Esipuhe

Olen päätellyt kantelujen käsittelystä saamieni kokemusten ja toimielimiin ja niiden henkilöstöön, kansalaisiin ja kansalaisyhteiskunnan järjestöihin solmittujen yhteyksien perusteella, että virkamiehet ja yleisö hyötyisivät EU:n virkamiehille suunnattuja julkisen palvelun periaatteita koskevasta yksinkertaisesta ja ytimekkäästä julkilausumasta. Ilmoitin aikomuksestani laatia tällainen julkilausuma huhtikuussa 2009 järjestetyssä Euroopan unionin kansallisten oikeusasiamiesten seitsemännessä seminaarissa.

Kuultuani Euroopan oikeusasiamiesten verkostoon kuuluvia kansallisia oikeusasiamiehiä jäsenvaltioiden parhaiden käytäntöjen huomioimista varten laadin seuraavasta viidestä periaatteesta koostuvan luonnoksen: sitoutuminen, rehellisyys, objektiivisuus, kunnioitus ja avoimuus. Julkinen kuuleminen luonnoksesta käynnistettiin helmikuussa 2011.

Tässä asiakirjassa arvioidaan julkisessa kuulemisessa saatuja vastauksia. Siinä keskitytään ensin siihen, mitä koko ehdotuksesta sanottiin, ja sen jälkeen huomioihin ja ehdotuksiin, joita esitettiin julkilausumaan sisällytettävistä periaatteista ja niiden käsittelemisestä. Kunkin alakohdan lopussa kommentoin sitä edeltävässä analyysissa esitettyjä huomioita ja ehdotuksia.

Tällaisen asiakirjan on oltava luonteeltaan valikoiva. Kunkin osallistujan kaikkien huomioiden mainitseminen on mahdotonta erityisesti yksityiskohtaisten toimituksellisten kysymysten osalta. Katson kuitenkin, että tässä asiakirjassa on otettu oikeudenmukaisesti huomioon kaikki esitetyt ja myös aloitetta arvostelleet huomiot.

Haluan kiittää kaikkia toimielimiä, järjestöjä ja henkilöitä, jotka vastasivat julkiseen kuulemiseen. Kaikkien panoksella oli suuri merkitys periaatteiden lopullisen version kannalta.

Seuraavana askeleena on harkita huolellisesti, mikä olisi paras tapa tiedottaa julkisen palvelun periaatteiden lopullisesta versiosta virkamiehille, EU:n toimielimille ja muille asianosaisille. Kuten jotkut osallistujat ovat oikein huomauttaneet, näiden periaatteiden mukana on toimitettava selittävä johdanto.

Johdannossa korostetaan muun muassa sitä, että julkisen palvelun periaatteet eivät ole ensimmäinen tai viimeinen sana EU:n virkamieskuntaan sovellettavista eettisistä normeista. Kuten kuulemisasiakirjoissa osoitettiin, henkilöstösääntöihin, varainhoitoasetukseen ja Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöön sisältyy jo suoraan ja epäsuorasti tällaisia normeja.

Julkisen palvelun periaatteita koskevalla julkilausumalla ei ole myöskään luoda uusia eettisiä normeja, vaan selkeytetään virkamiesten ja kansalaisten nykyisiä odotuksia. Näiden normien yksiselitteisestä esittämisestä koituu mielestäni lisäarvoa siten, että ne herättävät eettisesti hyväksyttävään hallintotapaan kohdistuvaa jatkuvaa rakentavaa keskustelua virkamiesten keskuudessa sekä virkamiesten ja yleisön välillä. Julkisessa kuulemisessa on mielestäni osoitettu tällaisen keskustelun arvo.

Näiden periaatteiden lopullinen versio on näin ollen arvovaltainen julkilausuma eettisistä normeista, joiden noudattamista kaikki virkamiehet jo edellyttävät ja joiden noudattamista edellytetään jo kaikilta virkamiehiltä. Tarkoituksenani ei ole luoda jo olemassa olevien välineiden kanssa päällekkäisiä välineitä tai korvata tällaisten välineiden mahdollisesti tarpeellista tarkistamista tai täydentämistä. Olen myös vastustanut pyyntöjä sisällyttää julkilausumaan osa-alueita, jotka koskevat näkemykseni mukaan pääasiassa esimiesasemassa olevia virkamiehiä tai joita on pidettävä yksittäisten virkamiesten sijasta toimielimiä koskevina velvollisuuksina.

