You have a complaint
against an EU institution or body?

Sprawozdanie specjalne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie dochodzenia z własnej inicjatywy OI/5/2012/BEH-MHZ dotyczącego Fronteksu

Streszczenie

Frontex[1] odrzucił zalecenie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wydane w następstwie dochodzenia dotyczącego stosowania przez agencję standardów praw człowieka oraz – w szczególności – zgodności z wymogami Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Emily O'Reilly, rzecznik praw obywatelskich, wysyła to sprawozdanie specjalne do Parlamentu Europejskiego, zwracając się o jego wsparcie w omawianej kwestii.

Zajmowanie się problemami imigracji, a zwłaszcza wyzwaniami, jakie stanowią nielegalne wjazdy, to ogromne wyzwanie prawne i humanitarne dla UE. Niemal nie do unikniecia jest konflikt między uzasadnioną potrzebą kontrolowania imigracji a humanitarnym wymogiem oferowania nielegalnym imigrantom bezpiecznego schronienia na czas prawnego rozpatrzenia ich wniosków o azyl. Frontex, pracując na pierwszej linii z organami poszczególnych państw członkowskich, musi dążyć do osiągnięcia tej trudnej równowagi między sprzecznymi potrzebami. Od pewnego czasu wyrażano obawy co do wpływu działań Frontex-u na prawa człowieka, a obawy te stały się jeszcze poważniejsze, gdy Karta praw podstawowych Unii Europejskiej stała się prawnie wiążąca w 2009 r.

UE zareagowała na te obawy, przyjmując w 2011 r. rozporządzenie[2], które wyraźnie nakazuje Frontex-owi postępować w jego pracy zgodnie z kartą.  Ponadto na mocy rozporządzenia wymaga się od Frontex-u wprowadzenia administracyjnych uregulowań mających propagować zgodność z kartą, a także ją monitorować. Uregulowania te obejmują opracowanie kodeksu postępowania mającego zastosowanie do prowadzonych przez Frontex operacji, mianowanie w obrębie Frontex-u urzędnika ds. praw podstawowych oraz utworzenie forum konsultacyjnego ds. praw podstawowych.

W marcu 2012 r. Nikiforos Diamandouros, ówczesny Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, rozpoczął dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie postępów Frontex-u w dziedzinie wywiązywania się z obowiązków nałożonych na agencję na mocy karty oraz rozporządzenia z 2011 r. Rzecznik zachęcił społeczeństwo obywatelskie i inne zainteresowane strony do wkładu w dochodzenie i otrzymał 18 odpowiedzi.

Rzecznik stwierdził[3], że ogólnie Frontex poczynił sensowne postępy w wywiązywaniu się ze zobowiązań nałożonych na agencję na mocy karty oraz rozporządzenia. Jednakże równocześnie stwierdził on, że Frontex nie posiada mechanizmu umożliwiającego mu rozpatrywanie pojedynczych przypadków naruszania praw podstawowych, jeśli istnieje podejrzenie, że takie przypadki miały miejsce w trakcie pracy Frontex-u. Rzecznik uznał brak wewnętrznego mechanizmu składania skarg za znaczącą lukę w uregulowaniach Frontex-u. Z jednej strony brak takiego mechanizmu oznaczał, że Frontex był mniej świadom problemów lub skarg na jego sposób działania, zaś z drugiej strony skarżący się ludzie nie mieli możliwości przedstawienia swojej skargi do rozpatrzenia bezpośrednio przez Frontex.

Rzecznik zalecił Frontex-owi ustanowienie mechanizmu umożliwiającego mu bezpośrednie rozpatrywanie skarg ludzi, którzy oskarżają go o naruszenie ich praw podstawowych. Niestety Frontex postanowił nie przyjmować tego zalecenia.

Zasadniczym elementem stanowiska przyjętego przez Frontex jest przekonanie, że indywidualne przypadki będące przedmiotem skargi należą w ostateczności do kompetencji tego państwa członkowskiego, na terenie którego dany przypadek miał miejsce. Rzecznik nie może zaakceptować faktu, że Frontex nie ponosi odpowiedzialności za pracę ludzi działających pod jego egidą. Odpowiedzialność tę można czasami dzielić z danym państwem członkowskim, ale nie jest do obrony stanowisko, że Frontex nie ponosi żadnej odpowiedzialności i w związku z tym nie będzie zajmował się skargami na działania, w które jest zaangażowany.

