You have a complaint
against an EU institution or body?

Raportul special al Ombudsmanului European privind ancheta din proprie iniţiativă OI/5/2012/BEH-MHZ referitoare la Frontex

Rezumat

Frontex[1] a respins o recomandare făcută de Ombudsmanul European în urma unei investigații privind respectarea de către Frontex a standardelor referitoare la drepturile omului și, în special, a cerințelor Cartei drepturilor fundamentale a UE. Ombudsmanul, Emily O'Reilly, transmite acest raport special Parlamentului European pentru a obține sprijinul acestuia în legătură cu acest subiect.

Abordarea imigrației și, în special, a provocărilor reprezentate de pătrunderea ilegală pe teritoriul UE îi pune UE probleme juridice și umanitare majore. Există, cu siguranță, tensiuni între interesul legitim de a controla imigrația și obligația umanitară de a oferi persoanelor care intră ilegal pe teritoriul UE un refugiu pe perioada procesării cererii lor de azil. Frontex, aflat în prima linie alături de autoritățile statelor membre, trebuie să încerce să obțină echilibrul dificil între aceste exigențe care intră în conflict. De ceva timp, s-au exprimat preocupări cu privire la implicațiile activităților Frontex în domeniul drepturilor omului și aceste preocupări au devenit mai acute după ce Carta drepturilor fundamentale a UE a devenit un instrument juridic obligatoriu în 2009.

UE a răspuns acestor preocupări printr-un regulament[2] din 2011 care stabilea în mod explicit obligația Frontex de a acționa în conformitate cu Carta în activitatea sa. În plus, regulamentul prevedea ca Frontex să ia măsuri administrative pentru a promova respectarea Cartei, precum și pentru a monitoriza respectarea acesteia. Aceste măsuri includeau elaborarea de coduri de conduită pentru operațiunile Frontex, numirea unui responsabil pentru drepturile fundamentale în cadrul Frontex și înființarea unui forum consultativ pentru drepturi fundamentale.

În martie 2012, P. Nikiforos Diamandouros, Ombudsmanul European aflat în funcție la momentul respectiv, a demarat o investigație din proprie inițiativă cu privire la progresele realizate de Frontex pentru îndeplinirea obligațiilor sale potrivit Cartei și regulamentului din 2011. Ombudsmanul a invitat societatea civilă și alte părți interesate să contribuie la investigație și a primit 18 astfel de contribuții.

Ombudsmanul a concluzionat[3] că Frontex a înregistrat progrese rezonabile în îndeplinirea obligațiilor sale potrivit Cartei și regulamentului. Totuși Ombudsmanul a constat că Frontex nu are un mecanism prin care să abordeze pretinsele incidente individuale de încălcare a drepturilor fundamentale apărute în decursul activității sale. Ombudsmanul a considerat că lipsa unui mecanism intern de depunere a plângerilor este o lacună importantă a măsurilor luate de Frontex. Pe de-o parte, lipsa unui astfel de mecanism însemna că Frontex este mai puțin conștientă de preocupările sau plângerile privind modul în care funcționează, iar, pe de altă parte, persoanele cu plângeri nu aveau șansa ca reclamațiile lor să fie procesate direct de Frontex.

Ombudsmanul a recomandat Frontex să creeze un mecanism de soluționare directă a plângerilor adresate de persoane care susțin că drepturile lor fundamentale au fost încălcate de Frontex. Din păcate, Frontex a decis să nu accepte această recomandare.

Motivul esențial invocat în poziția adoptată de Frontex este că incidentele individuale, care fac obiectul unei plângeri, sunt, de fapt, responsabilitatea statului membru pe teritoriul căruia are loc incidentul. Ombudsmanul nu este de acord că Frontex nu are nicio responsabilitate pentru acțiunile personalului său care operează sub egida Frontex. Această responsabilitate poate fi uneori împărțită cu statul membru, dar nu se poate susține că Frontex nu are nicio responsabilitate și astfel statul membru nu ar trebui să soluționeze plângeri care decurg de acțiunile în care este implicat Frontex.

