You have a complaint against an EU institution or body?

Eriaruanne, milles käsitletakse Euroopa Ombudsmani omaalgatuslikku uurimist OI/5/2012/BEH-MHZ agentuuri Frontex suhtes

Kokkuvõte

Euroopa Ombudsman korraldas uurimise, mille käigus selgitati, kas Frontexis[1] järgitakse inimõiguste standardeid ja eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta nõudeid. Uurimise põhjal koostas ombudsman soovituse, mille Frontex tagasi lükkas. Ombudsman Emily O'Reilly saadab käesoleva eriaruande Euroopa Parlamendile, et taotleda selles küsimuses parlamendi toetust.

Euroopa Liidu jaoks on sisserände küsimused, eelkõige ebaseaduslik piiriületus väga tõsine õiguslik ja humanitaarne proovikivi. Õiguspärane huvi sisserännet kontrollida ja humanitaarne nõue pakkuda ebaseaduslikele piiriületajatele nende varjupaigataotluse menetlemise ajaks turvalist äraolemist on kaks paratamatult vastuolulist nähtust. Kuigi see on raske, peab Frontex koos liikmesriikide ametiasutustega seda protsessi juhtides püüdma neid vastuolulisi nõudeid tasakaalustada. Juba mõnda aega on väljendatud muret selle üle, milline on Frontexi tegevuse võimalik mõju inimõigustele. See mure süvenes veelgi, kui Euroopa Liidu põhiõiguste harta muutus aastal 2009 õiguslikult siduvaks.

Euroopa Liit reageeris neile küsimustele 2011. aasta määrusega[2], milles esitati sõnaselge nõue, et Frontexi tegevus peab olema harta põhimõtetega kooskõlas. Lisaks nõuti määruses, et kooskõla suurendamiseks peab Frontex sõlmima halduskokkuleppeid ning valvama harta nõuete täitmise üle. Need halduskokkulepped hõlmasid käitumisjuhendi koostamist Frontexi operatsioonide tarvis, agentuuris töötava põhiõiguste ametniku ametisse määramist ning põhiõiguste nõuandefoorumi loomist.

Toonane Euroopa Ombudsman P. Nikiforos Diamandouros algatas 2012. aasta märtsis omaalgatusliku uurimise, et välja selgitada, kui hästi on Frontex hartast ja 2011. aasta määrusest tulenevaid kohustusi täitnud. Ombudsman kutsus kodanikuühiskonda ja teisi huvitatud isikuid üles uurimises osalema ning ombudsmanile laekus 18 vastust.

Ombudsman leidis[3], et üldiselt on Frontex teinud hartast ja määrusest tulenevate kohustuste täitmisel märgatavaid edusamme. Ombudsman arvas siiski, et Frontexil puudub mehhanism, mis võimaldaks agentuuril lahendada agentuuri töös väidetavalt esinenud põhiõiguste rikkumiste üksikjuhtumeid. Ombudsmani hinnangul on kaebuste menetlemise sisemehhanismi puudumine oluline lünk Frontexi korralduses. Ühelt poolt tähendas sellise mehhanismi puudumine, et Frontexi jõudis vähem agentuuri töömeetodite kohta esitatud kaebusi, teisalt tähendas see, et inimesed olid ilma jäetud võimalusest, et nende kaebusi menetletakse otseselt Frontexis.

Ombudsman soovitas Frontexil luua mehhanismi, mille abil saab agentuur otseselt tegelda nende inimeste kaebustega, kes väidavad, et Frontex on nende põhiõigusi rikkunud. Kahjuks otsustas Frontex seda soovitust mitte järgida.

Fontex põhjendas oma seisukohta peamiselt sellega, et kaebuste sisuks olevate üksikjuhtumitega peaks tegelema konkreetne liikmesriik, mille territooriumil juhtumid aset leidsid. Ombudsman ei ole nõus väitega, et Frontex ei vastuta agentuuri nimel tegutsevate töötajate tegevuse eest. Mõnel juhul võib seda vastutust konkreetse liikmesriigiga jagada, kuid samas on väär arvata, et Frontex mingi vastutust ei kanna ning seega ei ole tal ka kohustust tegelda agentuuri osalusel toimunud tegevuse kohta esitatud kaebustega.

