Predgovor

Na podlagi svojih izkušenj s preiskovanjem pritožb ter stikov z institucijami in njihovimi uslužbenci, pa tudi z organizacijami civilne družbe ugotavljam, da bi bilo za javne uslužbence in javnost koristno imeti enostavno in jedrnato izjavo o načelih javne uprave za javne uslužbence. Namero, da bom takšno izjavo pripravil, sem izrazil aprila 2009, na sedmem seminarju nacionalnih varuhov človekovih pravic Evropske unije.

Po posvetovanju z nacionalnimi varuhi človekovih pravic iz evropske mreže varuhov človekovih pravic o praktičnih zgledih v državah članicah sem pripravil osnutek petih načel: predanost, integriteta, nepristranskost, spoštovanje in preglednost. Javno posvetovanje o osnutku se je začelo februarja 2011.

Ta dokument analizira odzive na javno posvetovanje. Najprej preučuje mnenja o predlogu nasploh, nato pa še pripombe in namige glede tega, katera načela bi bilo treba vključiti v osnutek in kako. Na koncu vsakega podrazdelka sem dodal svoj odziv na pripombe in namige, omenjene v predhodni analizi.

Dokumenti takšne vrste morajo biti selektivni. Ni namreč mogoče upoštevati prav vseh mnenj vseh sodelujočih, zlasti ne tistih, ki se nanašajo na podrobnosti priprave osnutka. Vseeno menim, da ta dokument ustrezno predstavlja vse pripombe na pobudo, ki so bile dane, tudi kritične.

Iskreno bi se rad zahvalil vsem institucijam, organizacijam in posameznikom, ki so se odzvali na javno posvetovanje. Njihov prispevek je bil odločilen za dokončno različico načel.

Naslednji korak bo temeljito razmisliti o tem, kako dokončno različico načel javne uprave posredovati javnosti, javnim uslužbencem, institucijam EU in drugim interesnim skupinam. Kot so nekateri sodelujoči upravičeno opozorili, bi morala biti načela pospremljena z uvodnim pojasnilom.

V tem uvodu bo poudarjeno, da načela javne uprave niso ne prvi ne edini etični standardi, ki veljajo za javno upravo EU. Iz dokumentov posvetovanja je razvidno, da takšne standarde izrecno in neizrecno vsebujejo tudi kadrovski predpisi, finančna uredba in evropski kodeks dobrega upravnega ravnanja.

Namen izjave o načelih javne uprave ni oblikovanje novih etičnih standardov, ampak pojasniti obstoječa pričakovanja javnih uslužbencev in državljanov. Dodana vrednost izrecnih standardov je po mojem mnenju ta, da se sproži in vzdržuje konstruktivna razprava med javnimi uslužbenci ter med javnimi uslužbenci in javnostjo o tem, kaj je etično primerno. Prepričan sem, da je bilo javno posvetovanje dokaz vrednosti takšne razprave.

Končna različica načel bo tako izjava na visoki ravni o etičnih standardih, katerih spoštovanje vsi javni uslužbenci že pričakujejo, istočasno pa se to spoštovanje pričakuje tudi od njih. Ne bom podvajal že obstoječih instrumentov ali skušal nadomestiti revizije oziroma dopolnitve teh instrumentov, ki je morda potrebna. Prav tako se ne bom odzval na zahteve, naj vključim elemente, ki po mojem mnenju veljajo samo za javne uslužbence na vodilnih položajih ali institucije kot take, ne pa za vse javne uslužbence kot posameznike.

Kljub temu pa menim, da so ti elementi bogat vir zamisli, na katerih bo urad varuha gradil v prihodnjih odnosih z institucijami, organi, uradi in agencijami Unije, da bi spodbudil in gojil institucionalno kulturo, zaradi katere bodo načela javne uprave postala vsakdanje dejstvo.

Upam, da se bodo vsi, ki bodo prebrali to poročilo, strinjali, da je izjava o načelih javne uprave, pa tudi javno posvetovanje o njih, pomemben prispevek k udejanjanju poslanstva Evropskega varuha človekovih pravic, opredeljenega v strategiji, ki sem jo sprejel septembra 2010:

Evropski varuh človekovih pravic si prizadeva za pravično rešitev pritožb proti institucijam Evropske unije ter spodbuja preglednost in kulturo storitev v upravi. Z dialogom si prizadeva okrepiti zaupanje med državljani in Evropsko unijo ter se zavzema za najvišje standarde ravnanja institucij Unije.

P. Nikiforos Diamandouros

1. Postopek posvetovanja

Evropski varuh človekovih pravic je 24. februarja 2011 začel javno posvetovanje o osnutku izjave o petih načelih javne uprave za javne uslužbence EU.

Dokument je bil objavljen v vseh 23 uradnih jezikih.

Prvotni rok za prispevke je bil 15. maj 2011, na zahtevo številnih organizacij pa je bil podaljšan za en mesec, do 15. junija 2011.

Skupno je bilo prejetih 56 odzivov na posvetovanje: 28 v angleščini, 22 v francoščini, trije v španščini, dva v nemščini in eden v grščini.

Kot je omenjeno v dokumentu za posvetovanje, je bil seznam sodelujočih, ki niso zahtevali, da njihovo ime ostane zaupno, objavljen na spletnem mestu varuha. Tam so bili po zahtevi za javni dostop do prispevkov objavljeni tudi ti.

En javni uslužbenec je prosil, da njegovo ime ne bi bilo objavljeno. Varuh se je s to zahtevo strinjal. Odločil se je tudi, da ne bo objavil enega od prispevkov, ker je vseboval obtožbe na račun tretjih strani. Nobeden od teh prispevkov pa ni vseboval zadostnih razlogov, da bi varuh spremenil osnutek načel.

V spodnjem razdelku 2 je seznam 54 sodelujočih, katerih prispevki so bili objavljeni na spletnem mestu.

Med postopkom posvetovanja je varuh poslal individualni odgovor dvema avtorjema prispevkov, Zvezi evropskih federalistov in kadrovskemu odboru Sveta. Odgovora sta objavljena na spletnem mestu, poleg ustreznih prispevkov. Varuh se je sešel z delegacijama sindikata Solidarité européenne in glavnega kadrovskega odbora Komisije, in sicer 30. oziroma 31. maja 2011.