Nämä osa-alueet ovat kuitenkin arvokas ajatusten lähde, joita oikeusasiamies hyödyntää tulevaisuudessa EU:n toimielinten, elinten, toimistojen ja virastojen kanssa tekemässään työssä edistääkseen ja vaaliakseen toimielinkulttuuria, jossa julkisen palvelun periaatteet ovat elävää todellisuutta.

Toivon jokaisen tämän kertomuksen lukijan olevan yhtä mieltä siitä, että julkisen palvelun periaatteita koskeva julkilausuma ja näistä periaatteista järjestetty julkinen kuuleminen edistävät merkittävästi seuraavan syyskuussa 2010 hyväksymässäni strategiassa määritellyn Euroopan oikeusasiamiehen tehtävän suorittamista:

Euroopan oikeusasiamies pyrkii löytämään oikeudenmukaiset ratkaisut EU:n toimielimiä vastaan tehdyissä kanteluissa. Hän kannustaa toimielinten hallintoa avoimuuteen ja edistää palveluhenkistä hallintokulttuuria. Hänen tavoitteenaan on lisätä luottamusta kansalaisten ja EU:n välillä vuoropuhelun avulla sekä kehittää ja vaalia parhaita hallintokäytäntöjä EU:n toimielimissä.

P. Nikiforos Diamandouros

1. Kuulemismenettely

Euroopan oikeusasiamies käynnisti 24. helmikuuta 2011 julkisen kuulemisen EU:n virkamiesten toimintaa ohjaavia julkisen palvelun periaatteita koskevan julkilausuman luonnoksesta.

Kuulemisasiakirja julkaistiin kaikilla 23 virallisella kielellä.

Alkuperäinen vastausten jättämisen määräaika oli 15. toukokuuta 2011. Useiden eri järjestöjen pyynnöstä määräaikaa jatkettiin yhdellä kuukaudella 15. kesäkuuta 2011 asti.

Kuulemisessa saatiin yhteensä 56 vastausta. Niistä 28 annettiin englanniksi, 22 ranskaksi, kolme espanjaksi, kaksi saksaksi ja yksi kreikaksi.

Kuten kuulemisasiakirjassa todettiin, luettelo osallistujista, jotka eivät pyytäneet säilyttämään nimeään luottamuksellisena tietona, julkaistiin oikeusasiamiehen verkkosivustolla. Myös vastaukset julkaistiin verkkosivustolla sen jälkeen, kun ne pyydettiin asettamaan yleisesti saataville.

Eräs virkamies pyysi olemaan julkaisematta nimeään. Oikeusasiamies hyväksyi pyynnön. Oikeusasiamies päätti myös olla julkaisematta erästä vastausta, koska siinä esitettiin syytöksiä kolmansia osapuolia vastaan. Kumpikaan vastaus ei saanut oikeusasiamiestä harkitsemaan periaatteita koskevan luonnoksen muuttamista.

Jäljempänä kohdassa 2 luetellaan 54 osallistujaa, joiden vastaukset on julkaistu verkkosivustolla.

Oikeusasiamies lähetti kuulemisajan aikana yksittäiset vastaukset kahdelle eri osallistujalle, jotka olivat Union of European Federalists -liitto ja neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitea. Nämä vastaukset on julkaistu verkkosivustolla kyseessä olevien osallistujien vastausten yhteydessä. Oikeusasiamies tapasi myös Solidarité Européenne ‑ammattiliiton ja komission henkilöstökomitean keskuskomitean valtuuskunnat 30. ja 31. toukokuuta 2011.

2. Osallistujaluettelo

Jäljempänä on esitetty aakkosjärjestyksessä oleva luettelo henkilöistä ja organisaatioista, jotka antoivat kirjallisen vastauksen julkisen kuulemisen yhteydessä.