Ombudsmani arvamusega ühines Euroopa Nõukogu parlamentaarne assamblee, kes võttis 2013. aasta aprillis vastu resolutsiooni „Frontex: human rights responsibilities”[4] (Frontex – inimõigustega seonduvad kohustused). Euroopa Nõukogu parlamentaarne assamblee kutsus oma resolutsioonis Euroopa Liitu üles tagama, et liikmesriigid ja Frontex täidaks oma inimõigustealaseid kohustusi, sealhulgas „looksid kaebuste menetlemise mehhanismi üksikisikutele, kes leiavad, et Frontex on rikkunud nende õigusi”. Euroopa Nõukogu raportöör märkis oma ettekandes, mis esitati Euroopa Nõukogu parlamentaarse assamblee rände-, pagulaspoliitika ja ümberasustatud isikute komisjonile, et Frontexi seisukoht on „otsetee, mis võimalikul kohtulikul arutamisel ümber lükatakse”. Raportöör järeldas, et Frontex peab looma kaebuste menetlemise mehhanismi isikutele, keda Frontexi tegevus mõjutab[5].

Ombudsman palub Euroopa Parlamendi toetust Frontexi veenmisel, et agentuur võtaks kuulda ombudsmani soovitust ning kehtestaks oma mehhanismi kaebuste menetlemiseks.

Omaalgatusliku uurimise taust

1. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 228 kohaselt on Euroopa Ombudsmanil õigus korraldada omaalgatuslikke uurimisi seoses liidu institutsioonide, organite või asutuste tegevusega.

2. Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009 muutus Euroopa Liidu põhiõiguste harta Frontexi jaoks õiguslikult siduvaks. Frontex on Euroopa Liidu asutus, mis on spetsialiseerunud liidu välispiiride haldamise edendamisele, koordineerimisele ja arendamisele. Agentuuri täielik nimetus on Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur. Frontexi tegevusalad on muu hulgas ühisoperatsioonide koordineerimine, kiirreageerimise tagamine Euroopa piirivalverühmade kaudu ja liikmesriikide abistamine ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamisel.

3. Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 25. oktoobril 2011 vastu määruse (EL) nr 1168/2011 (edaspidi „ määrus”)[6], kus on sõnaselge säte, et Frontex täidab oma ülesandeid, järgides täielikult põhiõiguste hartat. Määruses nõutakse, et Frontex töötab välja teatavad haldusmehhanismid ja -vahendid, mille abil ta edendab ja teeb järelevalvet põhiõigustega seotud kohustuste täitmise üle.

4. Võttes arvesse uut õigusraamistikku ja kodanikuühiskonna huvi ELi välispiiride haldamise, sealhulgas selle põhiõigusliku mõõtme vastu, pidas ombudsman kasulikuks selgitada omaalgatusliku uurimisega välja, kuidas Frontex eelnimetatud sätteid rakendab.

Uurimise teema

5. Ombudsman palus Frontexil esitada oma seisukoht järgmistes küsimustes: Frontexi põhiõiguste strateegia, Frontexi nõuandefoorum ja Frontexi põhiõiguste ametniku roll[7], tegevusplaan strateegia rakendamiseks, Frontexi käitumisjuhendid ja operatsioonide lõpetamise ja/või peatamise võimalus.

6. Seoses põhiõiguste ametnikuga esitas Ombudsman Frontexile muu hulgas järgmise küsimuse:

Kas Frontex näeb ette, et põhiõiguste ametnik on pädev vastu võtma eraisikute kaebusi seoses põhiõiguste mittejärgimisega liikmesriikide ja/või Frontexi poolt?

Uurimine

7. 6. märtsil 2012 alustas ombudsman omaalgatuslikku uurimist. Frontexilt sooviti saada arvamus 31. maiks 2012. Agentuur esitas selle 17. mail 2012.

8. 18. juunil 2012 edastas ombudsman uurimise teemat silmas pidades Frontexi arvamuse Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametile, kutsudes ametit üles esitama märkusi 30. septembriks 2012. Põhiõiguste Amet esitas oma märkused 26. septembril 2012.