2. Seznam sodelujočih

V nadaljevanju je seznam posameznikov in organizacij, razvrščenih po abecednem vrstnem redu, ki sp poslali pisne prispevke za javno posvetovanje.

- Access Info Europe – Helen Darbishire, Pamela Bartlett in Lydia Medland

- Adriaen, Charlotte

- Alexakis, Georgios

- Allgeier, Timo

- ALTER-EU - Koen Roovers, koordinator koalicije

- Katalonski urad za boj proti goljufijam – Xavier Sisternas, direktor oddelka za preprečevanje

- Association Inscrire – Françoise Schein in Katia de Radiguès

- Banneux, Dominique

- Bartholomé, Etienne

- BEUC-Evropska potrošniška organizacija – Ilaria Passarani, višja uradnica za politiko

- Birbeck, Vaughan

- Bordes, Arnaud

- Casana, Francois

- Cerchez, Marius

- Chaouch, Dhikra

- Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP – John Temple Lang

- Glavni kadrovski odbor Komisije – Cristiano Sebastiani, predsednik

- Kadrovski odbor Sveta UE – Catherine Bony-Brandt, predsednica

- Docherty, Michael

- Domm, Rory

- Dumont du Voitel, Rainer

- Euclid Network – Luisa De Amicis, uradnica za projekte in politiko

- Eulaerts, Olivier

- Mreža agencij EU – Geert Dancet, predsednik mreže, izvršni direktor Evropske agencije za kemikalije

- Evropska komisija – José Manuel Barroso, predsednik

- - Evropsko računsko sodišče – Vítor Caldeira, predsednik

- Evropska agencija za zdravila – Frances Nuttall, vodja kadrovskega oddelka

- Evropski parlament – Jerzy Buzek, predsednik

- Evropska policijska akademija – Detlef Schröder, namestnik direktorja

- Združenje evropskih univerz – Lesley Wilson, generalni sekretar

- Gargaro, Vittorio

- Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft – Stephan Schweda

- Hermans, Barbara

- Lordska zbornica, odbor za zadeve EU – lord John Roper, predsednik

- Ibáñez García, Isaac

- Jones, Alice

- Lacerda, Antonio

- Lefavrais, Thibaut

- Lemoigne, Brigitte

- Mauro, Massimo

- N'Dong, Stéphane

- Noriega Guerra, Alberto

- Ratel, Christine

- Robertson, Colin

- Romera Agüero, Lidia Maria

- Sanchez Amillategui, Fernando

- Združenje strokovnjakov za evropske zadeve (SEAP) – Gary Hills, generalni sekretar

- Solidarité Européenne – Luigia Dricot Daniele, politična sekretarka

- Strack, Guido

- Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens – Pilar Antelo, predsednica

- Talacchi, Alessandro

- Talevska, Snezana

- Zveza evropskih federalistov – Andrew Duff, poslanec EP

- Wellens, Ingrid

3. Analiza odzivov na posvetovanje

3.1. Kaj so ljudje menili o predlogu nasploh

3.1.1 Splošni odzivi

O uporabnosti varuhove pobude so bila izražena različna mnenja.

Mnogi sodelujoči (na primer Access Info Europe, Združenje evropskih univerz, kadrovski odbor Sveta, mreža agencij EU in Združenje nemških zavarovalnic) so pobudo pozdravili. Nekateri (zlasti Access info Europe, ALTER-EU in Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton) so opozorili na posebej občutljiva področja, kjer bi utegnila biti ta načela še posebej pomembna, med drugim na ravnanje v primeru navzkrižja interesov, odnose z lobisti, pojav „vrtljivih vrat“ ter spremembe sestave javne uprave EU.

Nekateri sodelujoči (na primer glavni kadrovski odbor Komisije in eden od sindikatov, Solidarité européenne) pa so opozorili, da bi se lahko pobuda izkazala za kontraproduktivno. Če bi bila napačno razumljena v smislu, da obstoječi instrumenti, na primer kadrovski predpisi, niso zadostni, bi lahko omajala zaupanje državljanov v javno upravo EU, ne pa ga okrepila.

Zveza evropskih federalistov, v imenu katere je pisal njen predsednik in evropski poslanec Andrew Duff, je izrazila dvome glede dejanskega sporočila posvetovanja in opozorila na tveganje, da bi lahko pobuda škodovala predanosti javnih uslužbencev.

Poleg tega se je odzvalo nekaj javnih uslužbencev z vprašanjem, ali je izjava o načelih sploh potrebna, nekaj pa jih je tudi podvomilo o pristojnosti varuha za takšno spodbudo in/ali njegovih razlogih za to.

Kadrovski odbor Sveta je opozoril na problem francoske različice načel, kjer je za prevod angleškega glagola „should“ uporabljena beseda „devraient“. Odbor je menil, da ima uporaba te oblike negativno konotacijo, in predlagal povedni sedanjik. Na srečanjih z delegacijama kadrovskega odbora Komisije in sindikata Solidarité européenne, ki sta potekali na zahtevo teh organov, so bili izraženi podobni pomisleki.

Na sestanku s kadrovskim odborom Komisije in sindikatom Solidarité européenne je bilo predlagano, da se komunikacijska vprašanja temeljito preučijo in da se končna različica načel pospremi z uvodnim pojasnilom o njihovem namenu in zlasti s potrdilom, da javni uslužbenci ta načela že spoštujejo.

Evropsko računsko sodišče je v pisnem prispevku prav tako predlagalo, da se izjavi doda uvod z opozorilom, zakaj je bila EU ustanovljena in katere so njene osrednje vrednote. Predlagalo je, da se zgledujemo po Schumanovi deklaraciji in členu 2 Pogodbe o Evropski uniji, ki navaja vrednote, kot so spoštovanje človekovega dostojanstva, svoboda, demokracija, enakopravnost, pravna država in spoštovanje človekovih pravic.

Euclid je prav tako opozoril, da bi morala biti načela pospremljena z uvodom.