Opinia rzecznika jest także opinią wyrażoną przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, które w kwietniu 2013 r. przyjęło rezolucję zatytułowaną: „Frontex: odpowiedzialność za przestrzeganie praw człowieka”[4]. W rezolucji tej Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wezwało UE do dopilnowania, aby jej państwa członkowskie i Frontex wypełniały zobowiązania w dziedzinie praw człowieka poprzez m.in.„ustanowienie mechanizmu składania skarg przez osoby utrzymujące, że Frontex naruszył ich prawa”. W sprawozdaniu dla Komitetu Rady Europy ds. Migracji, Uchodźców i Osób Wysiedlonych sprawozdawca z ramienia Rady Europy zauważył, że stanowisko Frontex-u jest „drogą na skróty i nie wytrzymałoby oceny sądu”. Sprawozdawca w podsumowaniu stwierdza, że Frontex musi ustanowić mechanizm składania skarg przez osoby pokrzywdzone w wyniku jego działań[5].

Rzecznik występuje o poparcie Parlamentu Europejskiego przy nakłanianiu Frontex-u do działania zgodnie z zaleceniem i ustanowienia własnego mechanizmu składania skarg.

Kontekst dochodzenia z własnej inicjatywy

1. Artykuł 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej upoważnia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do prowadzenia dochodzeń z własnej inicjatywy w sprawie działalności instytucji, organów, urzędów i agencji Unii.

2. Z chwilą wejścia w życie traktatu lizbońskiego 1 grudnia 2009 r. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej uzyskała moc dokumentu prawnie wiążącego dla Fronteksu, który jest agencją unijną specjalizującą się w propagowaniu, koordynowaniu i rozwijaniu zarządzania granicami zewnętrznymi UE. Jej pełna nazwa brzmi: „Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej”. Obszary działalności Fronteksu obejmują między innymi koordynowanie wspólnych operacji, zapewnianie szybkich interwencji zespołów funkcjonariuszy europejskiej straży granicznej oraz udzielanie państwom członkowskim wsparcia w zakresie wspólnych działań dotyczących powrotów.

3. 25 października 2011 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie nr 1168/2011 („rozporządzenie”)[6], które wyraźnie stanowi, iż Frontex winien prowadzić swoją działalność zgodnie z Kartą praw podstawowych. Rozporządzenie zobowiązuje Agencję do wprowadzenia określonych mechanizmów i instrumentów administracyjnych, aby wspierać i monitorować wywiązywanie się z ciążących na niej zobowiązań w zakresie poszanowania praw podstawowych.

4. Z uwagi na nowe ramy prawne i zainteresowanie społeczeństwa obywatelskiego tematyką zarządzania granicami zewnętrznymi UE Rzecznik uznał za zasadne, aby przeprowadzić dochodzenie z własnej inicjatywy w celu sprawdzenia, w jaki sposób Frontex realizuje powyższe przepisy.

Przedmiot dochodzenia

5. Rzecznik zwrócił się do Fronteksu o przedstawienie stanowiska na temat szeregu kwestii: strategii Agencji w zakresie praw podstawowych, forum konsultacyjnego oraz roli urzędnika ds. praw podstawowych[7], planu realizacji strategii, kodeksów postępowania oraz możliwości zakończenia lub zawieszenia operacji.

6. W sprawie urzędnika ds. praw podstawowych Rzecznik zadał Fronteksowi między innymi następujące pytanie:

Czy Frontex przewiduje, że urzędnik ds. praw podstawowych będzie właściwy do przyjmowania skarg osób prywatnych dotyczących poszanowania praw podstawowych przez państwa członkowskie lub Frontex?

Dochodzenie

7. 6 marca 2012 r. Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy, zwracając się do Fronteksu o wyrażenie opinii w terminie do 31 maja 2012 r. Agencja przedstawiła swoją opinię w dniu 17 maja 2012 r.

8. 18 czerwca 2012 r., z uwagi na przedmiot dochodzenia, Rzecznik przekazał opinię Fronteksu Agencji Praw Podstawowych (dalej określanej jako „FRA”), prosząc ją o zgłoszenie uwag do 30 września 2012 r. Agencja FRA przekazała swoje uwagi w dniu 26 września 2012 r.

