You have a complaint against an EU institution or body?

Wyniki konsultacji społecznych - Zasady służby cywilnej urzędników UE

Przedmowa

Moje doświadczenia w rozpatrywaniu skarg oraz w kontaktach z instytucjami i ich pracownikami, z obywatelami i z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego doprowadziły mnie do wniosku, że jasne i zwięzłe określenie zasad służby cywilnej urzędników UE byłoby korzystne dla tych urzędników i dla społeczeństwa. Ogłosiłem mój zamiar sporządzenia projektu takiego oświadczenia w kwietniu 2009 r. na siódmym seminarium krajowych rzeczników praw obywatelskich Unii Europejskiej.

Po konsultacjach przeprowadzonych z krajowymi rzecznikami praw obywatelskich w ramach Europejskiej Sieci Rzeczników w celu uwzględnienia najlepszych praktyk stosowanych w państwach członkowskich przygotowałem projekt składający się z pięciu głównych zasad: służba, rzetelność, obiektywność, poszanowanie godności i przejrzystość. Konsultacje społeczne dotyczące projektu rozpoczęły się w lutym 2011 r.

W niniejszym dokumencie zawarta jest analiza odpowiedzi udzielonych w ramach konsultacji społecznych. Na początku skupiono się na przedstawieniu opinii dotyczących ogólnie całego projektu, a następnie omówione są komentarze i sugestie dotyczące tego, jakie zasady należy uwzględnić i jakie brzmienie powinny one otrzymać. Na końcu każdego podrozdziału zamieszczam własną opinię na temat komentarzy i sugestii przytoczonych w poprzedzających fragmentach analitycznych.

Dokument tego typu jest w sposób nieunikniony opisem wybiórczym. Nie można umieścić w nim każdej uwagi zgłoszonej przez każdego uczestnika konsultacji, zwłaszcza w odniesieniu do szczegółowych kwestii poszczególnych sformułowań. Jestem jednak zdania, że niniejszy dokument dość dobrze odzwierciedla wszystkie zgłoszone komentarze, w tym także te krytyczne wobec inicjatywy.

Chciałbym serdecznie podziękować wszystkim instytucjom, organizacjom i osobom prywatnym, które wzięły udział w konsultacjach społecznych. Ich wkład będzie miał istotny wpływ na ostateczną wersję zasad.

Kolejnym krokiem będzie rozważenie najlepszego sposobu zakomunikowania ostatecznej wersji zasad służby publicznej opinii społecznej, urzędnikom, instytucjom UE i innym zainteresowanym stronom. Niektórzy z uczestników konsultacji słusznie zwracali uwagę na to, że do samych zasad należy dołączyć wprowadzenie wyjaśniające.

Jednym z punktów, który zostanie szczególnie podkreślony we wprowadzeniu, będzie stwierdzenie, że zasady służby cywilnej same w sobie nie są ani pierwszym, ani ostatnim słowem w dziedzinie standardów etycznych, które mają zastosowanie do służby cywilnej UE. Jak zostało wyraźnie zaznaczono w dokumentach konsultacyjnych, standardy takie zostały już bezpośrednio i pośrednio ujęte w regulaminie pracowniczym, rozporządzeniu finansowym oraz europejskim kodeksie dobrego postępowania administracyjnego.

Ponadto zamysłem sporządzenia oświadczenia dotyczącego zasad służby cywilnej nie jest opracowywanie nowych standardów etycznych, ale wyjaśnienie istniejących oczekiwań ze strony urzędników i obywateli. Wartość dodana wynikająca z nadania tym standardom bezpośredniego charakteru polega według mnie na tym, że pomoże to pobudzać i kierować uwagę na trwającą konstruktywną dyskusję pomiędzy urzędnikami służby cywilnej oraz pomiędzy urzędnikami a ogółem społeczeństwa na temat tego, jakie zachowanie jest odpowiednie z punktu widzenia etyki. Uważam, że konsultacje społeczne same w sobie udowodniły wartość takiej debaty.

Ostateczna wersja zasad pozostanie zatem wysokiego szczebla deklaracją standardów etycznych, które są już przestrzegane przez wszystkich urzędników służby cywilnej i których przestrzegania się od nich oczekuje. Celem zasad nie będzie usiłowanie zdublowania istniejących instrumentów ani pełnienie funkcji substytutu w stosunku do przeglądów i uzupełniania tych instrumentów w przypadkach, gdy może się to okazać konieczne. Będę się także opierał apelom o włączenie elementów, które – moim zdaniem – miałyby zastosowanie głównie do urzędników służby cywilnej pełniących funkcje kierownicze lub które miałyby być postrzegane jako obowiązki instytucji, a nie każdego indywidualnego urzędnika służby cywilnej.

Elementy te stanowią jednak bogate źródło pomysłów, na których Rzecznik Praw Obywatelskich będzie się opierał podczas pracy z instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii w przyszłości, aby pobudzać i kształtować kulturę instytucjonalną, która uczyni z zasad służby cywilnej namacalną rzeczywistość.

Mam nadzieję, że każda osoba czytająca niniejsze sprawozdanie zgodzi się, że oświadczenie dotyczące zasad służby cywilnej, a także związane z nimi konsultacje społeczne stanowią znaczący wkład na rzecz wypełniania misji Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich określonej w strategii, którą przyjąłem we wrześniu 2010 r.:

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich dąży do osiągnięcia sprawiedliwych rozwiązań dla skarg przeciwko instytucjom Unii Europejskiej, popiera przejrzystość i promuje kulturę urzędniczą. Zmierza do zbudowania zaufania poprzez dialog między obywatelami a Unią Europejską oraz rozwijania najwyższych standardów postępowania w instytucjach unijnych.

P. Nikiforos Diamandouros

1. Proces konsultacji

W dniu 24 lutego 2011 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął konsultacje społeczne w sprawie projektu oświadczenia dotyczącego pięciu zasad służby cywilnej urzędników UE.

Dokument konsultacyjny został opublikowany we wszystkich 23 językach urzędowych.

Początkowy termin zgłaszania uwag został wyznaczony na dzień 15 maja 2011 r. W odpowiedzi na prośby ze strony wielu organizacji termin ten został przesunięty o miesiąc, na 15 czerwca 2011 r.

Łącznie w ramach konsultacji wpłynęło 56 odpowiedzi: 28 w języku angielskim, 22 w języku francuskim, trzy po hiszpańsku, dwie po niemiecku i jedna po grecku.

Zgodnie z informacją umieszczoną w dokumencie konsultacyjnym lista uczestników, którzy nie zastrzegli sobie anonimowości, została opublikowana na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. Same odpowiedzi uczestników konsultacji także zostały opublikowane na tej stronie w odpowiedzi na prośbę o publiczny dostęp do ich treści.

Jeden urzędnik służby cywilnej poprosił o niepublikowanie jego danych osobowych. Rzecznik Praw Obywatelskich przystał na tę prośbę. Rzecznik Praw Obywatelskich zdecydował także, aby nie publikować innej odpowiedzi, ponieważ zawierała ona zarzuty pod adresem stron trzecich. Żadna ze wspomnianych odpowiedzi nie skłoniła Rzecznika do rozważenia zmiany projektu zasad.

Znajdujący się poniżej podrozdział 2 zawiera wykaz 54 uczestników konsultacji, których odpowiedzi zostały opublikowane na stronie internetowej.

W okresie trwania konsultacji Rzecznik Praw Obywatelskich wystosował dwie indywidualne odpowiedzi do dwóch organizacji biorących udział w konsultacjach: Unii Europejskich Federalistów oraz Komitetu Pracowniczego Rady. Odpowiedzi te są dostępne na stronie internetowej wraz z treścią odnośnych komentarzy. Rzecznik Praw Obywatelskich odbył także spotkania z delegacjami ze związku zawodowego pracowników „Solidarité européenne”, oraz Centralnego Komitetu Pracowniczego Komisji odpowiednio w dniach 30 i 31 maja 2011 r.