9. Võttes arvesse kodanikuühiskonna huvi algatatud uurimise vastu, pidas ombudsman asjakohaseks ja kasulikuks kutsuda teisi huvitatud isikuid ning eelkõige vabaühendusi ja teisi uurimisega seotud valdkonnas tegevaid organisatsioone üles esitama tähelepanekuid Frontexi arvamuse kohta. Arvamus avaldati ombudsmani veebilehel 19. juulil 2012, tähelepanekute esitamise tähtajaks määrati 30. september 2012.

10. Kokku laekus ombudsmanile 18 vastust rahvusvahelistelt organisatsioonidelt, vabaühendustelt, riiklikelt ombudsmanidelt ja eraisikutelt[8].

11. 9. aprillil 2013 esitas ombudsman Frontexile oma soovituse projekti, milles loetleti kolmteist soovitatavat tegevust omaalgatusliku uurimisega seonduvates valdkondades. Frontex esitas oma üksikasjaliku arvamuse ombudsmani soovituse projekti kohta 25. juunil 2013.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

Eelmärkus

12. Käesolev eriaruanne käsitleb üksnes põhiõiguste ametniku rolli. Teisi omaalgatusliku uurimise käigus tõstatatud küsimusi, millele Frontex andis üldjoontes rahuldavad vastused, käsitleb ombudsman eraldi oma uurimise lõpetamise otsuses.

13. Aruande järgmises osas käsitletakse põhiõiguste ametnikku rolli ning tehakse sellest kokkuvõte huvitatud isikute tähelepanekute ja Frontexi kirja põhjal, mis laekus vastuseks ombudsmani omaalgatusliku uurimise alustamisest teavitavale kirjale. Seejärel esitatakse ombudsmani soovituse projekti põhjendused.

Ombudsmanile esitatud põhiõiguste ametniku rolli käsitlevad Frontexi argumendid ning huvitatud isikute tähelepanekud

14. Frontex selgitas, et põhiõiguste ametnik määrati ametisse detsembris 2012[9]. Põhiõiguste ametnik on järelevalvet tegev sõltumatu töötaja, kes annab aru otse haldusnõukogule. Samuti esitab ametnik korrapäraste ajavahemike tagant aruandeid nõuandefoorumile ja tegevdirektorile, kes on ametisse nimetav asutus.

15. Põhiõiguste ametnikul ja nõuandefoorumil on juurdepääs kogu teabele, mis puudutab põhiõiguste järgimist, ning ametniku ja foorumi tegevus täiendavad üksteist. Põhiõiguste ametnik täidab järelevalveülesandeid ning nõuandefoorum annab strateegilisi juhtnööre ja kogub teavet. Põhiõiguste ametniku ülesannete hulka kuulub näiteks järgmine: aidata kaasa tõhusa järelevalvesüsteemi toimimisele ja talletada võimalikud põhiõiguste rikkumised.

16. Frontex viitas võimalike põhiõiguste rikkumiste tuvastamisega seoses üksikasjalikule sisekorrale ja rõhutas järgmist: (i) kõikide osalejate kohustus asjast teatada ning kolmandate isikute võimalus asjast teatada; (ii) viis, kuidas saadud teavet agentuuris menetletakse; (iii) asjaomastelt sidusrühmadelt saadud teabe hindamine. Frontexi arvates võimaldab kasutusel olev laiahaardeline lähenemisviis, mis hõlmab võimalike rikkumiste tuvastamist ja ennetamist, kõnealuseid rikkumisi igati asjakohaselt menetleda, mille puhul rõhutas Frontex erikoolituse tähtsust.

17. Frontex märkis seoses põhiõiguste rikkumisi käsitlevate kaebuste menetlemise mehhanismiga, et kolmandatel isikutel on võimalus agentuurile võimalikest rikkumistest teada anda. Frontex rõhutas ka, et tegeleb kõigi põhiõiguste rikkumisi käsitlevate kaebustega ning osutab neile „asjakohast tähelepanu”. Samas rõhutas Frontex, et agentuuril puudub õigus otsustada üksikjuhtumite üle, sest see on asjaomaste liikmesriikide pädevuses.