Mnenje varuha

Kot je bil omenjeno v dokumentu za posvetovanje, je osrednji cilj osnutka jasnih in nedvoumnih načel javne uprave utrditi zaupanje državljanov v evropsko javno upravo in institucije EU, ki jim ta služi.

Nikakor pa ni bil namen namigovati, da javni uslužbenci EU teh načel ne spoštujejo in jim ne sledijo.

Varuh je hvaležno sprejel pozitivni in konstruktivni predlog kadrovskih odborov Sveta in Komisije ter sindikata Solidarité européenne o izboljšanju francoske različice načel, da bi se izognili nesporazumom.

Meni pa, da je beseda „should“ v angleški različici primerna za izražanje obstoječih obveznosti, kar je tudi namen izjave o načelih javne uprave.

Varuh bo poskrbel za pregled preostalih jezikovnih različic, upoštevaje to pripombo.

Varuh se tudi povsem strinja, da je treba dokončno različico načel javne uprave posredovati učinkovito in na ustrezen način ter da bo v ta namen nujno potrebno uvodno pojasnilo.

3.1.2 Razmerje z obstoječimi pravili, kodeksi in procesi

Mnogi sodelujoči so opozorili na vlogo drugih instrumentov in procesov za uresničenje načel javne uprave.

Evropski parlament je opozoril na svoj kodeks ravnanja za zaposlene (priročnik o dolžnostih uradnikov in drugih uslužbencev Evropskega parlamenta), ki ga je njegovo predsedstvo sprejelo 7. julija 2008 in kjer je v uvodu pojasnjeno, da evropsko javno upravo zavezuje lasten etični kodeks.

Evropska komisija je spomnila, da si je v zadnjih letih prizadevala za ozaveščanje zaposlenih in spodbujanje uresničevanja pravil in načel iz kadrovskih predpisov ter svojega kodeksa dobrega upravnega ravnanja, ki ga je sprejela 17. oktobra 2000.

Dva posameznika sta v svojih odzivih varuha opozorila na sporočilo podpredsednika Kallasa Odboru za boljše okolje za poklicno etiko v Komisiji (SEC(2008) 301, 5. marec 2008) in praktični priročnik Komisije za etiko in ravnanje zaposlenih (na voljo v intranetu Komisije).

Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP so omenili, da ima GD za konkurenco v Komisiji lasten etični kodeks[2], in priporočili, naj Komisija razmisli o sprejetju podobnih kodeksov, prilagojenih drugim generalnim direktoratom.

Sindikat zaposlenih, Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens (SFIE), je opozoril na številna področja, na katerih je po njegovem mnenju uporaba kadrovskih predpisov nezadovoljiva, in povabil varuha, naj pripravi predloge v okviru sprememb kadrovskih predpisov, predvidenih za leto 2012.

Evropska potrošniška organizacija (BEUC) je opozorila na postopek Komisije za ocenjevanje učinka[3] kot vir informacij in dokazov za zagotavljanje nepristranskosti pri oblikovanju politik ter poudarila, da je treba zagotoviti nepristranskost pri naročanju in načrtovanju raziskav v podporo ocenam učinka. BEUC je institucije tudi pozvala, naj razmislijo o svojih postopkih za posvetovanje, da se zagotovi ravnovesje med posameznimi interesi in interesnimi skupinami.

Uradnik, zaposlen v Agenciji EU za temeljne pravice, je v osebnem prispevku predlagal, da bi vse institucije, organi, uradi in agencije EU zaposlovale „uradnika za etiko“, ki bi zagotavljal informacije in usposabljanje o etičnih vprašanjih, pripravljal predloge za izboljšave etičnega ravnanja, bil na voljo za posvet z zaposlenimi in bi deloval kot nekakšen mehanizem za opozarjanje. Prav tako bi bilo treba vzpostaviti platformo za izmenjavo informacij in zamisli med posameznimi uradniki za etična vprašanja. Drugi avtorji so še poudarili, da bi morale institucije zagotavljati usposabljanje o etičnih vprašanjih za zaposlene.

Mnenje varuha

Varuh se zaveda pomembnosti zgornjih pripomb in se zahvaljuje njihovim avtorjem.

V govoru v Odboru za proračunski nadzor Evropskega parlamenta 22. septembra 2011 je omenil pomembno pobudo Komisije za imenovanje „korespondentov za etiko“ in oblikovanje programov usposabljanja o etiki. Predlagal je, da bi to delo lahko imelo medinstitucionalno razsežnost, in ponudil pomoč v tem procesu. Glede na to namerava varuh pozorno preučiti koristne predloge za imenovanje uradnikov za etična vprašanja.

Meni pa, da vprašanja, obravnavana v tem razdelku, ne zahtevajo spremembe osnutka načel javne uprave.

3.1.3 Izvrševanje in kazni

Posameznik, ki je posredoval svoje mnenje, je vprašal, kdo bo nadziral, ali javni uslužbenci spoštujejo načela, v primeru sporov ali obtožb ugotavljal, ali so bila načela kršena, in odločil, ali bodo kršitelj kaznovani. Združenje strokovnjakov za evropske zadeve (Society of European Affairs Professionals, SEAP) je želelo vedeti, kaj se zgodi, kadar javni uslužbenec krši načela, in ali je po mnenju varuha kršenje teh načel razlog, da ugodi pritožbi.

Mnenje varuha

Načela javne uprave ne bodo predvidevala pravnih ali disciplinskih obveznosti za javne uradnike.

Pripravljena so bila zato, da bi izrazila najvišja pričakovanja glede ravnanja javnih uslužbencev, ne pa da bi opredelila, odkrivala in kaznovala neprimerno ravnanje.

Prav tako bi lahko služila kot referenca glede načina tolmačenja in uporabe pravil in kodeksov s posebnimi obveznostmi, ki so osnova za načela javne uprave.

Varuh bo pri uresničevanju svojega poslanstva načela javne uprave spoštoval in to pričakuje tudi od institucij EU. Kljub vsemu še opominja, da njegove preiskave zadevajo nepravilnosti v dejavnostih institucij EU, ne pa ravnanja posameznih javnih uslužbencev z disciplinskega vidika.

