You have a complaint against an EU institution or body?

Ειδική έκθεση της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας στο πλαίσιο της στρατηγικής έρευνας OI/2/2017/TE σχετικά με τη διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας του Συμβουλίου

Μετά την έρευνα που διενήργησε σχετικά με τη διαφάνεια των νομοθετικών συζητήσεων στα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου της ΕΕ (στο εξής: Συμβούλιο), η Διαμεσολαβήτρια Emily O’Reilly αποστέλλει την παρούσα ειδική έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ώστε να ζητήσει τη στήριξη τού για το θέμα αυτό.

Προκειμένου να ασκούν αποτελεσματικά οι ευρωπαίοι πολίτες το δημοκρατικό δικαίωμα συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ και να καθιστούν υπόλογους τους εμπλεκόμενους σε αυτήν τη διαδικασία, οι νομοθετικές διαβουλεύσεις πρέπει να είναι αρκετά διαφανείς.

Προκειμένου, επίσης, να μπορούν οι πολίτες να καθιστούν υπόλογες τις κυβερνήσεις τους για τις αποφάσεις που αυτές λαμβάνουν σχετικά με τους νόμους της ΕΕ, πρέπει να γνωστοποιούνται οι θέσεις που οι κυβερνήσεις αυτές υποστηρίζουν στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Άλλωστε, η δημοσιοποίηση αυτών των πληροφοριών θα υποχρεώνει τις κυβερνήσεις των κρατών μελών να αναλαμβάνουν μεγαλύτερη ευθύνη για την εκάστοτε νομοθεσία και θα τις αποθαρρύνει από το να «επιρρίπτουν ευθύνες στις Βρυξέλλες» για νόμους της ΕΕ, στη διαμόρφωση και θέσπιση των οποίων έχουν συμβάλει και οι ίδιες.

Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε την παρούσα στρατηγική έρευνα τον Μάρτιο του 2017. Έθεσε συγκεκριμένα ερωτήματα στο Συμβούλιο, διενήργησε δημόσια διαβούλευση και εξέτασε νομοθετικούς φακέλους του Συμβουλίου.

Η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι οι τρέχουσες πρακτικές του Συμβουλίου συνιστούν κακοδιοίκηση. Ειδικότερα, επέκρινε την παράλειψη του Συμβουλίου να καταχωρίζει συστηματικά την ταυτότητα των κρατών μελών που λαμβάνουν θέση στα προπαρασκευαστικά όργανα, καθώς και τη διαδεδομένη πρακτική του περιορισμού της πρόσβασης σε νομοθετικά έγγραφα ενόσω η διαδικασία λήψης αποφάσεων τελεί σε εξέλιξη (μέσω της γνωστής ένδειξης «LIMITE»).

Στις 9 Φεβρουαρίου 2018 η Διαμεσολαβήτρια απηύθυνε τρεις ειδικές συστάσεις και διάφορες προτάσεις προς το Συμβούλιο σχετικά με τον τρόπο ενίσχυσης της διαφάνειας της νομοθετικής του διαδικασίας.

Το Συμβούλιο δεν απάντησε στις συστάσεις και στις προτάσεις της Διαμεσολαβήτριας εντός της νόμιμης προθεσμίας των τριών μηνών.

Δεδομένης της σημασίας του ζητήματος της νομοθετικής διαφάνειας, η Διαμεσολαβήτρια κρίνει σκόπιμο να θέσει το ζήτημα υπόψη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προκειμένου να ζητήσει τη στήριξή του και να ασκηθεί πίεση στο Συμβούλιο ώστε να υιοθετηθούν οι συστάσεις και οι προτάσεις της.

Η οποία συντάχθηκε σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 7, του καταστατικού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή[1]

Πλαίσιο της στρατηγικής έρευνας

1. Το Συμβούλιο αποτελείται από τις κυβερνήσεις των κρατών μελών της ΕΕ. Σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο[2], το Συμβούλιο θεσπίζει τη νομοθεσία της ΕΕ. Πριν οι υπουργοί των κρατών μελών καταλήξουν σε επίσημη θέση σχετικά με νομοσχέδια που συζητούνται στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, διεξάγονται προπαρασκευαστικές συζητήσεις τόσο στην επιτροπή μονίμων αντιπροσώπων του Συμβουλίου («COREPER»)[3] όσο και στα 150 και πλέον προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου, στα οποία συμμετέχουν δημόσιοι υπάλληλοι των κρατών μελών· στα όργανα αυτά συγκαταλέγονται και οι αποκαλούμενες «ομάδες εργασίας»[4]. Σε πολλές περιπτώσεις, τα εν λόγω προπαρασκευαστικά όργανα ασκούν καθοριστική επιρροή στο τελικό νομοθετικό κείμενο. Ως εκ τούτου, οι συζητήσεις που διεξάγονται σε αυτά τα προπαρασκευαστικά όργανα έχουν καίρια σημασία για τη νομοθετική διαδικασία της ΕΕ.

Συμβούλιο υπουργών των κρατών μελών

COREPER πρεσβευτών των κρατών μελών

Ομάδες εργασίας δημοσίων υπαλλήλων των κρατών μελών

2. Η δυνατότητα των πολιτών να παρακολουθούν την πορεία της νομοθετικής διαδικασίας δεν είναι μόνο επιθυμητή αλλά αποτελεί, πρωτίστως, νομική απαίτηση. Με βάση τις συνθήκες της ΕΕ, κάθε πολίτης έχει «το δικαίωμα να συμμετέχει στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης» και οι αποφάσεις της ΕΕ πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες»[5]. Οι συνθήκες ορίζουν ρητά ότι το Συμβούλιο πρέπει να συνεδριάζει δημόσια «όταν συσκέπτεται και ψηφίζει επί σχεδίου νομοθετικής πράξης»[6]. Η διαφάνεια αυτή πρέπει να εξασφαλίζεται σε όλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, εγκαίρως, και όχι μόνο αναδρομικά, μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται, κατά βάση, η δυνατότητα των πολιτών να ενημερώνονται για την πορεία της εκάστοτε νομοθετικής διαδικασίας, για τις διάφορες επιλογές που εξετάζονται και για τις θέσεις που οι εθνικές κυβερνήσεις προωθούν ή στις οποίες εναντιώνονται.

3. Στο πλαίσιο της παρούσας έρευνας, τα ουσιώδους σημασίας έγγραφα είναι τα έγγραφα τα οποία κατατίθενται στα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου που εξετάζουν νομοσχέδια. Τα έγγραφα αυτά είναι, στο σύνολό τους, «νομοθετικά έγγραφα»  κατά την έννοια με την οποία ο συγκεκριμένος όρος χρησιμοποιείται στους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα[7]. Ο «νομοθέτης της ΕΕ» πρέπει να καθιστά τα έγγραφα αυτά διαθέσιμα με δική του πρωτοβουλία προκειμένου να διασφαλίζεται η όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση του κοινού[8]. Η πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα μπορεί να περιορίζεται μόνον όταν συντρέχουν περιστάσεις οι οποίες καλύπτονται από τις «εξαιρέσεις» που προβλέπονται από τους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα[9]. Αν δεν συντρέχουν έκτακτες περιστάσεις, οι εξαιρέσεις αυτές – ακόμα και αν τυγχάνουν εφαρμογής – μπορούν να παρακάμπτονται σε περίπτωση υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος το οποίο επιβάλλει τη γνωστοποίηση των εγγράφων. Δεδομένου του σαφούς δημόσιου συμφέροντος που επιβάλλει τη γνωστοποίηση των εν λόγω εγγράφων ούτως ώστε να μπορούν οι πολίτες να ασκούν αποτελεσματικά το δικαίωμα του ελέγχου της νομοθετικής διαδικασίας[10], οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η μη δημοσιοποίηση νομοθετικών εγγράφων δικαιολογείται από κάποια από τις προαναφερθείσες εξαιρέσεις είναι ελάχιστες.