Punctul de vedere al Ombudsmanului a fost exprimat și de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), care a adoptat în aprilie 2013 o rezoluție intitulată „Frontex”: responsabilitățile privind drepturile omului”[4]. În rezoluția sa, APCE a invitat UE să se asigure că statele sale membre și Frontex îndeplinesc obligațiile din domeniul drepturilor omului, printre altele, prin „stabilirea unui mecanism de depunere a plângerilor pentru persoanele care consideră că drepturile lor au fost încălcate de Frontex”. În raportul său către Comisia pentru migrație, refugiați și persoane strămutate a APCE, raportorul Consiliului Europei a constat că poziția Frontex este „o scurtătură și nu ar fi acceptată în fața unei Curți”. Raportorul a concluzionat că Frontex trebuie să creeze un mecanism de depunere a plângerilor pentru persoanele afectate de activitățile Frontex[5].

Ombudsmanul solicită sprijinul Parlamentului European pentru a convinge Frontex să pună în aplicare recomandarea de a-și crea propriul mecanism de depunere a plângerilor.

Contextul anchetei din proprie iniţiativă

1. Articolul 228 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene împuternicește Ombudsmanul European să desfăşoare anchete din proprie iniţiativă cu privire la activităţile instituţiilor, organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii.

2. La 1 decembrie 2009, ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Carta drepturilor fundamentale a UE a devenit obligatorie din punct de vedere juridic pentru Frontex, o agenţie specializată a UE care promovează, coordonează şi realizează gestionarea frontierelor externe ale UE. Denumirea sa completă este „Agenţia Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene”. Domeniile de activitate ale Frontex includ, printre altele, operaţiuni comune de coordonare, asigurarea unei capacităţi de reacţie rapidă prin echipele europene de poliţişti de frontieră şi asistarea statelor membre în operaţiunile comune de returnare.

3. La 25 octombrie 2011, Parlamentul European şi Consiliul au adoptat Regulamentul (UE) nr. 1168/2011 (denumit în continuare „regulamentul”)[6], care prevede în mod explicit faptul că Frontex trebuie să îşi îndeplinească sarcinile cu respectarea pe deplin a Cartei drepturilor fundamentale. Regulamentul prevede că Frontex trebuie să pună în aplicare anumite mecanisme şi instrumente administrative pentru a promova şi a monitoriza îndeplinirea obligaţiilor sale în ceea ce priveşte respectarea drepturilor fundamentale.

4. Având în vedere acest nou cadru juridic şi interesul manifestat de societatea civilă faţă de gestionarea de către UE a frontierelor externe, inclusiv dimensiunea sa privind drepturile fundamentale ale acestuia, Ombudsmanul a considerat că este util să încerce să clarifice, printr-o anchetă din proprie iniţiativă, modul în care Frontex pune în aplicare dispoziţiile menţionate mai sus.

Obiectul anchetei

5. Ombudsmanul a solicitat Frontex să-l informeze despre poziţia sa cu privire la o serie de aspecte: Strategia Frontex privind drepturile fundamentale, Forumul consultativ al Frontex şi rolul ofiţerului pentru drepturi fundamentale (denumit în continuare „FRO”)[7]; planul de acţiune pentru implementarea Strategiei; codurile de conduită ale Frontex şi posibilitatea de a anula şi/sau suspenda operaţiunile.

6. În ceea ce priveşte FRO, Ombudsmanul a adresat Frontex, printre altele, următoarea întrebare:

Frontex prevede posibilitatea ca FRO să aibă competenţa de a primi plângeri de la persoane fizice referitoare la respectarea drepturilor fundamentale de către statele membre şi/sau Frontex?

Ancheta

7. La 6 martie 2012, Ombudsmanul a deschis ancheta din proprie iniţiativă şi a solicitat un aviz din partea Frontex până la data de 31 mai 2012, aviz pe care agenția l-a prezentat la data de 17 mai 2012.

8. La 18 iunie 2012, având în vedere obiectul anchetei, Ombudsmanul a transmis avizul Frontex Agenţiei pentru Drepturi Fundamentale (denumită în continuare „FRA”) şi a invitat-o să îşi prezinte observaţiile până la data de 30 septembrie 2012. FRA a transmis observaţiile sale la data de 26 septembrie 2012.