3.1.4 Področje uporabe načel

Dva avtorja sta omenila opombo k naslovu načel, ki pojasnjuje, da se izraz „javni uslužbenec“ nanaša na zaposlene v institucijah, organih, uradih in agencijah EU, ki jim uradno pravimo „uradniki in drugi uslužbenci“.

Eden izmed avtorjev (SEAP) je vprašal, ali so komisarji vključeni, in prosil za pojasnilo, če niso.

Drug avtor je kot posameznik priporočil, da se zaradi preglednosti izrecno navede, da člani Komisije, sodniki Sodišča Evropske unije in poslanci Evropskega parlamenta niso javni uslužbenci EU in da jih imenujejo države članice Unije oziroma so izvoljeni.

Mnenje varuha

Varuh se strinja, da je zelo pomembno pojasniti, da člani Komisije, sodniki Sodišča Evropske unije in poslanci v Evropskem parlamentu niso „uradniki ali drugi uslužbenci“ Evropske unije v smislu kadrovskih predpisov[4]. Njihove dolžnosti zato niso opredeljene v kadrovskih predpisih. Izraz „javni uslužbenci“, ki se uporablja v načelih javne uprave, jih tako ne zadeva.

Vendar pa kadrovski predpisi opredeljujejo kategorijo „strokovnega svetovalca“[5], za katero nekatere določbe kadrovskih predpisov veljajo.

Po mnenju varuha bi bilo treba zadevne razlage vključiti v uvod v načela, ne v opombo.

3.2. Kaj so ljudje menili o osnutku načel

3.2.1 Predlogi za dodatna načela in teme

Smotrna uporaba virov/varčnost

Katalonski urad za boj proti goljufijam je predlagal dodatno načelo (varčnost), namreč da bi morali javni uslužbenci z javnimi viri ravnati preudarno ter si prizadevati za gospodarnost, učinkovitost in uspešnost. Opozoril je, da resolucija Združenih narodov[6] o mednarodnem kodeksu ravnanja za javne uslužbence že omenja to načelo: „[J]avni uradniki svoje naloge in dolžnosti opravljajo učinkovito, uspešno in z integriteto, v skladu z upravno zakonodajo ali politikami. Vedno si prizadevajo, da bi se z javnimi viri, za katere so odgovorni, ravnalo na najbolj učinkovit in uspešen način.“

Euclid je poslal podoben predlog, češ da „bi si morali javni uslužbenci EU pozitivno prizadevati za uresničevanje načel učinkovitosti, uspešnosti, preglednosti, odgovornosti, doslednosti, tveganja in zmanjševanja birokracije (vključno z zmanjševanjem upravnih stroškov)“[7].

Posameznik je predlagal, da naj bi javni uslužbenci nadrejene opozarjali na nepravilnosti ali napake uprave. Še zlasti bi morali predlagati, kako povečati produktivnost ter zmanjšati birokracijo, upravne stroške in javno porabo.

Računsko sodišče je v zvezi s tem v splošnih pripombah opozorilo, kako pomembno je, da uradniki EU javne vire uporabljajo smotrno.

Omenilo je še, da bi moralo zaposlovanje in napredovanje uradnikov EU temeljiti na njihovih zaslugah.

Odgovornost

Katalonski urad za boj proti goljufijam je še predlagal, da je mogoče iz besedila kot celote razbrati načelo odgovornosti in da bi ga bilo treba navesti ločeno. Po njegovem mnenju bi bila lahko pripravljenost priznati in odpraviti napake (v dokumentu za posvetovanje je bila omenjena pri načelu nepristranskosti) del načela odgovornosti.

Prilagodljivost in inovativnost

Euclid je predlagal opredelitev načel prilagodljivosti in inovativnosti. Na kratko, ti načeli naj bi opredeljevali, da morajo javni uslužbenci institucionalna pravila prilagoditi potrebam in pričakovanjem državljanov, razmišljati vnaprej ter spodbujati inovativnost in dobre prakse.

Po njegovem mnenju bi morali ti načeli omenjati tudi krepitev vloge državljanov, omogočanje prispevkov državljanov in spodbujanje pristopa udeležbe.

Opozarjanje na nepravilnosti

Access Info Europe je še predlagal, da bi morala načela izrecno omenjati zaščito tistih, ki opozarjajo na nepravilnosti, in opozarjanje na nepravilnosti opredeliti kot obveznost javnih uslužbencev.

Neki posameznik je v svojem prispevku obžaloval, da v načelih ni jasno opredeljeno, kako bi morali javni uslužbenci ravnati, „če naletijo na nepravilnosti, ki jih institucija prikriva“.

Mnenje varuha

Varuh se strinja, da sta smotrna uporaba javnih virov ter prizadevanje za gospodarnost, učinkovitost in uspešnost bistvenega pomena za institucije in javno upravo EU. To vprašanje je bilo obravnavano že prej, med posvetovanjem z evropsko mrežo varuhov človekovih pravic.

Varuh se zaveda tudi pomena opozarjanja na napake.

Podrobna pravna in institucionalna ureditev za opozarjanje na nepravilnosti in preudarno ravnanje z javnimi viri bi morala biti – in tudi je – del instrumentov, kot so kadrovski predpisi in finančna uredba, pa tudi različni kodeksi.

Varuh ne izključuje možnosti, da se sprejmejo dodatni instrumenti in/ali popravijo obstoječi, da bodo načela v njih v celoti upoštevana.

Meni, da so načela javne uprave izjava na visoki ravni o etičnih standardih, ki veljajo za vse javne uslužbence. Glede na to ne bi bilo primerno vključiti elementov, ki bi veljali v glavnem za javne uslužbence na vodilnih položajih ali institucije kot take, ne pa za vse javne uslužbence kot posameznike.

Prav vsak javni uslužbenec ima priložnost prispevati k preprečevanju tratenja virov, vendar so za smotrno uporabo javnih virov odgovorne predvsem institucije in njihovi vodilni kadri.

Kadrovski predpisi zavezujejo vse javne uslužbence, da poročajo o nepravilnostih[8]. Varuh je prepričan, da javni uslužbenci ne bi smeli dopuščati nepravilnega ravnanja drugih. Opozarja pa, da mednarodna praksa ni enotna glede tega, ali javnim uslužbencem nalaga specifične pravne obveznosti za opozarjanje na nepravilnosti.

