Sporządzone zgodnie z treścią art. 3 ust. 7 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich^[1]

Kontekst zapytania strategicznego

1. W skład Rady Unii Europejskiej (zwanej „Radą”) wchodzą rządy państw członkowskich UE. Wraz z Parlamentem Europejskim^[2] Rada przyjmuje przepisy prawa unijnego. Zanim ministrowie z państw członkowskich przyjmą oficjalne stanowisko w sprawie projektów aktów prawnych na posiedzeniach Rady, dyskusje przygotowawcze odbywają się w Komitetach Stałych Przedstawicieli („Coreper” )^[3] oraz w ponad 150 organach przygotowawczych Rady, w skład których wchodzą urzędnicy krajowi, w tym tzw. „grupy robocze”^[4]. W wielu przypadkach organy przygotowawcze mają decydujący wpływ na ostateczny kształt tekstu prawnego. Dyskusje we wszystkich organach przygotowawczych stanowią zatem kluczową część procesu legislacyjnego UE.

Rada ministrów z rządów krajowych

↑

COREPER ambasadorów państw członkowskich

↑

Grupy robocze złożone z krajowych urzędników służby cywilnej

2. Zapewnienie obywatelom możliwości śledzenia postępów w procesie legislacyjnym nie jest tylko czymś pożądanym; jest wymogiem prawnym. Zgodnie z treścią traktatów UE, każdy obywatel ma „prawo uczestniczyć w demokratycznym życiu Unii”, a decyzje UE muszą być podejmowane „w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela”^[5]. W szczególności, traktaty wymagają od Rady, by jej posiedzenia były jawne, „kiedy obraduje i głosuje nad projektem aktu ustawodawczego”^[6]. Ten rodzaj przejrzystości ma obowiązywać na każdym etapie procesu legislacyjnego, w odpowiednim czasie, nie tylko retrospektywnie po zakończeniu procesu. Zasadniczo ma to zapewnić obywatelom dostęp do informacji na temat przebiegu dowolnego procesu legislacyjnego, różnych opcji, które są przedmiotem dyskusji oraz stanowisk, które rządy krajowe promują, lub którym się przeciwstawiają.

3. Właściwymi dokumentami w tym dochodzeniu są dokumenty przedkładane organom przygotowawczym Rady sporządzającym projekty aktów prawnych. Wszystkie są „dokumentami ustawodawczymi” zgodnie z definicją obowiązującą w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów^[7]. Takie dokumenty muszą być aktywnie upubliczniane przez „prawodawcę Unii”, aby zapewnić opinii publicznej jak najszerszy dostęp do nich^[8]. Dostęp do dokumentów publicznych może być ograniczony jedynie w okolicznościach określonych jako „wyjątkowe” w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów^[9]. Poza bardzo nietypowymi przypadkami, nawet jeśli takie wyjątki miałyby zastosowanie, można je uchylić, kiedy za ujawnieniem danego dokumentu przemawia interes publiczny. Biorąc pod uwagę żywe publiczne zainteresowanie ujawnianiem takich dokumentów, pozwalającym obywatelom skutecznie korzystać z przysługującego im prawa do kontroli procesu ustawodawczego^[10], w rzadkich przypadkach którykolwiek z tych wyjątków usprawiedliwia odmowę ujawnienia dokumentów legislacyjnych.

4.  Na mocy traktatów UE, Rada i Parlament Europejski są „współustawodawcami”^[11]. Procesy prowadzenia obrad i przyjmowania aktów prawnych przez wyłoniony w wyborach bezpośrednich Parlament Europejski charakteryzuje wysoki stopień przejrzystości, a co za tym idzie odpowiedzialności. Główne etapy procesu legislacyjnego w Parlamencie Europejskim i odpowiednie przepisy dotyczące przejrzystości:

Projekt sprawozdania Komitetu	Publikowany
Debata/-y Komitetu	Jawna/-e
Poprawki komisji	Publikowane
Poprawki kompromisowe	Publikowane
Głosowanie imienne w Komitecie	Publikowane
Sprawozdanie Komitetu	Publikowane
Poprawki przyjęte na posiedzeniu plenarnym	Publikowane
Debata plenarna	Jawna
Głosowanie imienne na posiedzeniu plenarnym	Publikowane
Sprawozdanie z posiedzenia plenarnego	Publikowane

5. Dokumenty ustawodawcze Rady nie są obecnie bezpośrednio i aktywnie udostępniane społeczeństwu w żadnym istotnym zakresie, kiedy proces legislacyjny jest w toku. Indywidualne wnioski o publiczny dostęp do dokumentów legislacyjnych Rady są zazwyczaj rozpatrywane zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi dostępu do dokumentów. Z powodu niedociągnięć w sposobie, w jaki Rada rejestruje te dokumenty, opinia publiczna często nie jest w stanie dowiedzieć się w czasie rzeczywistym nawet o istnieniu konkretnych dokumentów. Rzecznik ma świadomość, że Rada poczyniła znaczne postępy, doskonaląc swoje wewnętrzne procedury zarządzania dokumentami. Rzecznik Praw Obywatelskich pochwala Radę za powzięte kroki. Podstawową kwestią jest jednak poziom zaangażowania Rady w zapewnienie przejrzystości, a tym samym odpowiedzialności za swoją rolę prawodawcy.

6. W kontekście obaw związanych z postrzeganym brakiem odpowiedzialności i wynikającym z tego brakiem możliwości udziału obywateli w działaniach ustawodawczych Rady, Rzecznik Praw Obywatelskich postanowiła zbadać tę sprawę z własnej inicjatywy, wszczynając „dochodzenie strategiczne”.