2. Lista uczestników

Poniżej znajduje się ułożona w porządku alfabetycznym lista osób prywatnych i organizacji, które nadesłały pisemną odpowiedź w ramach konsultacji społecznych.

- Access Info Europe – Helen Darbishire, Pamela Bartlett i Lydia Medland

- Adriaen, Charlotte

- Alexakis, Georgios

- Allgeier, Timo

- ALTER-EU – Sojusz na rzecz Przejrzystości Lobbingu i Uregulowań Prawnych Dotyczących Etyki – Koen Roovers, koordynator

- Kataloński Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych – Xavier Sisternas, dyrektor Wydziału Prewencji

- Association Inscrire – Françoise Schein i Katia de Radiguès

- Banneux, Dominique

- Bartholomé, Etienne

- BEUC – Europejska Organizacja Konsumentów – Ilaria Passarani, starszy specjalista ds. polityki

- Birbeck, Vaughan

- Bordes, Arnaud

- Casana, Francois

- Cerchez, Marius

- Chaouch, Dhikra

- Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP – John Temple Lang

- Centralny Komitet Pracowniczy Komisji – Cristiano Sebastiani, przewodniczący

- Komitet Pracowniczy Rady UE – Catherine Bony-Brandt, przewodnicząca

- Docherty, Michael

- Domm, Rory

- Dumont du Voitel, Rainer

- Sieć Euclid – Luisa De Amicis, specjalista ds. projektów i polityki

- Eulaerts, Olivier

- Sieć agencji UE – Geert Dancet, przewodniczący sieci, dyrektor wykonawczy, Europejska Agencja Chemikaliów

- Komisja Europejska – José Manuel Barroso, przewodniczący

- Europejski Trybunał Obrachunkowy – Vítor Caldeira, prezes

- Europejska Agencja Leków – Frances Nuttall, kierownik działu HR

- Parlament Europejski – Jerzy Buzek, przewodniczący

- Europejskie Kolegium Policyjne – Detlef Schröder, zastępca dyrektora

- Europejskie Stowarzyszenie Uniwersytetów – Lesley Wilson, sekretarz generalny

- Gargaro, Vittorio

- Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft (Związek Niemieckiego Przemysłu Ubezpieczeniowego) – Stephan Schweda

- Hermans, Barbara

- Izba Lordów, Komisja ds. Unii Europejskiej – lord John Roper, przewodniczący

- Ibáñez García, Isaac

- Jones, Alice

- Lacerda, Antonio

- Lefavrais, Thibaut

- Lemoigne, Brigitte

- Mauro, Massimo

- N'Dong, Stéphane

- Noriega Guerra, Alberto

- Ratel, Christine

- Robertson, Colin

- Romera Agüero, Lidia Maria

- Sanchez Amillategui, Fernando

- Society of European Affairs Professionals (SEAP) – Gary Hills, sekretarz generalny

- Solidarité Européenne – Luigia Dricot Daniele, sekretarz ds. politycznych

- Strack, Guido

- Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens – Pilar Antelo, przewodnicząca

- Talacchi, Alessandro

- Talevska, Snezana

- Unia Europejskich Federalistów – Andrew Duff, poseł do Parlamentu Europejskiego

- Wellens, Ingrid

3. Analiza odpowiedzi nadesłanych w ramach konsultacji

3.1. Komentarze uczestników konsultacji w odniesieniu do całości projektu

3.1.1 Uwagi natury ogólnej

Uczestnicy konsultacji wyrazili rozmaite opinie na temat przydatności inicjatywy Rzecznika.

Wielu uczestników odniosło się do niej pozytywnie (np. Access Info Europe, Europejskie Stowarzyszenie Uniwersytetów, Komitet Pracowniczy Rady UE, sieć agencji UE oraz Związek Niemieckiego Przemysłu Ubezpieczeniowego). Niektórzy z uczestników (zwłaszcza Access Info Europe, ALTER-EU oraz Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton) zwrócili uwagę na konkretne problematyczne obszary, w których zasady te mogłyby ich zdaniem być szczególnie przydatne. Wspomniane obszary obejmowały zagadnienia związane z rozwiązywaniem konfliktów interesów, relacjami z lobbystami, zjawiskiem tzw. drzwi obrotowych oraz zmianami w składzie służby cywilnej UE.

Sieć agencji UE

Agencje ogólnie podzielają pogląd, że istotną rzeczą jest określenie wspólnych zasad dotyczących wszystkich urzędników służby cywilnej UE, które powinny odzwierciedlać wartości nowoczesnej administracji publicznej, takie jak przejrzystość, bezstronność, odpowiedzialność i efektywność.

Z drugiej strony niektórzy uczestnicy (np. Centralny Komitet Pracowniczy Komisji oraz jeden ze związków zawodowych, Solidarité européenne) zwrócili uwagę, że istnieje ryzyko, że inicjatywa ta może przynieść skutki odwrotne do zamierzonych. W przypadku gdyby inicjatywa została niewłaściwie zrozumiana jako działanie sugerujące, że istniejące instrumenty, takie jak regulamin pracowniczy, są niewystarczające, mogłoby to raczej osłabić, a nie wzmocnić zaufanie obywateli do służby cywilnej UE.

Unia Europejskich Federalistów, w imieniu której odpowiedź nadesłał jej przewodniczący, Andrew Duff, poseł do PE, wyraziła niepokój w związku z rzeczywistym przekazem procesu konsultacji i zwróciła uwagę na zagrożenie, że inicjatywa ta potencjalnie może mieć demoralizujący wpływ na urzędników służby cywilnej.

Ponadto wielu indywidualnych urzędników służby cywilnej nadesłało odpowiedzi, w których kwestionują oni potrzebę istnienia oświadczenia dotyczącego zasad, a także – w niektórych przypadkach – uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich do podejmowania takiej inicjatywy lub motywy stojące za jego działaniem w tej kwestii.

W odpowiedzi Komitetu Pracowniczego Rady zwrócono uwagę na problem dotyczący francuskiej wersji zasad, w której użyto czasownika „devraient” [powinni] stanowiącego tłumaczenie angielskiego czasownika „should”. Zdaniem komitetu zastosowanie tej formy miało negatywny wydźwięk i zaproponowano, aby w zamian zastosować czasowniki w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego. Na kolejnych posiedzeniach z delegacjami Centralnego Komitetu Pracowniczego Komisji i związku zawodowego Solidarité européenne (zwołanych na ich prośbę) podniesiona została ta sama kwestia.

 Comité du personnel du Conseil de l'UE/ Komitet Pracowniczy Rady UE

Or, bien que l'intention de la déclaration soit constructive, sa rédaction pourrait, au lieu d'accroître la confiance des citoyens dans le service public européen, mettre sérieusement en doute l'intégrité même de celui-ci.

Chaque phrase contient notamment le mot « devraient », ce qui a une connotation d'accusation très forte. Ce conditionnel donne l'impression que la fonction publique européenne fait preuve d'une gestion administrative des plus mauvaises, ce qui n'est de toute évidence pas le cas. C'est pourquoi il nous semble que la rédaction du projet pourrait être sensiblement améliorée en supprimant ce verbe « devraient » et en mettant la totalité du texte au présent de l'indicatif[1].

Na posiedzeniach z Centralnym Komitetem Pracowniczym Komisji oraz związkiem zawodowym Solidarité européenne zasugerowano staranne przeanalizowanie kwestii dotyczących publikacji dokumentu i dołączenie do ostatecznej wersji zasad wprowadzenia wyjaśniającego ich cel, a zwłaszcza zawierającego stwierdzenie, że urzędnicy służby cywilnej obecnie tych zasad przestrzegają.

W pisemnej odpowiedzi nadesłanej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy również zasugerowano włączenie do oświadczenia wprowadzenia, w którym przypomni się o powodach powstania UE i jej głównych wartościach. Trybunał Obrachunkowy zasugerował także, aby wykorzystać koncepcje wykorzystane w deklaracji Schumana oraz w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, który odnosi się do wartości takich jak poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne oraz poszanowanie praw człowieka.

