje uradnika za usklajevanje, ki spremlja izvajanje operativnega načrta in Kodeksa ravnanja, s čimer ima ključno vlogo pri nadaljnjem ukrepanju po poročanju o resnih incidentih. Vendar meni, da to ne odpravlja potrebe po pravem pritožbenem mehanizmu, ki bi bil na voljo vsem vključenim, in sicer udeležencem v operacijah, ki morajo poročati v skladu s pravili EU ali nacionalnimi pravili, osebam, na katere kršitve neposredno vplivajo, in osebam, ki se seznanijo s kršitvami in se želijo pritožiti zaradi javnega interesa (novinarji, nevladne organizacije itd.).

26. Varuh človekovih pravic je zato znova poudaril pomen zagotavljanja učinkovitega pritožbenega mehanizma v agenciji Frontex.

27. V skladu s tem vidikom lahko po mnenju varuha človekovih pravic obstajajo utemeljeni razlogi, da uradnik za temeljne pravice razmisli o obravnavi posameznih pritožb zaradi kršitev temeljnih pravic.

28. Obravnavanje pritožb v zvezi z dejavnostjo članov osebja neke države članice, bi lahko pomenilo vsaj to, da uradnik za temeljne pravice posreduje pritožbe pristojnemu organu države članice ali nacionalnemu varuhu človekovih pravic, ki zadevni organ nadzira. Varuh človekovih pravic je v zvezi s tem opozoril na predlog grškega varuha človekovih pravic glede skupnih operacij in pilotnih projektov, ki jih agencija Frontex izvaja v sodelovanju z grškimi organi, da je treba vzpostaviti mehanizem spremljanja kršitev temeljnih pravic na ravni EU za „preiskovanje in preprečevanje kršitev temeljnih pravic“.

29. Kar zadeva pritožbe o ravnanju članov osebja agencije Frontex je varuh človekovih pravic opozoril, da skupine evropskih mejnih policistov ne sestavljajo le predstavniki držav članic, temveč tudi predstavniki agencije Frontex. Čeprav je varuh lahko sprejel, da člani osebja agencije Frontex niso usposobljeni za opravljanje nalog mejnega nadzora in se jim naložijo le usklajevalne naloge, da se spodbuja sodelovanje med državo članico gostiteljico in sodelujočimi državami članicami, je menil, da to agencije Frontex ne odvezuje odgovornosti za dejanja članov njenega osebja pri izvajanju njihove usklajevalne vloge.

30. Varuh človekovih pravic je glede na zgornjo analizo agenciji Frontex izdal naslednji osnutek priporočila:

Agencija Frontex naj prouči sprejetje vseh mogočih ukrepov, da uradniku za temeljne pravice omogoči obravnavo pritožb o kršitvah temeljnih pravic v okviru vseh dejavnosti agencije Frontex, ki jih vložijo osebe, na katere posamično vplivajo kršitve, oziroma so pritožbe v javnem interesu.

Utemeljitve, ki so bile varuhu človekovih pravic predložene po osnutku priporočila

31. Agencija Frontex je v svojem podrobnem mnenju navedla, da je odgovorna za dejavnosti, ki spadajo v področje njenih pristojnosti, vendar ne more odgovarjati za neodvisna dejanja držav članic. Kar zadeva izrecno uradnika za temeljne pravice, je navedla, da njegove pristojnosti, kot so opredeljene v uredbi, ne vključujejo reševanja zunanjih in individualnih pritožb, saj nima nikakršnih izvršnih pooblastil v pravem pomenu besede. Za to področje so pristojne druge institucije (kot so nacionalna sodišča in sodišča EU).

32. Agencija Frontex je dodala, da uradnik za temeljne pravice v tej fazi krepi sistem obravnave poročil o incidentih, ki jih predložijo udeleženci dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex, ter skupaj z drugimi subjekti agencije Frontex obravnava domnevne kršitve temeljnih pravic in vodi arhiv poročil o incidentih.

33. V podporo preiskav o kršitvah temeljnih pravic uradnik za temeljne pravice uporablja več zunanjih virov informacij. To pomeni, da se dodatne informacije o morebitnem kršenju, ki se izmenjujejo v javnem interesu, v praksi v dejavnostih uradnika za temeljne pravice že upoštevajo in se sporočajo, kot je navedeno v uredbi o ustanovitvi agencije Frontex.