Dochodzenie strategiczne

7. Prowadząc dochodzenie skoncentrowano się na przejrzystości procesu legislacyjnego w organach przygotowawczych Rady, w szczególności na sposobie, w jaki Sekretariat Generalny Rady („Sekretariat”) wspiera pod kątem administracyjnym proces legislacyjny, zapisując dyskusje, które odbywają się między państwami członkowskimi w organach przygotowawczych oraz rejestrując, zarządzając i publikując powiązane dokumenty.

8. W dniu 10 marca 2017 r. Rzecznik skierowała do Rady 14 pytań^[12], na które Rada odpowiedziała w dniu 26 lipca 2017 r.^[13].

9. Następnie Rzecznik rozpoczęła konsultacje publiczne, do udziału w których zaproszono członków opinii publicznej, podmioty społeczeństwa obywatelskiego, środowiska akademickie i parlamenty narodowe, które poproszono o przedstawienia swoich poglądów na podniesione kwestie. Wszyscy, którzy zgłosili swoje uwagi, wyrazili mniejsze lub większe obawy co do odpowiedzialności i przejrzystości procesu ustawodawczego w organach przygotowawczych Rady^[14].

10. W dniu 23 stycznia 2018 r. zespół Rzecznik prowadzący dochodzenie dokonał przeglądu[^15] akt Rady dotyczących trzech wniosków legislacyjnych, które sfinalizowano w 2016 roku: rozporządzenia w sprawie ochrony danych^[16], decyzji w sprawie rozwiązania problemu pracy nierejestrowanej^[17] oraz dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych i aplikacji mobilnych organów sektora publicznego^[18]. Przegląd miał być dla Rzecznika źródłem informacji na temat sposobu, w jaki Sekretariat opracowuje, rozprowadza, rejestruje i publikuje dokumenty przedkładane na posiedzeniach organów przygotowawczych Rady.

11. Po szczegółowej analizie informacji zwrotnych otrzymanych w ramach konsultacji publicznych, wyników inspekcji oraz opinii przedstawionych przez Radę, Rzecznik stwierdziła, że obecne praktyki Rady stanowią przypadek niewłaściwego administrowania.

12. W dniu 9 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiła Radzie trzy konkretne zalecenia dotyczące zwiększenia przejrzystości procesu legislacyjnego. Poprosiła również Radę o udzielenie odpowiedzi na sugestie dotyczące zmian w tym obszarze^[19].

13. Zgodnie z treścią traktatów UE^[20] i Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich^[21] Rzecznik wyznaczyła Radzie trzymiesięczny termin na przedstawienie szczegółowej opinii w odpowiedzi na jej zalecenia i sugestie.

14. Ku rozczarowaniu Rzecznik, Rada nie odpowiedziała na jej zalecenia i sugestie w przewidzianym przepisami prawa terminie, który upłynął w dniu 9 maja 2018 r. Mając na uwadze znaczenie kwestii przejrzystości procesu ustawodawczego, Rzecznik postanowiła, że nie wydłuży wyznaczonego Radzie terminu.

Ocena i ustalenia Rzecznik Praw Obywatelskich

15. Punktem wyjścia oceny Rzecznik Praw Obywatelskich było znaczenie przejrzystości dla legitymacji demokratycznej prawodawstwa unijnego i samej UE. Posiedzenia organów przygotowawczych Rady nie są jawne, w związku z czym obywatele mogą korzystać z przysługującego im demokratycznego prawa do obserwowania procesu legislacyjnego jedynie poprzez dostęp do zapisów prowadzonych dyskusji. Aby było to możliwe, (A) procesy legislacyjne w organach przygotowawczych muszą być dokumentowane, (B) jeśli państwa członkowskie zajmują określone stanowiska w organach przygotowawczych, należy to odnotować, (C) dokumenty ustawodawcze muszą być udostępnione opinii publicznej bez zbędnej zwłoki.

A. Dokumentowanie prac organów przygotowawczych Rady

16. W listopadzie 2016 r. Rada wprowadziła nowy system informatyczny służący rejestrowaniu i rozpowszechnianiu dokumentów przedkładanych na posiedzeniach Rady, w tym na posiedzeniach organów przygotowawczych. System ten zapewnia systematyczne rejestrowanie wszystkich dokumentów przedkładanych organom przygotowawczym Rady. Wśród takich dokumentów znajdują się m.in. uwagi przedstawicieli rządów państw członkowskich przesyłane do Sekretariatu pocztą elektroniczną i dokumenty sporządzane podczas posiedzeń organów przygotowawczych^[22]. Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje, że system ten może znacząco przyczynić się do poprawy przejrzystości procesu ustawodawczego.

17. W trakcie dochodzenia Rzecznik stwierdziła jednak niekonsekwencję w dokumentacji generowanej przez Sekretariat dla poszczególnych organów przygotowawczych. Prace poszczególnych organów przygotowawczych są zapisywane w różnym zakresie, stwierdzono rozbieżne praktyki w zakresie rejestrowania prowadzonych działań, a także pewne luki w dokumentach (zob. Załącznik 1, w którym przedstawiono szczegółowy przegląd ustaleń Rzecznik Praw Obywatelskich).