4.  Το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι «συννομοθέτες» με βάση τις συνθήκες της ΕΕ[11]. Το άμεσα εκλεγόμενο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο παρουσιάζει ήδη υψηλό βαθμό διαφάνειας και, επομένως, και λογοδοσίας όταν διαβουλεύεται και θεσπίζει νομοθεσία. Τα βασικά στάδια της νομοθετικής διαδικασίας στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και οι αντίστοιχες προδιαγραφές διαφάνειας έχουν ως εξής:

Σχέδιο έκθεσης εισηγητικής επιτροπής

Δημοσιεύεται

Συζήτηση (-εις) εισηγητικής επιτροπής

Δημόσια(-ες)

Τροπολογίες εισηγητικής επιτροπής

Δημοσιεύονται

Συμβιβαστικές τροπολογίες

Δημοσιεύονται

Προσωπικές ψηφοφορίες εισηγητικής επιτροπής

Δημοσιεύονται

Έκθεση εισηγητικής επιτροπής

Δημοσιεύεται

Τροπολογίες ολομέλειας

Δημοσιεύονται

Συζήτηση στην ολομέλεια

Δημόσια

Προσωπικές ψηφοφορίες στην ολομέλεια

Δημοσιεύονται

Έκθεση ολομέλειας

Δημοσιεύεται

5. Επί του παρόντος, τα νομοθετικά έγγραφα του Συμβουλίου, σε μεγάλο βαθμό, δεν καθίστανται προληπτικά και απευθείας προσβάσιμα για το κοινό ενόσω η νομοθετική διαδικασία τελεί σε εξέλιξη. Μεμονωμένες αιτήσεις για πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα του Συμβουλίου εξετάζονται κατά κανόνα σύμφωνα με τους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση σε έγγραφα. Ωστόσο, επειδή η μέθοδος με την οποία το Συμβούλιο καταχωρίζει τα έγγραφά του εμφανίζει αδυναμίες, το κοινό δεν είναι συχνά σε θέση να γνωρίζει σε πραγματικό χρόνο ποια είναι τελικά τα διαθέσιμα έγγραφα. Η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει ότι το Συμβούλιο σημείωσε σημαντική πρόοδο όσον αφορά τις εσωτερικές διαδικασίες διαχείρισης των εγγράφων του. Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για τις ενέργειες αυτές του Συμβουλίου. Ωστόσο, το πλέον θεμελιώδες ζήτημα είναι ο βαθμός δέσμευσης του Συμβουλίου προκειμένου να διασφαλίζεται διαφάνεια και, ως εκ τούτου, λογοδοσία στο πλαίσιο του ρόλου του ως συννομοθέτη της ΕΕ.

6. Λόγω του προβληματισμού που εκφράζεται σε σχέση με την παρατηρούμενη έλλειψη λογοδοσίας και  τη συνακόλουθη έλλειψη ευκαιριών των πολιτών να συμμετέχουν στις νομοθετικές δραστηριότητες του Συμβουλίου, η Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε να διερευνήσει το ζήτημα με δική της πρωτοβουλία, διενεργώντας «στρατηγική έρευνα».

Η στρατηγική έρευνα

7. Η έρευνα επικεντρώθηκε στη διαφάνεια των νομοθετικών διαδικασιών στους κόλπους των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου. Ειδικότερα, αντικείμενο της έρευνας ήταν ο τρόπος με τον οποίο η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου (στο εξής: Γραμματεία) υποστηρίζει διοικητικά τη νομοθετική διαδικασία μέσω της καταγραφής των συζητήσεων που διεξάγονται μεταξύ των κρατών μελών στους κόλπους των προπαρασκευαστικών οργάνων και μέσω της καταχώρισης, διαχείρισης και δημοσίευσης των σχετικών εγγράφων.

8. Στις 10 Μαρτίου 2017 η Διαμεσολαβήτρια έθεσε 14 ερωτήματα στο Συμβούλιο[12], στα οποία το Συμβούλιο απάντησε στις 26 Ιουλίου 2017[13].

9. Στη συνέχεια, η Διαμεσολαβήτρια διενήργησε δημόσια διαβούλευση, καλώντας το κοινό, την κοινωνία των πολιτών, ακαδημαϊκούς φορείς και εθνικά κοινοβούλια να διατυπώσουν τις απόψεις τους επί των ζητημάτων της έρευνας. Όλοι οι μετέχοντες στη διαδικασία εξέφρασαν τον προβληματισμό τους, σε διαφορετικό βαθμό, σχετικά με τη λογοδοσία και τη διαφάνεια των νομοθετικών συζητήσεων στα διάφορα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου[14].

10. Στις 23 Ιανουαρίου 2018 η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε[15] φακέλους του Συμβουλίου επί τριών νομοθετικών προτάσεων που ολοκληρώθηκαν το 2016: του κανονισμού για την προστασία δεδομένων[16], της απόφασης για την αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας[17] και της οδηγίας για την προσβασιμότητα των ιστοτόπων και των εφαρμογών για φορητές συσκευές των οργανισμών του δημόσιου τομέα[18]. Σκοπός της εξέτασης αυτής ήταν να αποκτήσει η Διαμεσολαβήτρια ολοκληρωμένη εικόνα σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Γραμματεία παράγει, διανέμει, καταχωρίζει και δημοσιεύει τα έγγραφα που κατατίθενται στο πλαίσιο των συνεδριάσεων των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου.

11. Μετά τη λεπτομερή εξέταση των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης, των αποτελεσμάτων της εξέτασης και των απόψεων που υποστήριξε το Συμβούλιο, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι οι τρέχουσες πρακτικές του Συμβουλίου συνιστούν κακοδιοίκηση.

12. Στις 9 Φεβρουαρίου 2018 η Διαμεσολαβήτρια απηύθυνε τρεις ειδικές συστάσεις προς το Συμβούλιο για τον τρόπο με τον οποίον θα μπορούσε το θεσμικό αυτό όργανο να ενισχύσει τη διαφάνεια της νομοθετικής του διαδικασίας. Η Διαμεσολαβήτρια ζήτησε επίσης από το Συμβούλιο να απαντήσει σε μια σειρά από προτάσεις για τη βελτίωση των διαδικασιών του[19].

13. Σύμφωνα με τις συνθήκες της ΕΕ[20] και το καταστατικό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή[21], η Διαμεσολαβήτρια έδωσε στο Συμβούλιο χρονικό περιθώριο τριών μηνών για να διαβιβάσει αναλυτική γνώμη σχετικά με τις συστάσεις και τις προτάσεις της.

14. Προς δυσαρέσκεια της Διαμεσολαβήτριας, το Συμβούλιο δεν απάντησε στις συστάσεις και τις προτάσεις της εντός της νόμιμης προθεσμίας, η οποία εξέπνευσε στις 9 Μαΐου 2018. Λόγω της σπουδαιότητας του ζητήματος της νομοθετικής διαφάνειας, η Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε να μην παρατείνει την ανωτέρω προθεσμία για το Συμβούλιο.

Η αξιολόγηση και τα πορίσματα της Διαμεσολαβήτριας

15. Η σημασία που έχει η διαφάνεια για τη δημοκρατική νομιμοποίηση της ενωσιακής νομοθεσίας και της ΕΕ αποτέλεσε το σημείο αφετηρίας της αξιολόγησης της Διαμεσολαβήτριας. Δεδομένου ότι τα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου δεν συνεδριάζουν δημοσίως, οι πολίτες μπορούν να ασκούν το δημοκρατικό δικαίωμα της παρακολούθησης των νομοθετικών συζητήσεων μόνο μέσω της πρόσβασης στα πρακτικά των εν λόγω συζητήσεων. Για να είναι αυτό εφικτό, α) οι νομοθετικές συζητήσεις στα προπαρασκευαστικά όργανα πρέπει να καταγράφονται, β) όταν τα κράτη μέλη λαμβάνουν θέση στα προπαρασκευαστικά όργανα, οι θέσεις τους πρέπει να καταγράφονται και γ) η έγκαιρη πρόσβαση του κοινού σε νομοθετικά έγγραφα πρέπει να διευκολύνεται.