- Access Info Europe – Helen Darbishire, Pamela Bartlett ja Lydia Medland

- Adriaen, Charlotte

- Alexakis, Georgios

- Allgeier, Timo

- ALTER-EU – Koen Roovers, koalition koordinaattori

- Association Inscrire – Françoise Schein ja Katia de Radiguès

- Banneux, Dominique

- Bartholomé, Etienne

- Birbeck, Vaughan

- Bordes, Arnaud

- Casana, Francois

- Cerchez, Marius

- Chaouch, Dhikra

- Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP – John Temple Lang

- Docherty, Michael

- Domm, Rory

- Dumont du Voitel, Rainer

- Euclid Network – Luisa De Amicis, hanke- ja toimintavastaava

- Eulaerts, Olivier

- EU:n virastojen verkosto – Geert Dancet, verkoston puheenjohtaja, Euroopan kemikaaliviraston pääjohtaja

- Euroopan komissio – José Manuel Barroso, puheenjohtaja

- Euroopan kuluttajaliitto (BEUC) – Ilaria Passarani, ylempi toimintavastaava

- Euroopan lääkevirasto – Frances Nuttall, henkilöstöpäällikkö

- Euroopan parlamentti – Jerzy Buzek, puhemies

- Euroopan poliisiakatemia – Detlef Schröder, apulaisjohtaja

- Euroopan tilintarkastustuomioistuin – Vítor Caldeira, puheenjohtaja

- Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitea – Catherine Bony-Brandt, puheenjohtaja

- Euroopan yliopistoliitto – Lesley Wilson, pääsihteeri

- Gargaro, Vittorio

- Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft – Stephan Schweda

- Hermans, Barbara

- Ibáñez García, Isaac

- Jones, Alice

- Katalonian petostentorjuntavirasto – Xavier Sisternas, ennaltaehkäisystä vastaavan osaston johtaja

- Komission henkilöstökomitean keskuskomitea – Cristiano Sebastiani, puheenjohtaja

- Lacerda, Antonio

- Lefavrais, Thibaut

- Lemoigne, Brigitte

- Mauro, Massimo

- N'Dong, Stéphane

- Noriega Guerra, Alberto

- Ratel, Christine

- Robertson, Colin

- Romera Agüero, Lidia Maria

- Sanchez Amillategui, Fernando

- Society of European Affairs Professionals (SEAP) – Gary Hills, pääsihteeri

- Solidarité Européenne – Luigia Dricot Daniele, poliittinen sihteeri

- Strack, Guido

- Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens – Pilar Antelo, puheenjohtaja

- Talacchi, Alessandro

- Talevska, Snezana

- Union of European Federalists – Andrew Duff, Euroopan parlamentin jäsen

- Wellens, Ingrid

- Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuone, Euroopan unionista vastaava valiokunta – Lord John Roper, puheenjohtaja

3. Kuulemisessa saatujen vastausten arviointi

3.1. Mitä koko ehdotuksesta sanottiin

3.1.1. Yleinen suhtautuminen

Oikeusasiamiehen aloitteen hyödyllisyydestä ilmaistiin erilaisia näkemyksiä.

Monet osallistujat (esimerkiksi Access Info Europe, Euroopan yliopistoliitto, neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitea, EU:n virastojen verkosto ja Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft) suhtautuivat aloitteeseen myönteisesti. Osa osallistujista (erityisesti Access info Europe, ALTER-EU ja Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton) kiinnitti huomiota joihinkin asioihin, joiden osalta he katsoivat periaatteiden olevan erityisen merkityksellisiä. Näitä asioita olivat eturistiriitojen käsittely, suhteet lobbareihin, "pyöröovi-ilmiö" ja EU:n virkamieskunnan koostumusta koskevat muutokset.

Toisaalta jotkut osallistujat (esimerkiksi komission henkilöstökomitean keskuskomitea ja yksi henkilöstön ammattiliitoista (Solidarité Européenne)) varoittivat, että aloitteesta voi olla enemmän haittaa kuin hyötyä. Jos aloitteen ymmärretään tarkoittavan, että henkilöstösääntöjen kaltaiset jo olemassa olevat välineet ovat riittämättömiä, kansalaisten luottamus EU:n virkamieskuntaan voi vahvistumisen sijasta heikentyä.