9. Având în vedere interesul pe care societatea civilă l-a manifestat faţă de anchetă, Ombudsmanul a considerat, de asemenea, că este oportun şi util să invite alte părţi interesate, în special ONG-uri şi alte organizaţii specializate în domeniul cuprins de anchetă, să-şi prezinte observaţiile cu privire la avizul Frontex. Avizul a fost publicat pe site-ul Ombudsmanului la 19 iulie 2012, termenul limită pentru depunerea observaţiilor fiind 30 septembrie 2012.

10. Ombudsmanul a primit în total 18 contribuţii din partea organizaţiilor internaţionale, a ONG-urilor, a unui ombudsman naţional şi a unor persoane fizice[8].

11. La 9 aprilie 2013, Ombudsmanul a elaborat un proiect de recomandare pentru Frontex, care cuprinde o listă de treisprezece acţiuni recomandate în legătură cu problemele care fac obiectul anchetei sale din proprie iniţiativă. La 25 iunie 2013, Frontex a prezentat avizul său detaliat cu privire la proiectul de recomandare al Ombudsmanului.

Analiza şi concluziile Ombudsmanului

Observaţie preliminară

12. Prezentul raport special se referă numai la rolul ofiţerului pentru drepturi fundamentale (FRO). Celelalte aspecte abordate în cadrul anchetei din proprie iniţiativă, la care răspunsurile Frontex au fost în mare măsură satisfăcătoare, sunt tratate separat în decizia Ombudsmanului de închidere a anchetei.

13. Următoarea secţiune a raportului sintetizează răspunsul Frontex la scrisoarea Ombudsmanului de deschidere a anchetei din proprie iniţiativă în privinţa rolului FRO, precum şi observaţiile părţilor interesate. Această secţiune este urmată de o explicaţie a motivelor care stau la baza proiectului de recomandare al Ombudsmanului.

Argumentele prezentate Ombudsmanului de către Frontex şi observaţiile părţilor interesate cu privire la rolul FRO

14. Frontex a explicat faptul că FRO a fost numită în decembrie 2012[9]. FRO este un membru independent al personalului care îndeplineşte un rol de monitorizare şi raportează direct Consiliului de administraţie. Ea transmite totodată în mod regulat rapoarte Forumului consultativ („FC”) şi directorului executiv, care reprezintă autoritatea împuternicită să facă numiri.

15. FRO şi FC au acces la toate informaţiile privind respectarea drepturilor fundamentale, iar activităţile acestora sunt complementare. În timp ce FRO exercită o funcţie de monitorizare, FC oferă îndrumare strategică şi colectează informaţii. Printre sarcinile FRO se numără, spre exemplu, contribuţia la dezvoltarea unui mecanism eficient de monitorizare, precum şi dezvoltarea şi întreţinerea unui registru cu posibile încălcări ale drepturilor fundamentale.

16. În ceea ce priveşte identificarea posibilelor încălcări ale drepturilor fundamentale, Frontex a făcut referire la o procedură internă detaliată şi a subliniat importanţa (i) obligaţiilor de raportare pentru toţi participanţii şi a posibilităţilor de raportare pentru terţi; (ii) a modului în care informaţiile raportate sunt tratate intern; şi (iii) a evaluării informaţiilor primite de către părţile interesate. Frontex a considerat că metoda sa complexă, care presupune identificarea şi prevenirea posibilelor încălcări, va permite manifestarea unei reacţii corespunzătoare la astfel de încălcări şi, în acest sens, a subliniat importanţa instruirii specializate.

17. Referitor la dezvoltarea unui mecanism de depunere a plângerilor pentru persoanele afectate de încălcările drepturilor fundamentale, Frontex a indicat posibilitatea ca părţile terţe să-i raporteze direct posibilele încălcări. Agenţia a subliniat totodată faptul că va trata orice plângere legată de încălcarea drepturilor fundamentale şi că va acorda „atenţia corespunzătoare” unor astfel de plângeri. În acelaşi timp, Frontex a subliniat faptul că nu deţine nicio putere de decizie în cazuri individuale, deoarece acestea sunt de competenţa statelor membre implicate.