A. Καταγραφή των εργασιών των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου

16. Τον Νοέμβριο του 2016 το Συμβούλιο έθεσε σε εφαρμογή νέο ηλεκτρονικό σύστημα για την καταγραφή και διανομή των εγγράφων που υποβάλλονται στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι συνεδριάσεις των προπαρασκευαστικών οργάνων. Με το σύστημα αυτό διασφαλίζεται ότι όλα τα έγγραφα που υποβάλλονται στα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου καταχωρίζονται πλέον σε συστηματική βάση. Μεταξύ άλλων, καταχωρίζονται οι παρατηρήσεις των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίες λαμβάνονται από τη Γραμματεία μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, καθώς και έγγραφα που συντάσσονται κατά τη διάρκεια των συνεδριάσεων των προπαρασκευαστικών οργάνων[22]. Η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει ότι το σύστημα αυτό θα μπορούσε να συμβάλει σημαντικά στη βελτίωση της διαφάνειας των νομοθετικών συζητήσεων.

17. Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ανακολουθίες σε σχέση με τα έγγραφα που παράγονται από τη Γραμματεία για τα διάφορα προπαρασκευαστικά όργανα. Ο βαθμός καταγραφής των εργασιών διαφοροποιείται ανάλογα με το εκάστοτε προπαρασκευαστικό όργανο, οι πρακτικές καταγραφής των δραστηριοτήτων εμφανίζουν αποκλίσεις, ενώ παρατηρούνται και ελλείψεις ορισμένων εγγράφων (βλέπε παράρτημα 1 για την αναλυτική επισκόπηση των πορισμάτων της Διαμεσολαβήτριας).

18. Η Διαμεσολαβήτρια υποστηρίζει ότι μια ενιαία και συνεπής προσέγγιση για τα έγγραφα των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου θα διευκόλυνε σε μεγάλο βαθμό την παρακολούθηση της πορείας της νομοθετικής διαδικασίας. Οι διαφορετικές πρακτικές, οι οποίες δεν δικαιολογούνται από την ύπαρξη κάποιας αντικειμενικής ανάγκης, είναι πιθανό να προκαλέσουν αδικαιολόγητη σύγχυση σε όσους επιθυμούν να παρακολουθούν και να κατανοούν πλήρως τη νομοθετική διαδικασία. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια εισηγήθηκε στο Συμβούλιο να εγκρίνει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τα είδη των εγγράφων που παράγονται στο πλαίσιο των νομοθετικών διαδικασιών των προπαρασκευαστικών οργάνων, καθώς και σχετικά με τις πληροφορίες που πρέπει να συμπεριλαμβάνονται σε αυτά τα έγγραφα.

B. Καταγραφή και γνωστοποίηση των θέσεων των κρατών μελών

19. Παρατηρούνται διαφορετικές πρακτικές σε σχέση με τον τρόπο με τον οποίο καταγράφονται οι θέσεις των κρατών μελών στα έγγραφα που συντάσσονται και διακινούνται μεταξύ των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου. Η εξέταση φακέλων κατέδειξε ότι η ταυτότητα των κρατών μελών που τοποθετούνται στα προπαρασκευαστικά όργανα καταγράφεται σε λίγες μόνο περιπτώσεις. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, η ταυτότητα των κρατών μελών που υποστηρίζουν συγκεκριμένες θέσεις δεν καταγράφεται και, αντί αυτού, γίνεται απλή αναφορά σε «αντιπροσωπείες» απροσδιόριστων στοιχείων.

20. Η Διαμεσολαβήτρια υπογραμμίζει ότι οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών που συμμετέχουν στο νομοθετικό έργο αποτελούν μέρος του νομοθετικού σώματος της ΕΕ και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να καθίστανται υπόλογοι. Το κοινό θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να μαθαίνει επακριβώς τις θέσεις που υποστηρίζει η εκάστοτε εθνική κυβέρνηση κατά τη διαδικασία της τροποποίησης και έγκρισης των νομοθετικών προτάσεων της ΕΕ, ώστε να μπορεί να καθιστά υπόλογες τις κυβερνήσεις του για τις νομοθετικές αποφάσεις της ΕΕ. Χωρίς αυτό το «ελάχιστο και απαραίτητο στοιχείο»[23], οι πολίτες δεν θα έχουν ποτέ τη δυνατότητα να ελέγχουν εξονυχιστικά τον τρόπο με τον οποίον ενεργούν όλοι οι εθνικοί τους αντιπρόσωποι. Άλλωστε, η γνωστοποίηση των θέσεων που υποστηρίζουν οι κυβερνήσεις είναι σημαντική και για τα εθνικά κοινοβούλια, στο πλαίσιο της υποχρέωσής τους να εποπτεύουν τις ενέργειες των κυβερνήσεών τους.

21. Η ενίσχυση της διαφάνειας σχετικά με τις θέσεις που υποστηρίζουν οι εθνικές κυβερνήσεις για τους νόμους της ΕΕ είναι επίσης σημαντική για τη νομιμοποίηση της νομοθεσίας της ΕΕ. Η δημοσιοποίηση αυτών των πληροφοριών θα υποχρεώνει τις κυβερνήσεις των κρατών μελών να αναλαμβάνουν μεγαλύτερη ευθύνη για την εκάστοτε νομοθεσία και θα τις αποθαρρύνει από το να «επιρρίπτουν ευθύνες στις Βρυξέλλες» για αποφάσεις που, σε τελική ανάλυση, λαμβάνονται από τις ίδιες. Σε πολλές απαντήσεις που διαβιβάστηκαν στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης επισημάνθηκε με έμφαση ότι η δυνατότητα γνωστοποίησης των θέσεων που υποστηρίζουν τα μεμονωμένα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των νομοθετικών διαπραγματεύσεων είναι σημαντική.

22. Στην πρώτη απάντηση που διαβιβάστηκε στη Διαμεσολαβήτρια τον Ιούλιο του 2017, το Συμβούλιο επιβεβαίωσε ότι το ζήτημα της καταγραφής των θέσεων των κρατών μελών είχε συζητηθεί σε συνεδρίαση του COREPER τον Μάιο του 2014 μετά από σχετική απόφαση του Δικαστηρίου της ΕΕ[24]. Το COREPER διαπίστωσε ότι η απόφαση αυτή δεν καθιέρωνε την υποχρέωση καταγραφής και ταυτοποίησης των θέσεων των μεμονωμένων κρατών μελών, αλλά όριζε ότι κράτη μέλη θα πρέπει να ταυτοποιούνται αν κρίνεται «σκόπιμο»[25].

23. Η Διαμεσολαβήτρια έχει επίγνωση του γεγονότος ότι ορισμένες κυβερνήσεις κρατών μελών ενδέχεται να μην επιθυμούν να γνωστοποιούνται εκ των προτέρων οι θέσεις τους, είτε αυτές αφορούν την επίσημη ψηφοφορία για συγκεκριμένη νομοθετική πρόταση, είτε την  έγκριση της πρότασης αυτής. Η Γραμματεία, αντίστοιχα, ενδέχεται να διστάζει να δημοσιοποιήσει προληπτικά και απευθείας ορισμένα νομοθετικά έγγραφα. Για την ακρίβεια, σύμφωνα με τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου, η Γραμματεία δεν μπορεί να δημοσιοποιεί προληπτικά έγγραφα που «αντικατοπτρίζουν τις κατ’ ιδίαν θέσεις των αντιπροσωπειών»[26] όσο βρίσκονται σε εξέλιξη συζητήσεις. Επιπλέον, ακόμα και μετά τη θέσπιση του εκάστοτε νομοθετήματος, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να ζητήσουν να μην είναι απευθείας προσβάσιμα για το κοινό τα έγγραφα που αντικατοπτρίζουν την κατ’ ιδίαν θέση τους[27].