Union of European Federalists totesi puheenjohtajansa ja Euroopan parlamentin jäsenen Andrew Duffin välityksellä, että kyseisessä liitossa ollaan huolissaan kuulemisen välittämästä tarkasta viestistä. Hän varoitti, että aloitteella voi olla virkamiehiä lannistava vaikutus.

Lisäksi monet yksittäiset virkamiehet antoivat vastauksia, joissa kyseenalaistettiin periaatteita koskevan julkilausuman tarve ja joissakin tapauksissa oikeusasiamiehen valtuudet ja/tai motiivit tällaisen aloitteen käynnistämiseksi.

Neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitean vastauksessa kiinnitettiin huomiota ongelmaan periaatteiden ranskankielisessä versiossa, jossa käytettiin verbimuotoa "devraient" englanninkielisen verbimuodon "should" käännöksessä. Komitean mukaan tämän muodon käytöllä on kielteisiä seurauksia, ja komitea suositteli sen sijaan käyttämään indikatiivin preesensmuotoa. Asia nostettiin esille myös myöhemmin komission henkilöstökomitean keskuskomitean ja Solidarité Européenne ‑ammattiliiton valtuuskuntien kanssa niiden toivomuksesta järjestetyissä tapaamisissa

Komission henkilöstökomitean keskuskomitean ja Solidarité Européenne ‑ammattiliiton kanssa järjestetyissä tapaamisissa ehdotettiin, että tiedottamista koskeviin kysymyksiin olisi perehdyttävä huolellisesti ja että periaatteiden lopullisen version mukana olisi toimitettava johdanto, jossa selitettäisiin periaatteiden tarkoitus ja tunnustettaisiin erityisesti, että virkamiehet noudattavat tällä hetkellä näitä periaatteita.

Myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kirjallisessa vastauksessa ehdotettiin, että julkilausumaan liitettäisiin johdanto, jossa muistutettaisiin, miksi EU on perustettu ja mitkä ovat sen ydinarvot. Tilintarkastustuomioistuin ehdotti inspiraation lähteeksi Schumanin julistusta ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklaa, jossa viitataan ihmisarvon, vapauden, demokratian, tasa-arvon, oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien kunnioittamista koskeviin arvoihin.

Myös Euclid kiinnitti huomiota siihen, että periaatteiden mukana olisi toimitettava johdanto.

Oikeusasiamiehen kanta

Kuten kuulemisasiakirjassa on mainittu, julkisen palvelun periaatteita koskevan suoran ja tiiviin julkilausuman laatimisen pääasiallisena tarkoituksena on edistää kansalaisten luottamusta EU:n virkamieskuntaan ja sen palvelemiin EU:n toimielimiin.

Tarkoituksena ei ole ollut missään vaiheessa vihjata, että EU:n virkamiehet eivät jo noudattaisi ja soveltaisi näitä periaatteita.

Oikeusasiamies otti kiitollisena vastaan neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitean, komission henkilöstökomitean keskuskomitean ja Solidarité Européenne ‑ammattiliiton esittämän periaatteiden ranskankielisen version myönteisen ja rakentavan parannusehdotuksen, jonka avulla vältytään väärinkäsityksiltä.

Oikeusasiamies katsoo, että englanninkielisen version sana "should" on asianmukainen nykyisten velvollisuuksien ilmaisemiseksi, joka on julkisen palvelun periaatteita koskevan julkilausuman tarkoituksena.

Oikeusasiamies varmistaa, että muut kieliversiot tarkistetaan tämän asian osalta.

Oikeusasiamies on myös täysin samaa mieltä siitä, että on tärkeää, että julkisen palvelun periaatteiden lopullisesta versiosta tiedotetaan tehokkaasti ja asianmukaisella tavalla. Lisäksi oikeusasiamies katsoo myös, että selittävän johdannon liittäminen on tämän vuoksi välttämätöntä.

