Sagatavots saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 7. punktu^[1].

Stratēģiskās izmeklēšanas priekšvēsture

1. Eiropas Savienības Padome (“Padome”) sastāv no ES dalībvalstu valdībām. Padome kopā ar Eiropas Parlamentu^[2] pieņem ES tiesību aktus. Pirms dalībvalstu ministri ieņem oficiālu nostāju par tiesību akta projektu Padomes sanāksmē, Padomes Pastāvīgo pārstāvju komiteja (“Coreper”)^[3] rīko sagatavošanas apspriedes, un dalībvalstu ierēdņi apmeklē vairāk nekā 150 Padomes darba sagatavošanas struktūras, tostarp tā saucamās “darba grupas”^[4]. Daudzos gadījumos šīs darba sagatavošanas struktūras izšķiroši ietekmē galīgo tiesību akta tekstu. Tāpēc apspriedēm, kas notiek visās šajās darba sagatavošanas struktūrās, ir būtiska nozīme ES likumdošanas procesā.

Valstu ministru padome

↑

Valstu vēstnieku COREPER

↑

Valstu ierēdņu darba grupas

2. Pilsoņu iespēju nodrošināšana sekot tiesību aktu sagatavošanas virzībai nav kaut kas tāds, kas būtu vēlams; tā ir tiesiska prasība. Saskaņā ar Līgumu par Eiropas Savienību visiem pilsoņiem ir “tiesības piedalīties Savienības demokrātiskajā dzīvē”, un ES lēmumi ir jāpieņem “iespējami atklāti, un tie cik iespējams ir tuvināti pilsoņiem”^[5]. Līgumos īpaši prasīts, ka Padomes sēdēm ir jābūt atklātām, “kad tā izskata leģislatīva akta projektu un balso par to”^[6]. Ar to saprot, ka šāda veida pārredzamība ir piemērojama savlaicīgi visā likumdošanas procesā, nevis tikai retrospektīvi, kad viss process ir noslēdzies. Pamatā mērķis ir nodrošināt, ka visi pilsoņi var zināt, kādā veidā notiek konkrēta likumdošanas procesa virzība, kādi dažādi varianti tiek apspriesti un kādu nostāju par vai pret ieņem valstu valdības.

3. Šajā izmeklēšanā attiecīgie dokumenti ir tie, kas iesniegti Padomes darba sagatavošanas struktūrām, kuras nodarbojas ar tiesību aktu projektiem. Visi šie dokumenti ir “likumdošanas dokumenti” tādā nozīmē, kā šo terminu lieto ES noteikumos par publisko piekļuvi dokumentiem^[7]. ES likumdevējam ir proaktīvi jānodrošina piekļuve šiem dokumentiem, lai tie būtu publiski pieejami iespējami plašā mērā^[8]. Piekļuvi publiskiem dokumentiem var ierobežot tikai izņēmuma gadījumos, kas paredzēti saskaņā ar ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem^[9]. Pat ja šie izņēmumi tiek piemēroti, izņemot ļoti retus gadījumus, tos var atcelt, ja izpaušana ir sevišķi svarīga sabiedrības interesēs. Ņemot vērā, ka šādu dokumentu publiskošana noteikti ir sabiedrības interesēs, lai pilsoņi varētu faktiski īstenot savas tiesības rūpīgi sekot likumdošanas procesam^[10], tikai retos gadījumos ar šiem izņēmumiem var pamatot likumdošanas dokumentu nepubliskošanu.

4.  Saskaņā ar ES līgumiem Padome un Eiropas Parlaments līdztekus ir likumdevēji^[11]. Tieši ievēlētajam Eiropas Parlamentam jau ir augsta pārredzamība un tādējādi arī pāraskatatbildība, kad notiek tiesību aktu apspriešana un to pieņemšana. Likumdošanas procesa galvenie posmi Eiropas Parlamentā un atbilstošie pārredzamības pasākumi ir šādi:

Komitejas ziņojuma projekts	publicēts
Komitejas debates	publiskas
Komitejas grozījumi	publicēts
Kompromisa grozījumi	publicēts
Komitejas balsošana pēc saraksta	publicēts
Komitejas ziņojums	publicēts
Plenārsēdē iesniegtie grozījumi	publicēts
Plenārsēdes debates	publiskas
Plenārsēdē balsošana pēc saraksta	publicēts
Plenārsēdes ziņojums	publicēts

5. Padomes likumdošanas dokumenti šobrīd būtībā netiek tiešā un proaktīvā veidā publiskoti likumdošanas procesa gaitā. Atsevišķi pieprasījumi par publisku piekļuvi Padomes likumdošanas dokumentiem kopumā tiek apstrādāti saskaņā ar ES noteikumiem par piekļuvi dokumentiem. Tomēr, ņemot vērā nepilnības kārtībā, kā Padome reģistrē šos dokumentus, sabiedrība bieži vien nemaz nevar zināt reālā laikā, kādi dokumenti faktiski pastāv. Ombude ir pārliecināta, ka Padome ir būtiski uzlabojusi savas iekšējās dokumentu pārvaldības procedūras. Ombude atzinīgi vērtē šos Padomes veiktos pasākumus. Tomēr daudz svarīgāks jautājums ir, cik liela ir Padomes apņemšanās nodrošināt pārredzamību un tādējādi pārskatatbildību sevis kā ES likumdevējas iestādes lomā.

6. Ņemot vērā bažas par šķietamo pārskatatbildības trūkumu un attiecīgi par iespēju neesamību pilsoņiem piedalīties Padomes likumdošanas darbībās, ombude nolēma pēc savas iniciatīvas iedziļināties šajā jautājumā, veicot ”stratēģisko izmeklēšanu”.