Iz teh razlogov varuh meni, da vključitev zaupanja javnosti v prvo načelo (predanost – glej razpravo zgoraj) skupaj s prvim odstavkom drugega načela (integriteta)[9] to vprašanje rešuje na ustrezen in zadosten način, glede na pomembno naravo teh načel.

Varuh meni, da je ustvarjanje institucionalnih razmer, v katerih bodo lahko vsi javni uslužbenci prilagodljivi in inovativni, naloga institucij in njihovega vodstva. Kot splošna obveznost sta ta koncepta že ustrezno zajeta v tretjem načelu (nepristranskost) z omembo, da morajo biti javni uslužbenci brez predsodkov.

Varuh je podobnega mnenja glede odgovornosti za: krepitev vloge državljanov, spodbujanje udeležbe državljanov ter zaposlovanje in napredovanje na podlagi zaslug v javni upravi. V kolikor ta odgovornost prinaša dolžnosti za vse javne uslužbence, je že ustrezno opredeljena z načeloma predanosti (zlasti z dodatno omembo zaupanja javnosti – glej spodaj) in integritete.

Nekateri avtorji so v zvezi s povezanim vprašanjem uporabili izraz „proaktivnost“ in varuh je razmišljal, ali bi ga vključil v načela. Ker ni bilo jasno, ali v vseh jeziki obstaja ustrezen prevod tega izraza, se je odločil, da ga bo izpustil. (Iz istega razloga načela ne vsebujejo izraza „odgovornost (accountability)“). Popravljena tretji in četrti odstavek prvega načela (predanost) posredno vključujeta tudi proaktivni pristop, v uvodu v načela pa bo to vprašanje še dodatno poudarjeno.

3.2.2 Načelo 1 – Predanost Evropski uniji in njenim državljanom

Računsko sodišče je menilo, da bi bilo primerno omeniti strokovnost zaposlenih EU z zahtevo, da morajo javni uslužbenci EU vedno ravnati profesionalno in pri delu upoštevati najstrožje poklicne standarde, kar jim omogoča strokovno in nepristransko opravljanje nalog.

Predlagalo je še, da bi bilo treba od uradnikov EU zahtevati neodvisnost od zunanjih interesnih skupin in politično nevtralnost. Podobne predloge je imelo še več drugih avtorjev.

Združenje strokovnjakov za evropske zadeve je predlagalo, da se tretji odstavek[10] razdeli na dva dela, saj vsebuje dva različna koncepta. Tako bi bilo mogoče zahtevo „prizadevati si, da bi bili dober zgled drugim“ povezati z „zaupanjem“, besedo, ki se sicer v načelih ne pojavlja, čeprav je omenjena v dokumentu za posvetovanje.

ALTER-EU je opozoril, da Lizbonska pogodba vključuje splošne obveznosti. Access Info Europe je imel enako pripombo in je predlagal, da bi javni uslužbenci „morali biti zgled drugim“, ne pa da si za to samo „prizadevajo“.

Evropski poslanec Andrew Duff je v imenu Zveze evropskih federalistov predlagal, da se prvi stavek prvega načela spremeni takole: „… služiti interesom Unije in njenih državljanov ob uresničevanju ciljev Pogodb.“

Katalonski urad za boj proti korupciji je menil, da prvo načelo javnim uslužbencem nalaga, da morajo biti zvesti Evropski uniji in državljanom, ki jim EU služi, ter predlagal, da bi bilo temu primerno preimenovano.

To načelo naj bi tudi izrecno omenjalo registracijo in hrambo dokumentov ter njihovo posredovanje tistim, ki so za posamezno zadevo odgovorni.

Mnenje varuha

Varuh se strinja s predlogi Računskega sodišča, zato bo v prvo načelo dodal sklic na „najstrožje poklicne standarde“.

Kar zadeva neodvisnost od zunanjih interesnih skupin in politično nevtralnost, bo varuh v tretje načelo (nepristranskost) dodal omembo „pravičnosti“, kot je predlagala mreža agencij EU.

Varuh se strinja s predlogom SEAP, da se ločeno obravnava izraza „po svojih najboljših močeh“ in „biti zgled drugim“.  Poleg tega namerava vključiti besedo „zaupanje“ in opustiti besedi „prizadevati si“.

Strinja se tudi s pripombami ALTER-EU in Access Info Europe glede splošne vloge EU. Člen 3 Pogodbe o Evropski uniji se glasi:

„V odnosih z ostalim svetom Unija podpira in spodbuja svoje vrednote in interese ter prispeva k zaščiti svojih državljanov. Prispeva k miru, varnosti, trajnostnemu razvoju Zemlje, solidarnosti in medsebojnemu spoštovanju med narodi, prosti in pravični trgovini, odpravi revščine in varstvu človekovih pravic, predvsem pravic otrok, kakor tudi k doslednemu upoštevanju in razvoju mednarodnega prava, zlasti k upoštevanju načel Ustanovne listine Združenih narodov.“

Varuh meni, da besedilo, ki ga je predlagala Zveza evropskih federalistov in ki se nanaša na cilje Pogodb, ustrezno rešuje to vprašanje in da ni primerno, da bi načela javne uprave poudarjala določene konkretne cilje.

Kar zadeva preimenovanje prvega načela kot „zvestobo“, varuh spominja na zgodnejše posvetovanje z evropsko mrežo varuhov človekovih pravic, kjer je bilo omenjeno, da so javni uslužbenci odgovorni institucijam, za katere delajo, in da so jim dolžni zvestobo. Prvo načelo, ki je sicer v celoti skladno z institucionalno zvestobo, pa sporoča drugačen, širši koncept, ki je ustrezno izražen z besedo „predanost“.

Varuh pa se strinja s predlogom katalonskega urada za boj proti korupciji, da bi morala načela zajemati tudi vodenje ustrezne evidence. Odbor za zadeve EU lordske zbornice (Združeno kraljestvo) je imel podoben predlog v zvezi z drugim načelom (integriteta). Po mnenju varuha vodenje ustrezne evidence služi več namenom, zato bo ta vidik vključil v peto načelo (preglednost).