3.1.2. Yhteydet nykyisiin sääntöihin ja menettelyihin

Monet osallistujat kiinnittivät huomiota muiden välineiden ja menettelyjen merkitykseen julkisen palvelun periaatteiden toteuttamiseksi käytännössä.

Euroopan parlamentti kiinnitti huomiota Euroopan parlamentin puhemiehistön 7. heinäkuuta 2008 hyväksymiin Euroopan parlamentin henkilöstön menettelysääntöihin (opas Euroopan parlamentin virkamiesten ja toimihenkilöiden velvollisuuksista), joiden johdannossa kerrotaan, että EU:n virkamieskuntaa sitovat sen eettiset säännöt.

Euroopan komissio muistutti, että se on ryhtynyt viime vuosien aikana toimenpiteisiin henkilöstönsä tietoisuuden lisäämiseksi ja henkilöstösääntöihin ja 17. lokakuuta 2000 hyväksymänsä hyvän hallintotavan säännöstöön sisältyvien sääntöjen ja periaatteiden täytäntöönpanon kannustamiseksi.

Kahdessa yksityishenkilön antamassa vastauksessa kiinnitettiin oikeusasiamiehen huomio varapuheenjohtaja Kallasin tiedonantoon komissiolle ammattieettisten olosuhteiden parantamisesta komissiossa (SEK(2008) 301 lopullinen, annettu 5. maaliskuuta 2008) ja henkilöstön etiikkaa ja käyttäytymistä koskevaan käytännön oppaaseen (joka on saatavilla komission intranetissä).

Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP totesi, että komission kilpailun pääosastolla on oma eettinen säännöstönsä[2], ja suositteli, että komissio harkitsisi muiden pääosastojen toimintaan mukautettujen vastaavien säännöstöjen hyväksymistä.

Henkilöstön ammattiliitto Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens (SFIE) määritteli monia eri alueita, joiden osalta se katsoi henkilöstösääntöjen soveltamisen olevan epätyydyttävää, ja pyysi oikeusasiamiestä laatimaan ehdotuksia vuonna 2012 tehtäväksi kaavailtujen henkilöstösääntöjen muutosten yhteydessä.

Euroopan kuluttajaliitto (BEUC) korosti komission vaikutustenarviointia koskevaa menettelyä[3] sellaisten tietojen ja todisteiden lähteenä, joiden avulla voidaan varmistaa politiikan harjoittamisen objektiivisuus, ja korosti tarvetta olla puolueeton vaikutustenarviointia tukevien tutkimusten tilaamisessa ja suunnittelussa. BEUC kehotti myös toimielimiä pohtimaan uudelleen kuulemiseen liittyviä menettelyjään, jotta erilaisten etujen ja eri asianosaisten välinen tasapaino voitaisiin varmistaa paremmin.

Perusoikeusvirastossa työskentelevän virkamiehen henkilökohtaisessa vastauksessa ehdotettiin, että jokaisella EU:n toimielimellä, elimellä, toimistolla ja virastolla olisi oltava "ammattietiikasta vastaava virkamies", jonka tehtävänä olisi tarjota tietoja ja koulutusta eettisistä kysymyksistä, antaa eettisten toimintamallien parannusehdotuksia, neuvoa henkilöstöä ja toimia varoitusmekanismina. Lisäksi olisi perustettava foorumi tai verkosto, jonka avulla ammattietiikasta vastaavat virkamiehet voisivat jakaa tietoja ja ideoita keskenään. Myös muut osallistujat korostivat sen merkitystä, että toimielimet tarjoavat henkilöstölleen eettisiin kysymyksiin liittyvää koulutusta.

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies tunnustaa edellä mainittujen ehdotusten merkityksen ja kiittää niiden esittäjiä.