18. Rzecznik uważa, że ​​kompleksowe i spójne podejście do dokumentacji w organach przygotowawczych Rady znacznie ułatwiłoby obserwację procesu rozpatrywania wniosków ustawodawczych. Rozbieżne praktyki, które nie są uzasadnione obiektywną potrzebą, mogą stwarzać niepotrzebne zamieszanie, utrudniając zadanie tym, którzy chcą obserwować i rozumieć procedury ustawodawcze. Rzecznik Praw Obywatelskich zasugerowała zatem, aby Rada przyjęła wytyczne dotyczące rodzajów dokumentów, które są opracowywane w kontekście procedur ustawodawczych w organach przygotowawczych, a także informacji zawartych w tych dokumentach.

B. Rejestrowanie i ujawnianie stanowisk państw członkowskich

19. Istnieją różne praktyki dotyczące sposobów rejestrowania stanowisk państw członkowskich w dokumentach opracowywanych i rozprowadzanych w organach przygotowawczych Rady. W ramach kontroli wykazano, że tożsamość państw członkowskich, które zajęły stanowiska w organach przygotowawczych, rejestrowano tylko w niektórych przypadkach. W innych nie wskazano poparcia państw członkowskich dla konkretnych stanowisk; zamiast tego pojawiły się odniesienia do niezidentyfikowanych „delegacji”.

20. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że ​​przedstawiciele państw członkowskich zaangażowani w prace legislacyjne są częścią systemu ustawodawczego Unii Europejskiej i jako tacy powinni ponosić odpowiedzialność. Aby obywatele mogli rozliczać swoje rządy z decyzji dotyczących prawodawstwa UE, muszą mieć dostęp do informacji na temat stanowiska zajętego przez każdy rząd krajowy w procesie przyjmowania wniosków ustawodawczych i wprowadzania do nich poprawek. Bez tego „minimalnego i niezbędnego dowodu”^[23], obywatele nigdy nie dowiedzą się, jakie działania podjęli ich krajowi przedstawiciele. Ważne jest również, by w ramach nadzorowania działań swoich rządów, parlamenty krajowe mogły poznać stanowiska zajęte przez ich rządy.

21. Większa przejrzystość w odniesieniu do stanowisk zajmowanych przez rządy krajowe w sprawie przepisów UE jest również ważna z punktu widzenia legitymacji prawodawstwa UE. Podawanie takich informacji do wiadomości publicznej zobowiązuje rządy państw członkowskich do przyjęcia większej odpowiedzialności za te przepisy i zniechęci ich do „obwiniania Brukseli” za decyzje, które ostatecznie same podjęły. W wielu opiniach dotyczących konsultacji publicznych podkreślono znaczenie możliwości poznania stanowisk poszczególnych państw członkowskich podczas negocjacji ustawodawczych.

22. W swojej pierwszej odpowiedzi udzielonej Rzecznik Praw Obywatelskich w lipcu 2017 r. Rada potwierdziła, że ​​kwestia rejestrowania stanowisk państw członkowskich była przedmiotem dyskusji na posiedzeniu Coreperu w maju 2014 r. po wydaniu przez Trybunał Sprawiedliwości UE orzeczenia dotyczącego tej kwestii^[24]. Coreper doszedł jednak do wniosku, że w przedmiotowym orzeczeniu nie ustanowiono obowiązku rejestrowania i identyfikacji stanowisk poszczególnych państw członkowskich, a jedynie wymóg, by państwa członkowskie były zidentyfikowane, gdyby uznano to za „właściwe”^[25].

23. Rzecznik ma świadomość, że niektóre rządy państw członkowskich mogą niechętnie ujawniać swoje stanowiska przed formalnym głosowaniem lub ostatecznym przyjęciem konkretnego wniosku ustawodawczego. Sekretariat z kolei może mieć wątpliwości co do tego, które dokumenty legislacyjne powinien aktywnie i bezpośrednio udostępniać opinii publicznej. W rzeczywistości, zgodnie z regulaminem Rady, Sekretariat nie może aktywnie udostępniać dokumentów, które „odzwierciedlają indywidualne stanowiska delegacji”^[26] w trakcie procesu ustawodawczego. Co więcej, nawet po uchwaleniu danego aktu prawnego, państwo członkowskie może zażądać, aby dokumenty odzwierciedlające jego indywidualne stanowisko nie były bezpośrednio udostępniane opinii publicznej^[27].

24. Gotowość do zmiany stanowiska i osiągnięcia kompromisu jest jednak podstawową cechą demokratycznego procesu decyzyjnego. Uświadamianie i wyjaśnianie obywatelom zmian, a także wynikających z nich kompromisów, jest niewątpliwie kluczowym elementem odpowiedzialności^[28]. Trybunał Sprawiedliwości uznał zatem w wyżej wymienionym przypadku, że Rada niesłusznie odmówiła publicznego dostępu do fragmentów notatek swojego Sekretariatu, zawierających poprawki przedłożone do dyskusji przez rządy kilku państw członkowskich. Trybunał wyjaśnił, że unijne zasady dotyczące dostępu do dokumentów „mają na celu zapewnienie publicznego dostępu do pełnej treści dokumentów Rady, w tym do tożsamości osób przedkładających wnioski”^[29].

25. Rzecznik z zadowoleniem przyjęła potwierdzenie Rady, że w następstwie orzeczenia Trybunału, dokumenty ustawodawcze zawierające stanowiska państw członkowskich są obecnie ujawniane na żądanie, „z wyjątkiem szczególnych i należycie uzasadnionych przypadków”. Rzecznik zasugerowała, aby Rada zaktualizowała swój regulamin wewnętrzny z uwzględnieniem tej nowej praktyki^[30]. Owe zobowiązanie oczywiście niewiele znaczy, jeśli stanowiska państw członkowskich nie są uprzednio odpowiednio rejestrowane.