Sieć Euclid również zwróciła uwagę na potrzebę dołączenia wprowadzenia do zasad.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Zgodnie z informacjami zawartymi w dokumencie konsultacyjnym głównym celem sporządzenia oświadczenia zawierającego proste i zwięzłe zasady służby cywilnej jest wzmocnienie zaufania obywateli do europejskiej służby cywilnej i instytucji UE, którym ona służy.

W żadnej mierze nie było nigdy zamierzeniem, aby sugerować, iż zasady te nie są obecnie przestrzegane ani stosowane przez urzędników służby cywilnej UE.

Rzecznik Praw Obywatelskich z wdzięcznością przyjął pozytywną i konstruktywną sugestię ze strony Komitetu Pracowniczego Rady, Centralnego Komitetu Pracowniczego Komisji oraz związku zawodowego Solidarité européenne dotyczącą poprawek we francuskiej wersji językowej zasad, które pomogą uniknąć ich niewłaściwej interpretacji.

W odniesieniu do angielskiej wersji językowej Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że słowo „should” należycie wyraża istniejące obowiązki, co jest zamierzeniem oświadczenia dotyczącego zasad służby cywilnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich dopilnuje, aby pozostałe wersje językowe również zostały sprawdzone pod tym kątem.

Rzecznik Praw Obywatelskich całkowicie zgadza się także, że skuteczne i odpowiednie zakomunikowanie ostatecznej wersji zasad służby cywilnej jest rzeczą istotną i w osiągnięciu tego celu zasadnicze znaczenie będzie mieć wprowadzenie wyjaśniające.

3.1.2 Związek z istniejącymi przepisami, kodeksami i procedurami

Wielu uczestników zwracało uwagę na znaczenie innych instrumentów i procedur w zakresie wdrożenia zasad służby cywilnej.

Parlament Europejski zwrócił uwagę, że we wprowadzeniu do jego kodeksu postępowania dla pracowników („Obowiązki urzędników i innych pracowników Parlamentu Europejskiego – przewodnik”) przyjętego przez Prezydium w dniu 7 lipca 2008 r. wyjaśnia się, iż europejska służba cywilna zobowiązana jest przestrzegać własnego kodeksu etycznego.

Komisja Europejska przypomniała, że w ostatnich latach podjęła działania mające na celu większe uświadomienie swoich pracowników i zachęcenie ich do wdrażania przepisów i zasad zawartych w regulaminie pracowniczym oraz kodeksie dobrego postępowania administracyjnego przyjętym przez Komisję w dniu 17 października 2000 r.

W dwóch odpowiedziach nadesłanych przez indywidualnych urzędników zwrócono uwagę Rzecznika na komunikat wiceprzewodniczącego Siima Kallasa do Komisji w sprawie poprawy środowiska dla etyki zawodowej w Komisji (SEC(2008) 301 wersja ostateczna, 5 marca 2008 r.) oraz opracowany przez Komisję praktyczny przewodnik w zakresie etyki zawodowej i postępowania pracowników (który dostępny jest w intranecie Komisji).

W odpowiedzi nadesłanej przez Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP zauważono, że Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji Komisji Europejskiej ma swój własny kodeks etyczny[2], oraz zaproponowano, aby Komisja rozważyła możliwość przyjęcia podobnych kodeksów dostosowanych do uwarunkowań innych dyrekcji generalnych.

Związek zawodowy pracowników, Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens (SFIE), wskazał szereg obszarów, w których uznał stosowanie regulaminu pracowniczego za niezadowalające, oraz zaapelował do Rzecznika Praw Obywatelskich o sformułowanie wniosków w ramach planowanych zmian w regulaminie pracowniczym w 2012 r.

Europejska Organizacja Konsumentów (BEUC) szczególną uwagę zwróciła na proces oceny skutków przez Komisję[3] jako na źródło informacji i dowodów mające zapewnić obiektywność procesu kształtowania polityki oraz podkreśliła potrzebę bezstronności podczas zamawiania i określania kształtu badań, na których mają się opierać oceny skutków. Europejska Organizacja Konsumentów zaapelowała również do instytucji o ponowne przyjrzenie się ich procedurom w zakresie konsultacji w celu zapewnienia równowagi pomiędzy różnymi interesami i zainteresowanymi stronami.

W odpowiedzi udzielonej osobiście przez urzędnika pracującego dla Agencji Praw Podstawowych znalazła się sugestia, aby wszystkie unijne instytucje, organy, urzędy czy agencje miały „specjalistę ds. etyki zawodowej”, którego rolą byłoby informowanie i szkolenie w kwestiach etycznych, składanie wniosków dotyczących poprawy postępowania z etycznego punktu widzenia, służenie wiedzą podczas konsultacji z pracownikami oraz pełnienie funkcji „mechanizmu ostrzegawczego”. Należałoby także opracować platformę lub sieć służącą wymianie informacji i pomysłów pomiędzy poszczególnymi specjalistami ds. etyki zawodowej. Inni uczestnicy konsultacji również podkreślali znaczenie organizowania przez instytucje szkoleń dla swych pracowników w zakresie kwestii etycznych.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje znaczenie powyższych uwag i wyraża wdzięczność wobec ich autorów.

W przemówieniu do Komisji Kontroli Budżetowej Parlamentu Europejskiego w dniu 22 września 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się do ważnych inicjatyw Komisji w zakresie mianowania „korespondentów etycznych” i rozwijania programów szkoleniowych w dziedzinie etyki. Rzecznik zauważył, że działaniom tym można nadać wymiar międzyinstytucjonalny, i zaoferował swą pomoc w tym względzie. W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich starannie przeanalizuje cenną sugestię dotyczącą wyznaczania specjalistów ds. etyki zawodowej.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich punkty omówione w tym podrozdziale nie wymagają dokonywania zmian w projekcie zasad służby cywilnej.

3.1.3 Egzekwowanie i sankcje

Indywidualny uczestnik konsultacji zwrócił się z zapytaniem dotyczącym tego, kto będzie monitorował przestrzeganie zasad przez urzędników służby cywilnej, kto w przypadku sporu lub zarzutu będzie decydował o tym, że zasady zostały naruszone, oraz czy zostaną wprowadzone sankcje dla urzędników, którzy dopuścili się naruszenia zasad. Stowarzyszenie Society of European Affairs Professionals (SEAP) również chciało dowiedzieć się, co dzieje się w przypadku, gdy urzędnik służby cywilnej nie zastosuje się do zasad, oraz czy Rzecznik Praw Obywatelskich traktować będzie takie niezastosowanie się do którejś z zasad jako powód do wniesienia skargi.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Zasady służby cywilnej nie mają, w zamierzeniu, nakładać prawnych ani dyscyplinarnych obowiązków na urzędników służby cywilnej.

Ponadto zostały one sporządzone z myślą o wyrażeniu najwyższych aspiracji w zakresie postępowania urzędników służby cywilnej, a nie w celu definiowania, wykrywania i karania niewłaściwego zachowania.

Mogą one stanowić przydatny punkt odniesienia dotyczący ducha, w jakim należy interpretować i stosować przepisy oraz kodeksy zawierające konkretne obowiązki, w których wyraża się zasada służby cywilnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich będzie miał na uwadze zasady służby cywilnej podczas pełnienia swoich obowiązków i oczekuje, że instytucje UE również będą je uwzględniać. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina jednak, że jego działania dotyczą niewłaściwego administrowania w ramach działań podejmowanych w instytucjach UE, a nie postępowania indywidualnych urzędników służby cywilnej z dyscyplinarnego punktu widzenia.

3.1.4 Zakres stosowania zasad

Dwóch uczestników odniosło się do przypisu dotyczącego tytułu zasad, w którym wyjaśnia się, że termin „urzędnik służby cywilnej” odnosi się do pracowników unijnych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych, których oficjalnie określa się mianem „urzędników i innych pracowników”.

Jeden uczestnik (SEAP) zapytał, czy zasady dotyczą także komisarzy, a jeśli nie, chciał, aby zostało to wyraźnie stwierdzone.