34. Zato bi bilo mogoče pritožbe, ki so neposredno povezane z dejavnostmi agencije Frontex, šteti za dodaten vir informacij, in spodbujajo dejavnosti spremljanja.

Ocena, ki jo je varuhinja človekovih pravic pripravila po osnutku priporočila

35. Izhodišče ocene, ki jo je pripravila varuhinja človekovih pravic, je, da je agencija Frontex, kot je ta pravilno opozorila v svojem podrobnem mnenju, odgovorna za dejavnosti, ki spadajo v področje njenih pristojnosti, ne pa za neodvisna dejanja držav članic.

36. Ta teoretična razdelitev odgovornosti za morebitne kršitve temeljnih pravic na mejah EU ne vzbuja dvomov o tem, da poslanstvo agencije Frontex vključuje usklajevanje skupnih operacij, ki vključujejo njeno osebje in osebje ene ali več držav članic. Varuhinja človekovih pravic sprejema navedbo agencije Frontex, da v operativnih dejavnostih na terenu dejansko sodeluje le malo članov njenega osebja. Vendar to ne spremeni dejstva, da na mejah delujejo številni gostujoči uradniki, ki jih dajo na voljo države članice in ki so po varuhinji znanih podatkih opremljeni z ročnim trakom z napisom „Frontex“.[10]

37. Osebe, na katere vplivajo operacije agencije Frontex, naravno in razumno sklepajo, da uradnik, ki nosi takšen ročni trak, deluje v okviru pristojnosti agencije Frontex. Osebe, na katere vplivajo operacije agencije Frontex, so običajno pod stresom in ranljive, poleg tega od njih nikakor ni mogoče pričakovati, da bodo preučile to zares zapleteno razdelitev pristojnosti. Zato se zdi logično, da te osebe štejejo agencijo Frontex za prvo izbiro za predložitev pritožb o kršitvah svojih temeljnih pravic.

38. Ob upoštevanju razdelitve pristojnosti, kakor je določena v podrobnem mnenju agencije Frontex, je mogoče predvideti naslednje pritožbene scenarije: (i) pritožbe glede ravnanja članov osebja agencije Frontex, za katere mora ta sprejeti odgovornost[11], (ii) pritožbe o ravnanju uradnikov, ki niso člani osebja agencije Frontex, vključno z gostujočimi uradniki, ki delujejo pod pristojnostjo zadevnih držav članic, vendar nosijo ročni trak z napisom Frontex, (iii) pritožbe o organizaciji, izvedbi ali posledicah skupne operacije, ki se ne nanašajo na ravnanje posameznikov.

39. Jasno je, da mora z vidika vsebine agencija Frontex obravnavati prvo kategorijo primerov. V zvezi z drugo kategorijo vsebine ne more obravnavati. Vendar bi lahko pomagala pritožnikom in pritožbe hitro poslala pristojnim organom zadevnih držav članic, kot so na primer nacionalni varuhi človekovih pravic. V primeru tretje kategorije je ustrezen odziv agencije Frontex odvisen od zadevne pritožbe. V vseh primerih agencija Frontex v primerjavi z morebitnimi pritožniki lažje ugotovi, kdo je pristojen, da odgovori na predmet pritožbe. Varuhinja človekovih pravic v zvezi s tem ugotavlja, da se je agencija Frontex v podrobnem mnenju o osnutku priporočila zavezala k spodbujanju hitre obdelave morebitnih pritožb, ki jih med skupnimi operacijami priseljenci vložijo pri zadevnih organih držav članic.

40. Agencija Frontex je v podrobnem mnenju opozorila, da ima vzpostavljen sistem poročanja o incidentih, in navedla, da je prejete pritožbe mogoče šteti za vir informacij in da spodbujajo dejavnosti spremljanja. Poleg tega je izpostavila možnost sprejetja disciplinskih ukrepov. Varuhinja človekovih pravic znova poudarja, da je treba te mehanizme v skladu s premisleki iz osnutka priporočila (glej zgornja odstavka 29 in 30) šteti za dopolnilne, ne nadomestne mehanizme pritožbenega mehanizma.