Stratēģiskā izmeklēšana

7. Izmeklēšana ir vērsta uz likumdošanas dokumentu apspriešanas pārredzamību Padomes darba sagatavošanas struktūrās. Proti, izmeklēšanā izskata, kā Padomes Ģenerālsekretariāts (“Sekretariāts”) administratīvi atbalsta likumdošanas procesu, protokolējot dalībvalstu apspriedes darba sagatavošanas struktūrās un reģistrējot, pārvaldot un publicējot saistītos dokumentus.

8. 2017. gada 10. martā ombude uzdeva Padomei 14 jautājumus^[12], uz kuriem Padome atbildēja 2017. gada 26. jūlijā^[13].

9. Tad ombude atklāja sabiedrisko apspriešanu, aicinot sabiedrības locekļus, pilsonisko sabiedrību, akadēmiskās aprindas un valstu parlamentus paust savu viedokli par ierosinātajiem jautājumiem. Visi, kas bija snieguši savu ieguldījumu, bija pauduši lielākas vai mazākas bažas par dažādās Padomes darba sagatavošanas struktūrās īstenoto likumdošanas apspriežu pārskatatbildību un pārredzamību^[14].

10. 2018. gada 23. janvārī ombuda izmeklēšanas grupa pārbaudīja^[15] Padomes dokumentus par trim likumdošanas iniciatīvām, kas tika pabeigtas 2016. gadā, proti, Datu aizsardzības regulu^[16], Lēmumu par nedeklarēta darba novēršanu^[17] un Direktīvu par publiskā sektora struktūru tīmekļvietņu un mobilo lietotņu piekļūstamību^[18]. Pārbaudes mērķis bija sniegt ombudam ieskatu par to, kā Sekretariāts sagatavo, izplata, reģistrē un publicē dokumentus, kas izstrādāti Padomes darba sagatavošanas struktūru sanāksmēs.

11. Rūpīgi izanalizējot publiskās apspriešanas laikā iesūtītās atsauksmes, pārbaudes rezultātus un Padomes paustos viedokļus, ombude secināja, ka Padomes pašreizējā prakse satur administratīvas kļūmes.

12. Ombuds 2018. gada 9. februārī sniedza Padomei trīs konkrētus ieteikumus, kā Padome varētu uzlabot sava likumdošanas procesa pārredzamību. Tika arī lūgts Padomei sniegt atbildes uz ierosinājumu kopu uzlabojumu jomā^[19].

13. Saskaņā ar ES līgumiem^[20] un Eiropas Ombuda statūtiem^[21] ombuds deva Padomei trīs mēnešus, lai tā sniegtu sīki izstrādātu atzinumu par ombuda ieteikumiem un ierosinājumiem.

14. Diemžēl Padome neatbildēja uz ombuda ieteikumiem un ierosinājumiem likumā noteiktajā termiņā, kas bija 2018. gada 9. maijs. Ņemot vērā likumdošanas pārredzamības jautājuma nozīmīgumu, ombude nolēma nepiešķirt Padomei termiņa pagarinājumu.

Ombuda novērtējums un konstatējumi

15. Ombuds savu novērtējumu sāka ar to, ka pārredzamībai ir liela nozīme Eiropas Savienībā un ES likumdošanas demokrātiskas leģitimitātes nodrošināšanā. Tā kā Padomes darba sagatavošanas struktūras nerīko sanāksmes publiski, pilsoņi savas demokrātiskās tiesības sekot likumdošanas apspriedēm var īstenot tikai tad, ja ir piekļuve šo apspriežu pierakstiem. Lai tas būtu iespējams, A) ir jādokumentē darba sagatavošanas struktūrās veiktās likumdošanas apspriedes, B) ja dalībvalstis ieņem kādu nostāju darba sagatavošanas struktūrās, tas ir jāreģistrē, un C) ir jābūt viegli pieejamai savlaicīgai publiskai piekļuvei likumdošanas dokumentiem.

A. Padomes darba sagatavošanas struktūru darba dokumentēšana

16. Padome 2016. gada novembrī ieviesa jaunu IT sistēmu, ar kuru reģistrē un izplata dokumentus, kas iesniegti Padomes sanāksmēm, tostarp darba sagatavošanas struktūru sanāksmēm. Šī sistēma nodrošina, ka visi dokumenti, kas iesniegti Padomes darba sagatavošanas struktūrām, tagad tiek sistemātiski reģistrēti. Piemēram, tiek reģistrētas dalībvalstu valdību pārstāvju piezīmes, ko Sekretariāts saņem pa e-pastu, un dokumenti, kas izstrādāti darba sagatavošanas struktūru sanāksmju laikā^[22]. Ombuds atzīst, ka šī sistēma varētu būtiski uzlabot likumdošanas apspriežu pārredzamību.

17. Tomēr izmeklēšanas gaitā ombud konstatēja neatbilstības dokumentācijā, ko Sekretariāts sagatavojis dažādām darba sagatavošanas struktūrām. Dažādu darba sagatavošanas struktūru darbs tiek reģistrēts dažādā apjomā, un atšķiras arī darbību reģistrēšanas prakse, kā arī ir konstatētas dažas dokumentēšanas nepilnības (sk. 1. pielikumu, kurā sniegts ombuda konstatējumu sīks pārskats).

18. Ombuds uzskata, ka vispusīga un konsekventa Padomes darba sagatavošanas struktūru darba dokumentēšanas pieeja varētu būtiski atvieglot likumdošanas iniciatīvu virzības izsekošanu. Atšķirīga prakse, ko nevar pamatot ar objektīvu vajadzību, rada risku, ka personām, kas cenšas sekot un sīkāk izprast likumdošanas procedūru, tiek radīts nevajadzīgs apmulsums. Tāpēc ombuds ieteica Padomei pieņemt vadlīnijas par to, kādu veidu dokumenti tiek gatavoti darba sagatavošanas struktūrās saistībā ar likumdošanas procedūrām, kā arī kāda informācija ir jāiekļauj šajos dokumentos.