24. Ωστόσο, η προθυμία των κρατών μελών να μεταβάλουν τη θέση τους ώστε να καταλήξουν σε συμβιβασμό αποτελεί θεμελιώδες χαρακτηριστικό των δημοκρατικών διαδικασιών λήψης αποφάσεων. Η δυνατότητα των πολιτών να ενημερώνονται για αυτές τις μεταβολές και η αναλυτική παρουσίαση αυτών των μεταβολών και των επακόλουθων συμβιβασμών αποτελεί αναμφίβολα καίριο στοιχείο της λογοδοσίας[28]. Ως εκ τούτου, στην προαναφερθείσα υπόθεση, το Δικαστήριο έκρινε ότι το Συμβούλιο αρνήθηκε εσφαλμένα την πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες ενός σημειώματος της Γραμματείας που περιείχε τροπολογίες ορισμένων κυβερνήσεων κρατών μελών. Το Δικαστήριο αποσαφήνισε ότι οι κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση σε έγγραφα «αποσκοπ[ούν] στην εξασφάλιση την προσβάσεως του κοινού στο πλήρες περιεχόμενο των εγγράφων του Συμβουλίου, περιλαμβανομένης εν προκειμένω της ταυτότητας των υποβαλλόντων τις διάφορες προτάσεις»[29].

25. Η Διαμεσολαβήτρια εξέφρασε την ικανοποίησή της για τη δήλωση του Συμβουλίου σύμφωνα με την οποία, ως αποτέλεσμα της απόφασης του Δικαστηρίου, τα νομοθετικά έγγραφα που περιλαμβάνουν θέσεις των κρατών μελών γνωστοποιούνται πλέον κατόπιν αίτησης, «εκτός και αν συντρέχουν εξαιρετικές και δεόντως αιτιολογημένες περιστάσεις». Η Διαμεσολαβήτρια πρότεινε στο Συμβούλιο να επικαιροποιήσει τον εσωτερικό του κανονισμό προκειμένου να ληφθεί υπόψη η συγκεκριμένη πρακτική[30]. Βέβαια, η δέσμευση αυτή έχει ελάχιστη σημασία αν οι θέσεις των κρατών μελών δεν καταγράφονται εξαρχής με ακρίβεια.

26. Δεδομένου ότι είναι σημαντικό να γνωρίζουν οι πολίτες τις θέσεις των κρατών μελών, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι η παράλειψη της Γραμματείας να καταγράφει συστηματικά την ταυτότητα των κρατών μελών, όταν αυτά εκφράζουν συγκεκριμένες θέσεις σε συζητήσεις των προπαρασκευαστικών οργάνων, συνιστά κακοδιοίκηση. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια απηύθυνε την ακόλουθη σύσταση προς το Συμβούλιο:

Το Συμβούλιο θα πρέπει να καταγράφει συστηματικά την ταυτότητα των κυβερνήσεων των κρατών μελών όταν αυτές υποστηρίζουν συγκεκριμένες θέσεις στα προπαρασκευαστικά όργανα.

C. Πρόσβαση στα έγγραφα των προπαρασκευαστικών οργάνων

27. Η Διαμεσολαβήτρια εντόπισε δύο συγκεκριμένα προβλήματα σχετικά με την εύκολη και έγκαιρη πρόσβαση στα έγγραφα των προπαρασκευαστικών οργάνων: i) την πληρότητα και προσβασιμότητα του δημόσιου μητρώου εγγράφων του Συμβουλίου· και ii) την πρακτική του Συμβουλίου να περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικά έγγραφα όσο είναι σε εξέλιξη η διαδικασία λήψης απόφασης (μέσω της γνωστής ένδειξης «LIMITE»).

Το δημόσιο μητρώο εγγράφων του Συμβουλίου

28. Η ύπαρξη πλήρους και προσβάσιμου δημόσιου μητρώου έχει καίρια σημασία για τη νομοθετική διαφάνεια. Για να έχει τη δυνατότητα το κοινό να ασκεί πλήρως το δικαίωμα της πρόσβασης σε έγγραφα, όλα τα νομοθετικά έγγραφα που παράγονται και/ή διακινούνται στα προπαρασκευαστικά όργανα θα πρέπει να περιλαμβάνονται σε δημόσιο μητρώο, ανεξαρτήτως της μορφής των εγγράφων και του αν αυτά είναι πλήρως, μερικώς ή καθόλου προσβάσιμα. Αν τα έγγραφα δεν περιλαμβάνονται σε δημόσιο μητρώο, το κοινό δεν μπορεί να γνωρίζει ποια είναι τελικά τα έγγραφα που υπάρχουν. Επιπροσθέτως, για να έχει όντως το κοινό τη δυνατότητα πρόσβασης στα εν λόγω έγγραφα, η αναζήτηση των εγγράφων πρέπει να πραγματοποιείται εύκολα στον ιστότοπο του Συμβουλίου. Μόνο με ένα πλήρες και προσβάσιμο μητρώο εγγράφων μπορεί το κοινό να έχει πλήρη εικόνα για τις συσκέψεις που πραγματοποιούνται στα προπαρασκευαστικά όργανα.

29. Η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι το υφιστάμενο δημόσιο μητρώο εγγράφων του Συμβουλίου είναι ελλιπές και όχι πολύ φιλικό προς τον χρήστη[31]. Παραδείγματος χάρη, η πρακτική δημοσίευσης καταλόγων «εγγράφων εργασίας», τα οποία δεν καταχωρίζονται χωριστά στο μητρώο, είναι προβληματική καθώς οι ενδιαφερόμενοι δυσκολεύονται να εντοπίσουν εύκολα και εγκαίρως την ύπαρξη αυτών των εγγράφων. Σε γενικές γραμμές, οι ενδιαφερόμενοι πρέπει να γνωρίζουν πολύ καλά τη λειτουργία του Συμβουλίου για να εντοπίσουν συγκεκριμένο έγγραφο. Ως εκ τούτου, η πρόσβαση σε πληροφορίες για τις διαπραγματεύσεις των προπαρασκευαστικών οργάνων καθίσταται πολύπλοκη για το ευρύ κοινό.

30. Με βάση την ανάλυσή της, η Διαμεσολαβήτρια πρότεινε στο Συμβούλιο να καταχωρίζει όλα τα είδη εγγράφων στο δημόσιο μητρώο του, ανεξαρτήτως της μορφής των εγγράφων και του αν αυτά είναι πλήρως, μερικώς ή καθόλου προσβάσιμα.

31. Για να μην υπερφορτωθεί το μητρώο με πληροφορίες, η διαδικασία αυτή πρέπει να συνδυαστεί με τη βελτίωση της προσβασιμότητας των εγγράφων. Η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι η πρόσβαση θα διευκολυνθεί σε μεγάλο βαθμό αν τα προπαρασκευαστικά έγγραφα παρουσιάζονται με χρονολογική σειρά σε ενιαία ιστοσελίδα για κάθε νομοθετική πρόταση[32]. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια πρότεινε στο Συμβούλιο να δημιουργήσει ειδική και επικαιροποιημένη ιστοσελίδα για κάθε νομοθετική πρόταση με βάση το παράδειγμα του «Νομοθετικού Παρατηρητηρίου» που περιλαμβάνεται στον ιστότοπο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Στο πλαίσιο αυτό, η Διαμεσολαβήτρια εξέφρασε την ικανοποίησή της για την πρόοδο που σημειώθηκε από το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή με σκοπό τη δημιουργία «κοινής βάσης δεδομένων» για νομοθετικούς φακέλους.

Η ένδειξη «LIMITE»

32. Το Συμβούλιο περιορίζει την πρόσβαση στα έγγραφα των νομοθετικών διαδικασιών που είναι σε εξέλιξη μέσω της επισήμανσης των εγγράφων με τη γνωστή ένδειξη «LIMITE»[33]. Οι παραλήπτες των εγγράφων με αυτήν την ένδειξη πρέπει να μεριμνούν ώστε τα έγγραφα αυτά να μην γνωστοποιούνται εκτός του Συμβουλίου. Το Συμβούλιο δεν επιτρέπει την απευθείας πρόσβαση του κοινού στα συγκεκριμένα έγγραφα μέσω του ιστοτόπου του.  Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι η προσθήκη της ένδειξης «LIMITE» σε ένα έγγραφο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι η πρόσβαση σε αυτό το έγγραφο θα απορριφθεί αν υποβληθεί αίτηση πρόσβασης βάσει των κανόνων της ΕΕ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα.