9. Mając na uwadze zainteresowanie społeczeństwa obywatelskiego przedmiotem dochodzenia, Rzecznik uznał również za stosowne i zasadne, aby zaprosić inne zainteresowane strony, w szczególności organizacje pozarządowe i inne organizacje działające w dziedzinie objętej zakresem dochodzenia, do zgłaszania uwag na temat opinii Fronteksu. Opinia została opublikowana na stronie internetowej ERPO w dniu 19 lipca 2012 r., a termin zgłaszania uwag ustalono na 30 września 2012 r.

10. Rzecznik otrzymał w sumie 18 uwag od organizacji międzynarodowych, organizacji pozarządowych, krajowego rzecznika praw obywatelskich i osób prywatnych[8].

11. 9 kwietnia 2013 r. Rzecznik wydał projekt zalecenia dla Fronteksu, w którym zawarł wykaz 13 zalecanych działań w odniesieniu do kwestii objętych zakresem dochodzenia z własnej inicjatywy. 25 czerwca 2013 r. Frontex przedstawił szczegółową opinię na temat projektu zalecenia ERPO.

Analiza i wnioski ERPO

Uwaga wstępna

12. Niniejsze sprawozdanie specjalne dotyczy wyłącznie roli urzędnika ds. praw podstawowych. Inne kwestie podniesione w trakcie dochodzenia z własnej inicjatywy, do których Frontex odniósł się ogólnie w zadowalający sposób, są omówione osobno w decyzji Rzecznika o zamknięciu dochodzenia.

13. Poniższa część sprawozdania zawiera streszczenie odpowiedzi Fronteksu na pismo Rzecznika otwierające dochodzenie z własnej inicjatywy oraz uwag zainteresowanych stron na temat roli urzędnika ds. praw podstawowych. Następnie przedstawiono uzasadnienie projektu zalecenia Rzecznika.

Argumentacja Fronteksu przedstawiona ERPO oraz uwagi zainteresowanych stron na temat roli urzędnika ds. praw podstawowych

14. Frontex wyjaśnił, że urzędnik ds. praw podstawowych został mianowany w grudniu 2012 r.[9]. Urzędnik ds. praw podstawowych jest niezależnym członkiem personelu pełniącym funkcje monitorujące i odpowiadającym bezpośrednio przed zarządem. Ponadto składa regularne sprawozdania forum konsultacyjnemu i dyrektorowi wykonawczemu, który pełni rolę organu mianującego.

15. Urzędnik ds. praw podstawowych i forum konsultacyjne posiadają dostęp do wszystkich informacji dotyczących poszanowania praw podstawowych, a ich działania wzajemnie się uzupełniają: urzędnik pełni funkcje monitorujące, forum zaś oferuje doradztwo strategiczne i gromadzi informacje. Zadania urzędnika ds. praw podstawowych obejmują na przykład wnoszenie wkładu w skuteczny mechanizm monitorowania oraz tworzenie i prowadzenie ewidencji ewentualnych naruszeń praw podstawowych.

16. Jeśli chodzi o kwestię rozpoznawania ewentualnych naruszeń praw podstawowych, Frontex odniósł się do szczegółowej procedury wewnętrznej i podkreślił znaczenie (i) obowiązków wszystkich uczestników w zakresie dokonywania zgłoszeń oraz możliwości dokonywania zgłoszeń przez osoby trzecie, (ii) sposobu obchodzenia się ze zgłaszanymi informacjami wewnątrz Agencji oraz (iii) oceny informacji otrzymywanych przez odnośne zainteresowane strony. Frontex uznał, że stosowane przez niego szeroko zakrojone podejście, które obejmuje rozpoznawanie ewentualnych naruszeń i zapobieganie im, pozwala odpowiednio reagować na takie naruszenia. Podkreślił też znaczenie specjalistycznych szkoleń w tym względzie.