18. Cât despre măsurile pe care le-ar putea lua Frontex în cazul identificării unor încălcări ale drepturilor fundamentale, agenţia a declarat că ar putea, spre exemplu, „să adreseze note informative sau de avertizare statelor membre implicate, să discute problema la nivelul Consiliului de administraţie sau să raporteze Comisiei, să retragă sau să reducă sprijinul financiar, să ia măsuri disciplinare, precum şi să suspende sau să anuleze operaţiuni, anularea fiind o măsură de ultimă instanţă.” Mai mult, Frontex a explicat că, din cauza complexităţii operaţiunilor care implică o serie de aspecte politice şi operaţionale, nu ar fi întotdeauna potrivită suspendarea sau anularea unei operaţiuni, iar directorul executiv trebuie să decidă pe baza rapoartelor prezentate acestuia de către personalul Frontex.

19. Frontex a afirmat că un răspuns la întrebarea dacă FRO ar putea primi plângeri de la persoane fizice cu privire la respectarea drepturilor fundamentale poate fi aşteptat numai după ce se stabileşte pe deplin mecanismul de monitorizare a drepturilor fundamentale.

20. În observaţiile lor, o serie de părţi interesate şi-au exprimat îngrijorarea cu privire la lipsa actuală a unui mecanism eficient de tratare a plângerilor cu privire la operaţiunile Frontex. În acelaşi timp, acestea au evidenţiat necesitatea asigurării unui astfel de mecanism de către Frontex, alături de sisteme eficiente de monitorizare şi raportare (a se vedea, în special, contribuţiile aduse de Caritas Europa, Amnesty International, Comisia Meijers, Crucea Roşie, Consiliile independente de monitorizare, Reţeaua europeană de experţi juridici (Trans Europe Experts), Serviciul iezuit pentru refugiaţi din Europa şi Ombudsmanul grec). Unii participanţi au indicat totodată o lipsă de claritate în ceea ce priveşte mijloacele de care dispune FRO pentru a supraveghea în mod eficient respectarea drepturilor fundamentale sau au considerat că rolul FRO nu este suficient în acest sens.

Evaluarea Ombudsmanului, care a determinat elaborarea proiectului de recomandare

21. Articolul 26a alineatul (1) din Regulamentul Frontex prevede că, pentru a-şi respecta obligaţia de a promova şi a respecta drepturile fundamentale, Frontex trebuie să instituie un mecanism eficient pentru a monitoriza respectarea drepturilor fundamentale în toate activităţile sale.

22. Pe fondul acestei obligaţii, Ombudsmanul a examinat poziţia Frontex referitoare la (i) un posibil mecanism de depunere a plângerilor privind încălcări ale drepturilor fundamentale de către Frontex şi/sau statele membre, şi la (ii) rolul ofiţerului pentru drepturi fundamentale (FRO) în această privinţă. În acest sens, Ombudsmanul a luat act în avizul său de declaraţia Frontex, conform căreia FRO va avea un rol activ în stabilirea mecanismului concret de monitorizare a respectării drepturilor fundamentale.

23. Ombudsmanul nu a împărtăşit opinia Frontex conform căreia instituirea unui sistem de raportare şi/sau informare cu privire la încălcări ale drepturilor fundamentale este suficientă pentru a asigura respectarea pe deplin de către agenţie a obligaţiilor sale privind drepturile fundamentale. Dimpotrivă, obligaţiile de raportare şi mecanismele de depunere a plângerilor nu reprezintă alternative. Acestea constituie mai degrabă mijloace complementare pentru a garanta protecţia efectivă a drepturilor fundamentale.

24. Mai mult, măsurile disciplinare ca atare nu sunt suficiente pentru a asigura respectarea drepturilor fundamentale.

25. În cele din urmă, Ombudsmanul înţelege că, pentru fiecare operaţiune, Frontex desemnează un ofiţer de coordonare (FCO) care monitorizează punerea în aplicare a Planului operaţional şi a Codului de conduită, având astfel un rol cheie în urmărirea procesului de raportare a incidentelor grave. Însă în opinia Ombudsmanului, acest lucru nu exclude necesitatea unui adevărat mecanism de depunere a plângerilor, deschis tuturor persoanelor implicate, şi anume participanţii la operaţiuni, care sunt obligaţi să raporteze în temeiul normelor naţionale sau ale UE, şi, de asemenea, persoanele afectate în mod direct de încălcări, precum şi cei care cunosc aceste încălcări şi doresc să depună o plângere în interesul public (jurnalişti, ONG-uri etc.).