33. Η Γραμματεία είναι υπεύθυνη για την επισήμανση των εγγράφων με την ένδειξη «LIMITE». Το Συμβούλιο εξήγησε στη Διαμεσολαβήτρια τον Ιούλιο του 2017 ότι η Γραμματεία επισημαίνει έγγραφα με την ένδειξη «LIMITE» αφού προηγουμένως «εκτιμήσει εκ πρώτης όψεως» ότι απειλούνται ένα ή περισσότερα από τα συμφέροντα που προστατεύονται στο πλαίσιο των εξαιρέσεων που ορίζονται στους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα[34].

34. Από την εξέταση φακέλων στην οποία προέβη η Διαμεσολαβήτρια προέκυψε, ωστόσο, ότι τα έγγραφα με διοργανικό κωδικό που διακινούνταν μεταξύ της Γραμματείας, των ομάδων εργασίας και του COREPER και συνδέονταν με τους τρεις νομοθετικούς φακέλους επισημαίνονταν κατά κανόνα και συστηματικά με την ένδειξη «LIMITE»[35]. Ως εκ τούτου, αποδείχθηκε ότι σε όλα τα τμήματα της Γραμματείας εφαρμόζεται ως πρακτική η αυτόματη επισήμανση των προπαρασκευαστικών νομοθετικών εγγράφων με την ένδειξη «LIMITE». Ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου φαίνεται να ενθαρρύνει αυτήν την πρακτική της υπερβολικής προνοητικότητας και της απευθείας πρόσβασης μόνο στα έγγραφα που «σαφώς δεν καλύπτονται»[36] από καμία εξαίρεση των κανόνων της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα. Η πρακτική αυτή αντιβαίνει προφανώς στη νομική επιταγή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού[37] σε νομοθετικά έγγραφα[38].

35. Το Συμβούλιο ενημέρωσε τη Διαμεσολαβήτρια τον Ιούλιο του 2017 ότι, κατά κανόνα, όσο βρίσκονται σε εξέλιξη νομοθετικές συζητήσεις , η ένδειξη «LIMITE» αφαιρείται μόνο όταν γίνονται αποδεκτές συγκεκριμένες αιτήσεις πρόσβασης. Η ένδειξη «LIMITE» επανεξετάζεται συστηματικά μόνο μετά την οριστική θέσπιση της νομοθετικής πράξης[39]. Ως εκ τούτου, στις περίπλοκες νομοθετικές διαδικασίες, η προληπτική δημοσίευση των εγγράφων ενδέχεται να μην πραγματοποιείται και να καθυστερεί επί πολλά χρόνια[40]. Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει ότι το 2015, το 84% των αιτήσεων για την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα τα οποία έφεραν την ένδειξη «LIMITE» και αφορούσαν νομοθετικές διαδικασίες που ήταν σε εξέλιξη το 2015, έγιναν αποδεκτές[41]. Όσον αφορά τον κανονισμό για την προστασία των δεδομένων, τα 310 από τα 321 συνολικά έγγραφα «LIMITE» που συνδέονταν με τον φάκελο έγιναν πλήρως προσβάσιμα μετά την υποβολή αίτησης και όσο οι διαπραγματεύσεις ήταν ακόμα σε εξέλιξη. Αυτό σημαίνει ότι η συντριπτική πλειονότητα των νομοθετικών εγγράφων δεν καλύπτονταν εν τέλει από καμία από τις εξαιρέσεις γνωστοποίησης που περιλαμβάνονται στους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα[42].

36. Η Διαμεσολαβήτρια τονίζει ότι οι περιορισμοί πρόσβασης σε νομοθετικά έγγραφα θα πρέπει να είναι, αφενός έκτακτοι και, αφετέρου, περιορισμένοι σε διάρκεια στο απολύτως αναγκαίο επίπεδο. Η ένδειξη «LIMITE» θα πρέπει να ισχύει μόνο για τα έγγραφα τα οποία, τη στιγμή της αξιολόγησης, εξαιρούνται από την υποχρέωση γνωστοποίησης με βάση μία από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση σε έγγραφα. Το Συμβούλιο θα πρέπει να δημοσιοποιεί τα νομοθετικά του έγγραφα[43] στον ιστότοπό του χωρίς καθυστέρηση, όπως ακριβώς πράττει και ο συννομοθέτης του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

37. Με βάση τα ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι η τρέχουσα πρακτική της επισήμανσης των περισσότερων προπαρασκευαστικών εγγράφων στις νομοθετικές διαδικασίες που είναι σε εξέλιξη με την ένδειξη «LIMITE» συνιστά δυσανάλογο περιορισμό του δικαιώματος που έχουν οι πολίτες σε σχέση με την ευρύτερη δυνατή πρόσβαση σε νομοθετικά έγγραφα. Το γεγονός αυτό συνιστά κακοδιοίκηση. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια απηύθυνε την ακόλουθη σύσταση προς το Συμβούλιο:

Το Συμβούλιο θα πρέπει να καταρτίσει και να δημοσιοποιήσει σαφή κριτήρια για την επισήμανση των εγγράφων με την ένδειξη «LIMITE» σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ.

Το Συμβούλιο θα πρέπει να επανεξετάζει συστηματικά και εγκαίρως την ένδειξη «LIMITE» των εγγράφων, πριν από την τελική έγκριση των νομοθετικών πράξεων και, μεταξύ άλλων, πριν από την έναρξη των ανεπίσημων διαπραγματεύσεων (που ονομάζονται και «τριμερείς διάλογοι») μεταξύ του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, οπότε και το Συμβούλιο έχει καταλήξει στην αρχική του θέση για τη νομοθετική πρόταση.

Συμπέρασμα

38. Με βάση τα ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι το Συμβούλιο θα πρέπει να ενισχύσει τη διαφάνεια της νομοθετικής του διαδικασίας. Λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία που έχει το ζήτημα της νομοθετικής διαφάνειας για τη λογοδοσία της ΕΕ στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, η Διαμεσολαβήτρια ζητεί τη στήριξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προκειμένου να ασκηθεί πίεση στο Συμβούλιο και να υιοθετηθούν οι συστάσεις και οι προτάσεις της.

Οι συστάσεις της Διαμεσολαβήτριας

Η Διαμεσολαβήτρια απηύθυνε τις ακόλουθες συστάσεις προς το Συμβούλιο:

Το Συμβούλιο θα πρέπει:

  1. να καταγράφει συστηματικά την ταυτότητα των κυβερνήσεων των κρατών μελών όταν αυτές υποστηρίζουν συγκεκριμένες θέσεις στα προπαρασκευαστικά όργανα
  2. να καταρτίσει και να δημοσιοποιήσει σαφή κριτήρια για την επισήμανση των εγγράφων με την ένδειξη «LIMITE» σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ
  3. να επανεξετάζει συστηματικά και εγκαίρως την ένδειξη «LIMITE» στα έγγραφα, πριν από την τελική έγκριση των νομοθετικών πράξεων και, μεταξύ άλλων, πριν από την έναρξη των ανεπίσημων διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο των τριμερών διαλόγων, οπότε και το Συμβούλιο θα έχει καταλήξει στην αρχική του θέση για τη νομοθετική πρόταση.