18. Mis puudutab põhiõiguste rikkumiste korral võetavaid meetmeid, siis kinnitas Frontex, et agentuur võib näiteks „esitada pöördumise või hoiatuskirja asjaomastele liikmesriikidele, arutada küsimust haldusnõukogu tasemel või teatada sellest Euroopa Komisjonile, tühistada rahalise toetuse andmine või toetust vähendada, võtta distsiplinaarmeetmeid, peatada operatsioonid või need lõpetada, kusjuures see oleks äärmuslik abinõu.” Frontex lisas, et alati ei pruugi operatsiooni peatamine või lõpetamine operatsioonide keerukuse tõttu asjakohaseks osutuda (operatsioonidega kaasneb alati hulk poliitilisi ja operatiivprobleeme) ning tegevdirektor peab vastava otsuse tegema Frontexi töötajate esitatud aruannete põhjal.

19. Frontex kinnitas, et vastus küsimusele, kas põhiõiguste ametnik võib võtta vastu üksikisikute kaebusi põhiõiguste rikkumise kohta, antakse alles pärast põhiõiguste järelevalvesüsteemi lõplikku valmimist.

20. Oma tähelepanekutes väljendas mitu huvitatud isikut muret selle üle, et praegu puudub tulemuslik mehhanism Frontexi operatsioonidega seonduvate kaebuste menetlemiseks. Samas rõhutasid nad vajadust, et Frontex töötaks välja sellise mehhanismi koos tõhusa järelevalve- ja teavitussüsteemiga (vt eelkõige vastused järgmistelt isikutelt: Caritas Euroopa, Amnesty International, Meijersi komitee, Punane Rist, Independent Monitoring Boards, European Network of Legal Experts (Trans Europe Experts), Jesuit Refugee Service Europe ja Kreeka ombudsman). Mõni vastaja viitas sellele, et puudub selgus põhiõiguste ametniku käsutuses olevate põhiõiguste austamise tõhusat järelevalvet võimaldavate vahendite osas, samuti väljendati seisukohta, et põhiõiguste ametniku rollist ei piisa nende ülesannete täitmiseks.

Ombudsmani hinnang, mille alusel koostati soovituse projekt

21. Frontexi määruse artikli 26a lõikes 1 sätestatakse, et põhiõiguste edendamise ja järgimise kohustuse täitmiseks töötab Frontex välja tulemusliku mehhanismi, mille abil teostada järelevalvet põhiõiguste austamise üle kõigis agentuuri tegevustes.

22. Ombudsman uuris selle kohustusega seoses Frontexi seisukohta, mis puudutab (i) Frontexi ja/või liikmesriikide vastu põhiõiguste rikkumistega seotud kaebuste esitamise võimalikku mehhanismi ning (ii) põhiõiguste ametniku rolli nende probleemide lahendamisel. Seejuures võttis ombudsman teadmiseks Frontexi arvamuses esitatud avalduse, et põhiõiguste ametnikul on täita aktiivne roll konkreetse mehhanismi loomisel, mille abil teostada järelevalvet põhiõiguste austamise üle.

23. Ombudsman ei jaganud Frontexi seisukohta, et põhiõiguste rikkumiste aruande- ja/või teavitussüsteemist piisab, et tagada agentuuris põhiõigustega seotud kohustuste täielik täitmine. Vastupidi, aruandekohustus ja kaebuste menetlemise mehhanism ei välista teineteist. Pigem on need teineteist vastastikku täiendavad meetmed, mis tagavad tõhusa põhiõiguste kaitse.

24. Pealegi ei piisa põhiõiguste järgimise tagamiseks ainuüksi distsiplinaarmeetmetest.

25. Ombudsman mõistab ka, et Frontex määrab iga operatsiooni jaoks tegevuskava ja käitumisjuhiste täitmist jälgiva kontaktametniku, kellel on seeläbi täita juhtroll tõsiste vahejuhtumite lahendamiseks võetavates järelmeetmetes. Ombudsmani arvates ei kõrvalda see siiski vajadust tõelise kaebuste menetlemise mehhanismi järele, mis on kõigi asjaosaliste käsutuses ning mida võivad kasutada nii operatsioonides osalejad, kellel on aruandekohustus kas ELi või riiklike eeskirjade kohaselt, kui ka isikud, keda rikkumised otseselt puudutavad, samuti need, kes on rikkumistest teada saanud ja soovivad esitada kaebust avalikes huvides (ajakirjanikud, vabaühendused jne).