17. Jeśli chodzi o kwestię mechanizmu zgłaszania skarg przez osoby, których prawa podstawowe zostały naruszone, Frontex wskazał na dostępną osobom trzecim możliwość zgłaszania mu ewentualnych naruszeń. Podkreślił również, że zajmie się każdą skargą dotyczącą naruszenia praw podstawowych i „odpowiednio ją rozważy”. Jednocześnie wskazał, że nie posiada uprawnień do podejmowania decyzji w indywidualnych przypadkach, gdyż należą one do kompetencji państw członkowskich.

18. W odniesieniu do działań podejmowanych w przypadku stwierdzenia naruszeń praw podstawowych Frontex stwierdził, że może między innymi „wystosować do odnośnych państw członkowskich pismo wyrażające zaniepokojenie lub pismo ostrzegawcze, omówić sprawę na poziomie zarządu lub zgłosić ją Komisji, wycofać lub zmniejszyć pomoc finansową, podjąć kroki dyscyplinarne oraz zawiesić lub zakończyć operacje, przy czym zakończenie jest środkiem ostatecznym”. Frontex wyjaśnił ponadto, że ze względu na złożoność operacji obejmujących szereg zagadnień natury politycznej i operacyjnej ich zawieszenie lub zakończenie nie zawsze jest wskazane, a decyzję podejmuje dyrektor wykonawczy w oparciu o sprawozdania przedstawione przez pracowników Fronteksu.

19. Frontex stwierdził, że odpowiedzi na pytanie, czy urzędnik ds. praw podstawowych może przyjmować skargi osób prywatnych dotyczące poszanowania praw podstawowych, można oczekiwać dopiero, gdy mechanizm monitorowania praw podstawowych zostanie w pełni ustalony.

20. Z uwag zainteresowanych stron wynika, że wiele z nich niepokoi aktualny brak skutecznego mechanizmu rozpatrywania skarg w odniesieniu do operacji Fronteksu. Jednocześnie zainteresowane strony podkreślają, że Frontex powinien zapewnić taki mechanizm wraz ze skutecznymi systemami monitorowania i dokonywania zgłoszeń (zob. w szczególności uwagi Caritas Europa, Amnesty International, Meijers Committee, Czerwonego Krzyża, Independent Monitoring Boards, Europejskiej sieci ekspertów prawnych (Trans Europe Experts), Jesuit Refugee Service Europe i greckiego rzecznika praw obywatelskich). Niektórzy zgłaszający uwagi wskazywali na brak jasności co do środków oddanych do dyspozycji urzędnika ds. praw podstawowych w celu pełnienia skutecznego nadzoru nad poszanowaniem praw podstawowych lub uznawali, że jego rola jest niewystarczająca do tego celu.

Ocena ERPO będąca podstawą projektu zalecenia

21. Artykuł 26a ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w ramach realizacji obowiązku propagowania i poszanowania praw podstawowych Frontex winien wprowadzić skuteczny mechanizm monitorowania przestrzegania praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach.

22. Mając na uwadze to zobowiązanie, Rzecznik zbadała stanowisko Fronteksu w sprawie (i) możliwego mechanizmu zgłaszania skarg dotyczących naruszania praw podstawowych przez Frontex lub państwa członkowskie oraz (ii) roli urzędnika ds. praw podstawowych w tym zakresie. Rzecznik zwróciła w tym względzie uwagę na zawarte w opinii Fronteksu stwierdzenie, że urzędnik ds. praw podstawowych będzie odgrywał aktywną rolę w powstawaniu konkretnego mechanizmu monitorowania poszanowania praw podstawowych.

23. Rzecznik nie podzielił opinii Fronteksu, że wprowadzenie systemu zgłaszania lub informowania o naruszeniach praw podstawowych wystarczy do wypełnienia ciążących na Agencji obowiązków w zakresie praw podstawowych. Wręcz przeciwnie, obowiązki w zakresie dokonywania zgłoszeń i mechanizmy składania skarg nie mają charakteru alternatywnego, lecz są wzajemnie komplementarne jako środki gwarantujące skuteczną ochronę praw podstawowych.