Οι προτάσεις της Διαμεσολαβήτριας για την ενίσχυση της διαφάνειας

Το Συμβούλιο θα πρέπει:

1. να επανεξετάσει τον τρόπο με τον οποίο εκπληρώνει τη νομική του υποχρέωση για την απευθείας προσβασιμότητα των νομοθετικών του εγγράφων. Η επανεξέταση αυτή θα πρέπει να ολοκληρωθεί εντός 12 μηνών από την ημερομηνία της παρούσας σύστασης και θα πρέπει να οδηγήσει στη θέσπιση κατάλληλων νέων ρυθμίσεων εντός πρόσθετης προθεσμίας 12 μηνών,

2. να εγκρίνει κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τα είδη των εγγράφων που θα πρέπει να παράγονται από τα προπαρασκευαστικά όργανα στο πλαίσιο των νομοθετικών διαδικασιών και τις πληροφορίες που θα πρέπει να περιλαμβάνουν αυτά τα έγγραφα,

3. να επικαιροποιήσει τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου προκειμένου να ληφθεί υπόψη η τρέχουσα πρακτική της γνωστοποίησης των νομοθετικών εγγράφων που περιέχουν τις θέσεις των κρατών μελών, όπως επισημάνθηκε από την ολλανδική Προεδρία του Συμβουλίου το 2016,

4. να καταχωρίζει όλα τα είδη εγγράφων στο δημόσιο μητρώο του, ανεξαρτήτως της μορφής των εγγράφων και του αν αυτά είναι πλήρως, μερικώς ή καθόλου προσβάσιμα,

5. να βελτιώσει τη φιλικότητα προς τον χρήστη και τις δυνατότητες αναζήτησης του δημόσιου μητρώου εγγράφων,

6. να δημιουργήσει ειδική και επικαιροποιημένη ιστοσελίδα για κάθε νομοθετική πρόταση με βάση το παράδειγμα του Νομοθετικού Παρατηρητηρίου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο έγκρισης αντίστοιχου ψηφίσματος.

 

Παράρτημα 1 - Καταγραφή των εργασιών των προπαρασκευαστικών οργάνων του Συμβουλίου

Μόλις ξεκίνησε την έρευνά της, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι υπήρχε σχετική ομοιογένεια όσον αφορά τα έγγραφα που παράγονταν στο πλαίσιο των συνεδριάσεων του COREPER[44]. Ωστόσο, στα άλλα προπαρασκευαστικά όργανα του Συμβουλίου, και κυρίως στους κόλπους των ομάδων εργασιών, ήταν προφανές ότι εφαρμόζονταν διαφορετικές πρακτικές όσον αφορά τα έγγραφα που έπρεπε να παραχθούν και τις πληροφορίες που θα έπρεπε να περιληφθούν σε αυτά.

Όσον αφορά την ομοιογένεια των εγγράφων που παράγονται στα διάφορα προπαρασκευαστικά όργανα, η Διαμεσολαβήτρια γνωρίζει ότι το Συμβούλιο παράγει διάφορα είδη εγγράφων για να καταγράφει την πρόοδο και τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων στα προπαρασκευαστικά όργανα. Στα έγγραφα αυτά περιλαμβάνονται «ημερήσιες διατάξεις», «συνοδευτικά έγγραφα», «εκθέσεις», «αποτελέσματα εργασιών», «συνοπτικά πρακτικά» συζητήσεων, «συμβιβαστικά κείμενα», «σημειώματα» κ.λπ.

Η εξέταση των τριών νομοθετικών φακέλων κατέδειξε ότι οι πρακτικές σύνταξης εγγράφων διέφεραν ανάλογα με το προπαρασκευαστικό όργανο και το αρμόδιο τμήμα της Γραμματείας. Παραδείγματος χάρη, ενώ η Γραμματεία συνέτασσε αναλυτικά «αποτελέσματα εργασιών» για ορισμένες από τις συνεδριάσεις του προπαρασκευαστικού οργάνου[45] που προετοίμαζε τη θέση του Συμβουλίου σχετικά με το σχέδιο απόφασης για την αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας, δεν υπάρχουν αντίστοιχες καταχωρίσεις για τις συνεδριάσεις των άλλων δύο προπαρασκευαστικών οργάνων που συζήτησαν τον κανονισμό για την προστασία των δεδομένων[46] και την οδηγία για την προσβασιμότητα των ιστοτόπων και των εφαρμογών για φορητές συσκευές των οργανισμών του δημόσιου τομέα[47]. Ομοίως, μολονότι η Γραμματεία παρήγαγε σε τακτική βάση «σημειώματα», στα οποία ήταν συγκεντρωμένα τα γραπτά σχόλια των κρατών μελών σχετικά με το σχέδιο κανονισμού για την προστασία δεδομένων, ανάλογα «σημειώματα» δεν υπάρχουν για τις άλλες δύο νομοθετικές πράξεις. Οι παρατηρήσεις αυτές επιβεβαιώθηκαν από διάφορες απαντήσεις που διαβιβάστηκαν στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της Διαμεσολαβήτριας, στις οποίες εκφράζονταν κυρίως ανησυχίες για την έλλειψη πρακτικών σε ορισμένα προπαρασκευαστικά όργανα.

Η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει ότι, για να καταστεί η διαδικασία διαπραγμάτευσης όσο το δυνατόν περισσότερο αποτελεσματική, η παραγωγή των εγγράφων θα πρέπει να χαρακτηρίζεται από σχετική ευελιξία ώστε να λαμβάνονται υπόψη τα διαφορετικά είδη των προπαρασκευαστικών οργάνων και η ποικιλία των θεμάτων που εξετάζονται. Οι διαφορετικές πρακτικές σύνταξης εγγράφων είναι, ωστόσο, θεμιτές μόνο αν αυτό δικαιολογείται από το είδος του νομοθετικού φακέλου και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των σχετικών προπαρασκευαστικών συζητήσεων. Πάντως, στην απάντηση του Συμβουλίου προς τη Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζεται ότι οι διαφορετικές πρακτικές που ακολουθούν τα επιμέρους τμήματα της Γραμματείας δεν συνδέονται μόνο με το είδος του εκάστοτε φακέλου· οι διαφορετικές προσεγγίσεις οφείλονται μεταξύ άλλων στις διαφορετικές διοικητικές πρακτικές που εφαρμόζουν τα διάφορα τμήματα της Γραμματείας του Συμβουλίου[48].

Παράρτημα 2 - Το δημόσιο μητρώο εγγράφων του Συμβουλίου

Το Συμβούλιο τηρεί διαδικτυακό μητρώο εγγράφων, το οποίο διαχειρίζεται η Γραμματεία. Το μητρώο περιλαμβάνει περίπου 350 000 έγγραφα, τα οποία διατίθενται στην πρωτότυπή τους γλώσσα. Ορισμένα από τα έγγραφα είναι επίσης διαθέσιμα και σε άλλες ενότητες του ιστοτόπου, όπως π.χ. στην ενότητα για τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, για τις συνεδριάσεις των προπαρασκευαστικών οργάνων ή στην ενότητα «Πολιτικές».

Η Γραμματεία καταγράφει συνήθως την πρόοδο και τα αποτελέσματα των συζητήσεων των προπαρασκευαστικών οργάνων στα «κοινά» έγγραφα (αποκαλούνται έγγραφα «standard» και αναφέρονται κατά κανόνα ως έγγραφα «ST»). Όλα αυτά τα έγγραφα φέρουν ειδικό αριθμό αναφοράς και διοργανικό κωδικό, ο οποίος συνδέει τα έγγραφα με συγκεκριμένη νομοθετική πρόταση. Τα «κοινά» έγγραφα παρατίθενται στο δημόσιο μητρώο αυτόματα (μολονότι τα ίδια τα έγγραφα ενδέχεται να μην είναι απευθείας προσβάσιμα για το κοινό).

Μέχρι πρόσφατα, το Συμβούλιο παρήγαγε και άλλου είδους έγγραφα[49]. Ορισμένα από αυτά τα είδη εγγράφων δεν χρησιμοποιούνται πλέον. Έτσι, μετά την εφαρμογή του νέου ηλεκτρονικού συστήματος καταχώρισης, όλα τα έγγραφα που δεν ταξινομούνται ως «κοινά» («standard») αναφέρονται πλέον ως έγγραφα εργασίας. Τα έγγραφα εργασίας μπορούν π.χ. να περιέχουν γραπτές παρατηρήσεις ή ερωτήσεις των κρατών μελών σχετικά με νομοσχέδια ή «ανεπίσημα έγγραφα»[50] για διάφορα θέματα που συνδέονται με συγκεκριμένο νομοσχέδιο.