Izbrisal bo tudi besedno zvezo „za noben drug namen“ v drugem odstavku. Ta negativna formulacija ni potrebna, ker že prvi del stavka vsebuje besedo „samo“.

3.2.3 Načelo 2 – Integriteta

Avtorji so imeli na to načelo največ pripomb, iz katerih pa je mogoče razbrati dve glavni temi. Prvič, veliko sodelujočih bi želelo izboljšati besedilo načela. Drugič, nekateri avtorji, zlasti posamezni javni uslužbenci, niso zadovoljni z besedilom četrtega odstavka, ki se sklicuje na nadomestila.

Mreža agencij EU je predlagala preoblikovanje prvega odstavka v tem smislu: „vedno ravnajo v skladu z najstrožjimi standardi poštenosti, nepristranskosti itd.“ Predlagala je tudi, da bi bilo treba zapisati, naj se javni uslužbenci „izogibajo“ navzkrižju interesov, ne pa da naj „ukrepajo“ v zvezi s tem.

Access Info Europe je menil, da so določbe pozitivne in pomembne, vendar preveč nejasne. Priporočil je, da se v načelih opredeli ali omeni poseben mehanizem, pri katerem morajo javni uslužbenci EU navzkrižje interesov prijaviti. Prav tako je priporočil uvedbo „prehodnega obdobja“ po prenehanju zaposlitve v javni upravi, dolgega najmanj 18 mesecev, preden bi se nekdanji uradniki lahko začeli ukvarjati z dejavnostmi, ki bi lahko povzročile navzkrižje interesov, oziroma bili znova zaposleni po sistemu „vrtljivih vrat“.

SEAP je priporočil izboljšave besedila v smislu tega, da bi morali javni uslužbenci razkriti navzkrižje interesov v trenutku, ko pride do njega, in nemudoma ukrepati, da se ga odpravi. Predlagal je še, da se opredeli enoletno obdobje od prenehanja zaposlitve do začetka plačljive dejavnosti, ki bi lahko pomenila navzkrižje interesov ali ustvarila vtis, da takšno navzkrižje obstaja.

ALTER-EU je načelo odločno podprl in predlagal, naj se doda odstavek, da se morajo javni uslužbenci več let izogibati služb, zaradi katerih lahko nastane navzkrižje interesov, v nobenem primeru pa se ne smejo začeti pogajati o takšnih delovnih mestih, medtem ko so še vedno javni uslužbenci.

Odbor za zadeve EU britanske lordske zbornice je predlagal dodatek, da javni uslužbenci ne smejo zlorabiti informacij ali sprejemati daril.

Četrti odstavek[11]

Glavni kadrovski odbor Komisije je bil zgrožen ob misli, da bi lahko javni uslužbenci želeli imeti čim večje koristi na osnovi svojih pravic. Kot je pojasnil odbor, uprava odloči, ali je javni uslužbenec upravičen do nadomestila ali ne. Kadrovski predpisi določajo, kako ravnati v primeru poskusov goljufije, in Komisija ima že več let politiko „ničelne strpnosti“ v zvezi s tem.

Kadrovski odbor Sveta je predlagal, da se v četrtem odstavku doda beseda „točnost“ (justesse) v pojasnilo, da od javnih uslužbencev nihče ne pričakuje, da institucijam podarijo, do česar so upravičeni, temveč da svoje zahtevke omejijo na dejanske stroške, ki so nastali pri opravljanju njihovih nalog.

Neki posameznik je pojasnil, da se po njegovem mnenju četrti odstavek nanaša samo na stroške službenih potovanj in da bi lahko beseda „nadomestilo“ ustvarila zmedo, saj se uporablja za nekatere postavke osebnega dohodka uslužbencev, na primer nadomestilo za gospodinjstvo. Zato je predlagal, da se uporabi beseda „izplačilo“.

Mnenje varuha

Varuh se strinja, da bi bilo treba izboljšati besedilo drugega načela z navedbo:

– prejemanja daril (drugi odstavek),

– takojšnjega razkritja zasebnih interesov (drugi odstavek),

– hitrega ukrepanja, da se odpravi navzkrižje interesov (tretji odstavek).

Varuh pa želi ohraniti formulacijo, da bi morali javni uslužbenci „ukrepati, da bi se izognili“ navzkrižju interesov, ker to pomeni, da morajo biti proaktivni, ne pa se preprosto odzivati na nastalo situacijo.

Razume pomisleke tistih, ki so opozorili na vprašanje „vrtljivih vrat“ in zahtevali obvezno prehodno obdobje. Strinja se tudi, da je vprašanje, kaj smejo javni uslužbenci početi, potem ko zapustijo javno upravo, le del problema. Prav tako pomembno – če ne še bolj – se je izogniti tveganju, da bi morebitna prihodnja zaposlitev zunaj javne uprave vplivala na njihovo ravnanje na delovnem mestu oziroma ustvarila vtis, da je tako. Kljub temu varuh meni, da izjava na visoki ravni, kot so načela javne uprave, ni ustrezno orodje za podrobno urejanje teh vprašanj.

V zvezi s predlogom, da javni uslužbenci „ne bi smeli zlorabljati informacij“, varuh meni, da je to vprašanje ustrezno rešeno že z dodatkom k prvemu načelu (predanost), češ da bi si morali javni uslužbenci prizadevati, da bi vedno upoštevali najstrožje poklicne standarde.

V četrtem odstavku, ki navaja „nadomestila“, se je varuh želel sklicevati na stroške, ugodnosti in nadomestila.

Strinja se, da od javnih uslužbencev nihče ne pričakuje, da bi kaj podarili institucijam, in da so v skladu z veljavnimi pravili povsem upravičeni zahtevati povračilo stroškov, nastalih pri opravljanju njihovih nalog.

Kljub vsemu varuha argument, da nadomestilo preprosto je upravičeno ali pa ni upravičeno, ni prepričal. Pravila o ugodnostih, nadomestilih in stroških so kompleksna in ne vedno jasna, njihova razlaga in uporaba pa ima lahko včasih presenetljive in neželene rezultate.

