conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen[1]

Le contexte de la plainte

1. Le plaignant est un doctorant en droit de l’Union européenne. Le 11 juin 2010, en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001[2], le plaignant a demandé à la Commission de pouvoir consulter plusieurs documents datés de 1980 à 1992 et concernant certaines questions dont il traitait dans le cadre de sa thèse de doctorat. Entre autres documents, qui ne sont pas concernés par l’enquête du Médiateur dans la présente affaire, le plaignant a demandé la divulgation de documents détenus par la Commission et produits dans le cadre de procédures juridictionnelles devant la Cour de justice dans les affaires C-279/80[3] et C-113/89[4] et dans les affaires jointes C-62/81 et C-63/81[5] (questions préjudicielles).

2. Le 18 juin 2010, la Commission a transmis la demande du plaignant à son service juridique.

3. Le 30 septembre 2010, la Commission a prolongé de 15 jours ouvrables le délai de réponse à la demande du plaignant, déclarant, d’une part, qu’elle devait statuer sur la demande du plaignant à la lumière du récent arrêt rendu par la Cour de justice dans les affaires jointes C-514/07P, C-528/07P et C-532/07P[6] (ci-après, l’«arrêt API»), et, d’autre part, qu’elle avait reçu récemment de nombreuses demandes d’accès à des documents.

4. Le 20 octobre 2010, la Commission a accordé au plaignant l’accès à certains des documents demandés, mais a refusé de divulguer les mémoires soumis à la Cour par les États membres intervenus dans les affaires susmentionnées (ci-après, les «mémoires des tierces parties»).

5. La Commission a considéré que les mémoires des tierces parties ne relevaient pas du champ d’application du règlement (CE) n° 1049/2001 dans la mesure où l’article 15, paragraphe 3, TFUE prévoit expressément que la Cour de justice n’est soumise à ses dispositions que lorsqu’elle exerce des fonctions administratives. En outre, d’après l’arrêt API de la Cour, le public n’a pas le droit d’accéder aux documents présentés à la Cour dans le cadre de procédures juridictionnelles. Seuls les propres documents de la Commission présentés à la Cour sont soumis au règlement (CE) n° 1049/2001, et ont été rendus publics, tandis que la divulgation des documents de tiers serait contraire aux finalités de l’article 15 TFUE et au règlement de procédure de la Cour.

6. Le 20 octobre 2010, le plaignant a introduit une demande confirmative. Contestant la position de la Commission, il affirmait qu’en réalité, l’article 15, paragraphe 3, TFUE doit être interprété en ce sens qu’il exempte la Cour de l’obligation de traiter les demandes d’accès aux documents, et non qu’il exclut de son champ d’application tout document «ayant transité par la Cour». Si l’article 15 TFUE devait être interprété de la manière suggérée par la Commission, celle-ci n’aurait alors aucune raison de divulguer ses propres mémoires, comme elle l’avait fait. En outre, l’interprétation de l’arrêt API à laquelle la Commission s’est livrée était erronée.

7. Le 7 décembre 2010, la Commission a confirmé sa décision de ne pas accorder au plaignant l’accès aux actes judiciaires refusés, sur la base des mêmes arguments. La Commission a également estimé que, d’après le statut de la Cour[7] et les instructions au greffier, les documents de procédure ne sont communiqués qu’aux parties à la procédure et, dans des cas exceptionnels, dûment autorisés par le président de la Cour, aux tierces parties justifiant d’un intérêt légitime. La Commission a par conséquent considéré que le public n’avait pas accès aux documents de procédure présentés à la Cour.

8. En outre, d’après les considérants 2 et 10 du règlement (CE) n° 1049/2001, l’objectif du règlement est d’«assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel» et d’«améliorer la transparence des travaux des institutions». De l’avis de la Commission, aucun de ces deux objectifs n’était servi par la divulgation des documents demandés par le plaignant, qui avaient trait à une procédure judiciaire et n’étaient détenus par la Commission qu’en sa qualité de partie à ladite procédure.