Oikeusasiamies viittasi Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnalle pitämässään puheessa 22. syyskuuta 2011 komission tärkeisiin aloitteisiin "ammattietiikasta vastaavien yhteyshenkilöiden" nimittämiseksi ja ammattietiikkaan liittyvien koulutusohjelmien kehittämiseksi. Oikeusasiamies ehdotti, että tällä työllä voisi olla toimielinten välinen ulottuvuus, ja tarjoutui auttamaan tässä toiminnassa. Oikeusasiamies arvioi tarkasti tärkeää ehdotusta ammattietiikasta vastaavien virkamiesten nimittämiseksi.

Oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan tässä kohdassa esitetyt ehdotukset eivät edellytä muutosten tekemistä julkisen palvelun periaatteita koskevaan luonnokseen.

3.1.3. Täytäntöönpanon valvonta ja seuraamukset

Eräs osallistuja tiedusteli, kenen tehtävänä on valvoa, että virkamiehet noudattavat periaatteita, kuka päättää mahdollisessa riitatilanteessa tai syytösten esittämisen seurauksena, että periaatteita on rikottu, ja määrätäänkö periaatteita rikkoville seuraamuksia. Myös Society of European Affairs Professionals (SEAP) halusi tietää, mitä seuraa, jos virkamies ei noudata näitä periaatteita, ja pitääkö oikeusasiamies periaatteen noudattamatta jättämistä riittävänä syynä kantelun esittämiselle.

Oikeusasiamiehen kanta

Julkisen palvelun periaatteilla ei ole tarkoitus määrätä virkamiehille oikeudellisia tai kurinpidollisia velvoitteita.

Periaatteiden laatimisen tarkoituksena on ollut virkamiesten toimintatapaa koskevien korkeimpien mahdollisten tavoitteiden esittäminen huonon käytöksen määrittelemisen, tunnistamisen tai siitä rankaisemisen sijasta.

Periaatteet voivat tarjota hyödyllisen viitekehyksen sille, missä hengessä tarkempia velvollisuuksia sisältäviä sääntöjä ja säännöstöjä, joissa nämä julkisen palvelun periaatteet on pantu täytäntöön, on tulkittava ja sovellettava.

Oikeusasiamies ottaa julkisen palvelun periaatteet huomioon tehtäviensä suorittamisen yhteydessä ja odottaa EU:n toimielinten toimivan samalla tavoin. Oikeusasiamies muistuttaa kuitenkin, että hänen tutkimuksensa koskevat EU:n toimielinten toimintaan liittyviä hallinnollisia epäkohtia eivätkä yksittäisten virkamiesten toimintaa kurinpidollisesta näkökulmasta.

3.1.4. Periaatteiden soveltamisala

Kaksi osallistujaa viittasi periaatteiden otsikkoon liittyvään alaviitteeseen, jossa todetaan, että termillä "virkamies" tarkoitetaan EU:n toimielinten, elinten, toimistojen ja laitosten työntekijöitä, jotka tunnetaan virallisesti "virkamiehinä ja muuna henkilöstönä".

Yksi osallistuja (SEAP) tiedusteli, kuuluvatko komission jäsenet virkamiehiin, ja pyysi muussa tapauksessa tekemään tämän asian selväksi.

Toinen osallistuja (yksityishenkilö) suositteli toteamaan selvästi avoimuuden vuoksi, että komission jäsenet, tuomioistuimen tuomarit ja Euroopan parlamentin jäsenet eivät ole EU:n virkamiehiä ja että he ovat joko unionin jäsenvaltioiden valitsemia tai vaaleilla valittuja henkilöitä.

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että on tärkeää tehdä selväksi, että komission jäsenet, tuomioistuimen tuomarit ja Euroopan parlamentin jäsenet eivät ole henkilöstösäännöissä[4] tarkoitettuja Euroopan unionin "virkamiehiä tai muuta henkilöstöä". Heitä koskevia velvollisuuksia ei ole myöskään määritelty henkilöstösäännöissä. Näin ollen julkisen palvelun periaatteiden yhteydessä käytetty termi "virkamies" ei kata heitä.

Henkilöstösäännöissä määritellään kuitenkin "erityisneuvonantajan"[5] tehtävä, johon sovelletaan tiettyjä henkilöstösääntöjen säännöksiä.

Oikeusasiamies katsoo, että asiaankuuluvat selitykset olisi sijoitettava alaviitteen sijasta periaatteiden mukana toimitettavaan johdantoon.