24. Ponadto środki dyscyplinarne same w sobie nie wystarczają, aby zapewnić poszanowanie praw podstawowych.

25. Rzecznik rozumie wreszcie, że dla każdej operacji Frontex wyznacza urzędnika koordynującego, który nadzoruje realizację planu operacyjnego i kodeksu postępowania, odgrywając tym samym kluczową rolę w zakresie reagowania na zgłoszenia poważnych incydentów. W opinii Rzecznika nie wyklucza to jednak zapotrzebowania na prawdziwy mechanizm zgłaszania skarg, który byłby dostępny dla wszystkich zaangażowanych osób, czyli uczestników operacji zobowiązanych przepisami unijnymi lub krajowymi do dokonywania zgłoszeń, jak również osób, których naruszenie bezpośrednio dotyczy, lub tych, które dowiedziały się o naruszeniu i chcą złożyć skargę w interesie publicznym (dziennikarze, organizacje pozarządowe itd.).

26. Rzecznik tym samym ponownie podkreślił znaczenie zapewnienia skutecznego mechanizmu rozpatrywania skarg we Fronteksie.

27. W tym kontekście Rzecznik uważa, że wiele przemawia za tym, aby urzędnik ds. praw podstawowych rozważył rozpatrywanie indywidualnych skarg dotyczących naruszeń praw podstawowych.

28. Rozpatrywanie przez urzędnika ds. praw podstawowych skarg dotyczących działalności personelu państwa członkowskiego mogłoby co najmniej oznaczać przekazanie skargi właściwemu organowi państwa członkowskiego lub krajowemu rzecznikowi nadzorującemu taki organ. Rzecznik odnotował w tym względzie sugestię greckiego rzecznika – dotyczącą wspólnych operacji i projektów pilotażowych prowadzonych przez Frontex wraz z władzami greckimi – aby na szczeblu UE powstał mechanizm monitorowania naruszeń praw podstawowych w celu „badania przypadków pogwałcenia praw podstawowych i zapobiegania im”.

29. Jeśli chodzi o skargi dotyczące postępowania pracowników Fronteksu, Rzecznik przypomniał, że europejskie zespoły straży granicznej składają się nie tylko z przedstawicieli państw członkowskich, ale i z przedstawicieli Agencji. Rzecznik rozumie, że członkowie personelu Fronteksu nie posiadają kwalifikacji do wykonywania funkcji kontroli granicznej i są delegowani wyłącznie do zadań koordynacyjnych, aby wspierać współpracę pomiędzy przyjmującym państwem członkowskim i uczestniczącymi państwami członkowskimi, niemniej jednak uznaje, że nie zwalnia to Agencji z odpowiedzialności za działania prowadzone przez jej personel w trakcie wykonywania roli koordynacyjnej.

30. W świetle powyższej analizy Rzecznik przedstawił Fronteksowi następujący projekt zalecenia:

Frontex powinien rozważyć podjęcie wszelkich możliwych działań, aby umożliwić urzędnikowi ds. praw podstawowych rozważenie rozpatrywania skarg o naruszenie praw podstawowych w ramach wszystkich działań Fronteksu składanych przez osoby, których prawa naruszono, jak również w interesie publicznym.

Argumentacja przedstawiona ERPO po ogłoszeniu projektu zalecenia

31. W swojej szczegółowej opinii Frontex stwierdził, że ponosi odpowiedzialność za działania wchodzące w zakres jego kompetencji, ale nie może odpowiadać za suwerenne działania państw członkowskich. Jeśli chodzi konkretnie o urzędnika ds. praw podstawowych, Frontex podniósł, że określone w rozporządzeniu kompetencje tej osoby nie obejmują rozstrzygania skarg zewnętrznych i indywidualnych ze względu na brak uprawnień wykonawczych jako takich. Kompetencje w tym zakresie posiadają natomiast inne instytucje (np. sądy krajowe i unijne).

32. Frontex dodał, że na obecnym etapie urzędnik ds. praw podstawowych wzmacnia system rozpatrywania zgłoszeń incydentów dokonywanych przez uczestników działań koordynowanych przez Frontex, ocenia wraz z innymi jednostkami Agencji domniemane naruszenia praw podstawowych i tworzy archiwum zgłoszeń incydentów.

33. Urzędnik ds. praw podstawowych korzysta z kilku zewnętrznych źródeł informacji w ramach kontroli poszanowania praw podstawowych. Oznacza to, że udostępniane w interesie publicznym dodatkowe informacje o możliwych naruszeniach są już w praktyce uwzględniane w działaniach urzędnika ds. praw podstawowych oraz zgłaszane, jak wskazano w rozporządzeniu dotyczącym Fronteksu.