B. Dalībvalstu nostājas reģistrēšana un paušana

19. Pastāv atšķirīga prakse, kā tiek reģistrēta dalībvalstu nostāja Padomes darba sagatavošanas struktūrās izstrādātajos un apritē laistajos dokumentos. Pārbaude liecina, ka tikai dažos gadījumos tika reģistrēta to dalībvalstu identitāte, kuras pauda nostāju darba sagatavošanas struktūrās. Citos gadījumos netika identificētas dalībvalstis, kas atbalstīja kādu konkrētu nostāju, un tā vietā tika sniegtas norādes uz neidentificējamām “delegācijām”.

20. Ombuds uzsver, ka dalībvalstu pārstāvji, kas iesaistīti likumdošanas darbā, ir ES likumdevējas iestādes sastāvdaļa, un viņiem būtu jābūt par to pārskatatbildīgiem. Lai sabiedrība varētu saukt pie atbildības savu valdību par lēmumiem, kas attiecas uz ES likumdošanu, tai ir jāspēj konstatēt, kādu nostāju konkrēti kura nacionālā valdība ir pieņēmusi ES likumdošanas iniciatīvu grozīšanas un pieņemšanas procesā. Ja nav šī “minimālā un būtiskā pierādījuma”^[23], pilsoņi nekad nevarēs pienācīgi sekot tam, kā viņu valsts pārstāvji ir rīkojušies. Arī valstu parlamentiem, kuru uzdevums ir pārraudzīt savas valdības rīcību, ir jāzina, kādu nostāju ieņem valdība.

21. Lielāka pārredzamība par to, kādu nostāju ieņem valstu valdības attiecībā uz ES likumiem, ir svarīga arī ES tiesību aktu leģitimitātei. Šādas informācijas publiskošana piespiestu dalībvalstu valdības uzņemties lielāku atbildību par šiem tiesību aktiem un atturētu tās vainot Briseli par lēmumiem, ko galu galā pašas ir pieņēmušas. Daudzās sabiedriskās apspriešanas laikā iesūtītajās atsauksmēs tika stingri uzsvērts, ka ir svarīgi, lai būtu iespējams uzzināt, kādu nostāju ir ieņēmušas atsevišķas dalībvalstis likumdošanas sarunu laikā.

22. Padome savā sākotnējā atbildē ombudam, kas tika sniegta 2017. gada jūlijā, apstiprināja, ka jautājums par dalībvalstu nostāju reģistrēšanu tika apspriests Coreper 2014. gada maija sanāksmē pēc saistītā ES Tiesas nolēmuma^[24]. Coreper secināja, ka šis nolēmums neuzliek pienākumu reģistrēt un identificēt atsevišķu dalībvalstu nostāju, bet ka dalībvalstis būtu identificējamas, ja tiek uzskatīts, ka tas ir “atbilstoši”^[25].

23. Ombuds ir pārliecināts, ka dažu dalībvalstu valdības nevēlētos, ka to nostāja tiktu pausta pirms oficiālā balsojuma vai pirms konkrētās likumdošanas iniciatīvas iespējamās pieņemšanas. Savukārt Sekretariāts varētu justies iegrožots attiecībā uz to, kādus likumdošanas dokumentus tas var proaktīvi un tieši darīt publiski pieejamus. Faktiski saskaņā ar Padomes reglamentu Sekretariāts nedrīkst proaktīvi darīt publiski pieejamus dokumentus, kas “ataino delegāciju atsevišķas nostājas”^[26], kamēr notiek apspriedes. Turklāt pat pēc konkrētā tiesību akta pieņemšanas dalībvalsts var pieprasīt, lai dokumenti, kas ataino tās konkrēto nostāju, nebūtu tieši publiski pieejami^[27].

24. Tomēr demokrātiskas lēmumu pieņemšanas pamatiezīme ir gatavība grozīt nostāju un panākt kompromisu. Pilsoņu informēšana par šīm izmaiņām un šo izmaiņu un panākto kompromisu skaidrošana, bez šaubām, ir pārskatatbildības būtisks elements^[28]. Tāpēc Tiesa minētajā lietā uzskatīja, ka Padome rīkojās nepareizi, atsakot publisku piekļuvi tām Sekretariāta piezīmes daļām, kurās ietverti vairāku dalībvalstu valdību iesniegtie grozījumi. Tiesa paskaidroja, ka ES noteikumu par piekļuvi dokumentiem mērķis ir nodrošināt sabiedrības piekļuvi Padomes dokumentu saturam pilnībā, ieskaitot, šajā gadījumā, dažādu priekšlikumu autoru identitāti”^[29].

25. Ombuds atzinīgi vērtē Padomes apstiprinājumu, ka, pamatojoties uz Tiesas nolēmumu, likumdošanas dokumenti, kuros ir ietverta dalībvalstu nostāja, tagad pēc pieprasījuma tiek izpausti, “izņemot attiecīgi pamatotus un izņēmuma gadījumus”. Ombuds ieteica Padomei atjaunināt tās reglamentu, lai atainotu šo praksi^[30]. Protams, šī apņemšanās neko daudz nenozīmē, ja vispirms dalībvalstu nostājas netiek pienācīgi reģistrētas.

26. Ņemot vērā, ka pilsoņiem ir svarīgi zināt dalībvalstu nostājas, ombuds ir konstatējis, ka Sekretariāta rīcība, sistemātiski nereģistrējot dalībvalstu identitāti, kad tās izsaka savu nostāju apspriedēs darba sagatavošanas struktūrās, ir administratīva kļūme. Tāpēc ombuds ir sniedzis šādu ieteikumu Padomei:

Padomei būtu sistemātiski jāreģistrē dalībvalstu valdību identitāte, kad tās izsaka savu nostāju darba sagatavošanas struktūrās.