Inny uczestnik konsultacji, będący indywidualnym urzędnikiem, zasugerował, aby dla zapewnienia przejrzystości wyraźnie zaznaczyć, że członkowie Komisji, sędziowie Trybunału Sprawiedliwości oraz posłowie do Parlamentu Europejskiego nie są urzędnikami służby cywilnej UE i że są oni albo mianowani przez państwa członkowskie Unii, albo wybierani w wyborach.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że należy wyraźnie zaznaczyć, iż członkowie Komisji, sędziowie Trybunału Sprawiedliwości oraz posłowie do Parlamentu Europejskiego nie są urzędnikami ani innymi pracownikami Unii Europejskiej w rozumieniu regulaminu pracowniczego[4]. Ponadto w regulaminie pracowniczym nie określa się ich obowiązków. W związku z tym nie obejmuje ich termin „urzędnicy służby cywilnej” stosowany w zasadach służby cywilnej.

W regulaminie pracowniczym definiuje się jednak kategorię „doradcy specjalnego”[5], w odniesieniu do którego zastosowanie mają niektóre postanowienia regulaminu pracowniczego.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że odpowiednim rozwiązaniem byłoby włączenie odnośnych wyjaśnień do wprowadzenia, które towarzyszyć będzie zasadom, a nie umieszczanie ich w przypisie.

3.2. Komentarze uczestników konsultacji w odniesieniu do projektu zasad

3.2.1 Propozycje dodatkowych zasad i tematyki

Racjonalne wykorzystywanie zasobów/ oszczędność

Kataloński Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zasugerował, aby dodatkową zasadą („oszczędność”) było stwierdzenie, że urzędnicy służby cywilnej zarządzają zasobami publicznymi w sposób roztropny oraz mając na uwadze gospodarność, wydajność i skuteczność. Urząd podkreślił, że w rezolucji Narodów Zjednoczonych[6] dotyczącej międzynarodowego kodeksu postępowania funkcjonariuszy publicznych zasada ta jest już uwzględniona: „Funkcjonariusze publiczni czuwają nad tym, aby wykonywać swoje obowiązki i funkcje w sposób wydajny, skuteczny i rzetelny zgodnie z przepisami prawa lub polityką administracyjną. W każdej sytuacji dążą do zapewnienia tego, by zasoby publiczne, za które są odpowiedzialni, były administrowane w najbardziej skuteczny i wydajny sposób”.

Podobną propozycję przedstawiła sieć Euclid, która zasugerowała, aby umieścić w tekście stwierdzenie, że „urzędnicy UE wykazują pozytywne podejście do kierowania się zasadami wydajności, skuteczności, przejrzystości, odpowiedzialności, spójności, podejmowania ryzyka i zmniejszania biurokracji (w tym obniżania kosztów administracyjnych)”[7].

Indywidualny urzędnik zaproponował, aby urzędnicy służby cywilnej zgłaszali niewłaściwe funkcjonowanie lub błędy w administracji swoim przełożonym. Powinni oni zwłaszcza przedstawiać wnioski dotyczące zwiększenia produktywności i zmniejszenia biurokracji, kosztów administracyjnych oraz wydatków publicznych.

W tym samym kontekście Trybunał Obrachunkowy podkreślił w nadesłanych uwagach ogólnych, że racjonalne wykorzystywanie zasobów publicznych przez urzędników UE jest kwestią istotną.

Trybunał Obrachunkowy zauważył również, że podczas mianowania i awansowania urzędników UE należy kierować się zasadą kryterium merytorycznego.

Odpowiedzialność

Kataloński Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zasugerował, że zasadę odpowiedzialności można wywieść z tekstu jako całości i że należy ją wyodrębnić. W opinii urzędu gotowość do uznania i naprawienia błędów (którą dokument konsultacyjny uwzględnia jako część zasady obiektywności) mogłaby stanowić część tej zasady.

Elastyczność i innowacyjność

Sieć Euclid zaproponowała, aby elastyczność oraz skupienie się na innowacyjności zostały uwzględnione jako zasady. W skrócie zasady te określałyby, że urzędnicy służby cywilnej powinni dostosowywać przepisy instytucjonalne w celu zaspokojenia potrzeb i aspiracji obywateli, wybiegać myślami w przyszłość oraz promować innowacyjność i dobre praktyki.

Zdaniem Euclid te dwie zasady powinny także zawierać odniesienie do zwiększania roli obywateli, umożliwiania im wyrażania swoich opinii oraz sprzyjania podejściu uczestniczącemu.

Informowanie

Access Info Europe

(…) kwestią o zasadniczym znaczeniu jest to, aby urzędnicy służby cywilnej nie tolerowali praktyk korupcyjnych, stawiania na pierwszym miejscu prywatnych interesów, braku rzetelności i przejrzystości lub przejawów postępowania w sposób nieetyczny i bez szacunku.

W odpowiedzi nadesłanej przez Access Info Europe zaproponowano, aby w zasadach wyraźnie uwzględnić zarówno ochronę informatorów, jak i spoczywający na urzędnikach służby cywilnej obowiązek informowania, lub umieścić w zasadach odpowiednie odniesienia.

Indywidualny urzędnik w swojej odpowiedzi wyraził także ubolewanie z powodu braku wyraźnego stwierdzenia dotyczącego sposobu, w jaki sposób urzędnicy służby cywilnej powinni zareagować „w przypadku, gdy dowiedzą się o jakimkolwiek niewłaściwym postępowaniu, które jest tuszowane przez instytucję”.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich podziela pogląd, że racjonalne wykorzystywanie zasobów publicznych oraz działanie zgodne z zasadami gospodarności, wydajności i skuteczności mają fundamentalne znaczenie dla instytucji UE oraz służby cywilnej UE. Ta sama kwestia została poruszona podczas wcześniejszych konsultacji z Europejską Siecią Rzeczników.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje także znaczenie kwestii informowania.

Szczegółowe przepisy prawne i instytucjonalne w zakresie informowania oraz racjonalnego korzystania z zasobów publicznych powinny być (i są) zawarte w instrumentach takich jak regulamin pracowniczy czy rozporządzenie finansowe, a także w różnych kodeksach.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyklucza tego, że dodatkowe instrumenty lub przegląd instrumentów już istniejących mogą okazać się właściwe w świetle przedmiotowych zasad oraz w celu ich pełnego wdrożenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich postrzega zasady służby cywilnej jako wysokiego szczebla deklarację standardów etycznych, które mają zastosowanie do wszystkich urzędników służby cywilnej. W myśl tego podejścia nie jest rzeczą stosowną, aby obejmowały one elementy, które miałyby zastosowanie głównie do urzędników służby cywilnej pełniących funkcje kierownicze lub które miałyby być postrzegane przede wszystkim jako obowiązki instytucji, a nie każdego indywidualnego urzędnika służby cywilnej.

Prawdą jest, że każdy urzędnik ma możliwość przyczyniania się do unikania marnotrawstwa. Odpowiedzialność za racjonalne korzystanie z zasobów publicznych spoczywa jednak w głównej mierze na instytucjach i kadrze kierowniczej.

W odniesieniu do informowania w regulaminie pracowniczym nakłada się na wszystkich urzędników służby cywilnej obowiązek zgłaszania niewłaściwego postępowania[8]. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma ponadto żadnych wątpliwości co do tego, że urzędnicy służby cywilnej nie powinni przymykać oczu na niewłaściwe postępowanie innych. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa także, że międzynarodowa praktyka nie jest jednolita w odniesieniu do nakładania na urzędników służby cywilnej konkretnego obowiązku prawnego w zakresie informowania.