34. Skargi bezpośrednio dotyczące działalności Fronteksu można zatem uznać za dodatkowe źródło informacji, na podstawie których podejmowane są działania monitorujące.

Ocena ERPO po ogłoszeniu projektu zalecenia

35. Rzecznik za punkt wyjścia dla swojej oceny przyjął słuszną uwagę Fronteksu, który stwierdził w swojej szczegółowej opinii, że ponosi odpowiedzialność za działania wchodzące w zakres jego kompetencji, ale nie może odpowiadać za suwerenne działania państw członkowskich.

36. Ten teoretyczny podział odpowiedzialności za ewentualne naruszenia praw podstawowych na granicach UE nie zmienia jednak faktu, że misja Fronteksu obejmuje koordynowanie wspólnych operacji z udziałem zarówno własnego personelu, jak i przedstawicieli państw członkowskich. Rzecznik przyjmuje uwagę Fronteksu, że niewielu jego pracowników faktycznie uczestniczy w działaniach operacyjnych w terenie. Pozostaje jednak faktem, że na granicach przebywa wielu zaproszonych funkcjonariuszy oddelegowanych przez państwa członkowskie, którzy wedle wiedzy Rzecznika noszą na rękawach naszywki z nazwą Frontex[10].

37. Osoby, których dotyczy operacja Fronteksu, mogą odruchowo i zasadnie przyjąć, że odpowiedzialność za działania funkcjonariusza noszącego taką naszywkę ponosi właśnie Frontex. Takie osoby z reguły działają w warunkach stresu i wymagają szczególnej troski, dlatego nie można od nich oczekiwać wnikliwej analizy niewątpliwie złożonej kwestii podziału odpowiedzialności. Jest rzeczą logiczną, że osoby te uznają Frontex za pierwszą instancję, do której mogą wnosić skargi dotyczące naruszenia ich praw podstawowych.

38. Mając na uwadze podział odpowiedzialności określony w szczegółowej opinii Fronteksu, możliwe są następujące scenariusze zgłaszania skarg: (i) skargi dotyczące postępowania pracowników Fronteksu, za które Agencja ponosi odpowiedzialność[11], (ii) skargi dotyczące postępowania funkcjonariuszy niebędących pracownikami Fronteksu, w tym zaproszonych funkcjonariuszy, którzy działają na odpowiedzialność danego państwa członkowskiego, lecz noszą naszywkę Fronteksu, (iii) skargi dotyczące organizacji, realizacji i skutków wspólnej operacji, które nie odnoszą się do podstępowania konkretnych osób.

39. Jest rzeczą oczywistą, że Frontex powinien, co do istoty, zajmować się pierwszą kategorią spraw. Nie może natomiast rozpatrywać spraw ujętych w drugiej kategorii co do ich istoty, ale mógłby pomagać skarżącym w szybkim przekazywaniu skarg właściwym organom danego państwa członkowskiego, na przykład krajowemu rzecznikowi. W przypadku trzeciej kategorii właściwa reakcja Fronteksu zależy od charakteru skargi. We wszystkich przypadkach Frontex ma ewidentnie lepsze możliwości niż potencjalny skarżący, aby wskazać podmiot odpowiedzialny za zajęcie się skargą co do jej istoty. W tym względzie Rzecznik zauważa, że Frontex w swojej szczegółowej opinii na temat projektu zalecenia podjął się działać na rzecz szybkiego rozpatrywania potencjalnych skarg składanych przez migrantów u władz danego państwa członkowskiego w trakcie wspólnych operacji.

40. W swojej szczegółowej opinii Frontex wskazał na posiadanie systemu zgłaszania incydentów i stwierdził, że otrzymywane skargi można uznać za źródło informacji, które powodują podjęcie działań monitorujących. Ponadto wspomniał o możliwości podjęcia kroków dyscyplinarnych. Rzecznik powtarza, zgodnie z uwagami zawartymi w projekcie zalecenia (zob. punkty 29–30 powyżej), że mechanizmy te powinny uzupełniać, a nie zastępować, mechanizmy rozpatrywania skarg.