C. Piekļuve darba sagatavošanas struktūru dokumentiem

27. Ombuds ir konstatējis divus īpašus jautājumus saistībā ar vieglu un savlaicīgu piekļuvi darba sagatavošanas struktūru dokumentiem: i) Padomes publiskā dokumentu reģistra pilnīgums un pieejamība; un ii) Padomes prakse ierobežot piekļuvi likumdošanas dokumentiem, kamēr notiek lēmumu pieņemšanas process (tā saucamais marķējums “LIMITE”).

Padomes publiskais dokumentu reģistrs

28. Pilnīga un pieejama publiskā reģistra esamība ir galvenais faktors, kas nodrošina likumdošanas pārredzamību. Lai sabiedrība varētu pilnībā īstenot savas tiesības uz piekļuvi dokumentiem, visi likumdošanas dokumenti, ko sagatavojušas un/vai laidušas apritē darba sagatavošanas struktūras, būtu jāuzskaita publiskajā reģistrā neatkarīgi no to formāta un neatkarīgi no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami, vai nav pieejami nemaz. Ja dokuments neparādās publiskajā reģistrā, sabiedrība nevar zināt, kādi dokumenti faktiski pastāv. Turklāt, lai sabiedrība varētu faktiski piekļūt šiem dokumentiem, tiem ir jābūt viegli atrodamiem Padomes tīmekļa vietnē. Tikai tad, ja ir pilnīgs un pieejams dokumentu reģistrs, sabiedrība var gūt pareizu pārskatu par apspriedēm, kas norisinās darba sagatavošanas struktūrās.

29. Ombuds ir konstatējis, ka Padomes pašreizējais publiskais dokumentu reģistrs ir nepilnīgs un lietotājam ne pārāk draudzīgs[31]. Piemēram, nav apmierinoša prakse publicēt sarakstus “darba dokumenti” bez atsevišķiem reģistra ierakstiem, jo sabiedrības locekļi nevar viegli un ātri atrast, ka šādi dokumenti pastāv. Kopumā, lai atrastu konkrētu dokumentu, ir jābūt plašām zināšanām par Padomes darbību. Tādējādi plašai sabiedrībai ir grūtības piekļūt informācijai par sarunām, kas norisinās darba sagatavošanas struktūrās.

30. Pamatojoties uz analīzi, ombuds ieteica Padomei uzskaitīt publiskajā reģistrā visu veidu dokumentus neatkarīgi no to formāta un neatkarīgi no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami, vai nav pieejami nemaz.

31. Lai izvairītos no informācijas pārslodzes, tas būtu jādara tandēmā ar dokumentu pieejamības uzlabošanu, izmantojot reģistru. Ombuds uzskata, ka piekļuvi sagatavošanas dokumentiem varētu būtiski atvieglot, ja tie tiktu hronoloģiski sakārtoti vienā tīmekļa lapā par katru likumdošanas iniciatīvu^[32]. Tāpēc ombuds iesaka Padomei izstrādāt katrai likumdošanas iniciatīvai īpaši veltītu un atjauninātu tīmekļa lapu pēc Eiropas Parlamenta tīmekļa lapas “Likumdošanas observatorija” parauga. Šajā saistībā ombuds atzinīgi vērtē Padomes, Eiropas Parlamenta un Komisijas panākto progresu, veidojot likumdošanas dokumentu “kopīgo datubāzi”.

Marķējums “LIMITE”

32. Padome ierobežo piekļuvi dokumentiem, kamēr noris likumdošanas procedūra, apzīmējot dokumentus ar tā saucamo “LIMITE” marķējumu^[33]. Saņemot dokumentus, kuriem ir šis marķējums, saņēmējam ir jānodrošina, ka šādi dokumenti netiek izziņoti ārpus Padomes. Padome šos dokumentus nedara publiski tieši pieejamus savā tīmekļa vietnē.  Tomēr ombuds saprot, ka dokumenta marķējums “LIMITE” nebūt nenozīmē, ka piekļuve dokumentam tiks liegta, ja tiek iesniegts pieprasījums saskaņā ar ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem.

33. Par dokumentu marķēšanu ar “LIMITE” ir atbildīgs Sekretariāts. Padome 2017. gada jūlijā paskaidroja ombudam, ka Sekretariāts marķē dokumentus ar “LIMITE”, pamatojoties uz “prima facie novērtējumu” par to, vai tiek pakļautas riskam intereses, kas tiek aizsargātas, piemērojot ES noteikumos par publisko piekļuvi dokumentiem noteiktos izņēmumus^[34].

34. Ombuda pārbaude tomēr atklāja, ka ar trim likumdošanas lietu materiāliem saistītie dokumenti, kam piešķirts starpiestāžu kods un ko izplatīja Sekretariāts, darba grupas un Coreper, kopumā un sistemātiski tika marķēti ar “LIMITE” zīmi^[35]. Tas liecina, ka sagatavošanā esošus likumdošanas dokumentus, kas tiek izplatīti dažādās Sekretariāta nodaļās, praksē automātiski marķē ar “LIMITE”. Šķiet, Padomes reglaments veicina šo praksi pārmērīgi piesargāties un darīt tieši pieejamus tikai tādus dokumentus, uz kuriem “viennozīmīgi neattiecas”^[36] neviens no ES noteikumos par publisko piekļuvi dokumentiem minētajiem izņēmumiem. Tas bez šaubām ir pilnīgi pretēji tiesiskajai prasībai, ka ir jābūt iespējami plašākai publiskai piekļuvei^[37] likumdošanas dokumentiem^[38].