26. Ombudsman rõhutas seega taas Frontexi tõhusa kaebuste menetlemise mehhanismi loomise tähtsust.

27. Eespool nimetatut arvestades võiks põhiõiguste ametnik ombudsmani hinnangul tõsiselt kaaluda tegelemist üksikisikute põhiõiguste rikkumiste kohta esitatud kaebustega.

28. Kui põhiõiguste ametnik tegeleb liikmesriikide ametnike tegevuse kohta esitatud kaebustega, siis võiks sellega kaasneda vähemalt kaebuste edastamine liikmesriigi pädevale ametiasutusele või riiklikule ombudsmanile, kes teostab vastava ameti üle järelevalvet. Siinkohal mainis ombudsman Kreeka ombudsmani soovitust Frontexi ja Kreeka ametiasutuste ühisoperatsioonide ja katseprojektide elluviimise kohta, mille kohaselt tuleks põhiõiguste rikkumiste järelevalvesüsteem kehtestada ELi tasandil, et „uurida ja ennetada põhiõiguste rikkumisi.”

29. Ombudsman tuletas seoses Frontexi töötajate käitumist käsitlevate kaebustega meelde, et Euroopa piirivalverühmad koosnevad nii liikmesriikide kui ka Frontexi esindajatest. Kuigi ombudsman möönis, et Frontexi töötajatel puudub piirikontrolliülesannete täitmiseks vajalik pädevus ning nende lähetus hõlmab üksnes koordineerimisülesandeid, et aidata kaasa vastuvõtvate ja osalevate liikmesriikide koostööle, ei vabasta see Frontexi vastutusest toimingute eest, mida agentuuri töötajad oma koordineerija rolli täites teevad.

30. Eespool toodud analüüsile tuginedes esitas ombudsman Frontexile järgmise soovituse projekti:

Frontex peaks kaaluma kõiki mõeldavaid meetmeid, mis võimaldavad põhiõiguste ametnikul kaaluda selliste kaebuste menetlemist, mille on Frontexi tegevustes aset leidnud põhiõiguste rikkumiste kohta esitanud isikud, keda need rikkumised isiklikult puudutavad, ning samuti kaaluda avalike huvide kaitseks esitatud kaebuste menetlemist.

Pärast soovituse projekti ombudsmanile esitatud argumendid

31. Oma üksikasjalikus arvamuses väitis Frontex, et ta vastutab tegevuste eest oma volituste piires, kuid agentuur ei saa vastutada liikmesriikide tegevuste eest. Frontex märkis lisaks põhiõiguste ametniku kohta, et määruse kohaselt ei ole väliste ja üksikkaebuste lahendamine põhiõiguste ametniku pädevuses, sest ametnikul iseenesest täidesaatev võim puudub. Pädevus selles valdkonnas kuulub hoopis muudele asutustele, näiteks siseriiklikele ja ELi kohtutele.

32. Frontex lisas, et praegu toetab põhiõiguste ametnik süsteemi, mis tegeleb Frontexi koordineeritavates tegevustes osalejate esitatud juhtumite aruannetega, ja et ametnik hindab koos teiste Frontexi üksustega väidetavaid põhiõiguste rikkumisi ning loob juhtumite aruannete arhiivi.

33. Põhiõiguste ametnik kasutab põhiõiguste järelevalve toetamiseks mitmeid väliseid teabeallikaid. Praktikas tähendab see, et põhiõiguste ametnik arvestab oma tegevuses avalikes huvides juba varem jagatud ja Frontexi määruses sätestatud korras teatatud lisateabega võimalike rikkumiste kohta.

34. Seega võib otseselt Frontexi tegevuste kohta esitatud kaebusi pidada lisateabe allikaks, mille alusel alustada järelevalvetoiminguid.

Ombudsmani hinnang pärast soovituse projekti esitamist

35. Ombudsmani hinnang lähtub seisukohast, et Frontex, nagu agentuur oma üksikasjalikus arvamuses õigesti märkis, vastutab oma pädevuses olevate tegevuste eest, kuid mitte liikmesriikide riigiasutuste tegevuste eest.