3.2. Mitä periaatteita koskevasta luonnoksesta sanottiin

3.2.1. Lisäperiaatteita ja ‑aiheita koskevat ehdotukset

Resurssien järkevä käyttö / säästäväisyys

Katalonian petostentorjuntavirasto ehdotti lisäperiaatteeksi ("säästäväisyys"), että virkamiesten olisi hallinnoitava julkisia varoja harkitsevaisesti ja pyrittävä taloudellisuuteen, tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen. Virasto huomautti, että Yhdistyneiden Kansakuntien päätöslauselmassa[6] virkamiesten kansainvälisestä toimintasäännöstä on jo mainittu tämä periaate: "virkamiesten on varmistettava, että he suorittavat velvollisuutensa ja tehtävänsä tehokkaasti, vaikuttavasti ja rehellisesti lainsäädännön tai hallintokäytännön mukaisesti. Heidän on pyrittävä aina varmistamaan, että heidän vastuullaan olevia julkisia varoja hallinnoidaan tehokkaimmalla ja vaikuttavimmalla mahdollisella tavalla."

Vastaavassa Euclidin ehdotuksessa todettiin, että "EU:n virkamiesten on suhtauduttava myönteisesti tehokkuutta, vaikuttavuutta, avoimuutta, vastuullisuutta, yhdenmukaisuutta, riskien ottoa ja byrokratian vähentämistä (mukaan lukien hallintokulujen vähentäminen) koskevien periaatteiden noudattamiseen"[7].

Eräs osallistuja ehdotti, että virkamiesten olisi ilmoitettava hallintoon liittyvistä epäkohdista tai puutteista esimiehilleen. Heidän olisi erityisesti tehtävä ehdotuksia tuottavuuden lisäämiseksi ja byrokratian, hallintokulujen ja julkisten menojen vähentämiseksi.

Tilintarkastustuomioistuin korosti yleisissä huomioissaan saman aiheen osalta EU:n virkamiesten julkisten varojen järkevän käytön merkitystä.

Tuomioistuin totesi myös, että EU:n virkamiesten nimittämisen ja ylentämisen olisi perustuttava ansioihin.

Vastuullisuus

Katalonian petostentorjuntavirasto ehdotti, että vastuullisuuden periaate ilmenee koko tekstistä ja että se olisi määriteltävä erikseen. Viraston mukaan valmius virheiden myöntämiseksi ja korjaamiseksi (joka sisältyy kuulemisasiakirjaan osana objektiivisuuden periaatetta) voisi muodostaa osan tästä periaatteesta.

Joustavuus ja innovatiivisuus

Euclid ehdotti joustavuuden ja innovointiin keskittymisen määrittelemistä periaatteiksi. Tiivistetysti voidaan todeta, että näissä periaatteissa mainittaisiin, että virkamiesten on mukautettava toimielimiä koskevat säännöt kansalaisten tarpeiden ja toiveiden toteuttamista varten ja oltava kaukonäköisiä ja edistettävä innovointia ja hyviä käytäntöjä.

Euclidin näkemyksen mukaan näiden kahden periaatteen yhteydessä olisi myös viitattava kansalaisten valtuuttamiseen ja osallistumismahdollisuuksien tarjoamiseen kansalaisille sekä osallistavan lähestymistavan edistämiseen.

Epäkohtien paljastaminen

Access Info Europen vastauksessa ehdotettiin, että epäkohtien paljastajien suojelun ja virkamiesten velvollisuuden "paljastaa epäkohtia" olisi kuuluttava selvästi periaatteisiin tai että niissä olisi viitattava näihin asioihin.

Erään osallistujan (yksityishenkilö) vastauksessa pahoiteltiin myös selkeän ohjeen puuttumista siitä, miten virkamiesten on toimittava, "jos he saavat tietää jonkin toimielimen peittelemistä rikkomuksista".

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että julkisten varojen järkevä käyttö ja taloudellisuuteen, tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen pyrkiminen ovat erittäin tärkeitä EU:n toimielimille ja virkamieskunnalle. Sama kanta esitettiin Euroopan oikeusasiamiesten verkoston aiemmassa kuulemisessa.