Varuh je poskušal ob številnih priložnostih prepričati upravo institucij EU, naj uporabi zdravo pamet in naj se pri razlagi in uveljavljanju finančnih pravil v posameznem primeru opre na načelo poštenosti. Ostaja tudi pri stališču, da bi morali biti javni uslužbenci pri zahtevkih za ugodnosti, nadomestila in povračilo stroškov od uprave prav tako razumni, ne pa da skušajo iztržiti čim več.

Strinja pa se, da bi bilo besedilo četrtega odstavka mogoče razumeti napak, kot da gre za goljufijo, kar pa ne drži.

Po premisleku meni še, da ni primerno, da se izjava o načelih na visoki ravni osredotoča na specifično področje ugodnosti, nadomestil in povračil stroškov, saj bi tako lahko zbudila vtis, da je to po oceni varuha zelo razširjen problem, kar pa prav tako ne drži.

Četrti odstavek bo tako izbrisan, sklic na „čut za poštenost“ pa bo vključen v prvi odstavek.

3.2.4 Načelo 3 – Nepristranskost

Mreža agencij EU je predlagala, da bi moralo načelo nepristranskosti izrecno omenjati tako pravičnost kot nediskriminacijo. Odbor za zadeve EU britanske lordske zbornice je predlagal izrecno navedbo, da javni uslužbenci ne bi smeli diskriminirati, Združenje nemških zavarovalnic in Evropska agencija za zdravila pa sta priporočila, da se doda izrecna omemba pravičnosti.

Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP so se osredotočili predvsem na generalni direktorat Komisije za konkurenco. Menili so, da nepristranskost zahteva ustrezne izkušnje in usposabljanje. Opozorili so tudi na tveganje „pristranskosti zaradi potrjevanja“ (tj. težnje, da se večji pomen pripiše argumentom in dokazom v prid pogledom, ki so bili začasno že potrjeni, manjši pomen oziroma sploh nobenega pa argumentom ali dokazom, ki se zdijo v nasprotju s temi pogledi).

ALTER-EU je opozoril na nevarnost „nelegitimnega vplivanja na vsebino predpisov” (tj. regulativni organ ravna v korist tistih, katerih ravnanje bi moral urejati, ne v javnem interesu) in privilegiranega dostopa do odločanja. Predlagal je, da se omeni proaktivno posvetovanje o najrazličnejših stališčih in interesih, pa tudi aktivno obrambo javnega interesa pred lobiranjem.

Access Info Europe bi želel dodati element proaktivnosti, namreč da bi morali javni uslužbenci aktivno iskati različna stališča in odločno spodbujati udeležbo državljanov v odločanju. Prav tako je predlagal razširitev tretjega odstavka, namreč da si javni uslužbenci ne smejo dovoliti, da bi pri delu nanje vplivalo dejstvo, da jim je določena oseba, združenje ali podjetje, politična stranka ali vlada všeč, jim ni všeč ali imajo z njo določene vezi.

Mnenje varuha

Varuh se strinja, da bi bilo treba izboljšati besedilo tretjega načela z navedbo:

– pravičnosti (prvi odstavek),

– nediskriminacije (tretji odstavek).

Kar zadeva nediskriminacijo, bo varuh v uvodnem pojasnilu k načelom javne uprave poudaril, da ima načelo enake obravnave ali nediskriminacije v skladu z uveljavljeno sodno prakso dve veji:

(i) primerljivih situacij se ne sme obravnavati različno in

(ii) različnih situacij se ne sme obravnavati enako,

razen če je takšna obravnava objektivno utemeljena.

Drugi element, ki je še posebej pomemben v upravnem okolju, je pogosto zanemarjen. Varuh se srečuje s številnimi primeri, ko so javni uslužbenci razumeli, da morajo v skladu z načelom enakopravnosti vedno vse ljudi obravnavati enako, ne glede na njihove različne položaje.

Varuh razume, kakšen je bil namen predloga, da javni uslužbenci ne bi smeli dovoliti, da njihove „vezi“ s posameznim združenjem ali podjetjem, politično stranko ali vlado vplivajo na njihovo ravnanje na delovnem mestu. Kljub vsemu meni, da bi bilo mogoče to besedilo razumeti tako, kot da je sprejemljivo, da javni uslužbenci takšne vezi sploh imajo, kar pa večinoma ne drži.

Na pomen usposabljanja o etičnih vprašanjih je bilo že opozorjeno (glej zgornji razdelek „Razmerje z obstoječimi pravili, kodeksi in procesi“).  Varuh se strinja, da bi lahko ustrezno začetno usposabljanje in usposabljanje na delovnem mestu prispevalo k zmanjšanju tveganja „nelegitimnega vplivanja na vsebino predpisov“ in „pristranskosti zaradi potrjevanja“.

Prav tako se strinja, da je proaktivni pristop do posvetovanja in udeležbe državljanov zelo pomemben. Pogodba o Evropski uniji po sprejetju Lizbonske pogodbe zahteva, da imajo vse institucije odprt, pregleden in reden dialog z reprezentativnimi združenji in civilno družbo. Še zlasti Komisija mora organizirati širše posvete z udeleženimi stranmi, da se zagotovita usklajenost in preglednost delovanja Unije[12].

Kljub temu pripombe v zvezi z usposabljanjem in proaktivnostjo po mnenju varuha niso zadosten razlog za spremembo osnutka načel javne uprave, saj se nanašajo na dolžnosti institucij, ne pa posameznih javnih uslužbencev.

3.2.5 Načelo 4 – Spoštovanje drugih

Euclid in odbor za zadeve EU lordske zbornice sta predlagala, da se v zvezi s tem načelom omeni pravočasnost. Organizacija evropskih potrošnikov (BEUC) je imela podoben predlog, namreč naj se omeni, da morajo javni uslužbenci odgovarjati na pisma in zahteve javnosti „v razumem roku“.

Mreža agencij EU je predlagala omembo različnosti, da se vključi tudi kulturno razsežnost spoštovanja.