W związku z wyżej wymienionymi powodami Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że dodanie odniesienia do zaufania publicznego w pierwszej zasadzie (służba – zob. dyskusję poniżej) oraz akapit pierwszy drugiej zasady (rzetelność)[9] wystarczająco i odpowiednio dotykają tych kwestii, zważywszy, że zasady mają charakter deklaracji wysokiego szczebla.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że tworzenie warunków instytucjonalnych, które umożliwiają wszystkim urzędnikom służby cywilnej działanie w sposób elastyczny i innowacyjny, leży w gestii instytucji i ich kadry kierowniczej. Koncepcje te, rozumiane jako powszechny obowiązek, wydają się dostatecznie ujęte w odniesieniu znajdującym się w trzeciej zasadzie (obiektywność), dotyczącym bezstronności urzędników służby cywilnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest podobnego zdania w odniesieniu do odpowiedzialności za zwiększanie roli obywateli, sprzyjanie uczestnictwu obywateli oraz stosowanie merytorycznych kryteriów podczas zatrudniania i rozwoju kariery w administracji publicznej. W związku z tym, że z odpowiedzialności tej wynikają obowiązki dla każdego urzędnika służby cywilnej, jest ona dostatecznie wyrażona przez zasady służby (zwłaszcza przez dodatkowe odniesienie do zaufania publicznego – zob. poniżej) oraz rzetelności.

W podobnym kontekście niektórzy uczestnicy konsultacji użyli terminu „aktywne działanie” (ang. proactivity) i Rzecznik Praw Obywatelskich rozważał możliwość włączenia go do zasad. Jednak w związku z tym, że nie ma pewności, czy w innych językach istnieje równoznaczny jednowyrazowy termin, najlepszym rozwiązaniem wydaje się niewłączanie tego terminu. (Z tego samego powodu w zasadach nie stosuje się terminu „odpowiedzialność” (ang. accountability)). Poprawione wersje trzeciego i czwartego akapitu pierwszej zasady (służba) implikują aktywne podejście, a punkt ten zostanie szczególnie podkreślony we wprowadzeniu do zasad.

3.2.2 Zasada 1 – W służbie Unii Europejskiej i jej obywateli

Trybunał Obrachunkowy uznał, że właściwą rzeczą byłoby dodanie odniesienia do kompetencji pracowników UE, w którym zawarty byłby wymóg, aby urzędnicy służby cywilnej UE postępowali profesjonalnie w każdej sytuacji i stosowali najwyższe standardy zawodowe podczas wykonywania swojej pracy, tak aby ich obowiązki zawodowe były wypełniane w sposób kompetentny i bezstronny.

Trybunał Obrachunkowy zaproponował także umieszczenie wzmianki o potrzebie zachowania przez urzędników UE niezależności względem zewnętrznych grup interesów oraz neutralności politycznej. Kilku innych uczestników poczyniło podobne uwagi.

Stowarzyszenie Society of European Affairs Professionals (SEAP) zasugerowało, aby trzeci akapit podzielić[10] na dwie części, ponieważ porusza on dwie odrębne kwestie. Stworzyłoby to także możliwość połączenia „dawania dobrego przykładu” z „zaufaniem”, ponieważ słowo „zaufanie” nie występuje nigdzie indziej w zasadach, mimo że jest o nim mowa w dokumencie konsultacyjnym.

W odpowiedzi nadesłanej przez ALTER-EU podkreślono, że w Traktacie z Lizbony mowa jest o globalnej służbie. Ta sama uwaga znalazła się w odpowiedzi nadesłanej przez Access Info Europe, w której zaproponowano także, aby w treści zasady urzędnicy służby cywilnej „dawali dobry przykład innym”, a nie jedynie „dążyli” do dawania takiego przykładu.

ALTER-EU

(…) w Traktacie z Lizbony znajduje się zapis dotyczący służby na rzecz zrównoważonego rozwoju, a z jego postanowień można wywieść wyraźną odpowiedzialność za ochronę interesów ludzi i środowiska na całym świecie.

W imieniu Unii Europejskich Federalistów Andrew Duff, poseł do PE, zasugerował, aby zmienić pierwsze zdanie pierwszej zasady, tak aby brzmiała następująco: „działanie w interesie Unii i jej obywateli na rzecz osiągnięcia celów Traktatów”.

Kataloński Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych wyraził pogląd, że w pierwszej zasadzie określa się obowiązek lojalności urzędników służby cywilnej względem Unii Europejskiej oraz obywateli, którym UE służy, i zaproponował, aby odpowiednio zmienić nazwę tej zasady.

Zdaniem urzędu zasada ta powinna zawierać także wyraźną wzmiankę na temat rejestracji i bezpiecznego przechowywania dokumentów, a także ich późniejszego przekazywania tym, którzy przejmują odpowiedzialność za prowadzenie danej sprawy.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się z propozycjami Trybunału Obrachunkowego. W celu ich wdrożenia brzmienie pierwszej zasady zostanie zmienione, tak aby obejmowało odniesienie do „najwyższych standardów zawodowych”.

Co się tyczy niezależności względem zewnętrznych grup interesów oraz neutralności politycznej, Rzecznik Praw Obywatelskich umieści odniesienie do „bezstronności” w treści trzeciej zasady (obiektywność) zgodnie z sugestiami sieci agencji UE.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się z propozycją stowarzyszenia SEAP, aby ująć w dwóch osobnych punktach „wykonywanie obowiązków najlepiej jak potrafią” oraz „dawanie dobrego przykładu”. Ponadto słowo „zaufanie” zostanie umieszczone w kontekście drugiego z wyżej wspomnianych punktów, a słowo „dążą” zostanie usunięte.

Rzecznik Praw Obywatelskich przyjmuje także uwagę ze strony ALTER-EU oraz Access Info Europe dotyczącą globalnej roli UE. Art. 3 ust. 5 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi bowiem, że:

W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że dodatkowe sformułowanie zaproponowane przez Unię Europejskich Federalistów odnoszące się do celów Traktatów należycie ujmuje tę kwestię oraz że nie jest rzeczą właściwą, aby w zasadach służby cywilnej podkreślać pewne konkretne cele.

W odniesieniu do sugestii, aby zmienić nazwę pierwszej zasady na „lojalność”, Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że jedną z kwestii podniesionych podczas wcześniejszych konsultacji z Europejską Siecią Rzeczników była uwaga, że urzędnicy służby cywilnej są odpowiedzialni przed instytucjami, dla których pracują, i winni są im lojalność. Pierwsza zasada, pozostająca w całkowitej zgodzie z instytucjonalną lojalnością, ma w zamierzeniu przekazywać odmienną i szerszą ideę, którą należycie wyraża słowo „służba”.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się z sugestią Katalońskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, aby w zasadach uwzględnić przechowywanie odpowiedniej dokumentacji. Działająca przy brytyjskiej Izbie Lordów Komisja ds. Unii Europejskiej zgłosiła podobną propozycję w odniesieniu do drugiej zasady (rzetelności). W opinii Rzecznika przechowywanie odpowiedniej dokumentacji służy wielorakim celom. Rzecznik Praw Obywatelskich uwzględni ten punkt jako jeden z aspektów piątej zasady (przejrzystość).

Rzecznik Praw Obywatelskich usunie także sformułowanie „ani w żadnym innym celu” z akapitu drugiego. Sformułowanie to jest zbędne z uwagi na to, że w pierwszej części zdania znajduje się słowo „jedyny”.

3.2.3 Zasada 2 – Rzetelność

W odniesieniu do tej zasady uczestnicy konsultacji nadesłali największą liczbę uwag. Z uwag tych wyłaniają się dwa tematy nadrzędne. Po pierwsze wielu uczestników chciałoby, aby brzmienie tej zasady było bardziej dosadne. Po drugie niektórzy uczestnicy, zwłaszcza indywidualni urzędnicy służby cywilnej, wyrazili niezadowolenie z powodu brzmienia akapitu czwartego, w którym mowa jest o uposażeniach.

Sieć agencji UE zaproponowała zmianę brzmienia akapitu pierwszego w następujący sposób: „w każdej sytuacji postępować zgodnie z najwyższymi standardami rzetelności, bezstronności itp.”. Ponadto zgłosiła ona propozycję umieszczenia sformułowania, że urzędnicy służby cywilnej „unikają” konfliktów interesów, a nie że „podejmują działania” w celu ich unikania.