35. Padome 2017. gada jūlijā apliecināja ombudam, ka “LIMITE” statuss likumdošanas apspriežu norises laikā tiek atcelts, vispār tikai reaģējot uz konkrētiem pieprasījumiem. Dokumentu statusu “LIMITE” sistemātiski pārskata tikai pēc tiesību akta galīgās pieņemšanas^[39]. Sarežģītās likumdošanas procedūrās dokumentus var tādējādi proaktīvi nepubliskot pat vairākus gadus^[40]. Ombuds atzīmē, ka 2015. gadā 84 % pieprasījumu par publisku piekļuvi dokumentiem, kas marķēti ar “LIMITE” un kas attiecas uz 2015. gadā notiekošajām likumdošanas procedūrām, piekļuve tika piešķirta^[41]. Attiecībā uz Datu aizsardzības regulu no 321 dokumenta ar "LIMITE” marķējumu, kas attiecas uz šo lietu, pēc pieprasījuma tika dota pilnīga pieeja 310 dokumentiem, lai arī joprojām notika sarunas. Tas nozīmē, ka uz lielāko vairumu likumdošanas dokumentu galu galā neattiecas nekādi izņēmumi, kas liegtu tos izpaust saskaņā ar ES noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem^[42].

36. Ombuds uzsver, ka piekļuve likumdošanas dokumentiem būtu jāierobežo tikai izņēmuma kārtā un tikai tik ilgi, cik absolūti nepieciešams. “LIMITE” statuss būtu jāpiemēro tikai tiem dokumentiem, kuriem novērtējuma brīdī noteikts, ka tie nav izpaužami, pamatojoties uz kādu no izņēmumiem, kas sniegti ES noteikumos par piekļuvi dokumentiem. Padomei būtu proaktīvi jārīkojas, lai nekavējoties darītu savus likumdošanas dokumentus^[43] pieejamus savā tīmekļa vietnē tādā pašā veidā, kā to dara otrs likumdevējs, Eiropas Parlaments.

37. Ņemot to visu vērā, ombuds konstatēja, ka pašreizējā prakse piešķirt lielākajai daļai sagatavošanas dokumentu “LIMITE” statusu, kamēr norisinās likumdošanas procedūras, ir nesamērīgs ierobežojums, kas liedz pilsoņiem īstenot tiesības uz iespējami plašāku piekļuvi likumdošanas dokumentiem. Tā ir administratīva kļūme. Tāpēc ombuds ir sniedzis šādus ieteikumus Padomei:

Padomei būtu jāizstrādā skaidri un publiski pieejami kritēriji saskaņā ar ES tiesību aktiem, kā tā piešķir dokumentiem “LIMITE” statusu.

Padomei būtu savlaicīgi sistemātiski jāpārskata dokumentu “LIMITE” statuss pirms tiesību akta galīgā varianta pieņemšanas, tostarp pirms Padomes, Eiropas Parlamenta un Komisijas neformālajām sarunām (tā sauktā trialoga), kuras sākas brīdī, kad Padome ir panākusi savu sākotnējo nostāju attiecībā uz likumdošanas iniciatīvu.

Secinājums

38. Pamatojoties uz iepriekš minēto, ombuds uzskata, ka Padomei būtu jāuzlabo sava likumdošanas procesa pārredzamība. Ņemot vērā, ka likumdošanas pārredzamība ir svarīgs ES lēmumu pieņemšanas procesa pārskatatbildības jautājums, ombuds lūdz Eiropas Parlamenta atbalstu, lai pārliecinātu Padomi rīkoties saskaņā ar tā ieteikumiem un ierosinājumiem.

Ombuda ieteikumi

Ombuds ir sniedzis šādus ieteikumus Padomei:

Padomei būtu jāveic šādi pasākumi.

1. Sistemātiski jāreģistrē dalībvalstu valdību identitāte, kad tās izsaka savu nostāju Padomes darba sagatavošanas struktūrās.
2. Jāizstrādā skaidri un publiski pieejami kritēriji saskaņā ar ES tiesību aktiem, kā tā piešķir dokumentiem “LIMITE” statusu.
3. Savlaicīgi sistemātiski jāpārskata dokumentu “LIMITE” statuss pirms tiesību akta galīgā varianta pieņemšanas, tostarp pirms neformālajām sarunām (trialoga), kuras sākas brīdī, kad Padome ir panākusi savu sākotnējo nostāju attiecībā uz likumdošanas iniciatīvu.

Ombuda ierosinājumi uzlabojumu jomā

Padomei būtu jāveic šādi pasākumi.

1. Jāpārskata, kā tā izpilda savu juridisko pienākumu darīt likumdošanas dokumentus tieši pieejamus. Šis pārskats būtu jāveic 12 mēnešu laikā pēc ieteikumu iesniegšanas dienas, un tā rezultātā nākamo 12 mēnešu laikā būtu jāpieņem atbilstoša jauna kārtība.

2. Jāpieņem vadlīnijas par to, kādu veidu dokumentus sagatavo darba sagatavošanas struktūras, kāds ir likumdošanas procedūru konteksts un kāda informācija ir jāiekļauj šajos dokumentos.

3. Jāatjaunina Padomes reglaments, lai atainotu tajā pašreizējo praksi, kā izplatīt likumdošanas dokumentus, kuros ir iekļautas dalībvalstu nostājas, kā to ierosinājusi Nīderlande savas prezidentūras laikā 2016. gadā.

4. Jāuzskaita publiskajā reģistrā visu veidu dokumenti neatkarīgi no to formāta un neatkarīgi no tā, vai tie ir pilnībā vai daļēji pieejami, vai nav pieejami nemaz.

5. Jāuzlabo dokumentu publiskā reģistra ērtas lietojamības līmenis un meklēšanas funkcija.

6. Jāizstrādā katrai likumdošanas iniciatīvai veltīta aktualizēta tīmekļa lapa pēc Eiropas Parlamenta Likumdošanas observatorijas parauga.

Eiropas Parlaments varētu apsvērt iespēju pieņemt attiecīgu rezolūciju.