26. Biorąc pod uwagę znaczenie, jakie dla obywateli ma wiedza na temat stanowisk państw członkowskich, Rzecznik stwierdziła, że nierejestrowanie w sposób systematyczny przez Sekretariat tożsamości państw członkowskich przyjmujących określone stanowiska w dyskusjach prowadzonych w organach przygotowawczych stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. Rzecznik skierowała zatem do Rady następujące zalecenie:

Rada powinna systematycznie odnotowywać, jakie stanowiska przyjmują rządy państw członkowskich podczas obrad organów przygotowawczych.

C. Dostęp do dokumentów pochodzących z organów przygotowawczych

27. Rzecznik wskazała dwie konkretne kwestie dotyczące łatwego i terminowego dostępu do dokumentów pochodzących z organów przygotowawczych: i) kompletność i dostępność publicznego rejestru dokumentów Rady; oraz ii) praktyka Rady polegająca na ograniczaniu dostępu do dokumentów legislacyjnych w trakcie procesu decyzyjnego (tzw. oznaczanie „LIMITE”).

Publiczny rejestr dokumentów Rady

28. Prowadzenie kompletnego i publicznie dostępnego rejestru publicznego jest kluczowe dla przejrzystości legislacyjnej. Aby umożliwić społeczeństwu pełne korzystanie z prawa dostępu do dokumentów, wszystkie dokumenty ustawodawcze opracowane i/lub rozpowszechniane w organach przygotowawczych powinny być umieszczone w rejestrze publicznym, niezależnie od ich formatu oraz tego, czy są one dostępne w całości, w części, czy też całkowicie niedostępne. Jeżeli dokumenty nie figurują w rejestrze publicznym, opinia publiczna nie wie o ich istnieniu. Ponadto, aby umożliwić społeczeństwu faktyczny dostęp do tych dokumentów, ich odnalezienie na stronie internetowej Rady musi być łatwe. Tylko dzięki kompletnemu i dostępnemu rejestrowi dokumentów opinia publiczna może uzyskać należyty wgląd w treść obrad prowadzonych w organach przygotowawczych.

29. Rzecznik stwierdziła, że obecny publiczny rejestr dokumentów Rady jest niekompletny i mało przyjazny dla użytkowników[31]. Na przykład praktyka publikowania wykazów „dokumentów roboczych”, które nie są przedmiotem osobnych wpisów do rejestru, jest niezadowalająca, ponieważ utrudnia opinii publicznej łatwe i szybkie uzyskanie informacji o istnieniu takich dokumentów. Ogólnie rzecz biorąc, aby znaleźć konkretny dokument, niezbędna jest solidna wiedza na temat funkcjonowania Rady. Utrudnia to ogółowi społeczeństwa dostęp do informacji na temat negocjacji prowadzonych w organach przygotowawczych.

30. W oparciu o przeprowadzoną analizę Rzecznik Praw Obywatelskich zasugerowała, aby Rada wymieniała wszystkie rodzaje dokumentów w swoim publicznym rejestrze, niezależnie od ich formatu oraz tego, czy są one dostępne w całości, w części, czy w ogóle nie są dostępne.

31. W celu uniknięcia przeciążenia informacjami, powinno temu towarzyszyć usprawnienie dostępu do dokumentów za pośrednictwem rejestru. Rzecznik uważa, że ​​dostęp znacznie ułatwiłoby chronologiczne uporządkowanie dokumentów przygotowawczych dotyczących każdego wniosku legislacyjnego na jednej stronie^[32]. Rzecznik zasugerowała zatem, aby Rada tworzyła specjalne, regularnie aktualizowane strony internetowe dla każdego wniosku legislacyjnego, na wzór „Obserwatorium legislacyjnego” na stronie internetowej Parlamentu Europejskiego. W tym kontekście Rzecznik z zadowoleniem przyjęła postępy poczynione przez Radę, Parlament Europejski i Komisję w przygotowywaniu „wspólnej bazy danych” inicjatyw ustawodawczych.

Oznaczenie „LIMITE”

32. Rada ogranicza dostęp do dokumentów dotyczących trwających procedur legislacyjnych poprzez oznaczanie dokumentów jako „LIMITE”^[33]. Od odbiorców dokumentów opatrzonych tym oznaczeniem oczekuje się, że nie ujawnią ich treści poza Radą. Rada nie udostępnia tych dokumentów bezpośrednio na swojej stronie internetowej. Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie jednak, że oznaczenie dokumentu jako „LIMITE” niekoniecznie wskazuje, że ​​odmówi się dostępu do dokumentu w odpowiedzi na wniosek złożony na podstawie unijnych przepisów o publicznym dostępie do dokumentów.

33. Za oznaczanie dokumentów jako „LIMITE” odpowiada Sekretariat. W lipcu 2017 r. Rada wyjaśniła Rzecznik Praw Obywatelskich, że Sekretariat oznacza dokument jako „LIMITE” na podstawie „oceny prima facie”, dotyczącej tego, czy co najmniej jeden z interesów chronionych na mocy wyjątków określonych w unijnych przepisach o publicznym dostępie do dokumentów byłby zagrożony wskutek ujawnienia tego dokumentu^[34].