26. Astfel, Ombudsmanul a reiterat importanţa asigurării unui mecanism eficient de depunere a plângerilor în cadrul Frontex.

27. În concordanţă cu acest considerent ar putea exista, în opinia Ombudsmanului, motive solide pentru ca FRO să aibă în vedere tratarea plângerilor individuale privind încălcări ale drepturilor fundamentale.

28. Tratarea de către FRO a plângerilor referitoare la activitatea personalului unui stat membru ar putea însemna, cel puţin, transferul plângerilor la autoritatea competentă a statului membru sau la un ombudsman naţional care supraveghează autoritatea respectivă. În acest sens, Ombudsmanul a luat act de sugestia Ombudsmanului grec cu privire la operaţiunile comune şi proiectele pilot desfăşurate de Frontex împreună cu autorităţile greceşti, conform căreia ar trebui să se instituie la nivelul UE un mecanism de monitorizare a încălcării drepturilor fundamentale pentru „a cerceta şi a preveni încălcarea drepturilor fundamentale”.

29. În ceea ce priveşte plângerile privind conduita personalului Frontex, Ombudsmanul a reamintit că echipele europene de poliţişti de frontieră sunt alcătuite nu numai din reprezentanţi ai statelor membre, ci şi din reprezentanţi ai Frontex. În timp ce Ombudsmanul ar putea accepta faptul că membrii Frontex nu sunt calificaţi pentru a realiza activităţi de control la frontieră şi că sunt detaşaţi numai pentru sarcini de coordonare, pentru a facilita cooperarea între statele gazdă şi statele membre participante, acesta a considerat că cele de mai sus nu ar putea absolvi Frontex de responsabilitatea pentru acţiunile realizate de personalul său în exercitarea rolului lor de coordonare.

30. În contextul analizei anterioare, Ombudsmanul a elaborat următorul proiect de recomandare pentru Frontex:

Frontex ar trebui să aibă în vedere luarea tuturor măsurilor posibile pentru a permite FRO să trateze plângerile privind încălcarea drepturilor fundamentale în toate activităţile Frontex, depuse de persoane afectate individual de încălcările respective şi, de asemenea, de persoane care acţionează în interesul public.

Argumente prezentate Ombudsmanului în urma proiectului de recomandare

31. În avizul său detaliat, Frontex a afirmat că agenţia este responsabilă pentru activităţile desfăşurate în cadrul mandatului său, însă nu poate răspunde pentru acţiunile suverane ale statelor membre. În ceea ce priveşte în mod specific FRO, Frontex a susţinut faptul că, astfel cum sunt definite în regulament, competenţele FRO nu includ soluţionarea plângerilor externe şi individuale deoarece FRO nu are nicio putere executivă ca atare. În schimb, alte instituţii, precum instanţele naţionale şi ale UE, sunt competente în acest sens.

32. Frontex a adăugat că, în acest stadiu, FRO consolidează sistemul de tratare a raportărilor de incidente înaintate de participanţii la activităţi coordonate de Frontex, evaluând împreună cu alte entităţi din cadrul Frontex presupusele încălcări ale drepturilor fundamentale şi dezvoltând o arhivă a raportărilor de incidente.

33. FRO foloseşte mai multe surse externe de informaţii pentru a-şi susţine examinarea privind drepturile fundamentale. Acest lucru înseamnă că, în practică, se iau deja în considerare în activităţile FRO informaţiile suplimentare cu privire la posibile încălcări declarate în interesul public şi se raportează conform prevederilor din regulamentul Frontex.

34. Prin urmare, plângerile legate direct de activităţile Frontex ar putea fi considerate drept o sursă de informaţii suplimentare şi ar putea determina acţiuni de monitorizare.

Evaluarea Ombudsmanului în urma proiectului de recomandare

35. Punctul de pornire în evaluarea Ombudsmanului este reprezentat de faptul că, aşa cum a subliniat Frontex în avizul său detaliat, Frontex este responsabil pentru activităţile din cadrul mandatului său, însă nu şi pentru acţiunile suverane ale statelor membre.