 

1. pielikums. Padomes darba sagatavošanas struktūru darba dokumentēšana

Sākot izmeklēšanu, ombuds atzīmēja Coreper sanāksmēs sagatavoto dokumentu saskanību noteiktā mērā^[44]. Tomēr šķiet, ka citās Padomes darba sagatavošanas struktūrās, jo īpaši darba grupās, ir atšķirīga prakse attiecībā uz to, kādus dokumentus gatavot un kādu informāciju tajos iekļaut.

Attiecībā uz darba sagatavošanas struktūrās gatavotās dokumentācijas saskanību ombuds saprot, ka Padome izstrādā dažādu veidu dokumentus, lai reģistrētu darba sagatavošanas struktūrās veikto sarunu virzību un rezultātus. Tie var būt sanāksmju “darba kārtība”, “pavaddokumenti”, “ziņojumi”, “darba rezultāti”, apspriežu “protokolu kopsavilkumi”, “kompromisa teksti”, “piezīmes” delegācijām utt.

Pārbaudot trīs likumdošanas lietu materiālus, tika atklāts, ka katrā darba sagatavošanas struktūrā un Padomes Sekretariāta atbildīgajā nodaļā ir atšķirīga dokumentu izstrādes prakse. Piemēram, Sekretariāts ir izstrādājis detalizētus “darba rezultātus” dažām sanāksmēm darba sagatavošanas struktūrās^[45], kuras bija gatavojušas Padomes nostāju attiecībā uz lēmuma projektu par nedeklarēta darba apkarošanu, savukārt šādu pierakstu nav par sanāksmēm, ko rīkojušas pārējās divas darba sagatavošanas struktūras, kas apsprieda Datu aizsardzības regulu^[46] un Direktīvu par publiskā sektora struktūru tīmekļvietņu un mobilo lietotņu piekļūstamību^[47]. Līdzīgā veidā Sekretariāts regulāri gatavoja “piezīmes”, kurās apkopotas dalībvalstu rakstiskās piezīmes par Datu aizsardzības regulas projektu, savukārt abiem pārējiem tiesību aktiem šādu “piezīmju” nav. Šos novērojumus apstiprināja arī vairākas atsauksmes, kas tika sniegtas ombuda rīkotās sabiedriskās apspriešanas ietvaros, kurās tika paustas bažas jo īpaši par to, ka nav protokolu par dažu sagatavošanas struktūru darbu.

Ombuds atzīst, ka ir nepieciešama zināma dokumentu izstrādes elastība, ņemot vērā dažādos  darba sagatavošanas struktūru veidus un dažādās apspriežamās tēmas, lai padarītu sarunu procesu pēc iespējas efektīvāku. Atšķirīga dokumentu izstrādes prakse tomēr būtu pamatojama tikai ar likumdošanas dokumentu būtību un saistīto sagatavošanas apspriežu īpatnībām. Tomēr Padome savā atbildē ombudam atzīst, ka Padomes Sekretariāta nodaļu atšķirīgā prakse ir saistīta ne tikai ar konkrētās lietas materiālu būtību; atšķirīgo pieeju rada arī dažādu Padomes Sekretariāta nodaļu administratīvās prakses atšķirības^[48].

2. pielikums. Padomes publiskais dokumentu reģistrs

Padome uztur dokumentu tiešsaistes reģistru, ko darbina Padomes Sekretariāts. Tajā ir apmēram 350 000 dokumentu to oriģinālvalodās. Daži no dokumentiem ir pieejami arī citās tīmekļa vietnes sadaļās, piemēram, Padomes sanāksmju sadaļā, darba sagatavošanas struktūru sanāksmju sadaļā vai sadaļā Politika.

Sekretariāts parasti reģistrē darba sagatavošanas struktūru sarunu virzību un rezultātu tā saucamajos standarta dokumentos (kurus parasti apzīmē kā “ST” dokumentus). Tiem visiem ir savs atsauces numurs un starpiestāžu kods, kas dokumentu sasaista ar konkrēto likumdošanas iniciatīvu. Standarta dokumenti pēc noklusējuma ir uzskaitīti publiskajā reģistrā (lai arī paši dokumenti ne vienmēr ir tūlītēji tiešā veidā publiski pieejami).

Vēl pavisam nesen Padome izstrādāja arī lielu skaitu citu dokumentu^[49]. Daudzi šo veidu dokumenti vairs netiek izmantoti. Šodien, kopš ir ieviesta jaunā IT sistēma, visi dokumenti, kas netiek klasificēti kā standarta dokumenti, parasti tiek norādīti kā darba dokumenti. Darba dokumenti var būt, piemēram, dalībvalstu rakstiskas piezīmes vai jautājumi par likumprojektiem vai neoficiāli dokumenti^[50] par dažādiem tematiem, kas saistīti ar konkrēto likumprojektu.

Darba dokumenti to izstrādes brīdī netiek automātiski iekļauti publiskajā reģistrā. To vietā Padomes Sekretariāts reizi ceturksnī, kā arī par katru darba grupu publiskajā reģistrā publisko standarta dokumentu, kurā uzskaitīti darba dokumenti, ko Sekretariāts ir izplatījis konkrētajai darba grupai attiecīgajā laika posmā. Darba dokumentiem tādējādi nav atsevišķa ieraksta dokumentu publiskajā reģistrā un nav arī starpiestāžu koda, kas sasaista tos ar konkrēto likumdošanas dokumentāciju.

Ombuds pārbaudīja, kā Padomes publiskajā reģistrā var atrast dokumentus un informāciju, kas attiecas uz tiesību aktu projektu.

Likumdošanas iniciatīvu gadījumā reģistrā var atrast simtiem dokumentu, kas izkaisīti pa dažādām tīmekļa vietnes sadaļām. Lai iegūtu pilnu ainu par dokumentiem, ko Padome ir darījusi pieejamus saistībā ar vienu tiesību aktu, sākot no Komisijas ierosinājuma līdz tā pieņemšanai Padomē, ir jāveic četri dažādi meklējumi reģistrā, lai atrastu darba sagatavošanas struktūrās risinātās sarunas^[51], un divi meklējumi citās tīmekļa vietnes sadaļās, lai atrastu apspriedes Padomes līmenī^[52].