Τα έγγραφα εργασίας δεν παρατίθενται αυτόματα στο δημόσιο μητρώο τη στιγμή κατά την οποία συντάσσονται. Ωστόσο, η Γραμματεία δημοσιεύει ανά τρίμηνο και για κάθε ομάδα εργασίας «κοινά» («standard») έγγραφα στο δημόσιο μητρώο, τα οποία περιέχουν κατάλογο με τα έγγραφα εργασίας που διανεμήθηκαν από τη Γραμματεία στην εκάστοτε ομάδα εργασίας κατά τη διάρκεια της αντίστοιχης χρονικής περιόδου. Ως εκ τούτου, τα έγγραφα εργασίας δεν καταχωρίζονται χωριστά στο δημόσιο μητρώο εγγράφων, ούτε φέρουν διοργανικό κωδικό που να τα συνδέει με συγκεκριμένο νομοθετικό φάκελο.

Η Διαμεσολαβήτρια εξέτασε επίσης τον τρόπο με τον οποίο τα έγγραφα και οι πληροφορίες που συνδέονται με νομοσχέδια μπορούν να αναζητηθούν στο δημόσιο μητρώο του Συμβουλίου.

Αν πρόκειται για νομοθετικές προτάσεις, το μητρώο μπορεί να περιέχει εκατοντάδες έγγραφα τα οποία βρίσκονται διάσπαρτα σε διάφορες ενότητες του ιστοτόπου. Αν οι ενδιαφερόμενοι επιθυμούν να ενημερωθούν για το σύνολο των εγγράφων που διατίθενται από το Συμβούλιο σχετικά με συγκεκριμένο νομοθέτημα –από την πρόταση της Επιτροπής μέχρι την έγκρισή της από το Συμβούλιο– θα πρέπει να πραγματοποιήσουν τέσσερις διαφορετικές αναζητήσεις στο μητρώο προκειμένου να αποκτήσουν πρόσβαση σε διαπραγματεύσεις των προπαρασκευαστικών οργάνων[51] και δύο αναζητήσεις σε άλλες ενότητες του ιστοτόπου προκειμένου να αποκτήσουν πρόσβαση στις συζητήσεις σε επίπεδο Συμβουλίου[52].

Η πληρέστερη αναζήτηση στο μητρώο πραγματοποιείται προς το παρόν όταν χρησιμοποιείται ο διοργανικός κωδικός της νομοθετικής πράξης. Η έρευνα της Διαμεσολαβήτριας κατέδειξε ότι στην αναζήτηση αυτή δεν εμφανίζονται πάντα ορισμένα βασικά έγγραφα που συνδέονται με σχέδιο νομοθετικής πράξης, όπως π.χ. απαντήσεις της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.

Επίσης, ο τρόπος με τον οποίον εμφανίζονται επί του παρόντος τα διαθέσιμα έγγραφα δυσχεραίνει τη χρονολογική παρουσίαση όλων των σταδίων της διαπραγμάτευσης. Σε πολλές απαντήσεις που διαβιβάστηκαν στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της Διαμεσολαβήτριας σημειώθηκε ότι ήταν δύσκολο να προσδιοριστεί ο ρόλος, η κατάσταση και η θέση μεμονωμένων εγγράφων στη συνολική νομοθετική διαδικασία. Η εξέταση φακέλων αποκάλυψε επίσης ότι είναι δύσκολο να εντοπίζονται έγγραφα στο μητρώο με βάση τον τίτλο τους. Σε γενικές γραμμές, οι ενδιαφερόμενοι πρέπει εκ των προτέρων να γνωρίζουν επισταμένως τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί το Συμβούλιο προκειμένου να εντοπίσουν συγκεκριμένο έγγραφο.

 

[1] Απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 9ης Μαρτίου 1994 σχετικά με το καθεστώς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του (94/262/ΕΚΑΧ, ΕΚ, Ευρατόμ), ΕΕ 1994 L 113, σ. 15.

[2] Στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, βλ. άρθρο 294 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ).

[3] Η «Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» αποτελείται από μόνιμους αντιπροσώπους (COREPER II) ή από αναπληρωτές μόνιμους αντιπροσώπους (COREPER I) των 28 κρατών μελών.

[4] Ο κατάλογος των προπαρασκευαστικών οργάνων είναι διαθέσιμος στον ιστότοπο: http://www.consilium.europa.eu/el/council-eu/preparatory-bodies/

[5] Άρθρο 1 και άρθρο 10, παράγραφος 3, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ).

[6] Άρθρο 15, παράγραφος 2, της ΣΛΕΕ.

[7] Άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ΕΕ L 145 της 31.5.2001, σ. 43 (κανονισμός 1049/2001). Σύμφωνα με το συγκεκριμένο άρθρο, τα νομοθετικά έγγραφα είναι «έγγραφα που συντάχθηκαν ή παραλήφθηκαν στο πλαίσιο διαδικασιών για την έγκριση πράξεων που είναι δεσμευτικές στα ή για τα κράτη μέλη».

[8] Αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001. Όσον αφορά την αρχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού, βλέπε συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, ECLI:EU:C:2008:374, σκέψη 34· υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671, σκέψη 27 και υπόθεση T-540/15 De Capitani κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 2018, ECLI:EU:T:2018:167, σκέψη 80.

[9] Άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

[10] Σύμφωνα με το Δικαστήριο, τα συμφέροντα που προστατεύονται από το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να σταθμίζονται έναντι του δημόσιου συμφέροντος, το οποίο «αποκτ[ά] όλως ιδιαίτερη σημασία, οσάκις το Συμβούλιο ασκεί τη νομοθετική αρμοδιότητά του», υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671, σκέψη 33· υπόθεση T-540/15 De Capitani κατά Κοινοβουλίου, Συλλογή 2018, ECLI:EU:T:2018:167, σκέψη 79.

[11] Στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, βλ. άρθρο 294 της ΣΛΕΕ.

[12] Η επιστολή εκκίνησης της διαδικασίας της Διαμεσολαβήτριας διατίθεται στον εξής ιστότοπο: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark

[13] Η απάντηση του Συμβουλίου είναι διαθέσιμη στον εξής ιστότοπο:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark

[14] Η Διαμεσολαβήτρια έλαβε 22 απαντήσεις κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβούλευσης, οι οποίες είναι διαθέσιμες στον ακόλουθο ιστότοπο: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark

[15] Η έκθεση σχετικά με την εξέταση φακέλων του Συμβουλίου από την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας διατίθεται στον εξής ιστότοπο: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark

[16] Κανονισμός (ΕΕ) 2016/679 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και για την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών.

[17] Απόφαση (ΕΕ) 2016/344 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 9ης Μαρτίου 2016, περί δημιουργίας ευρωπαϊκής πλατφόρμας με σκοπό την ενίσχυση της συνεργασίας προς την αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας.

[18] Οδηγία (ΕΕ) 2016/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2016, για την προσβασιμότητα των ιστότοπων και των εφαρμογών για φορητές συσκευές των οργανισμών του δημόσιου τομέα.

[19] Η σύσταση διατίθεται στον εξής ιστότοπο: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark

[20] Άρθρο 228 της ΣΛΕΕ.

[21] Άρθρο 3, παράγραφος 6, της απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με το καθεστώς του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή και τους γενικούς όρους άσκησης των καθηκόντων του.

[22] Τα εν λόγω έγγραφα ενσωματώνονται στα έγγραφα που προκύπτουν μετά τις συνεδριάσεις και καταχωρίζονται στο ηλεκτρονικό σύστημα.

[23] Βλέπε πρόταση του Γενικού Εισαγγελέα Cruz Villalón στην υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671, σκέψη 61.

[24] Υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671.

[25] Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου, Αξιολόγηση των επιπτώσεων της απόφασης του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-280/11 P (Συμβούλιο κατά Access Info Europe), 8863/16, 18 Μαΐου 2016, σ. 3.

[26] Άρθρο 11, παράγραφος 4, στοιχείο β, του παραρτήματος ΙΙ του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.

[27] Άρθρο 11, παράγραφος 6, του παραρτήματος ΙΙ του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.