9. Le plaignant a saisi le Médiateur européen le 16 février 2011.

Le sujet de l’enquête

10. Le Médiateur a ouvert une enquête sur l’allégation et la demande suivantes:

Allégation:

La Commission a refusé à tort d’accorder au plaignant l’accès aux documents présentés à la Cour de justice par les tierces parties dans l’affaire 279/80, Alfred John Webb, dans les affaires jointes 62/81 et 63/81, Seco et Desquenne & Giral, et dans l’affaire C-113/89, Rush Portuguesa.

Demande:

La Commission doit accorder au plaignant l’accès à ces documents.

L’enquête

11. Le Médiateur a ouvert son enquête sur la présente plainte le 23 mars 2011 en demandant au président de la Commission de rendre un avis sur l’allégation et la demande visées au point 10. Le 26 mai 2011, la Commission a demandé une prolongation du délai pour rendre son avis, ce qu’elle a finalement fait le 22 juin 2011.

12. Le Médiateur a communiqué l’avis de la Commission au plaignant en l’invitant à formuler ses observations. Le plaignant s’est exécuté le 4 juillet 2011.

13. Le Médiateur a poursuivi l’instruction de la plainte en demandant à la Commission, le 16 septembre 2011, de répondre à une série de questions supplémentaires.

14. La Commission a communiqué ses réponses le 19 décembre 2011. Le plaignant a formulé ses observations à leur sujet le 28 février 2012.

L’examen et les conclusions du Médiateur

A. Allégation relative au refus fautif d’accorder l’accès aux documents concernés et demande y afférente

Les arguments présentés au Médiateur

15. Dans sa plainte, le plaignant souligne que le règlement (CE) n° 1049/2001 porte tant sur les documents rédigés par les institutions que sur ceux qu’elles reçoivent. Par conséquent, étant donné que la Commission a reçu les documents, le fait que la Cour soit soumise ou non à des obligations de transparence n’est pas pertinent. Le plaignant estime qu’en réalité, la Commission cherche à éviter de devoir instaurer la procédure de consultation des tiers prévue à l’article 4, paragraphes 4 à 6, du règlement.

16. Dans son avis, la Commission réaffirme sa position et déclare que l’accès aux documents de la Cour est régi par le statut de la Cour de justice, le règlement de procédure des différentes juridictions et les instructions au greffier. L’article 20 du statut prévoit «la communication aux parties, ainsi qu’aux institutions, organes ou organismes de l’Union dont les actes sont en cause, des requêtes, mémoires, défenses et observations et, éventuellement, des répliques, ainsi que de toutes pièces et documents à l’appui». En vertu du règlement de procédure de la Cour de justice (article 16, paragraphe 5), du Tribunal (article 24) et du Tribunal de la fonction publique (article 20, paragraphe 4), seules les parties à la procédure peuvent obtenir des copies des documents de procédure. En outre, l’article 5, paragraphe 7, des instructions au greffier énonce qu’«[a]ucune tierce personne, privée ou publique, ne peut accéder au dossier de l’affaire ou aux pièces de procédure sans autorisation expresse du président du Tribunal ou, lorsque l’affaire est encore pendante, du président de la formation de jugement saisie de l’affaire, les parties entendues.» De l’avis de la Commission, les dispositions précitées impliquent que les documents faisant partie d’une procédure juridictionnelle ne sont pas accessibles aux tiers pendant une période de trente ans, au terme de laquelle les archives de la Cour deviennent publiques.

17. Dans ses observations, le plaignant fait valoir que l’avis de la Commission est insatisfaisant et répétitif. La Commission tenterait en réalité de dissuader le plaignant de demander l’accès aux documents en cause. En outre, deux des affaires visées par ses demandes ont déjà plus de trente ans. Qui plus est, l’article 15, paragraphe 3, TFUE exempte la Cour uniquement des obligations procédurales concernant l’accès à ses propres documents, mais n’exclut pas la divulgation de ceux-ci en tant que tels. En tout cas, la Commission n’est pas la Cour et est pleinement soumise au règlement (CE) n° 1049/2001 pour ce qui est des documents en sa possession, quelle qu’en soit l’origine.

18. Dans son enquête complémentaire, le Médiateur a demandé à la Commission de répondre aux questions suivantes:

«1. La Commission affirme que les documents non divulgués en question sont exclus du champ d’application du règlement (CE) n° 1049/2001. Or, elle a traité la demande du plaignant les concernant sur la base de ce règlement. La Commission pourrait-elle expliquer cette incohérence?