Pilnīgākā meklēšana reģistrā, ko pašreiz var veikt, ir iespējama, pamatojoties uz tiesību akta starpiestāžu kodu. Ombuda pārbaude liecina, ka šāda meklēšana ne vienmēr parāda noteiktus galvenos dokumentus, kas attiecas uz tiesību akta projektu, piemēram, Padomes juridiskā dienesta sagatavotos dokumentus.

Tas, kādā veidā dokumentācija tiek parādīta šobrīd, rada arī grūtības hronoloģiski reproducēt visus sarunu posmus. Vairākos iesniegumos, kas tika sniegti ombudam sabiedriskās apspriešanas ietvaros, tika atzīmēts, ka ir bijušas grūtības noteikt atsevišķu dokumentu lomu, statusu un vietu kopējā likumdošanas procesā. Pārbaude atklāja, ka reģistrā ir grūti arī identificēt dokumentus pēc to nosaukuma. Kopumā, lai atrastu konkrētu dokumentu, var būt nepieciešamas plašas zināšanas par Padomes darbību.

 

[1] Eiropas Parlamenta 1994. gada 9. marta Lēmums (94/262/EOTK, EK, Euratom) par noteikumiem un vispārējiem nosacījumiem, kas reglamentē ombuda pienākumu izpildi, OV L 113, 1994., 15. lpp.

[2] Saskaņā ar parasto likumdošanas kārtību, Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 294. pants.

[3] “Eiropas Savienības dalībvalstu valdību pārstāvju Pastāvīgā komiteja” sastāv no 28 dalībvalstu pastāvīgajiem pārstāvjiem (Coreper II) vai pastāvīgo pārstāvju vietniekiem (Coreper I).

[4] Darba sagatavošanas struktūru saraksts ir pieejams: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[5] Līguma par Eiropas Savienību (LES) 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[6] LESD 15. panta 2. punkts.

[7] Regulas Nr. 1049/2001 12. panta 2. punkts (Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regula (EK) Nr. 1049/2001  par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV 2001 L 145, 43. lpp.). Saskaņā ar šo pantu likumdošanas dokumenti ir “dokumenti, kas izdoti vai saņemti tādu tiesību aktu pieņemšanas procedūras laikā, kas dalībvalstīs vai dalībvalstīm ir juridiski saistoši.”

[8] Regulas Nr. 1049/2001 6. apsvērums. Attiecībā uz iespējami plašāku publisko pieejamību sk. Apvienotās lietas C-39/05 P un C-52/05 P Zviedrija un Turco pret Padomi [2008] ECLI:EU:C:2008:374, 34. punkts; lietu C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 27. punkts un lietu T-540/15 De Capitani pret Eiropas Parlamentu [2018] ECLI:EU:T:2018:167, 80. punkts.

[9] Regulas Nr. 1049/2001 4. pants.

[10] Tiesa uzskata, ka intereses, kas tiek aizsargātas ar Regulas Nr. 1049/2001 4. pantu, ir jāsamēro ar sabiedrības interesēm, kurām “acīmredzami ir īpaša nozīme, kad Padome darbojas likumdevēja statusā”, lieta C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 33. punkts; lieta T-540/15 De Capitani pret Eiropas Parlamentu [2018] ECLI:EU:T:2018:167, 79. punkts.

[11] Saskaņā ar parasto likumdošanas kārtību, LESD 294. pants.

[12] Ombuda procedūras uzsākšanas vēstule ir atrodama: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[13] Padomes atbilde ir atrodama:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[14] Ombude saņēma 22 iesniegumus saistībā ar sabiedrisko apspriešanu, kas ir atrodami: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[15] Ombuda pārbaudes ziņojums ir atrodams: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[16] Eiropas Parlamenta un Padomes 2016. gada 27. aprīļa Regula (ES) Nr. 2016/679 par fizisku personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi un šādu datu brīvu apriti.

[17] Eiropas Parlamenta un Padomes 2016. gada 9. marta Lēmums (ES) 2016/344 par Eiropas platformas izveidi sadarbības stiprināšanai nolūkā novērst nedeklarētu darbu.

[18] Eiropas Parlamenta un Padomes 2016. gada 26. oktobra Direktīva (ES) 2016/2102 par publiskā sektora struktūru tīmekļvietņu un mobilo lietotņu piekļūstamību.

[19] Ieteikums ir atrodams vietnē: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[20] LESD 228. pants.

[21] Eiropas Parlamenta Lēmuma par noteikumiem un vispārējiem nosacījumiem, kas reglamentē ombuda pienākumu izpildi, 3. panta 6. punkts.

[22] Tie tiek iekļauti pēc sanāksmes gatavoto dokumentu paketē un reģistrēti IT sistēmā.

[23] Sk. AG Cruz Villalón atzinumu lietā C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 61. punktu.

[24] Lieta C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671.

[25] Padomes ģenerālsekretariāts, Tiesas nolēmuma lietā C-280/11 P (Padome pret Access Info Europe) ietekmes novērtējums, 8863/16, 2016. gada 18. maijs, 3. lpp.

[26] Padomes reglaments, II pielikums, 11. panta 4. punkta b) apakšpunkts.

[27] Padomes reglaments, II pielikums, 11. panta 6. punkts.

[28] Sk. arī Vispārējās tiesas spriedumu lietā T-233/09 Access Info Europe pret Eiropas Savienības Padomi [2011] ECLI:EU:T:2011:105, 69. punkts.

[29] Lieta C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 40. punkts.