41. Res je, kot je opozorila agencija Frontex, da so – ali bi lahko bile – za obravnavo pritožb pristojne druge institucije, kot so sodišča EU in nacionalna sodišča. Vendar si varuhinja človekovih pravic težko predstavlja, kako bi bilo mogoče pravice oseb, na katere običajno vplivajo operacije agencije Frontex, vključno s prestreženimi priseljenci, uveljavljati s sodnimi postopki glede na obveznosti v smislu časa, pravnega zastopstva in stroškov, ki so običajno del tovrstnih postopkov, in pravil o pravni podlagi.

42. Res je tudi, da je Evropski varuh človekovih pravic pristojen za obravnavo pritožb zoper agencijo Frontex, ki jih vloži kdor koli, saj lahko začne preiskavo na lastno pobudo, tudi če pritožbo vloži nekdo, ki ni državljan oziroma rezident EU.

43. Vendar to ne spremeni dejstva, da je agencija Frontex logična prva izbira za vložitev pritožb. V skladu z doslednim stališčem varuhinje človekovih pravic mora vsaka institucija, ki je pogosto v stiku z osebami, ki morda imajo razlog za pritožbo, dati na voljo neposredni pritožbeni mehanizem, ki omogoča hitro obravnavo in rešitev njihovih težav, preden se obrnejo na druge pravne mehanizme, kot so varuhi človekovih pravic in sodišča, če zadevna rešitev ni zadovoljiva.

44. V zvezi s tem se je mogoče sklicevati na Evropsko investicijsko banko (EIB), ki je na pobudo Evropskega parlamenta soglašala, da vzpostavi neposredni pritožbeni mehanizem za osebe, na katere vplivajo projekti, ki jih financira EIB. Ta ureditev, ki je zapisana v memorandumu o soglasju med banko in Evropskim varuhom človekovih pravic, dobro deluje in je okrepila ugled banke in Unije v mednarodni razvojni skupnosti. Na področju temeljnih pravic bi bilo učinkovito in koristno za ugled Evropske unije, če bi se agencija Frontex strinjala tudi z vzpostavitvijo neposrednega pritožbenega mehanizma.

45. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi lahko bil uradnik za temeljne pravice glede na svojo vlogo in naloge logični naslovnik pritožb, predloženih agenciji Frontex.

46. V zvezi s tem se je varuhinja človekovih pravic seznanila s stališčem agencije Frontex, da reševanje pritožb ni del pristojnosti uradnika za temeljne pravice, kot je določeno v uredbi. To stališče se ji zdi presenetljivo, saj je v členu 26a(3) uredbe navedeno le, da uradnik svoja poročila oddaja redno in s tem prispeva k mehanizmu za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic, njegove naloge in dolžnosti pa v njem niso opredeljene. Dejansko se zdi, da so bile dolžnosti uradnika za temeljne pravice opredeljene v obvestilu o prostem delovnem mestu, ki ga je agencija Frontex objavila aprila 2012.

47. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi široke pristojnosti uradnika za temeljne pravice iz člena 26a(3) uredbe o ustanovitvi agencije Frontex agenciji omogočile, da uradniku za temeljne pravice dodeli pooblastilo za obravnavo posameznih pritožb.

48. Dejstvo, da uradnik za temeljne pravice „nima izvršnih pooblastil v pravem pomenu besede“, nikakor ne ovira obravnave pritožb. Dejansko so naloge in dolžnosti uradnika za temeljne pravice, kot so opisane v obvestilu o prostem delovnem mestu, zelo podobne pooblastilom, potrebnim za obravnavo pritožb. Zato je bilo v obvestilu o prostem delovnem mestu določeno, da mora uradnik za temeljne pravice med drugim opredeliti korektivne ukrepe za obravnavo morebitnih incidentov v zvezi s temeljnimi pravicami in prispevati k drugim vprašanjem v zvezi z njimi v agenciji Frontex.

49. Varuhinja človekovih pravic poleg tega ugotavlja, da ima sedanja uradnica za temeljne pravice ustrezne kompetence in kvalifikacije za učinkovito obravnavo pritožb.