2. La Commission a-t-elle consulté la Cour de justice ou les auteurs des documents non divulgués quant à la possibilité de permettre au plaignant d’y accéder?

3. La Commission pourrait-elle revoir sa position selon laquelle les actes judiciaires sont exclus du champ d’application du règlement (CE) n° 1049/2001 sur la base des considérations suivantes:

a) le règlement (CE) n° 1049/2001 établit qu’il s’applique à tous les documents détenus par les institutions, sans excepter les actes judiciaires; et

b) dans [l’arrêt API], la Cour a clairement affirmé que l’accès aux mémoires de la Commission, qui sont des actes judiciaires, doit être examiné à la lumière de ce règlement?

4. La Commission peut-elle revoir sa position selon laquelle elle ne peut accorder au plaignant l’accès aux documents non divulgués sur la base des considérations suivantes:

a) l’article 1^er et 2 du règlement (CE, EURATOM) n° 1700/2003[8] prévoit que «chaque institution […] établit ses archives historiques et les rend accessibles au public […] après l’écoulement d’un délai de trente ans à compter de la date de production des documents» pour ce qui est des «documents de toute nature, quels que soient leur forme et leur support matériel, qui ont été produits ou reçus par l’une des institutions»;

b) l’article 4, paragraphe 7, du règlement (CE) n° 1049/2001 dispose que les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, peuvent s’appliquer pour une période maximale de 30 ans; et

c) les documents non divulgués concernant l’affaire 279/80, Alfred John Webb, et les affaires jointes 62/81 et 63/81, Seco et Desquenne & Giral, ont-ils ou auront-ils très prochainement plus de 30 ans?».

19. Dans sa réponse, la Commission affirme avoir traité la demande du plaignant d’accéder aux documents conformément à la procédure prévue par le règlement (CE) n° 1049/2001 parce que le plaignant a formulé sa demande sur la base de cet instrument juridique, ce qui n’est pas en contradiction avec la position de la Commission selon laquelle ledit règlement ne s’applique pas aux documents en question. Par ailleurs, la Commission n’a pas consulté la Cour ou les auteurs des mémoires concernés pour traiter la demande du plaignant, parce que le règlement (CE) n° 1049/2001 n’est pas applicable.

20. La Commission souligne que l’article 3, point a), in fine, du règlement (CE) n° 1049/2001 établit une condition, à savoir que les documents détenus par l’institution doivent «relever de la compétence de l’institution», ce qui n’est pas le cas des documents demandés par le plaignant. De plus, dans l’arrêt API, la Cour de justice affirme clairement que les mémoires présentés à la Cour par les institutions se rapportent davantage à l’activité juridictionnelle de cette dernière qu’aux missions administratives de la Commission. Quoi qu’il en soit, le règlement (CE) n° 1049/2001 ne saurait déroger à l’article 15, paragraphe 3, TFUE. Si la Commission divulguait les documents en cause, elle enfreindrait les dispositions du TFUE et du statut de la Cour.

21. Pour ce qui est des documents pertinents concernant les affaires de la Cour ayant plus de 30 ans, la Commission déclare que son service des archives historiques a déjà ouvert les dossiers en sa possession au plaignant.

22. Dans ses observations sur la réponse de la Commission, en plus des arguments déjà exposés aux stades antérieurs de la procédure, le plaignant réfute l’affirmation de la Commission selon laquelle les documents en sa possession ne relèvent du règlement (CE) n° 1049/2001 que s’ils concernent sa propre compétence. L’article 3, point a), du règlement fait en réalité référence aux documents «concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution». Le suivi des activités juridictionnelles de la Cour est une matière relative aux activités relevant de la compétence de la Commission. En effet, il incombe à la Commission de veiller à l’application du droit de l’UE et, par conséquent, elle doit suivre les travaux de la Cour. La Commission doit également promouvoir les évolutions du droit de l’UE, et bon nombre de ses propositions législatives s’appuient sur la jurisprudence. En outre, les documents en question ont servi de base, partiellement ou totalement, aux propres mémoires de la Commission devant la Cour dans les affaires concernées. Enfin, le fait que la Commission consacre du temps et des ressources à l’archivage des documents en question prouve que leur contenu est en rapport, étroit ou non, avec des activités relevant de sa compétence.