Access Info Europe je predlagal, da se v petem načelu (preglednost) omeni pravočasno odgovarjanje na zahteve, poizvedbe in pritožbe državljanov. Podoben predlog je imel tudi SEAP.

Katalonski urad za boj proti korupciji je predlagal, da se petemu načelu (preglednost) doda odstavek, naj se javni uslužbenci izražajo tako, da jih bodo državljani čim lažje razumeli.

Mnenje varuha

Varuh pozdravlja koristne predloge različnih avtorjev, da naj bi načela javne uprave omenjala pravočasnost.

Strinja se, da je ta še posebej pomembna v povezavi s preglednostjo. Dejansko se številne pritožbe, ki jih prejme, nanašajo na neupravičene zamude pri obravnavi zahtevkov za dostop do dokumentov. Kljub temu je prepričan, da pravočasnost kot splošna odgovornost posameznika konceptualno sodi k načelu spoštovanja drugih. Zato bo v prvi odstavek tega načela dodal besedo „pravočasno“, da se bo glasil: „Javni uslužbenci se morajo spoštljivo obnašati med seboj in do državljanov. Biti morajo vljudni ter pripravljeni pravočasno pomagati in sodelovati.“

Varuh pozdravlja tudi koristni predlog katalonskega urada za boj proti korupciji, da bi morala načela javne uprave zahtevati, naj se javni uslužbenci izražajo tako, da jih bodo državljani čim lažje razumeli. Varuh se strinja, da bi ta dolžnost lahko sodila k načelu preglednosti. Konceptualno pa je prav tako del načela spoštovanja drugih, zlasti v povezavi z zahtevo, da se je treba truditi razumeti, kaj ti želijo drugi povedati. S tem dodatkom bi načelo izražalo idejo dialoga. Varuh bo zato načelu spoštovanja drugih dodal ta odstavek: „Resnično se morajo truditi, da bi razumeli, kaj želijo povedati drugi, in se izražati v jasnem, preprostem jeziku“.

Varuh se strinja tudi, da je upoštevanje kulturne raznolikosti pomemben vidik načela spoštovanja drugih. Moto Evropske unije se glasi „združena v raznolikosti“,[13] vendar se je treba zavedati, da je koncept spoštovanja raznolikosti kompleksen in zahteva pojasnilo. Po mnenju varuha je zato bolj primerno, da se ta koncept vključi v uvod v načela.

3.2.6 Načelo 5 – Preglednost

Računsko sodišče je predlagalo pojasnilo, da to načelo ne posega v poklicno molčečnost in v pravico do varstva osebnih podatkov.

Euclid je predlagal dodatni odstavek, in sicer: „da bi bili lahko odgovorni državljanom, morajo biti dostopnejši in se zavzemati za sistem spremljanja lastne uspešnosti in rezultatov“.

ALTER-EU je prav tako predlagal dodatni odstavek, češ da bi morali javni uslužbenci poročati o „zakonodajnih sledeh“ predlogov, da bo javnost lahko razumela, kdo je skušal vplivati na zakonodajo ter kateri prispevki se zdijo javnih uslužbencem koristni (ali ne) in zakaj.

Kot je bilo omenjeno zgoraj, je bil predlog organizacije Access Info Europe, da se načelu doda pravočasnost, upoštevan pri četrtem načelu (spoštovanje drugih).

Ta organizacija je predlagala tudi omembo proaktivnosti, namreč da bi morali javni uslužbenci proaktivno objaviti čim več informacij o svoji funkciji, dolžnostih in dejavnosti, vključno s porabo in sestanki, tako internimi kot zunanjimi.

Mnenje varuha

Kot smo omenili že v razpravi o pripombah na prvo načelo (predanost), bosta predloga katalonskega urada za boj proti korupciji in odbora za zadeve EU britanske lordske zbornice, da je treba omeniti vodenje ustrezne evidence, upoštevana kot vidik preglednosti. Drugi odstavek načela se bo tako glasil: „Voditi morajo ustrezno evidenco in sprejemati morajo javni nadzor nad svojim ravnanjem, vključno z nadzorom nad njihovim izpolnjevanjem teh[14] načel javne uprave.“

Predlog Računskega sodišča o pojasnilu, da načelo preglednosti „ne posega v poklicno molčečnost“, je podoben predlogu odbora za zadeve EU lordske zbornice v zvezi z drugim načelom (integriteta), namreč da javni uslužbenci „ne smejo zlorabljati informacij“. Po mnenju varuha je ta vidik že ustrezno zajet v besedilu, ki je bilo dodano prvemu načelu (predanost), in sicer da si morajo javni uslužbenci prizadevati, da bi vedno upoštevali najstrožje poklicne standarde.

Varstvo osebnih podatkov, podobno kot pravico do vpogleda v dokumente, urejata že Listina EU o temeljnih pravicah in Pogodba o delovanju Evropske unije[15]. Po mnenju varuha ne bi bilo primerno, da bi se načela javne uprave izrecno sklicevala na ti pravici. Glede na to bi bilo koristno poudariti, da preglednost kot načelo javne uprave ne izhaja iz pravice posameznika do vpogleda v dokumente, pač pa je pogoj za dobro vodenje in odgovornost.

Kar zadeva predloge za vključitev proaktivnosti in odgovornosti, je bilo že pojasnjeno, da se načela javne uprave tema besedama izogibajo zaradi težav pri prevajanju v druge jezike.

Predlogi, da je treba omeniti dostopnost, spodbujanje sistema spremljanja uspešnosti in rezultatov ter „zakonodajne sledi“, načenjajo pomembne teme. Kljub temu varuh meni, da se nanašajo na odgovornosti institucij in javnih uslužbencev na najvišjih položajih, ne zadevajo pa vseh javnih uslužbencev. Zato je sklenil, da jih ne bo vključil v načela javne uprave.

4. Sklep

To poročilo bo prevedeno v vse uradne jezike in objavljeno na spletnem mestu varuha. Angleška različica bo na spletnem mestu objavljena takoj, druge različice pa bodo sledile, takoj ko bodo prevodi na voljo.

Varuh namerava končno različico načel z uvodnim pojasnilom v vseh jezikih objaviti v prvi polovici leta 2012.