[28] Βλέπε επίσης την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση T-233/09 Access Info Europe κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Συλλογή 2011, ECLI:EU:T:2011:105, σκέψη 69.

[29] Υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671, σκέψη 40.

[30] Το 2016 η ολλανδική προεδρία του Συμβουλίου υποστήριξε ότι «ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου, και ιδίως το άρθρο 11 του παραρτήματος ΙΙ σχετικά με την πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα του Συμβουλίου δεν είναι πλήρως εναρμονισμένο με την πρόσφατη νομολογία. Μολονότι στην πράξη το Συμβούλιο φαίνεται να τηρεί στο ακέραιο την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Access Info, η Προεδρία θεωρεί ότι οι εκτελεστικές διατάξεις που προβλέπονται στο άρθρο 11 του παραρτήματος ΙΙ του εσωτερικού κανονισμού πρέπει να προσαρμοστούν στην πρόσφατη νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ», βλέπε Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου, Ομάδα «Ενημέρωση» της 19ης Μαΐου 2016, 9536/16, 26 Μαΐου 2016, σ. 3.

[31] Αναλυτικές πληροφορίες για το δημόσιο μητρώο εγγράφων του Συμβουλίου περιλαμβάνονται στο παράρτημα 2.

[32] Στη ενότητα «Πολιτικές» του ιστοτόπου του, το Συμβούλιο δημιούργησε ειδικές ιστοσελίδες για σημαντικές δέσμες νομοθετικών μέτρων αλλά οι σελίδες αυτές εμφανίζουν μόνο το αποτέλεσμα των συσκέψεων σε επίπεδο Συμβουλίου, και ενίοτε, και σε επίπεδο Coreper. Οι ενδιαφερόμενοι που επιθυμούν να ενημερωθούν συνοπτικά για τις συζητήσεις σε επίπεδο προπαρασκευαστικών οργάνων, θα πρέπει να αναζητήσουν την τελευταία «έκθεση προόδου» στο δημόσιο μητρώο.

[33]Οι σχετικές διατάξεις για τη μεταχείριση των εγγράφων «LIMITE» περιλαμβάνονται στον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου και στις εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές για τη «μεταχείριση των εσωτερικών εγγράφων του Συμβουλίου», έγγραφο αριθ. 11336/11.

[34] Άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1049/2001.

[35] Τη σημαντικότερη εξαίρεση αποτελούν τα έγγραφα εκείνα που πρέπει να είναι απευθείας προσβάσιμα σύμφωνα με τον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου, βλέπε άρθρο 11, παράγραφος 3 και παράγραφος 5, του παραρτήματος ΙΙ του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.

[36] Άρθρο 11, παράγραφος 4, του παραρτήματος ΙΙ του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου.

[37] Η αρχή της «ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού» έχει καθιερωθεί στη νομολογία της ΕΕ: βλέπε συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, ECLI:EU:C:2008:374, σκέψη 34 και υπόθεση C-280/11 P Συμβούλιο κατά Access Info Europe, Συλλογή 2013, ECLI:EU:C:2013:671, σκέψη 27.

[38] Στο έγγραφο με τίτλο «Opening up closed doors: Making the EU more transparent for its citizens» (Εγκαταλείποντας την πολιτική των κλειστών θυρών: η ΕΕ πρέπει να γίνει πιο διαφανής για τους πολίτες της), το οποίο υποβλήθηκε από την ολλανδική αντιπροσωπεία στη Διάσκεψη των Κοινοβουλευτικών Επιτροπών Ευρωπαϊκών Υποθέσεων και διαβιβάστηκε από την Tweede Kamer (Κάτω Βουλή) των Κάτω Χωρών στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της Διαμεσολαβήτριας υποστηρίζεται ότι «η μεταχείριση των εγγράφων του Συμβουλίου αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης και στις αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου».

[39] Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου, Έκδοση και διάθεση των εγγράφων LIMITE, 5109/1/17 REV 1, 2017, σ. 3. Τα τμήματα της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου ενθαρρύνονται να επανεξετάζουν την ένδειξη «LIMITE» όταν αυτή δεν είναι πλέον δικαιολογημένη.

[40] Παραδείγματος χάρη, τα έγγραφα του κανονισμού της ΕΕ για την προστασία των δεδομένων δημοσιεύθηκαν πέντε χρόνια μετά την πρόταση της Επιτροπής.

[41]https://www.eerstekamer.nl/bijlage/20170217/information_note_of_the_general/document3/f=/vkbtj89ausrl.pdf

[42] Όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

[43] Στα νομοθετικά έγγραφα του Συμβουλίου συγκαταλέγονται ημερήσιες διατάξεις συνεδριάσεων, συνοδευτικά έγγραφα, εκθέσεις, αποτελέσματα εργασιών, συνοπτικά πρακτικά συζητήσεων, συμβιβαστικά κείμενα, σημειώματα κ.λπ.

[44] Οι ημερήσιες διατάξεις του COREPER δημοσιοποιούνται πριν από τις συνεδριάσεις ενώ τα συνοπτικά πρακτικά δημοσιοποιούνται συνήθως λίγο μετά τις συνεδριάσεις.

[45] Ομάδα «Κοινωνικές Υποθέσεις»

[46] Ομάδα «Ανταλλαγή πληροφοριών και Προστασία των δεδομένων»

[47] Ομάδα «Τηλεπικοινωνίες και Κοινωνία της Πληροφορίας».

[48] Στην απάντησή του, το Συμβούλιο επισύναψε τα γενικά συμπεράσματα της αξιολόγησης που διενεργήθηκε από τη Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου στο πρώτο εξάμηνο του 2015 σχετικά με τη σύνταξη εγγράφων που συνδέονται με τις νομοθετικές δραστηριότητες του Συμβουλίου. Στη μελέτη επιβεβαιώθηκε ότι οι πρακτικές σύνταξης εγγράφων και η μορφή των εγγράφων που διανέμονται στις αντιπροσωπείες κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων εμφανίζουν πράγματι διαφορές μεταξύ των επιμέρους τμημάτων της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου.

[49] Παραδείγματος χάρη, «document de séance» (DS), έγγραφα συνεδριάσεων (MD), έγγραφα εργασίας (WK) ή έγγραφο «sans numéro» (SN), βλέπε ΓΓΣ, «Understanding the Council’s open data datasheets», 2016, σ. 14 και 16.

[50] Ως «ανεπίσημα έγγραφα» νοούνται τα έγγραφα που κατατίθενται κατά τη διάρκεια διαπραγματεύσεων με σκοπό την εξεύρεση συμφωνίας για ακανθώδη ζητήματα χωρίς να δεσμεύουν κατ’ ανάγκη τον συντάκτη τους (συντάκτης αυτών των εγγράφων μπορεί να είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η Προεδρία του Συμβουλίου ή μεμονωμένα κράτη μέλη).

[51] Ανά διοργανικό κωδικό φακέλου για τον κατάλογο των προπαρασκευαστικών εγγράφων· ανά ομάδα/επιτροπή εργασίας για τις ημερήσιες διατάξεις και τα πιθανά αποτελέσματα εργασιών που συνδέονται με τις ομάδες/επιτροπές εργασίας που συμμετέχουν στις συζητήσεις· ανά ημερομηνία στις ενότητες «Ημερήσιες διατάξεις» και «Συνοπτικά πρακτικά του COREPER» για τις συζητήσεις του COREPER· ανά αριθμό εγγράφου για ορισμένα σχετικά έγγραφα που δεν φέρουν διοργανικό κωδικό φακέλου (όπως π.χ. οι ανακοινώσεις της Επιτροπής).

[52] Στην ενότητα «Συνεδριάσεις» του ιστοτόπου για τα πρακτικά του Συμβουλίου και πρόσθετα έγγραφα, όπως π.χ. ημερήσιες διατάξεις, διαβιβαστικά σημειώματα και πρακτικά, και στην ενότητα «Τύπος» του ιστοτόπου για την αναμετάδοση των δημόσιων συνεδριάσεων του Συμβουλίου.