36. Însă această repartizare teoretică a responsabilităţii pentru posibilele încălcări ale drepturilor fundamentale la frontierele UE nu pune la îndoială faptul că misiunea Frontex presupune coordonarea operaţiunilor comune care implică atât personalul propriu, cât şi pe cel al unuia sau mai multor state membre. Ombudsmanul acceptă declaraţia Frontex conform căreia puţini dintre angajaţii săi participă efectiv la activităţi operaţionale desfăşurate în teren. Cu toate acestea, rămâne cert faptul că există mulţi ofiţeri invitaţi puşi la dispoziţie de către statele membre, care asigură prezenţa la frontiere şi care, după cunoştinţele Ombudsmanului, poartă brasarde pe care figurează denumirea „Frontex”[10].

37. Deducţia naturală şi rezonabilă pentru persoanele afectate de o operaţiune a Frontex este că un ofiţer care poartă o astfel de brasardă acţionează sub responsabilitatea Frontex. Persoanele afectate de o operaţiune Frontex sunt de obicei tensionate şi vulnerabile şi nu se poate aştepta de la ele să cerceteze ceea ce reprezintă, fără îndoială, o alocare complexă a responsabilităţii. Ar părea cât se poate de logic ca aceste persoane să considere Frontex drept prima instanţă avută în vedere pentru depunerea plângerilor cu privire la încălcările drepturilor lor fundamentale.

38. Ţinând cont de repartizarea responsabilităţii conform avizului detaliat al Frontex, se pot prevedea următoarele scenarii în materie de plângeri: (i) plângeri cu privire la conduita angajaţilor Frontex, pentru care agenţia trebuie să-şi asume răspunderea[11]; (ii) plângeri cu privire la conduita ofiţerilor care nu sunt membri ai personalului Frontex, inclusiv ofiţeri invitaţi care acţionează sub responsabilitatea statelor membre în cauză, însă poartă o brasardă Frontex; (iii) plângeri cu privire la organizarea, executarea sau consecinţele unei operaţiuni comune, care nu se referă la conduita anumitor persoane.

39. Este clar că, în ceea ce priveşte fondul, Frontex ar trebui să trateze prima categorie de cazuri. Cât despre a doua categorie, Frontex nu ar putea trata fondul cazurilor. Cu toate acestea, agenţia ar putea ajuta reclamanţii prin transmiterea rapidă a plângerilor către autoritatea competentă a statului membru (statelor membre) în cauză, cum ar fi, de exemplu, ombudsmanii naţionali. În ceea ce priveşte a treia categorie, reacţia corespunzătoare din partea Frontex ar depinde de fiecare plângere în parte. În toate cazurile, Frontex este în mod clar mult mai în măsură decât potenţialul reclamant să determine cui îi revine responsabilitatea de a răspunde cu privire la fondul plângerii. În acest sens, Ombudsmanul remarcă faptul că, în avizul său detaliat cu privire la proiectul de recomandare, Frontex s-a angajat să promoveze o prelucrare rapidă a eventualelor plângeri depuse de către migranţi pe lângă autorităţile respective ale statelor membre în cursul operaţiunilor comune.

40. În avizul său detaliat, Frontex a făcut referire la sistemul său de raportare a incidentelor şi a declarat că plângerile primite ar putea fi considerate drept o sursă de informare şi ar putea determina activităţi de monitorizare. Mai mult, Frontex s-a referit la posibilitatea de a aplica sancţiuni disciplinare. Ombudsmanul reaminteşte faptul că, în concordanţă cu consideraţiile prezentate în proiectul de recomandare (a se vedea paragrafele 29 şi 30 de mai sus), aceste mecanisme ar trebui să fie văzute ca o completare a unui mecanism de depunere a plângerilor, nu ca un substitut al acestuia.

41. Este adevărat, aşa cum a indicat Frontex, faptul că alte instituţii, cum ar fi instanţele UE şi instanţele naţionale sunt, sau ar putea fi, competente să trateze plângerile. Cu toate acestea, Ombudsmanului îi este foarte greu să îşi imagineze cum pot drepturile persoanelor vizate de regulă de operaţiunile Frontex, inclusiv cele ale migranţilor interceptaţi, să fie puse în aplicare prin intermediul procedurilor judiciare, având în vedere mijloacele necesare în materie de timp, reprezentare juridică şi costuri care sunt de obicei implicate în astfel de proceduri, precum şi normele privind capacitatea procesuală.