W odpowiedzi nadesłanej przez Access Info Europe stwierdzono, że przepisy mają pozytywny wydźwięk i są ważne, ale brakuje im precyzji. Znalazło się w niej także zalecenie, aby w zasadach zarysować lub wskazać konkretny mechanizm, za pomocą którego urzędnicy służby cywilnej UE powinni zgłaszać konflikty interesów. Ponadto zaproponowano określenie „okresu karencji” trwającego nie krócej niż 18 miesięcy od zwolnienia stanowiska zanim urzędnik będzie mógł podjąć zadania, które mogłyby wywołać konflikt interesów lub wpisać się w model zatrudnienia nazywany zjawiskiem „drzwi obrotowych”.

Stowarzyszenie SEAP zaproponowało wzmocnienie brzmienia tej zasady poprzez dodanie sformułowania, że urzędnicy służby cywilnej ujawniają istnienie konfliktów interesów w momencie ich wystąpienia oraz szybko podejmują działania zmierzające do ich rozwiązania. SEAP również zasugerowało ustalenie rocznego okresu karencji pomiędzy zwolnieniem stanowiska a podjęciem płatnej pracy, w której występuje lub mógłby wystąpić konflikt interesów.

W odpowiedzi ALTER-EU zdecydowanie poparto tę zasadę i zaproponowano dodanie kolejnego akapitu, w którym stwierdzałoby się, że urzędnicy służby cywilnej powstrzymują się przez okres kilku lat od podejmowania zatrudnienia, które wywołuje konflikty interesów, a w żadnym wypadku nie wolno im prowadzić negocjacji dotyczących takiego zatrudnienia podczas zajmowania stanowiska urzędnika służby cywilnej.

Działająca przy brytyjskiej Izbie Lordów Komisja ds. Unii Europejskiej zaproponowała dodatkowe sformułowanie dotyczące tego, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą niewłaściwie wykorzystywać informacji ani przyjmować prezentów.

Akapit czwarty[11]

Centralny Komitet Pracowniczy Komisji uznał za szokujący fakt, iż można uważać, że urzędnicy służby cywilnej dążą do osiągania maksymalnych korzyści z tytułu przysługujących im praw. Zdaniem komitetu to administracja ustala, że dany urzędnik albo jest uprawniony do otrzymania uposażenia, albo że dane świadczenie mu nie przysługuje. W regulaminie pracowniczym znajdują się przepisy dotyczące przypadków próby oszustwa, a Komisja od wielu lat stosuje w tym względzie politykę „zerowej tolerancji”.

Komitet Pracowniczy Rady zasugerował doprecyzowanie brzmienia akapitu czwartego, aby jasne było, że urzędników nie prosi się o składanie prezentów instytucjom, ale o ograniczenie liczby ich próśb o zwrot kosztów poniesionych w czasie wykonywania obowiązków zawodowych.

Indywidualny urzędnik stwierdził, że w jego rozumieniu akapit czwarty odnosi się jedynie do wydatków poniesionych podczas wyjazdów służbowych, oraz zasugerował, że słowo „dodatki” może być błędnie interpretowane, gdyż stosuje się je także do niektórych elementów ogólnego pakietu wynagrodzeniowego, takich jak dodatek na gospodarstwo domowe. W związku w tym zaproponował, aby akapit ten odnosił się do „wydatków”.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich podziela opinię, że właściwą rzeczą byłoby wzmocnienie brzmienia drugiej zasady poprzez dodanie odniesień do:

- przyjmowania prezentów (akapit drugi)

- błyskawicznej reakcji w stwierdzaniu istnienia interesów prywatnych (akapit drugi)

- szybkiego działania na rzecz rozwiązywania konfliktów interesów (akapit trzeci)

Rzecznik Praw Obywatelskich opowiada się za zachowaniem sformułowania, że urzędnicy służby cywilnej „podejmują działania zapobiegające” konfliktom interesów, ponieważ sygnalizuje ono potrzebę wykazania się w tej kwestii pewną aktywnością, a nie zwykłym reagowaniem na sytuacje w momencie ich zaistnienia.

Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie obawy uczestników konsultacji, którzy podnieśli kwestię zjawiska „drzwi obrotowych” i apelowali o obowiązkowy okres karencji. Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się także, że kwestia tego, czym mogą zajmować się urzędnicy służby cywilnej po odejściu ze służby stanowi jedynie część zagadnienia. Co najmniej równie ważne, jeśli nie ważniejsze, jest unikanie wszelkiego ryzyka związanego z tym, że na postępowanie urzędników podczas pełnienia przez nich funkcji mogłaby wpływać, lub wydawać się wpływać, perspektywa przyszłego zatrudnienia poza strukturami służby cywilnej. Rzecznik Praw Obywatelskich nie uważa jednak, aby deklaracja wysokiego szczebla, jaką są zasady służby publicznej, była właściwym instrumentem na rzecz szczegółowego regulowania tych kwestii.

Co się tyczy propozycji dodania stwierdzenia, że urzędnicy służby cywilnej „nie wykorzystują w niewłaściwy sposób informacji”, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że kwestia ta została stosownie ujęta przez dodanie do pierwszej zasady (służba) sformułowania, że urzędnicy służby cywilnej dążą do zachowania najwyższych standardów zawodowych w każdej sytuacji.

W odniesieniu do akapitu czwartego, w którym mowa jest o „dodatkach”, zamierzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich było uwzględnienie wydatków, korzyści i dodatków.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że od urzędników służby cywilnej nie oczekuje się ofiarowywania prezentów instytucjom oraz że, zgodnie z mającymi w tym względzie zastosowanie przepisami, mają oni pełne prawo do domagania się zwrotu kosztów poniesionych w ramach wykonywania przez nich obowiązków zawodowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma jednak przekonania do argumentu, że takie uprawnienie albo istnieje, albo nie istnieje. Przepisy regulujące zagadnienia związane z korzyściami, dodatkami i wydatkami są złożone, ich znaczenie nie jest zawsze jasne, a ich interpretacja i stosowanie może czasami doprowadzić do zaskakujących i niezamierzonych rezultatów.

Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie usiłował już przekonać administracje instytucji UE, aby stosowały zdroworozsądkowe podejście i kierowały się zasadą sprawiedliwości podczas interpretowania i stosowania przepisów finansowych w konkretnych przypadkach. Rzecznik Praw Obywatelskich pozostaje przy stanowisku, że podczas wnioskowania o korzyści, dodatki czy zwrot kosztów od administracji, urzędnicy służby cywilnej powinni podobnie przyjmować racjonalne, a nie maksymalistyczne, podejście.

Rzecznik Praw Obywatelskich przyjmuje jednak do wiadomości, że brzmienie akapitu czwartego może sprawiać wrażenie, iż dotyczy on oszustw, co nigdy nie było zamierzeniem podczas jego formułowania.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich po przemyśleniu tej kwestii uważa, że niewłaściwą rzeczą byłoby, aby wysokiego szczebla deklaracja dotycząca zasad skupiała się na konkretnym obszarze korzyści, dodatków i kosztów oraz że takie podejście mogłoby sprawiać wrażenie, iż Rzecznik Praw Obywatelskich sądzi, że istnieje w tym obszarze problem na szeroką skalę, co również nie ma miejsca w przedmiotowym przypadku.

W związku z powyższym akapit czwarty zostanie usunięty, a w zamian w akapicie pierwszym umieszczone zostanie odniesienie do kierowania się „poczuciem przyzwoitości”.

3.2.4 Zasada 3 – Obiektywność

Sieć agencji UE zasugerowała, aby w zasadzie obiektywności umieścić wyraźną wzmiankę o bezstronności i niedyskryminacji. Działająca przy brytyjskiej Izbie Lordów Komisja ds. Unii Europejskiej zaproponowała także, aby wyraźnie stwierdzić, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą nikogo dyskryminować, a Związek Niemieckiego Przemysłu Ubezpieczeniowego oraz Europejska Agencja Leków zaleciły, aby dodać konkretne odniesienie do bezstronności.