34. Podczas kontroli przeprowadzonej przez Rzecznik wykazano jednak, że dokumenty zawierające międzyinstytucjonalny kod i przekazywane przez Sekretariat, grupy robocze i Coreper w odniesieniu do trzech inicjatyw ustawodawczych są systematycznie oznaczane jako „LIMITE”^[35]. Można wnioskować, że w poszczególnych działach Sekretariatu stosuje się praktykę automatycznego nadawania przygotowawczym dokumentom legislacyjnym statusu „LIMITE”. Można domniemywać, że regulamin wewnętrzny Rady zachęca do takiej praktyki „nadmiernej ostrożności” i bezpośredniego udostępniania tylko tych dokumentów, które „wyraźnie nie są objęte”^[36] żadnymi wyjątkami w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów. Przeczy to wymogowi prawnemu, by zapewnić jak najszerszy publiczny dostęp ^[37]do dokumentów ustawodawczych^[38].

35. Rada oznajmiła Rzecznikowi w lipcu 2017 roku, iż w trakcie procesu ustawodawczego znosi status „LIMITE” zasadniczo jedynie w odpowiedzi na konkretne wnioski. Systematyczny przegląd statusu „LIMITE” dokumentów ma miejsce dopiero po ostatecznym uchwaleniu danego aktu prawnego^[39]. Wynika z tego, że w przypadku złożonych procedur ustawodawczych, dokumenty nie mogą być zatem publikowane nawet przez okres kilku lat^[40]. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że ​​w 2015 r. udzielono dostępu do dokumentów oznaczonych jako „LIMITE” i dotyczących trwających procedur legislacyjnych w odpowiedzi na 84% wniosków o dostęp publiczny^[41]. W przypadku rozporządzenia o ochronie danych, 310 spośród 321 dokumentów oznaczonych jako „LIMITE” i dotyczących inicjatywy ustawodawczej udostępniono na żądanie w pełnej formie, jeszcze przed zakończeniem negocjacji. Oznacza to, że znaczna większość dokumentów ustawodawczych nie została ostatecznie objęta żadnym wyjątkiem w zakresie ujawniania zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów^[42].

36. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśla, że ​​ograniczenia w dostępie do dokumentów ustawodawczych powinny być wyjątkiem, a ponadto należy ograniczyć je do absolutnie niezbędnego terminu. Status „LIMITE” powinien dotyczyć tylko tych dokumentów, które w momencie oceny są zwolnione z ujawnienia na podstawie jednego z wyjątków przewidzianych w unijnych przepisach dotyczących dostępu do dokumentów. Rada powinna aktywnie i bez zbędnej zwłoki udostępniać dokumenty legislacyjne^[43] na swojej stronie internetowej, tak jak czyni to współprawodawca, czyli Parlament Europejski.

37. W związku z powyższym Rzecznik stwierdziła, że obecna praktyka oznaczania większości dokumentów przygotowawczych w trwających procedurach ustawodawczych jako „LIMITE” stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa obywateli do jak najszerszego dostępu do dokumentów legislacyjnych. Działanie takie jest przykładem niewłaściwego administrowania. W związku z tym, Rzecznik skierowała do Rady następujące zalecenia:

Rada powinna opracować jasne i publicznie dostępne kryteria oznaczania dokumentów jako „LIMITE”, zgodnie z przepisami prawa UE.

Rada powinna systematycznie dokonywać przeglądu statusu dokumentów „LIMITE” na wczesnym etapie, przed ostatecznym przyjęciem aktu ustawodawczego, w tym przed rozpoczęciem nieformalnych negocjacji (tak zwanych rozmów trójstronnych) między Radą, Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską, kiedy Rada osiągnie wstępne stanowisko w sprawie wniosku legislacyjnego.

Podsumowanie

38. W zawiązku z powyższym Rzecznik uważa, że ​​Rada powinna zwiększyć przejrzystość procesu legislacyjnego. Biorąc pod uwagę znaczenie kwestii przejrzystości legislacyjnej z punktu widzenia odpowiedzialności za procesy decyzyjne w UE, Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Parlamentu Europejskiego o wsparcie, by wymóc na Radzie przyjęcie jej zaleceń i sugestii.

Zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik skierowała do Rady następujące zalecenia:

Rada powinna:

1. Systematycznie rejestrować stanowiska przyjmowane przez poszczególne państwa członkowskie w organach przygotowawczych Rady.
2. Opracować przejrzyste i publicznie dostępne kryteria oznaczania dokumentów jako „LIMITE”, zgodne z przepisami prawa UE.
3. Systematycznie sprawdzać status dokumentów oznaczonych jako „LIMITE” na wczesnym etapie, przed ostatecznym przyjęciem aktu ustawodawczego, a także przed nieformalnymi posiedzeniami trójstronnymi, kiedy Rada przyjmie wstępne stanowisko w sprawie propozycji.

Sugestie Rzecznika dotyczące poprawy

Rada powinna:

1. Zrewidować sposób, w jaki spełnia swój obowiązek bezpośredniego udostępniania dokumentów legislacyjnych. Należy tego dokonać w ciągu 12 miesięcy od daty wydania niniejszego zalecenia i przyjąć odpowiednie ustalenia w ciągu kolejnych 12 miesięcy.

2. Przyjąć wytyczne dotyczące rodzajów dokumentów, które powinny być opracowywane przez organy przygotowawcze, w kontekście procedur legislacyjnych i informacji, które należy uwzględnić w tych dokumentach.

3. Zaktualizować regulamin wewnętrzny Rady w celu odzwierciedlenia obecnej praktyki ujawniania dokumentów legislacyjnych zawierających stanowiska państw członkowskich, zgodnie z zaleceniami holenderskiej prezydencji z 2016 r.

4. Wymienić wszystkie rodzaje dokumentów w rejestrze publicznym, niezależnie od ich formatu oraz tego, czy są one dostępne w całości, w części, czy całkowicie niedostępne.