42. Este de asemenea adevărat că Ombudsmanul European are puterea de a trata plângerile depuse împotriva Frontex de către orice persoană, chiar dacă o plângere este depusă de către cineva care nu este cetăţean sau rezident al UE, putându-şi exercita atribuţiile de proprie iniţiativă.

43. Totuşi, în fapt, Frontex ar rămâne prima instanţă la care s-ar putea apela în mod logic pentru depunerea plângerilor. În conformitate cu opinia consecventă a Ombudsmanului, fiecare instituţie care se află în contact frecvent cu persoane care ar putea avea motive să depună plângeri ar trebui să asigure un mecanism de primă linie pentru depunerea plângerilor care să permită tratarea şi soluţionarea rapidă a problemelor lor înainte ca, în cazul în care nu se reuşeşte soluţionarea, să fie nevoite să recurgă la alte mecanisme de atac, cum ar fi ombudsmanii şi instanţele.

44. În acest sens, se poate face referire la Banca Europeană de Investiţii (BEI), care, la încurajarea Parlamentului European, a fost de acord să instituie un mecanism de primă linie de depunere a plângerilor pentru persoanele afectate de proiectele finanţate de BEI. Acest aranjament, care este integrat într-un memorandum de înţelegere între Bancă şi Ombudsmanul European, funcţionează bine şi a determinat creşterea reputaţiei Băncii şi a Uniunii în rândul comunităţii internaţionale pentru dezvoltare. Ar fi eficient şi, în acelaşi timp, în interesul reputaţiei Uniunii Europene în domeniul drepturilor fundamentale ca Frontex să fie de acord să instituie un mecanism de primă linie de depunere a plângerilor.

45. Ombudsmanul consideră că, având în vedere rolul şi funcţiile sale, FRO ar putea fi în mod normal destinatarul plângerilor depuse la Frontex.

46. În acest sens, Ombudsmanul ia act de opinia Frontex conform căreia soluţionarea plângerilor nu este de competenţa FRO, aşa cum prevede regulamentul. Ombudsmanul consideră că această opinie este surprinzătoare, având în vedere că articolul 26a alineatul (3) din regulament, în afară de faptul că prevede că el/ea trebuie să raporteze în mod regulat şi, astfel, să contribuie la mecanismul de monitorizare a drepturilor fundamentale, nu prevede nimic referitor la funcţiile şi atribuţiile FRO. De fapt, se pare că sarcinile FRO au fost definite în anunţul respectiv pentru ocuparea postului vacant, publicat de Frontex în aprilie 2012.

47. Ombudsmanul consideră că mandatul general al FRO prevăzut la articolul 26a alineatul (3) din Regulamentul Frontex ar permite Frontex să acorde ofiţerului pentru drepturi fundamentale puterea de a trata plângeri individuale.

48. Faptul că FRO „nu are nicio putere executivă ca atare” nu reprezintă cu siguranţă un impediment în tratarea plângerilor. De fapt, sarcinile şi atribuţiile FRO, aşa cum sunt descrise în anunţul de post vacant, se apropie de învestirea FRO cu puterile care ar fi necesare pentru tratarea plângerilor. Astfel, anunţul de post vacant prevedea, printre altele, ca FRO să identifice măsurile corective care vizează eventualele incidente ce implică drepturile fundamentale şi să contribuie la alte aspecte legate de drepturile fundamentale în cadrul Frontex.

49. De asemenea, Ombudsmanul ia act de faptul că, datorită competenţelor şi calificărilor sale, FRO în exerciţiu ar putea să trateze plângerile în mod eficient.

50. În cele din urmă, Ombudsmanul subliniază faptul că experienţa mecanismului de tratare a plângerilor dezvoltat de Banca Europeană de Investiţii ar putea constitui o sursă valoroasă de inspiraţie pentru Frontex. Ombudsmanul a contactat serviciile relevante ale BEI, care sunt pregătite să ofere asistenţă şi consiliere în acest sens. Ombudsmanul este de asemenea pregătit să ofere colaborarea propriilor servicii şi totodată să utilizeze canalele de cooperare bine stabilite din cadrul Reţelei europene a ombudsmanilor, care cuprinde ombudsmani şi organisme similare din cele 28 de state membre şi din alte state.