50. Končno, varuhinja človekovih pravic poudarja, da je lahko izkušnja s pritožbenim mehanizmom Evropske investicijske banke dragocen vir navdiha za agencijo Frontex. Navezala je stike z ustreznimi službami banke EIB, ki so pripravljene zagotoviti pomoč in nasvete v zvezi s tem. Poleg tega je pripravljena ponuditi sodelovanje svojih služb in uporabiti uveljavljene kanale sodelovanja v okviru evropske mreže varuhov človekovih pravic, ki zajema varuhe človekovih pravic in podobne organe v 28 državah članicah in zunaj njih.

51. Varuhinja človekovih pravic glede na navedeno meni, da mora agencija Frontex za izpolnitev svojih odgovornosti glede temeljnih pravic v skladu z načeli dobrega upravljanja vzpostaviti pritožbeni mehanizem. To vlogo bi bilo mogoče zaupati uradniku za temeljne pravice, ki mu je treba zagotoviti ustrezne vire. Zaradi pomena tega vprašanja za osebe, na katere vplivajo operacije, ki jih usklajuje agencija Frontex, varuhinja človekovih pravic v zvezi s tem zahteva pomoč Parlamenta.

Priporočilo varuhinje človekovih pravic

Varuhinja človekovih pravic zato agenciji Frontex izdaja naslednje priporočilo:

Agencija Frontex naj vzpostavi mehanizem za obravnavo pritožb o kršitvah temeljnih pravic v vseh skupnih operacijah pod okriljem agencije Frontex. Ta mehanizem mora sprejemati pritožbe oseb, ki trdijo, da so bile prizadete posamezno, oziroma pritožbe oseb, ki se pritožijo v javnem interesu. To vlogo bi bilo mogoče zaupati uradniku za temeljne pravice, ki mu je treba zagotoviti ustrezne vire.

Evropski parlament bi lahko presodil o sprejetju ustrezne resolucije.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, dne 7. november 2013


[1] Agencija Frontex (Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic) je bila ustanovljena leta 2004.

[2] Uredba 1168/2011/EU.

[3] Osnutek priporočila varuha človekovih pravic v zvezi s to preiskavo je na voljo na spletnem mestu http://www.ombudsman.europa.eu/sl/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark.

[6] Uredba (EU) št. 1168/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o spremembah Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (FRONTEX), UL L 304, 22.11.2011, str. 1.

[7] V členu 26a Uredbe je navedeno:

„1. Agencija pripravi in nadalje razvija ter izvaja svojo strategijo za temeljne pravice. Vzpostavi učinkovit mehanizem, s katerim spremlja spoštovanje temeljnih pravic v vseh dejavnostih Agencije.

2. Agencija ustanovi svetovalni forum, ki pomaga izvršnemu direktorju in upravnemu odboru v zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami. Agencija k sodelovanju v svetovalnem forumu povabi Evropski azilni podporni urad, Agencijo za temeljne pravice, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in druge ustrezne organizacije. Upravni odbor na predlog izvršnega direktorja odloči o sestavi in načinu dela svetovalnega foruma ter obliki prenosa podatkov svetovalnemu forumu.

S svetovalnim forumom se posvetuje o nadaljnjem razvoju in izvajanju strategije za temeljne pravice, kodeksa ravnanja in skupnih osnovnih učnih načrtov.

Svetovalni forum pripravlja letna poročila o svojih dejavnostih. Ta poročila se da na voljo javnosti.

3. Upravni odbor imenuje uradnika za temeljne pravice, ki ima potrebne kvalifikacije in izkušnje na področju temeljnih pravic. Pri izvajanju svojih nalog uradnika za temeljne pravice je neodvisen in neposredno poroča upravnemu odboru in svetovalnemu forumu. Svoja poročila oddaja redno in s tem prispeva k mehanizmu za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic.

[8] Prejeti prispevki so bili po pridobitvi soglasja avtorjev objavljeni na spletišču varuha človekovih pravic.

[9] Glede na sporočilo za javnost, objavljeno na spletišču agencija Frontex, je bila 27. septembra 2012 za prvo uradnico za temeljne pravice imenovana Inmaculada Arnaez Fernandez. Glej spletno mesto http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Člen 41(3) Listine o temeljnih pravicah.