36. See teoreetiline vastutuse jagamine võimalike põhiõiguste rikkumiste eest ELi piiridel ei kõiguta siiski tõsiasja, et Frontexi missioon on koordineerida ühisoperatsioone, milles osalevad nii agentuuri enda töötajad kui ka üht või mitut liikmesriiki esindavad töötajad. Ombudsman nõustub Frontexi väitega, et vaid vähesed agentuuri töötajad osalevad kohapealsetes operatsioonides. Siiski ei saa eitada, et piiridel tegutsevad mitmed liikmesriikide külalisametnikud, kes ombudsmanile teadaolevalt kannavad käepaela kirjaga „Frontex”[10].

37. Frontexi tegevusest puudutatud isikud teevad selle põhjal loogilise ja mõistliku järelduse, et sellist käesidet kandva ametniku tegevuse eest vastutab Frontex. Üldjuhul on isikud, keda Frontexi operatsioonid puudutavad, pinge all ja haavatavad – seetõttu ei maksa oodata, et nad suudaksid selles keerulises ülesandejaotuses orienteeruda. Nendele isikutele tundub igati loogiline esitada kaebus põhiõiguste rikkumiste kohta esmajärjekorras Frontexile.

38. Pidades silmas vastutuse jagamist, nagu seda kirjeldatakse Frontexi üksikasjalikus arvamuses, võib ette näha järgmisi kaebuste stsenaariume: (i) kaebused Frontexi töötajate käitumise kohta, mille eest kannab vastutust Frontex[11]; (ii) kaebused selliste ametnike käitumise kohta, kes ei ole Frontexi töötajad, sh asjaomaste liikmesriikide vastutusalas töötavad külalisametnikud, kes kannavad Frontexi käepaela; (iii) kaebused ühisoperatsiooni korralduse, teostamise või tagajärgede kohta, mis ei seostu konkreetsete isikute käitumisega.

39. On selge, et sisuliselt peab Frontex tegelema esimest liiki juhtumitega. Mis puudutab teist liiki juhtumeid, siis ei saa Frontex neid kaebusi sisuliselt menetleda. Siiski võib Frontex aidata kaebuse esitajaid, kui ta edastab kaebuse otsekohe ühe või mitme asjaomase liikmesriigi pädevale asutusele, näiteks riiklikule ombudsmanile. Kolmanda liigi puhul sõltub Frontexi reaktsioon konkreetse kaebuse sisust. Igal juhul on Frontexil kaebuse esitaja ees selge eelisseisund, kui on vaja välja selgitada isik, kes vastutab kaebusele sisulise vastuse andmise eest. Sellega seoses märgib ombudsman, et Frontex võttis soovituse projekti käsitlevas üksikasjalikus arvamuses endale kohustuse aidata kaasa ühisoperatsioonide käigus esitatud rändajate kaebuste kiirele menetlemisele, koostöös vastava liikmesriigi asutustega.

40. Oma üksikasjalikus arvamuses viitas Frontex juhtumitest teatamise süsteemile, märkides, et laekunud kaebusi võib pidada teabeallikaks, mille alusel alustada järelevalvetoiminguid. Lisaks viitas Frontex võimalusele rakendada distsiplinaarkaristusi. Ombudsman rõhutab veel kord, et kooskõlas soovituse projektis esitatud kaalutlustega (vt punktid 29 ja 30 eespool) tuleb neid mehhanisme tõlgendada kaebuste käsitlemise mehhanismi täienduse, mitte nende aseainena.

41. Frontex märkis õigesti, et pädevus kaebustega tegelda on (või võiks olla) muude asutuste, nt ELi kohtute ja riiklike kohtute pärusmaa. Siiski puudub ombudsmanil selge ettekujutus, kuidas rakendada inimeste, sealhulgas kinnipeetud rändajate (keda Frontexi operatsioonid tavaliselt puudutavad) õiguste jõustamiseks kohtumenetlust, kui võtta arvesse sellega üldjuhul kaasnevat ajakulu, seadusjärgsele esinduse kulutusi ja rahalisi kulusid ning kohtueelse uurimise reegleid.