41. Jak słusznie wskazał Frontex, inne instytucje, na przykład sądy unijne lub krajowe, są lub mogą być właściwe do zajmowania się skargami. Rzecznikowi trudno jednak sobie wyobrazić, w jaki sposób prawa osób, których zazwyczaj dotyczą operacje Fronteksu, w tym przechwyconych migrantów, mają być egzekwowane za pośrednictwem sądu, biorąc pod uwagę zobowiązania w zakresie terminów, reprezentacji prawnej i kosztów zazwyczaj związanych z podstępowaniem sądowym, jak również przepisy dotyczące uprawnień do występowania przed sądem.

42. Prawdą jest również, że Rzecznik Europejski może zająć się skargą wniesioną przez dowolną osobę przeciwko Fronteksowi, nawet jeśli nie jest obywatelem lub rezydentem UE, jako że posiada kompetencje do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy.

43. Nie zmienia to jednak faktu, że Frontex logicznie nasuwa się jako pierwsza instancja, u której można złożyć skargę. Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że każda instytucja mająca częsty kontakt z osobami mogącymi mieć powód do złożenia skargi powinna zapewnić bezpośredni mechanizm rozpatrywania skarg, który pozwoliłby na szybkie rozwiązanie ich problemów, a konieczność skorzystania z innych mechanizmów dochodzenia praw, takich jak rzecznik czy sądy, zaistniałaby dopiero, gdyby bezpośredni mechanizm okazał się nieskuteczny.

44. Można tu odwołać się do przykładu Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), który – zachęcany przez Parlament Europejski – zgodził się wprowadzić bezpośredni mechanizm zgłaszania skarg dla osób, których dotyczą finansowane przez niego projekty. To ujęte w protokole ustaleń pomiędzy Bankiem i Rzecznikiem rozwiązanie dobrze funkcjonuje, poprawiając reputację Banku i Unii wśród międzynarodowej społeczności działającej na rzecz rozwoju. Zgoda Fronteksu na wprowadzenie bezpośredniego mechanizmu rozpatrywania skarg byłaby zarówno racjonalna, jak i sprzyjałaby umocnieniu reputacji Unii Europejskiej w dziedzinie praw podstawowych.

45. Rzecznik uważa, że ze względu na jego rolę i funkcje urzędnik ds. praw podstawowych mógłby być naturalnym adresatem skarg przedkładanych Fronteksowi.

46. W tym względzie Rzecznik zwraca uwagę na stanowisko Fronteksu, że rozstrzyganie skarg nie należy do określonych w rozporządzeniu kompetencji urzędnika ds. praw podstawowych. Rzecznik jest zdziwiony tym poglądem, bowiem poza stwierdzeniem, iż urzędnik ds. praw podstawowych składa regularne sprawozdania, tym samym wnosząc wkład w mechanizm monitorowania praw podstawowych, art. 26a ust. 3 rozporządzenia milczy na temat zadań i obowiązków związanych z tym stanowiskiem. W istocie rzeczy wydaje się, że obowiązki urzędnika ds. praw podstawowych zostały określone w ogłoszeniu o naborze ogłoszonym przez Frontex w kwietniu 2012 r.

47. Rzecznik uważa, że mandat urzędnika ds. praw podstawowych, który został szeroko określony w art. 26a ust. 3 rozporządzenia dotyczącego Fronteksu, umożliwia Agencji powierzenie tej osobie uprawnień do zajmowania się indywidualnymi skargami.

48. To, że urzędnik ds. praw podstawowych nie posiada „uprawnień wykonawczych jako takich” z całą pewnością nie stanowi przeszkody dla rozpatrywania skarg. W istocie rzeczy określone w ogłoszeniu o naborze zadania i obowiązki urzędnika ds. praw podstawowych są zbliżone do kompetencji potrzebnych do rozpatrywania skarg. W ogłoszeniu o naborze mowa jest mianowicie o tym, że urzędnik ds. praw podstawowych powinien między innymi wskazywać działania naprawcze w odniesieniu do ewentualnych incydentów z zakresu praw podstawowych oraz wnosić wkład w rozwiązywanie innych kwestii dotyczących praw podstawowych w Agencji.

49. Rzecznik zauważa również, że kompetencje i kwalifikacje osoby aktualnie piastującej stanowisko urzędnika ds. praw podstawowych umożliwiają jej skuteczne rozpatrywanie skarg.