23. Le plaignant conteste la pertinence des références de la Commission aux règlements de procédure des trois juridictions de l’UE, dans la mesure où ils ne s’appliquent qu’aux documents qu’elles détiennent. Dès que les documents en cause parviennent à la Commission, ils relèvent du règlement (CE) n° 1049/2001. L’arrêt API reconnaît que les documents des institutions concernant des procédures juridictionnelles clôturées sont soumis à l’obligation de transparence.

24. Enfin, le plaignant refuse la proposition de la Commission de consulter ses archives historiques, proposition qu’elle aurait dû faire lorsqu’il a introduit sa demande et qu’il se trouvait encore à Bruxelles. Le plaignant n’est pas disposé à se rendre à Bruxelles et considère que pour rectifier son refus erroné de divulguer les documents en question, la Commission doit les lui fournir en format PDF par courrier électronique.

L’analyse du Médiateur

25. Le Médiateur observe tout d'abord que le règlement (CE) n° 1049/2001 «vise à conférer le plus large effet possible au droit d’accès du public aux documents et à en définir les principes généraux et limites»[9]. L’accès doit être accordé pour «tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne»[10]. (soulignement ajouté)

26. Il est dès lors patent que le règlement (CE) n° 1049/2001 définit le terme de «document» dans un sens large, sans exclure aucune catégorie de documents, comme ceux concernant des affaires judiciaires. En outre, il établit le principe selon lequel l’origine ou l’auteur d’un document est sans intérêt pour son champ d’application. De l’avis du Médiateur, ce principe n’est pas contraire à l’article 15, paragraphe 3, TFUE, puisque le règlement (CE) n° 1049/2001 ne s’applique pas à la Cour lorsqu’elle exerce des fonctions judiciaires.

27. Par conséquent, tant la lettre que l’esprit du règlement (CE) n° 1049/2001 prévoient que, si un document est détenu par la Commission, ledit règlement s’applique et que l’accès ou le refus d’accès à ce document doit respecter les règles qui y sont édictées. Cela vaut aussi bien pour les actes judiciaires que pour tout autre document. Il suffit de rappeler que, dans l’arrêt API, la Cour a clairement affirmé que l’accès aux mémoires de la Commission, qui sont des actes judiciaires, doit être examiné à la lumière de ce règlement.

28. Par conséquent, le Médiateur considère que c'est surprenant et regrettable qu'en l'espèce la Commission ait considéré que le règlement (CE) n° 1049/2001 ne s’applique pas aux mémoires des tierces parties devant la Cour qui sont en sa possession. Cette position est incompatible avec les principes fondateurs du règlement (CE) n° 1049/2001 et avec la formulation expresse dudit règlement, tel que mentionné ci-dessus.

29. En ce qui concerne les arguments de la Commission concernant le règlement de procédure de la Cour, le Médiateur fait remarquer qu’au point 100 de l’arrêt API, la Cour affirme que l’accès aux mémoires qui lui sont présentés mettrait en cause «le système des règles procédurales régissant les procédures juridictionnelles devant les juridictions de l’Union» (soulignement ajouté). Le Médiateur souscrit à l’interprétation du plaignant selon laquelle la Cour a clairement fait référence aux procédures pendantes, durant lesquelles il est vrai que le règlement interne de la Cour prévoit que les copies des documents de procédure ne sont communiquées qu’aux parties. Comme il a été indiqué, ce n’est pas le cas en l’occurrence.

30. Néanmoins,bien que les actes judiciaires ne soient donc pas exclus du champ d’application du règlement (CE) n° 1049/2001, leur contenu et leur nature doivent être pris en compte au moment de statuer sur leur divulgation, ainsi que la Cour l’a dit dans l’arrêt API. À cet égard, la Cour a estimé que tant le règlement (CE) n° 1049/2001 que l’article 15, paragraphe 3, TFUE[11] poursuivaient la même finalité, à savoir garantir que l’accès aux documents ne porte pas préjudice à la protection des procédures juridictionnelles[12]. Elle a aussi considéré[13] qu’il existait «une présomption générale selon laquelle la divulgation des mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle porte atteinte à la protection de cette procédure au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 tant que ladite procédure est pendante» (soulignement ajouté). Si la procédure est déjà clôturée, «il n’y a plus lieu de présumer que la divulgation des mémoires porte atteinte à l’activité juridictionnelle de la Cour…»[14]. En l’espèce, les documents en question concernent trois affaires clôturées bien avant que la demande d’accès soit introduite. Partant, leur divulgation ne peut mettre en péril une quelconque procédure juridictionnelle.