42. Samuti on Euroopa Ombudsmanil volitused tegelda Frontexi vastu esitatud kaebustega isegi juhul, kui kaebuse esitaja ei ole Euroopa Liidu kodanik või resident. Ombudsman saab korraldada omaalgatuslikke menetlusi.

43. See ei muuda tõsiasja, et loogiliselt esitatakse kaebus kõigepealt ikkagi Frontexile. Seetõttu jääb muutumatuks ombudsmani seisukoht: kui tegemist on asutusega, kes on pidevas kontaktis inimestega, kellel võib olla põhjust kaebusi esitada, siis sellisel asutusel peab olema esmane kaebuste menetlemise mehhanism nende kaebustega tegelemiseks ja nende kiireks lahendamiseks. Alles siis, juhul kui probleemi lahendamine ei õnnestunud, on kaebaja sunnitud oma kaebusele vastuse saamiseks kasutama muid võimalusi, näiteks pöörduma ombudsmanide või kohtute poole.

44. Näitena võib tuua Euroopa Investeerimispanga, kes nõustus Euroopa Parlamendi julgustusel kohaldama esmast kaebuste menetlemise mehhanismi, mida saavad kasutada inimesed, keda Euroopa Investeerimispanga rahastatavad projektid mõjutavad. Kõnealune kokkulepe, mis on esitatud panga ja Euroopa Ombudsmani vastastikuse mõistmise memorandumis, toimib hästi ning on parandanud panga ja Euroopa Liidu mainet rahvusvahelise arenguühenduse silmis. Kokkuleppe saavutamine Frontexi esmase kaebuste menetlemise mehhanismi osas ja selle kasutuselevõtt oleks tõhus abinõu ja parandaks ka Euroopa Liidu mainet põhiõiguste valdkonnas.

45. Ombudsman leiab, et põhiõiguste ametniku rolli ja funktsioone arvestades oleks loomulik, kui Frontexile esitatud kaebusi võtab vastu põhiõiguste ametnik.

46. Siinkohal võtab ombudsman teadmiseks Frontexi seisukoha, et määruse kohaselt ei kuulu kaebuste lahendamine põhiõiguste ametniku pädevusse. Ombudsmani hinnangul on tegemist üllatava seisukohaga, kui arvestada, et määruses ei käsitleta põhiõiguste ametniku ülesandeid ja kohustusi, kui välja arvata artikli 26a lõige 3, milles sätestatakse, et põhiõiguste ametnik esitab korrapäraste ajavahemike tagant aruandeid ning aitab seeläbi kaasa põhiõiguste austamise üle järelevalve teostamise mehhanismi toimimisele. Tundub, et põhiõiguste ametniku kohustused on määratletud hoopis Frontexi asjakohases vaba ametikoha teates, mis avaldati aprillis 2012.

47. Ombudsman leiab, et põhiõiguste ametniku laiahaardeline pädevus, mis on sätestatud Frontexi määruse artikli 26a lõikes 3, lubab Frontexil anda põhiõiguste ametnikule õiguse tegelda üksikkaebuste lahendamisega.

48. Asjaolu, et põhiõiguste ametnikul „iseenesest täidesaatev võim” puudub, ei takista kuidagi kaebustega tegelemist. Põhiõiguste ametnikule on tema ülesannete ja kohustuste näol, nagu need on esitatud vaba ametikoha teates, kõik kaebustega tegelemiseks vajalikud õigused juba antud. Näiteks on vaba ametikoha teates kirjas, et muu hulgas on põhiõiguste ametniku ülesanne määratleda võimalikel põhiõigustealastel juhtumitel võetavaid parandusmeetmeid ja tegelda muude Frontexi põhiõigustealaste küsimustega.

49. Ombudsman märgib ka, et ametisoleva põhiõiguste ametniku pädevus ja kvalifikatsioon võimaldab ametnikul kaebustega tulemuslikult tegelda.