50. Rzecznik podkreśla wreszcie, że doświadczenia z funkcjonowania mechanizmu rozpatrywania skarg w Europejskim Banku Inwestycyjnym mogłyby posłużyć za cenne źródło inspiracji dla Fronteksu. Rzecznik skontaktował się z odpowiednimi służbami EBI, które zadeklarowały gotowość do udzielenia pomocy i porad w tym zakresie. Rzecznik gotowy jest również zaproponować współpracę ze swoimi służbami, a także wykorzystać ugruntowane kanały współpracy w ramach Europejskiej Sieci Rzeczników, w skład której wchodzą rzecznicy i inne tego typu organy w 28 państwach członkowskich i innych krajach.

51. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że Frontex powinien wprowadzić mechanizm rozpatrywania skarg, aby wywiązać się ze spoczywających na nim obowiązków z zakresu praw podstawowych zgodnie z zasadami dobrej administracji. Rolę tę można powierzyć urzędnikowi ds. praw podstawowych, którego należy zaopatrzyć w odpowiednie środki. Z uwagi na znaczenie przedmiotowej kwestii dla osób, których dotyczą operacje koordynowane przez Frontex, Rzecznik zwraca się do Parlamentu o pomoc w tym względzie.

Zalecenie ERPO

Rzecznik zaleca zatem Fronteksowi, co następuje:

Frontex powinien wprowadzić mechanizm rozpatrywania skarg o naruszenie praw podstawowych we wszystkich firmowanych przez siebie wspólnych operacjach. Mechanizm powinien umożliwiać składanie skarg osobom, których sprawa indywidualnie dotyczy lub które działają w interesie publicznym. Rolę tę można powierzyć urzędnikowi ds. praw podstawowych, którego należy zaopatrzyć w odpowiednie środki.

Parlament Europejski powinien rozważyć przyjęcie stosownej rezolucji.

 

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 7 listopada 2013 roku


[1] Frontex (Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej) został utworzony w 2004 r.

[2] Rozporządzenie 1168/2011/UE

[3] Projekt zalecenia rzecznika w tym dochodzeniu jest dostępny pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark

[6] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.U. 2011 L 304, s. 1.

[7] Artykuł 26a rozporządzenia brzmi:

„1. Agencja opracowuje, rozwija i wdraża swoja strategię w zakresie praw podstawowych. Agencja wprowadza skuteczny mechanizm monitorowania przestrzegania praw podstawowych we wszystkich swoich działaniach.

2. Agencja ustanawia Forum Konsultacyjne wspierające Dyrektora Wykonawczego i Zarząd w kwestiach związanych z prawami podstawowymi. Agencja zaprasza Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców oraz inne właściwe organizacje do uczestnictwa w Forum Konsultacyjnym. Na wniosek Dyrektora Wykonawczego Zarząd podejmuje decyzje w sprawie składu i metod pracy Forum Konsultacyjnego oraz sposobów przekazywania mu informacji.

Zasięga się opinii Forum Konsultacyjnego w kwestiach związanych z dalszym rozwojem i wdrażaniem strategii w zakresie praw podstawowych, kodeksem postępowania i wspólnymi minimalnymi programami szkolenia.

Forum Konsultacyjne przygotowuje roczne sprawozdanie ze swoich działań. Sprawozdanie to jest podawane do wiadomości publicznej.

3. Zarząd mianuje urzędnika ds. praw podstawowych posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie w dziedzinie praw podstawowych. Jest on niezależny w pełnieniu swoich obowiązków urzędnika ds. praw podstawowych i składa sprawozdania bezpośrednio Zarządowi i Forum Konsultacyjnemu. Składa regularne sprawozdania stanowiące jego wkład w mechanizm monitorowania praw podstawowych.”.

[8] Za zgodą zgłaszających otrzymane uwagi zostały udostępnione na stronie internetowej ERPO.

[9] Z komunikatu prasowego na stronie internetowej Fronteksu wynika, że Inmaculada Arnaez Fernandez została mianowana na stanowisko pierwszego urzędnika ds. praw podstawowych w dniu 27 września 2012 r. Zob. http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Artykuł 41 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.