W odpowiedzi nadesłanej przez Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP – John Temple Lang skupiono się zwłaszcza na Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji Komisji Europejskiej. W komentarzach wyrażono pogląd, że obiektywność wymaga stosownego doświadczenia i szkolenia. W odpowiedzi podkreślono także zagrożenia wynikające z tzw. efektu potwierdzania (tzn. tendencji do nadawania większej wagi argumentom i dowodom, które potwierdzają poglądy już wstępnie sformułowane, i do pomniejszania lub pomijania znaczenia argumentów i dowodów, które wydają się niespójne ze wspomnianymi poglądami).

W odpowiedzi ALTER-EU zwrócono uwagę na niebezpieczeństwa związane z „działaniem organów regulacyjnych niezgodnie z interesem publicznym” (tzn. takim działaniem organu regulującego, które przynosi korzyści tym, których działania ma on regulować, a nie służy interesowi publicznemu) oraz uprzywilejowanym dostępem do procesu decyzyjnego. Zaproponowano także, aby umieścić wzmiankę o aktywnym konsultowaniu się w zakresie szerokiej gamy punktów widzenia i interesów, a także o czynnej obronie priorytetów wynikających z interesu publicznego w obliczu działań lobbystycznych.

W odpowiedzi Access Info Europe również wyrażono chęć dodania elementu dotyczącego aktywnego podejścia poprzez stwierdzenie, że urzędnicy służby cywilnej w aktywny sposób zdobywają informacje na temat różnych punktów widzenia i usilnie zachęcają obywateli do uczestnictwa w procesie decyzyjnym. Organizacja ta chciałaby także, aby rozszerzyć treść akapitu trzeciego, tak aby stwierdzał on, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą dopuszczać do sytuacji, w której sympatyzują, nie sympatyzują lub są powiązani z konkretną osobą, stowarzyszeniem lub korporacją, partią polityczną czy rządem, które wpływają na ich postępowanie podczas wykonywania pracy.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich podziela opinię, że właściwą rzeczą byłoby wzmocnienie brzmienia trzeciej zasady poprzez dodanie odniesień do:

- bezstronności (akapit pierwszy)

- niedyskryminacji (akapit trzeci).

W odniesieniu do niedyskryminacji Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśli we wprowadzeniu wyjaśniającym do zasad służby cywilnej, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – zasada równego traktowania lub niedyskryminacji ma dwa aspekty:

(i) podobnych sytuacji nie wolno traktować w odmienny sposób oraz

(ii) odmiennych sytuacji nie wolno traktować w taki sam sposób,

chyba że w którymkolwiek z przypadków traktowanie takie jest obiektywnie uzasadnione.

Drugi z wymienionych elementów, który jest szczególnie ważny w kontekstach administracyjnych, często jest pomijany. Doświadczenie Rzecznika obfituje bowiem w liczne przypadki, w których urzędnicy służby cywilnej zdają się wychodzić z założenia, że zasada równości zawsze wymaga od nich traktowania wszystkich w jednakowy sposób i pomijania różnic w poszczególnych sytuacjach.

Co się tyczy sugestii, aby dodać sformułowanie, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą dopuszczać do powstania „powiązań z” konkretnym stowarzyszeniem czy korporacją, partią polityczną czy rządem, które wpływałyby na sposób wykonywania przez nich obowiązków zawodowych, Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie zamierzony cel takiego zapisu. Jednak proponowane brzmienie mogłoby być rozumiane w taki sposób, że sugeruje się, iż rzeczą dopuszczalną jest, aby urzędnicy służby cywilnej mieli wcześniej takie powiązania, co normalnie jest sytuacją niedopuszczalną.

Znaczenie szkolenia na temat zagadnień etycznych zostało już omówione (zob. powyżej, podrozdział „Związek z istniejącymi przepisami, kodeksami i procedurami”). Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że odpowiednie szkolenia przeprowadzane przed podjęciem pracy oraz w czasie pracy w służbie cywilnej mogłyby także przyczynić się do zmniejszenia zagrożeń wynikających z „działania organów regulacyjnych niezgodnie z interesem publicznym” oraz „efektu potwierdzania”.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się również z tym, że przyjęcie aktywnego podejścia do konsultacji i uczestnictwa obywateli jest rzeczą istotną. W zmienionym Traktatem z Lizbony Traktacie o Unii Europejskiej nakłada się bowiem wymóg, aby wszystkie instytucje podtrzymywały otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi oraz społeczeństwem obywatelskim. Przede wszystkim Komisja Europejska zobligowana jest do prowadzenia szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii[12].

Zdaniem Rzecznika wspomniane punkty dotyczące szkoleń i aktywnego podejścia nie wymagają jednak zmian w projekcie zasad służby cywilnej, ponieważ dotyczą one obowiązków instytucji, a nie każdego indywidualnego urzędnika służby cywilnej.

3.2.5 Zasada 4 – Poszanowanie godności

Zarówno Euclid jak i działająca przy Izbie Lordów Komisja ds. Unii Europejskiej zasugerowały umieszczenie wzmianki o bezzwłoczności jako o jednym z aspektów tej zasady. Europejska Organizacja Konsumentów (BEUC) zgłosiła podobną propozycję, aby umieścić stwierdzenie, że urzędnicy służby cywilnej odpowiadają na pisma i wnioski ze strony obywateli „w rozsądnym terminie”.

Sieć agencji UE zasugerowała, aby wspomnieć o różnorodności w celu uznania kulturowego wymiaru poszanowania godności.

W odpowiedzi nadesłanej przez Access Info Europe zaproponowano dodanie bezzwłoczności w udzielaniu odpowiedzi na prośby, zapytania i skargi obywateli do treści zasady piątej (przejrzystość). Podobną sugestię zawierała odpowiedź nadesłana przez SEAP.

Kataloński Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zasugerował dodanie nowego akapitu do zasady piątej (przejrzystość), w którym zawarte byłoby stwierdzenie, że urzędnicy służby cywilnej wyrażają się w sposób ułatwiający obywatelom ich zrozumienie.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje cenną sugestię ze strony kilku uczestników konsultacji, aby w zasadach służby cywilnej umieścić wzmiankę o bezzwłoczności.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że bezzwłoczność jest szczególnie istotna w odniesieniu do przejrzystości. Wiele skarg wpływających do Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy bowiem nieuzasadnionych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich jest jednak przekonany, że bezzwłoczność, będąca ogólnym obowiązkiem każdego urzędnika, w istocie swej należy do zasady poszanowania godności. W związku z tym słowo „bezzwłocznie” zostanie dodane do akapitu pierwszego tej zasady, który otrzyma następujące brzmienie: „Urzędnicy służby cywilnej działają z wzajemnym poszanowaniem godności oraz z poszanowaniem godności obywateli. Są uprzejmi, pomocni, działają bezzwłocznie i wykazują chęć współpracy”.

Rzecznik Praw Obywatelskich z zadowoleniem przyjmuje także sugestię Katalońskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, aby w zasadach służby cywilnej wyraźnie zaznaczyć, że urzędnicy służby cywilnej wyrażają się w sposób ułatwiający obywatelom ich zrozumienie. Rzecznik Praw Obywatelskich podziela pogląd, że ten obowiązek mógłby stanowić element zasady przejrzystości. Z konceptualnego punktu widzenia jednak stanowi on także element zasady poszanowania godności, zwłaszcza jeśli połączy się go z wymogiem podejmowania wysiłku na rzecz zrozumienia tego, co chcą przekazać inni. W takim połączeniu bowiem wyraża on ideę dialogu. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich doda drugi akapit do zasady poszanowania godności, który otrzyma brzmienie: Podejmują oni szczere wysiłki na rzecz zrozumienia tego, co chce przekazać druga strona, oraz wyrażają się w sposób zrozumiały z wykorzystaniem prostego języka”.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgadza się, że docenianie różnorodności kulturowej stanowi istotny aspekt zasady poszanowania godności. Należy przecież pamiętać, że mottem Unii Europejskiej jest hasło „Zjednoczona w różnorodności”[13]. Niemniej koncepcja poszanowania różnorodności jest złożonym zagadnieniem i wymaga objaśnienia. Dlatego też w ocenie Rzecznika najlepszym rozwiązaniem będzie uwzględnienie tego aspektu we wprowadzeniu do zasad.