50. Ombudsman rõhutab ka, et Euroopa Investeerimispanga kaebuste menetlemise mehhanism võib osutuda Frontexile väärtuslikuks inspiratsiooniallikaks. Ombudsman võttis ühendust Euroopa Investeerimispanga vastavate talitustega, kes on valmis pakkuma vastavat abi ja nõuandeid. Ombudsman on valmis ka sellealaseks koostööks ning pakub oma abi ja võimalust kasutada väljakujunenud koostöökanaleid Euroopa ombudsmanide võrgustikus, mis koosneb ombudsmanidest ning samalaadsetest ametiasutustest 28 liikmesriigis ja väljaspool.

51. Eespool esitatust lähtudes leiab ombudsman, et Frontex peaks kehtestama kaebuste menetlemise mehhanismi, et täita oma põhiõigustealaseid kohustusi kooskõlas hea halduse põhimõtetega. Seda rolli peaks täitma põhiõiguste ametnik, kellele tuleb eraldada vastavad vahendid. Ombudsman, võttes arvesse selle küsimuse olulisust inimestele, keda Frontexi operatsioonid puudutavad, palub selles osas abi Euroopa Parlamendilt.

Ombudsmani soovitus

Seega annab ombudsman Frontexile järgmise soovituse:

Frontex peab välja töötama kaebuste menetlemise mehhanismi, mis hõlmab põhiõiguste rikkumistega seotud kaebusi kõigis Frontexi nime all toimuvates ühisoperatsioonides. Mehhanism peaks vastu võtma kaebusi nii isikutelt, kes väidavad, et nende põhiõigusi on rikutud, kui ka isikutelt, kes teevad seda avalikes huvides. Selle rolli täitmine tuleks usaldada põhiõiguste ametnikule, kellele tuleb eraldada vastavad vahendid.

Euroopa Parlament võiks kaaluda vastava resolutsiooni vastuvõtmist.

 

Emily O'Reilly

Koostatud Strasbourg'is 7. november 2013


[1] Frontex (Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur) asutati aastal 2004.

[2] Määrus (EL) nr 1168/2011.

[3] Ombudsman koostas selle uurimise käigus soovituse projekti, millega saab tutvuda veebilehel http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/49848/html.bookmark

[6] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2011. aasta määrus (EL) nr 1168/2011, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2007/2004 Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamise kohta (ELT L 304, 2011, lk 1).

[7] Määruse artiklis 26a on järgmised sätted:

„1. Agentuur koostab oma põhiõiguste strateegia, arendab seda edasi ning rakendab seda. Agentuur töötab välja tulemusliku mehhanismi, mille abil teostada järelevalvet põhiõiguste austamise üle kõigis agentuuri tegevustes.

2. Agentuur loob nõuandefoorumi, kes abistab tegevdirektorit ja haldusnõukogu põhiõigustega seonduvates küsimustes. Agentuur kutsub nõuandefoorumis osalema Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti, Põhiõiguste Ameti, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti ja teiste asjakohaste organisatsioonide esindajad. Haldusnõukogu otsustab tegevdirektori ettepaneku alusel nõuandefoorumi koosseisu ja töömeetodid ning nõuandefoorumile teabe edastamise korra.

Nõuandefoorumiga tuleb konsulteerida põhiõiguste strateegia, käitumisjuhendi ja ühise põhiõppekava edasiarendamise ja rakendamise osas.

Nõuandefoorum koostab oma tegevuse kohta aastaaruande. Nimetatud aruanne tehakse üldsusele kättesaadavaks.

3. Haldusnõukogu määrab ametisse põhiõiguste ametniku, kellel on põhiõiguste valdkonnas vajalik kvalifikatsioon ja kogemus. Põhiõiguste ametnik täidab oma tööülesandeid sõltumatult ning annab aru haldusnõukogule ja nõuandefoorumile. Ta esitab korrapäraste ajavahemike tagant aruandeid ning aitab seeläbi kaasa põhiõiguste austamise üle järelevalve teostamise mehhanismi toimimisele.”

[8] Vastused avaldati ombudsmani veebilehel pärast seda, kui vastanud isikud olid andnud selleks nõusoleku.

[9] Frontexi veebilehel ilmunud pressiteates nimetati 27. septembril 2012 esimeseks põhiõiguste ametnikuks Inmaculada Arnaez Fernandez. Vt http://www.frontex.europa.eu/news/management-board-designates-fundamental-rights-officer-8IK8lm.

[11] Põhiõiguste harta artikli 41 lõige 3.