5. Ułatwić korzystanie z publicznego rejestru dokumentów i usprawnić proces wyszukiwania.

6. Opracować specjalną, regularnie aktualizowaną stronę internetową dla każdego wniosku legislacyjnego, na wzór Obserwatorium legislacyjnego Parlamentu Europejskiego.

Parlament Europejski mógłby rozważyć przyjęcie w związku z tym odpowiedniej rezolucji.

 

Załącznik 1 - Dokumentowanie pracy organów przygotowawczych Rady

Podczas wszczęcia dochodzenia Rzecznik zauważyła pewien stopień spójności w dokumentacji opracowywanej w kontekście posiedzeń Coreperu^[44]. Wydaje się jednak, że w innych organach przygotowawczych Rady, w szczególności w grupach roboczych, obowiązują zróżnicowane praktyki w zakresie opracowywania dokumentów i zamieszczania w nich informacji.

Jeśli chodzi o spójność dokumentacji wytwarzanej przez organy przygotowawcze, Rzecznik rozumie, że Rada tworzy różnego rodzaju dokumenty służące rejestrowaniu postępów i wyników negocjacji prowadzonych w organach przygotowawczych. Są wśród nich „porządki obrad”, „dokumenty towarzyszące”, „sprawozdania”, „wyniki prac”, „podsumowania” dyskusji, „teksty kompromisowe”, „notatki” dla delegacji, etc.

Podczas inspekcji trzech inicjatyw ustawodawczych wykazano różnice w zakresie ​​praktyk redakcyjnych w poszczególnych organach przygotowawczych i departamentach Sekretariatu Rady. Na przykład, podczas gdy Sekretariat sporządził szczegółowe „wyniki prac” dotyczące niektórych posiedzeń organu przygotowawczego^[45] opracowującego stanowisko Rady w sprawie projektu decyzji w sprawie zwalczania pracy nierejestrowanej, podobnych zapisów nie ma w odniesieniu do posiedzeń pozostałych dwóch organów przygotowawczych, które dyskutowały na temat rozporządzenia o ochronie danych^[46] i dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych i aplikacji mobilnych organów sektora publicznego^[47]. Podobnie Sekretariat regularnie opracowywał „noty” zawierające pisemne uwagi państw członkowskich na temat projektu rozporządzenia o ochronie danych, chociaż nie ma takich „not” w odniesieniu do pozostałych dwóch aktów prawnych. Te spostrzeżenia potwierdzone zostały w ramach konsultacji publicznych Rzecznika, w których kilkakrotnie wyrażono obawy dotyczące braku protokołów z posiedzeń niektórych organów przygotowawczych.

Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że niezbędny jest pewien stopień elastyczności w opracowywaniu dokumentów, aby uwzględnić poszczególne typy organów przygotowawczych i różnorodność tematów będących przedmiotem dyskusji, co z kolei przełoży się na jeszcze większą skuteczność procesu negocjacji. Różnice w praktykach redakcyjnych powinny być uzasadnione wyłącznie charakterem inicjatyw ustawodawczych i dyskusji przygotowawczych, które doprowadziły do ich powstania. W swojej odpowiedzi udzielonej Rzecznik Praw Obywatelskich, Rada uznaje się, że rozbieżności w praktykach stosowanych w poszczególnych departamentach jej Sekretariatu związane są nie tylko z charakterem danej inicjatywy ustawodawczej; różnice w podejściu wynikają również z odmiennych praktyk administracyjnych w poszczególnych departamentach Sekretariatu Rady^[48].

Załącznik 2 - Publiczny rejestr dokumentów Rady

Sekretariat Rady prowadzi internetowy rejestr dokumentów. Zawiera on około 350 000 dokumentów w językach oryginalnych. Część dokumentów jest również dostępna w innych sekcjach witryny internetowej, takich jak sekcja dotycząca posiedzeń Rady, posiedzeń organów przygotowawczych lub w sekcji „Polityki”.

Sekretariat zazwyczaj odnotowuje postępy i wyniki dyskusji prowadzonych w organach przygotowawczych w tak zwanych dokumentach „standardowych” (określa się je powszechnie jako dokumenty „ST”). Wszystkie opatrzone są indywidualnym numerem referencyjnym i kodem międzyinstytucjonalnym, który stanowi odniesienie do konkretnego wniosku ustawodawczego. Dokumenty standardowe wpisuje się do rejestru publicznego domyślnie (chociaż same dokumenty mogą nie być bezpośrednio ujawniane).

Do niedawna Rada opracowywała również szereg innych dokumentów^[49]. Niektóre z tych typów dokumentów nie są już używane. Dzisiaj, od czasu wprowadzenia nowego systemu informatycznego, wszystkie dokumenty, których nie sklasyfikowano jako standardowe, określa się mianem dokumentów roboczych. Dokumenty robocze mogą, na przykład, zawierać pisemne uwagi lub pytania państw członkowskich dotyczące projektów ustaw lub „nieoficjalnych dokumentów”^[50] dotyczących różnych kwestii związanych z konkretnym projektem ustawy.

Dokumenty robocze nie są z chwilą sporządzenia automatycznie umieszczane w publicznym rejestrze. Zamiast tego Sekretariat Rady publikuje co kwartał w rejestrze publicznym „standardowy” dokument w odniesieniu do każdej grupy roboczej, zawierający listę dokumentów roboczych, które zostały przekazane przez Sekretariat konkretnej grupie w odpowiednim okresie. Dokumenty robocze nie są zatem przedmiotem osobnego wpisu do publicznego rejestru dokumentów, ani nie zawierają międzyinstytucjonalnego kodu, który odnosiłby je do konkretnej inicjatywy ustawodawczej.