3.2.6 Zasada 5 – Przejrzystość

Trybunał Obrachunkowy zasugerował, aby wyjaśnić, że zasada ta pozostaje bez uszczerbku dla tajemnicy zawodowej oraz prawa do ochrony danych osobistych.

Sieć Euclid zaproponowała dodanie kolejnego akapitu o następującej treści: „[w] celu wypełniania obowiązku odpowiedzialności przed obywatelami są oni bardziej dostępni oraz promują system monitorowania ich pracy i rezultatów”.

Organizacja ALTER-EU również zaproponowała dodatkowy akapit, w którym mowa byłaby o tym, że urzędnicy służby cywilnej składają sprawozdania zawierające tzw. „legislacyjny odcisk stopy” na temat danego wniosku, aby opinia publiczna miała jasne rozeznanie, kto usiłował wpłynąć na kształt aktu legislacyjnego oraz które konkretnie sugestie urzędnicy służby cywilnej uznali za wartościowe (lub nie) i dlaczego.

Jak zauważono powyżej, propozycja organizacji Access Info Europe, aby włączyć bezzwłoczność do tej zasady, została uwzględniona w ramach zasady czwartej (poszanowanie godności).

Ta sama organizacja również zaproponowała odniesienie do aktywnego podejścia poprzez sformułowanie, że urzędnicy służby cywilnej w aktywny sposób publikują tak wiele informacji na temat ich funkcji, zakresu obowiązków oraz działań, jak to tylko możliwe, w tym informacje dotyczące wydatków i spotkań, zarówno tych wewnętrznych jak i zewnętrznych.

Opinia Rzecznika Praw Obywatelskich

Jak wspomniano już wyżej w ramach omawiania komentarzy dotyczących zasady pierwszej (służba), sugestia ze strony Katalońskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych oraz Komisji ds. Unii Europejskiej działającej przy brytyjskiej Izbie Lordów, aby umieścić wzmiankę o stosownej dokumentacji, zostanie uwzględniona jako aspekt zasady przejrzystości. Akapit drugi tej zasady będzie zatem brzmiał następująco: „Powinni prowadzić należytą dokumentację oraz z zadowoleniem przyjmować kontrolę społeczną swojego postępowania, w tym zgodności z niniejszymi[14] zasadami służby cywilnej”.

Sugestia Trybunału Obrachunkowego, aby doprecyzować, że zasada przejrzystości pozostaje „bez uszczerbku dla tajemnicy zawodowej” zbliżona jest do propozycji złożonej przez Komisję ds. UE brytyjskiej Izby Lordów w odniesieniu do zasady drugiej (rzetelność), w której mowa jest o tym, że urzędnicy służby cywilnej „nie powinni w niewłaściwy sposób wykorzystywać informacji”. Zdaniem Rzecznika aspekt ten jest już stosownie ujęty w sformułowaniu dodanym do zasady pierwszej (służba), w którym mowa jest o tym, że urzędnicy służby cywilnej dążą do zachowania najwyższych standardów zawodowych w każdej sytuacji.

Ochrona danych osobowych, podobnie jak prawo do dostępu do dokumentów, wpisana jest do karty praw podstawowych oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[15]. Rzecznik Praw Obywatelskich nie sądzi, aby rzeczą stosowną było umieszczanie w zasadach służby cywilnej konkretnych odniesień do któregokolwiek z tych praw. W tym względzie warto zaznaczyć, że przejrzystość – jako zasada służby cywilnej – nie wywodzi się z indywidualnego prawa dostępu do dokumentów. Stanowi ona raczej warunek wstępny prawidłowego zarządzania i odpowiedzialności.

Co się tyczy sugestii dotyczących włączenia do tekstu zasad aktywnego podejścia oraz odpowiedzialności, zostało już wyjaśnione, że w zasadach służby cywilnej unika się tych słów ze względu na ewentualne trudności podczas tłumaczenia ich na inne języki.

Propozycje dotyczące wzmianek na temat dostępności, promowania systemu monitorowania pracy i rezultatów oraz „legislacyjne odciski stopy” dotyczą istotnych zagadnień. Rzecznik Praw Obywatelskich sądzi jednak, że odnoszą się one do obowiązków instytucji oraz starszych stopniem urzędników służby cywilnej i nie dotyczą ogółu urzędników. Z tego względu Rzecznik Praw Obywatelskich nie uważa, aby włączenie ich do zasad służby cywilnej było odpowiednim rozwiązaniem.

4. Podsumowanie

Niniejsze sprawozdanie zostanie przetłumaczone na wszystkie języki urzędowe i udostępnione na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. Angielska wersja językowa zostanie umieszczona na stronie bezzwłocznie, a pozostałe wersje językowe będą pojawiać się w miarę udostępniania tłumaczeń.

Rzecznik Praw Obywatelskich ma zamiar opublikować ostateczną wersję zasad wraz z wprowadzeniem wyjaśniającym, we wszystkich językach, w pierwszej części 2012 r.



[1] Mimo że oświadczenie ma w zamierzeniu konstruktywny wydźwięk, użyte w nim sformułowania mogłyby, zamiast zwiększyć zaufanie obywateli do europejskiej służby cywilnej, wywołać poważne obawy dotyczące rzetelności pracujących w niej urzędników.

Chodzi przede wszystkim o to, że każde zdanie zawiera słowo „powinni”, co bardzo mocno kojarzy się z zarzutami. Sformułowanie to sugeruje, że europejska służba cywilna administrowana jest w niewłaściwy sposób, co jest wnioskiem całkowicie nieuzasadnionym. Dlatego też wydaje się nam, że brzmienie oświadczenia mogłoby zostać znacznie ulepszone za sprawą rezygnacji z czasownika „powinni” i sformułowania całego tekstu w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego. (Tłumaczenie: służby Rzecznika Praw Obywatelskich).

[2] W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2010 r. http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/comp_aar.pdf
jest mowa o wspomnianym kodeksie. Zob. zwłaszcza s. 20.

[3] Komisja definiuje ocenę skutków jako proces, w ramach którego przygotowuje się informacje dla decydentów politycznych na temat zalet i wad możliwych wariantów w zakresie polityki poprzez ocenę ich potencjalnych skutków: http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.

[4] Oficjalny tytuł „Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej”. Komisja udostępnia wersję skonsolidowaną dokumentu na stronie Europa pod adresem: http://ec.europa.eu/civil_service/docs/toc100_en.pdf.

[5] „Osoba, która z tytułu szczególnych kwalifikacji i pomimo wykonywania pracy zarobkowej w innym charakterze zaangażowana jest do pomocy jednej z instytucji Wspólnot regularnie lub na czas określony i która opłacana jest ze środków ogólnych przeznaczonych na ten cel zgodnie z sekcją budżetu odnoszącą się do instytucji, dla której świadczy usługi”. (Art. 5 warunków zatrudnienia innych pracowników Unii).

[6] A/RES/51/59, 28 stycznia 1997 r.

[7] Sieć Euclid zaproponowała to sformułowanie jako dodatek do zasady pierwszej („służba”). Odpowiednim rozwiązaniem wydaje się jednak rozpatrywanie tej kwestii w tym miejscu.

[8] Zob. art. 22a.

[9] „Urzędnicy służby cywilnej powinni zawsze postępować tak, aby przejść pozytywnie najsurowszą ocenę społeczną”.

[10] „Urzędnicy służby cywilnej wykonują obowiązki służbowe najlepiej jak potrafią i dają innym dobry przykład”.

[11] „W przypadku ubiegania się o zwroty kosztów i dodatki urzędnicy służby cywilnej powinni kierować się poczuciem poszanowania własności, a nie dążyć do osiągania maksymalnych korzyści.”

[12] Zob. Artykuł 11 ust. 2 i 3.

[13] http://europa.eu/abc/symbols/motto/index_pl.htm

[14] Słowo „niniejszymi” także zostało dodane dla uzyskania większej jasności tekstu.

[15] Zob. art. 8 i 42 karty oraz art. 15 ust. 3 i art. 16 TFUE.