31. Le Médiateur conclut dès lors que le règlement (CE) n° 1049/2001 s’appliquait pleinement à la demande du plaignant d’accéder aux documents et qu’en examinant celle-ci, la Commission aurait dû respecter la procédure prévue par ce règlement, et notamment l’obligation qui lui est faite en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement de consulter la Cour au sujet de la divulgation des documents, dans la mesure où ils émanaient de la Cour et constituaient en tant que tels des «actes judiciaires». Cette obligation implique également que, si la Commission avait accordé l’accès aux documents, elle aurait dû le faire dans un format «selon la préférence du demandeur», s’il est disponible, comme l’article 10, paragraphe 1, du règlement le prévoit.

32. Le refus de la Commission d’examiner la demande du plaignant d’accéder aux documents sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001 et, si l'accès était accordé, de lui fournir une version PDF de tous les documents divulgués, ainsi qu’il l’avait demandé, constitue un cas de mauvaise administration. Au vu de la position exprimée par la Commission en l'espèce, le Médiateur considère qu'une solution à l'amiable n'st pas raisonnablement envisageable. Par conséquent, le Médiateur formule ci-dessous un projet de recommandation.

B. Le projet de recommandation

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur adresse le projet de recommandation suivant à la Commission européenne:

La Commission européenne doit examiner la demande du plaignant d’accéder aux documents sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001. Ce faisant, la Commission doit i) consulter, si nécessaire, la Cour au sujet de leur divulgation, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement, et ii) si elle décide de divulguer les documents, le faire dans le format privilégié par le plaignant, s’il est disponible, conformément à l’article 10, paragraphe 1, du règlement.

La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission enverra un avis circonstancié pour le 31 octobre 2012. Ledit avis circonstancié pourra consister en l’acceptation du projet de recommandation et en une description de la manière dont il a été mis en œuvre.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg le 2 août 2012

---

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO 1994 L 113, p. 15.

[2] Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO 2001 L 145, p. 43.

[3] Affaire 279/80, Alfred John Webb, Recueil 1981, p. 3305.

[4] Affaire C-113/89, Rush Portuguesa Ltd contre Office national d'immigration, Recueil 1990, p. I-01417.

[5] Affaires jointes 62 et 63/81, Seco et Desquenne & Giral contre Établissement d'assurance contre la vieillesse et l'invalidité, Recueil 1982, p. 223.

[6] Affaires jointes C-514/07P, Suède contre API et Commission, C-528/07P, API contre Commission, et C-532/07P, Commission contre API, arrêt du 21 septembre 2010 (non encore publié au Recueil).

[7] Article 20, paragraphe 2: «La procédure écrite comprend la communication aux parties, ainsi qu'aux institutions, organes ou organismes de l'Union dont les actes sont en cause, des requêtes, mémoires, défenses et observations et, éventuellement, des répliques, ainsi que de toutes pièces et documents à l'appui ou de leurs copies certifiées conformes.»

[8] Règlement (CE, EURATOM) n° 1700/2003 du Conseil du 22 septembre 2003 modifiant le règlement (CEE, EURATOM) n° 354/83 concernant l’ouverture au public des archives historiques de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO L 243 du 27.9.2003, p. 1).

[9] Considérant 4.

[10] Article 1^er, paragraphe 3.

[11] Ancien article 255 CE.

[12] «Ainsi, il résulte tant de l’article 255 CE que du règlement n° 1049/2001 que les limitations à l’application du principe de transparence au regard de l’activité juridictionnelle poursuivent la même finalité, à savoir celle de garantir que le droit d’accès aux documents des institutions soit exercé sans porter préjudice à la protection des procédures juridictionnelles». (Point 84)

[13] Point 94.

[14] Point 131.