Rzecznik zbadała również, w jaki sposób dokumenty i informacje dotyczące projektów aktów prawnych można znaleźć w publicznym rejestrze Rady.

W przypadku wniosków ustawodawczych, rejestr może zawierać setki dokumentów umieszczonych w różnych sekcjach strony internetowej. Aby uzyskać pełny obraz całej udostępnej przez Radę dokumentacji dotyczącej jednego aktu prawnego, od wniosku Komisji do jego przyjęcia przez Radę, konieczne jest przeprowadzenie czterech różnych wyszukiwań w rejestrze negocjacji prowadzonych w organach przygotowawczych^[51] i dwóch wyszukiwań w innych sekcjach witryny internetowej w przypadku dyskusji prowadzonych na szczeblu Rady^[52].

Na chwilę obecną, najbardziej wyczerpujące przeszukiwanie rejestru wymaga podania międzyinstytucjonalnego kodu aktu ustawodawczego. Kontrola przeprowadzona przez Rzecznik wykazała, że takiego rodzaju wyszukiwanie niekoniecznie umożliwia dostęp do kluczowych dokumentów związanych z projektem aktu ustawodawczego, takich jak treści opracowane przez służby prawne Rady.

W swojej obecnej formie, wyświetlanie dostępnej dokumentacji utrudnia również odtworzenie w sposób chronologiczny wszystkich etapów negocjacji. Kilkoro uczestników konsultacji publicznych zorganizowanych przez Rzecznik zauważyło, że trudno jest określić rolę, status i miejsce poszczególnych dokumentów w procesie legislacyjnym. Kontrola wykazała również trudności w identyfikacji dokumentów w rejestrze na podstawie tytułu. Znalezienie konkretnego dokumentu może wymagać od użytkownika gruntownej wiedzy na temat funkcjonowania Rady.

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. 1994 L 113, s. 15.

[2] Zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, art. 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

[3] „Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej" składa się ze stałych przedstawicieli (Coreper II) lub zastępców stałych przedstawicieli (Coreper I) pochodzących z 28 państw członkowskich.

[4] Lista organów przygotowawczych dostępna jest pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[5] Art. 1 i 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

[6] Art. 15 ust. 2 TFUE.

[7] Art. 12 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43 (rozporządzenie 1049/2001). Zgodnie z treścią tego artykułu, dokumenty ustawodawcze to „dokumenty sporządzone lub otrzymane w związku z procedurami przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich lub dla nich”.

[8] Motyw 6 rozporządzenia 1049/2001. Zasada jak najszerszego publicznego dostępu, patrz sprawy połączone C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] ECLI:EU:C:2008:374, pkt 34; sprawa C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 27 i sprawa T-540/15 De Capitani przeciwko Parlamentowi [2018] ECLI:EU:T:2018:167, pkt 80.

[9] Art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[10] Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości interesy chronione na mocy art. 4 rozporządzenia 1049/2001 należy porównać z interesem publicznym, który „ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy Rada działa w charakterze ustawodawcy”, sprawa C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 33; spraa T-540/15 De Capitani przeciwko Parlamentowi [2018] ECLI:EU:T:2018:167, pkt 79.

[11] Zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, art. 294 TFUE.

[12] Pismo wszczynające dochodzenie Rzecznik Praw Obywatelskich opublikowano tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[13] Odpowiedź Rady dostępna jest tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[14] W ramach konsultacji publicznych, Rzecznik otrzymała 22 odpowiedzi, które opublikowano tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[15] Sprawozdanie z inspekcji Rzecznik Praw Obywatelskich można znaleźć tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[16] Rozporządzenie (UE) 2016/679 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych.

[17] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/344 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie utworzenia europejskiej platformy na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej.

[18] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2012 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie dostępności stron internetowych i aplikacji mobilnych organów sektora publicznego.

[19] Zalecenie można znaleźć tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[20] Art. 228 TFUE.

[21] Decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie obowiązków Rzecznika Praw Obywatelskich, art. 3 ust. 6.

[22] Są one włączane do dokumentów opracowywanych po spotkaniu i rejestrowane w systemie informatycznym.

[23] Zob. opinia AG Cruz Villalón w sprawie C-280/11 Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 61.

[24] Sprawa C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671.

[25] Sekretariat Generalny Rady, Ocena wpływu orzeczenia Trybunału w sprawie C-280/11 P (Rada przeciwko Access Info Europe), 8863/16, 18 maja 2016 r., s. 3.

[26] Art. 11 ust. 4 lit. b) Załącznika II do regulaminu wewnętrznego Rady.

[27] Art. 11 ust. 6 Załącznika II do regulaminu wewnętrznego Rady.

[28] Zob. także wyrok Sądu w sprawie T-233/09 Access Info Europe przeciw Radzie Unii Europejskiej [2011] ECLI:EU:T:2011:105, pkt 69.

[29] Sprawa C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 40.

[30] Holenderska prezydencja w 2016 r. zasugerowała, że „regulamin wewnętrzny Rady, w szczególności art. 11 Załącznika II, dotyczący publicznego dostępu do dokumentów Rady, nie jest całkowicie zgodny z najnowszym orzecznictwem. Chociaż w praktyce wydaje się, że Rada w pełni stosuje się do decyzji w sprawie dostępu do informacji, prezydencja uważa, że ​​przepisy wykonawcze zawarte w art. 11 Załącznika II do regulaminu powinny zostać dostosowane do najnowszego orzecznictwa sądów UE”, zob. Sekretariat Generalny Rady, Grupa Robocza ds. Informacji, 19 maja 2016 r., 9536/16, 26 maja 2016 r., str. 3.