51. În contextul celor de mai sus, Ombudsmanul consideră că, pentru a-şi îndeplini responsabilităţile în domeniul drepturilor fundamentale în conformitate cu principiile bunei administrări, Frontex ar trebui să instituie un mecanism de depunere a plângerilor. Acest rol ar putea fi încredinţat FRO, care ar trebui să aibă la dispoziţie resursele necesare în mod corespunzător. Dată fiind importanţa acestei chestiuni pentru persoanele afectate de operaţiunile coordonate de Frontex, Ombudsmanul solicită asistenţa Parlamentului în acest sens.

Recomandarea Ombudsmanului

Prin urmare, Ombudsmanul oferă Frontex următoarea recomandare:

Frontex ar trebui să instituie un mecanism de tratare a plângerilor cu privire la încălcările drepturilor fundamentale în toate operaţiunile comune desfăşurate sub egida Frontex. Mecanismul ar trebui să primească plângeri de la persoane care susţin că au fost afectate în mod individual, sau care depun plângeri în interesul public. Acest rol ar putea fi încredinţat FRO, care ar trebui să aibă la dispoziţie resursele necesare în mod corespunzător.

Parlamentul European ar putea avea în vedere adoptarea unei rezoluţii în consecinţă.

 

Emily O'Reilly

Adoptat la Strasbourg la data de 7 noiembrie 2013


[1] Frontex (Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre) a fost înființată în 2004.

[2] Regulamentul (UE) nr. 1168/2011

[3] Proiectul de recomandare a Ombudsmanului în această investigație este disponibilă la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark

[6] Regulamentul (UE) nr. 1168/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2011 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2007/2004 al Consiliului de instituire a Agenţiei Europene pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene, JO 2011 L 304, p. 1.

[7] Articolul 26a din regulament prevede următoarele:

1. Agenţia redactează, dezvoltă şi pune în aplicare strategia sa privind drepturile fundamentale. Agenţia instituie un mecanism eficace pentru a monitoriza respectarea drepturilor fundamentale în toate activităţile agenţiei.

2. Agenţia instituie un Forum consultativ pentru a asista directorul executiv şi Consiliul de administraţie în privinţa chestiunilor legate de drepturile fundamentale. Agenţia invită Biroul European de Sprijin pentru Azil, Agenţia pentru Drepturi Fundamentale, Înaltul Comisar al Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi şi alte organizaţii relevante să facă parte din Forumul consultativ. La propunerea directorului executiv, Consiliul de administraţie decide asupra componenţei şi metodelor de lucru ale Forumului consultativ, precum şi asupra modalităţilor de transmitere a informaţiilor către Forumul consultativ.

Forumul consultativ este consultat cu privire la dezvoltarea şi punerea în aplicare ale strategiei privind drepturile fundamentale, ale Codului de conduită şi ale curricula comune.

Forumul consultativ pregăteşte un raport anual privind activităţile acestuia. Raportul respectiv este făcut public.

3. Consiliul de administraţie desemnează un ofiţer pentru drepturi fundamentale, care are experienţa şi calificările necesare în domeniul drepturilor fundamentale. Acesta este independent în exercitarea sarcinilor sale de ofiţer pentru drepturi fundamentale şi raportează direct Consiliului de administraţie şi Forumului consultativ. Acesta prezintă rapoarte în mod periodic şi, astfel, contribuie la mecanismul de monitorizare a drepturilor fundamentale.

[8] După obţinerea consimţământului din partea participanţilor, contribuţiile primite au fost puse la dispoziţie pe site-ul Ombudsmanului.

[9] Potrivit unui comunicat de presă de pe site-ul Frontex, dna Inmaculada Arnaez Fernandez a fost numită în calitate de prim ofiţer pentru drepturi fundamentale (FRO) la data de 27 septembrie 2012. A se vedea http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Articolul 41 alineatul (3) din Carta drepturilor fundamentale.