[30] Kad 2016. gadā Padomes prezidentvalsts bija Nīderlande, tika minēts, ka “Padomes reglaments, konkrēti tā II pielikuma 11. pants par publisku piekļuvi Padomes dokumentiem, pilnībā nesaskan ar jaunāko judikatūru. Lai arī praksē izskatās, ka Padome pilnībā izpilda nolēmumu par piekļuvi informācijai, prezidentvalsts uzskata, ka Reglamenta II pielikuma 11. pantā sniegtie īstenošanas noteikumi būtu jāpielāgo jaunākajai ES Tiesas judikatūrai”, sk. Padomes Ģenerālsekretariāts, 2016. gada 19. maija Darba grupa informācijas jomā, 9536/16, 2016. gada 26. maijs, 3. lpp.

[31] Sīkāka informācija par Padomes dokumentu publisko reģistru ir sniegta 2. pielikumā.

[32] Padome savā tīmekļa vietnē sadaļā “Politika” ir izveidojusi īpašu tīmekļa lapu kopu galvenajām likumdošanas paketēm, taču šajās lapās ir sniegts tikai Padomes un dažkārt Coreper līmenī veikto apspriežu rezultāts. Lai iegūtu kopsavilkumu par sarunām darba sagatavošanas struktūras līmenī, publiskajā reģistrā ir nepieciešams meklēt jaunāko “progresa ziņojumu”.

[33]Attiecīgie noteikumi par dokumentu ar “LIMITE” marķējumu apriti ir Padomes reglaments un iekšējās vadlīnijas par Padomes iekšējo dokumentu apriti, dokuments Nr. 11336/11.

[34] Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1.–3. punkts.

[35] Galvenokārt izņemot tos dokumentus, kas ir darīti tieši pieejami saskaņā ar Padomes reglamentu, sk. Padomes reglamenta II pielikuma 11. panta 3. un 5. punktu.

[36] Sk. Padomes reglamenta II pielikuma 11. panta 4. punktu.

[37] Iespējami plašākas publiskās pieejamības princips tika noteikts ES judikatūrā: sk. apvienotās lietas C-39/05 P un C-52/05 P Zviedrija un Turco pret Padomi [2008] ECLI:EU:C:2008:374, 34. punkts un lietu C-280/11 P Padome pret Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, 27. punkts.

[38] Dokumentā “Opening up closed doors: Making the EU more transparent for its citizens”, ko Nīderlandes delegācija iesniedza Eiropas Savienības valstu parlamentu Eiropas lietu komiteju konferencei un ko Nīderlandes Tweede Kamer (Otrā palāta) sniedza kā ieguldījumu ombuda sabiedriskajā apspriešanā, tiek apgalvots, ka “Padomes īstenotā dokumentu aprite ir ES tiesību aktu un Tiesas spriedumu pārkāpums”.

[39] Padomes Ģenerālsekretariāts, “LIMITE” dokumentu izdošana un izlaišana”, 5109/1/17 REV 1, 2017., 3. lpp. Padomes Ģenerālsekretariāta nodaļas ir aicinātas pārskatīt “LIMITE” statusu, kad tā piemērošanai vairs nav pamatojuma.

[40] Piemēram, ES Datu aizsardzības regulas gadījumā, kad ir pagājuši pieci gadi pēc Komisijas ierosinājuma.

[41]https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[42] Kā noteikts Regulas Nr. 1049/2001 4. pantā.

[43] Padomes likumdošanas dokumenti var būt sanāksmju darba kārtība, pavaddokumenti, ziņojumi, darba rezultāti, apspriežu protokolu kopsavilkumi, kompromisa teksti, piezīmes utt.

[44] Coreper darba kārtība tiek publicēta pirms sanāksmēm, un protokolu kopsavilkumus parasti publicē īsi pēc sanāksmēm.

[45] Darba grupa sociālo jautājumu jomā.

[46] Darba grupa informācijas apmaiņas un datu aizsardzības (DAPIX) jomā.

[47] Darba grupa telekomunikāciju un informācijas sabiedrības jomā.

[48] Savai atbildei Padome pievienoja vispārējus secinājumus par Padomes Sekretariāta 2015. gada pirmajā pusē veikto novērtējumu attiecībā uz dokumentiem, kas tiek izstrādāti saistībā ar Padomes likumdošanas darbībām. Pētījumā tika gūts apstiprinājums, ka Ģenerālsekretariāta nodaļās ir atšķirīga dokumentu izstrādes prakse un sarunu laikā delegācijām izplatīto dokumentu formāts.

[49] Piemēram, document de séance (DS), sanāksmju dokumenti (MD), darba dokumenti (WK) vai dokumenti sans numéro (SN), sk. Ģenerālsekretariāta dokumentu “Understanding the Council’s open data datasheets”, 2016, 14. un 16. lpp.

[50] “Neoficiāls dokuments” ir neformāls dokuments, kas izstrādāts sarunu laikā, lai vienotos par strīdīgiem jautājumiem, obligāti neiesaistot autoru (kas var būt Eiropas Komisija, Padomes prezidentvalsts vai atsevišķas dalībvalstis).

[51] Pēc starpiestāžu lietas koda, lai atrastu sagatavošanas dokumentu sarakstu; pēc darba grupas / komitejas nosaukuma, lai atrastu apspriedēs iesaistīto darba grupu /komiteju sēžu darba kārtību un iespējamos rezultātus; pēc datuma sadaļās “Darba kārtība” un “Coreper protokolu kopsavilkumi", lai atrastu Coreper apspriedes; pēc dokumenta numura, lai atrastu noteiktus saistītos dokumentus, kuriem nav piešķirts starpiestāžu lietas numurs (piemēram, Komisijas paziņojumus).

[52] Tīmekļa vietnes sadaļā “Sanāksmes”, lai atrastu Padomes protokolus un papildu dokumentus, piemēram, darba kārtību, informatīvas piezīmes un protokolus, un tīmekļa vietnes sadaļā “Prese”, lai atrastu Padomes publisko sesiju straumēšanu.