[31] Szczegółowe informacje na temat publicznego rejestru dokumentów Rady znajdują się w Załączniku 2.

[32] W sekcji „Polityki” w swojej witrynie internetowej Rada stworzyła specjalne strony internetowe poświęcone ważnym pakietom legislacyjnym, ale zawierają one jedynie wyniki obrad prowadzonych w Radzie, a czasami na szczeblu Coreperu. Aby uzyskać dostęp do streszczenia dyskusji prowadzonych w organach przygotowawczych, konieczne jest znalezienie najnowszego „sprawozdania z postępów” w rejestrze publicznym.

[33]Zasady postępowania z dokumentami oznaczonymi jako „LIMITE” określa regulamin wewnętrzny Rady i wewnętrzne wytyczne dotyczące „postępowania z dokumentami wewnętrznymi Rady”, dokument nr 11336/11.

[34] Art. 4 ust. 1 do 3 rozporządzenia 1049/2001.

[35] Najważniejszym wyjątkiem są dokumenty, które zgodnie z regulaminem wewnętrznym Rady należy udostępnić bezpośrednio, zob. Art. 11 ust. 3 i 5 załącznika II do regulaminu wewnętrznego Rady.

[36] Zob. art. 11 ust. 4 Załącznika II do regulaminu wewnętrznego Rady.

[37] Zasadę „jak najszerszego publicznego dostępu” ustanowiono w orzecznictwie UE: zob. połączone sprawy C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie [2008] ECLI:EU:C:2008:374, pkt 34 i spraa C-280/11 P Rada przeciwko Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, pkt 27.

[38] Artykuł zatytułowany „Opening up closed doors: Making the EU more transparent for its citizens” (Otwieranie zamkniętych drzwi: UE bardziej przejrzysta dla swoich obywateli), który delegacja holenderska przedłożyła na Konferencji Komisji Parlamentarnych do spraw Unii, i który pochodząca z Holandii Tweede Kamer (druga izba) przedstawiła jako swój wkład w publiczne konsultacje przeprowadzone przez Rzecznik Praw Obywatelskich dowodzą, że „sposób postępowania Rady z dokumentami narusza prawo UE i wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości”.

[39] Sekretariat Generalny Rady, Issuing and release of LIMITE documents (Opracowywanie i wydawanie dokumentów LIMITE), 5109/1/17 REV 1, 2017, str. 3. Departamenty Sekretariatu Generalnego Rady zachęca się do rozważenia statusu „LIMITE”, gdy nadanie go nie jest uzasadnione.

[40] Na przykład, w odniesieniu do unijnego rozporządzenia o ochronie danych, pięć lat po propozycji Komisji.

[41]https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[42] Zgodnie z treścią art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[43] Dokumentami ustawodawczymi Rady mogą być porządki obrad, dokumenty towarzyszące, sprawozdania, wyniki prac, podsumowania dyskusji, teksty kompromisowe, notatki itp.

[44] Porządki obrad Coreper są publikowane przed posiedzeniami, a podsumowania są zazwyczaj publikowane wkrótce po ich zakończeniu.

[45] Grupa robocza do Spraw Społecznych.

[46] Grupa robocza ds. Wymiany Informacji i Ochrony Danych (DAPIX).

[47] Grupa Robocza ds. Telekomunikacji i Społeczeństwa Informacyjnego.

[48] Rada załączyła do swojej odpowiedzi ogólne wnioski z oceny przeprowadzonej przez Sekretariat w pierwszej połowie 2015 r. w sprawie opracowania dokumentów dotyczących działalności ustawodawczej Rady. Ich analiza potwierdziła, że praktyki redakcyjne i format dokumentów przekazywanych delegacjom podczas negocjacji różnią się w poszczególnych działach Sekretariatu Generalnego Rady.

[49] Na przykład: „document de séance” (DS), dokumenty robocze (meeting documents, MD lub working documents, WK) lub dokumenty „sans numéro” (SN), patrz Generalny Sekretariat Rady, Understanding the Council’s open data datasheets, 2016, str. 14 i 16.

[50] „Dokument nieformalny” przedstawiany jest podczas negocjacji w celu wypracowania porozumienia w kwestiach spornych, bez konieczności angażowania autora (którym może być Komisja Europejska, prezydencja Rady lub państwo członkowskie).

[51] Na podstawie międzyinstytucjonalnego kodu inicjatywy w przypadku listy dokumentów przygotowawczych; na podstawie nazwy grupy roboczej/komitetu w przypadku porządków obrad i ewentualnych rezultatów posiedzeń związanych z grupami roboczymi/komisjami uczestniczącymi w dyskusjach; na podstawie dat w sekcjach „Porządki obrad” i „Streszczenia sprawozdań z posiedzeń Coreperu” w przypadku obrad Coreperu; na podstawie numeru dokumentu w przypadku niektórych powiązanych dokumentów, które nie są opatrzone numerem międzyinstytucjonalnym inicjatywy (np. komunikaty Komisji).

[52] W sekcji „Posiedzenia” na stronie internetowej, w przypadku protokołów z posiedzeń Rady oraz dodatkowych dokumentów, takich jak porządki obrad, noty informacyjne i protokoły, a w sekcji „Prasa” witryny w przypadku strumieniowej emisji jawnych posiedzeń Rady.