Oikeusasiamies tunnustaa myös epäkohtien paljastamisen merkityksen.

Yksityiskohtaisten oikeudellisten ja institutionaalisten epäkohtien paljastamista koskevien järjestelyjen ja julkisten varojen huolellisen käytön on kuuluttava ja ne kuuluvat henkilöstösääntöjen ja varainhoitoasetuksen kaltaisiin välineisiin ja useisiin muihin säännöstöihin.

Oikeusasiamies myöntää, että lisävälineiden käyttöönotto ja/tai nykyisten välineiden tarkistaminen voi olla asianmukaista periaatteiden perusteella ja niiden panemiseksi täytäntöön täysimääräisinä.

Oikeusasiamies katsoo, että julkisen palvelun periaatteet ovat arvovaltainen julkilausuma eettisistä normeista, jotka koskevat kaikkia virkamiehiä. Tämän lähestymistavan perusteella ei ole asianmukaista sisällyttää julkilausumaan osa-alueita, jotka koskevat pääasiassa esimiesasemassa olevia virkamiehiä tai joita on pidettävä yksittäisten virkamiesten sijasta toimielimiä koskevina velvollisuuksina.

On totta, että jokaisella virkamiehellä on mahdollisuus osaltaan edistää tuhlauksen torjumista. Pääasiallinen vastuu julkisten varojen järkevästä käytöstä kuuluu kuitenkin toimielimille ja niiden johtajille.

Henkilöstösäännöissä ei määrätä hallinnollisten epäkohtien osalta kaikille virkamiehille velvollisuutta ilmoittaa virkavirheistä[8]. Oikeusasiamiehellä ei ole syytä epäillä, että virkamiehet katsoisivat läpi sormien muiden virkamiesten virkavirheitä. Oikeusasiamies huomauttaa myös, että kansainvälinen käytäntö ei ole kuitenkaan yhdenmukainen erityisen oikeudellisen velvollisuuden määräämisestä virkamiehille siitä, kuinka epäkohdista olisi ilmoitettava.

Edellä mainituista syistä oikeusasiamies katsoo, että yleisön luottamusta koskevan viittauksen lisääminen ensimmäiseen periaatteeseen (sitoutuminen – katso keskustelu jäljempänä) yhdessä toista periaatetta (rehellisyys)[9] koskevan ensimmäisen kappaleen kanssa vastaa näihin kysymyksiin asianmukaisella ja riittävällä tavalla, kun otetaan huomioon näiden periaatteiden huomattava merkitys.

Oikeusasiamies katsoo, että toimielinten ja niiden johtajien vastuulla on luoda sellaiset institutionaaliset olosuhteet, jotka tarjoavat kaikille virkamiehille mahdollisuuden joustavuuteen ja innovatiivisuuteen. Koska kyseessä on yleisluontoinen velvollisuus, näiden käsitteiden käsittelemiseksi katsotaan riittävän, että kolmannessa periaatteessa (objektiivisuus) viitataan siihen, että virkamiehet ovat "ennakkoluulottomia".

Oikeusasiamiehen näkemys on sama sen vastuun osalta, joka koskee kansalaisten valtuuttamista ja kansalaisten osallistumisen edistämistä sekä ansioiden käyttämistä julkishallinnon virkaan nimittämisen ja siihen sisältyvien uravaihtoehtojen perusteena. Koska nämä vastuualueet velvoittavat kaikkia virkamiehiä, ne on esitetty riittävällä tavalla periaatteissa, jotka koskevat sitoutumista (erityisesti lisäviittauksella yleisön luottamukseen – katso jäljempänä) ja rehellisyyttä.

Osa osallistujista käytti tähän liittyvässä yhteydessä termiä "proaktiivisuus", ja oikeusasiamies harkitsi sen sisällyttämistä periaatteisiin. Koska on kuitenkin epäselvää, onko tälle termille olemassa vastinetta kaikissa kielissä, sen jättäminen mainitsematta vaikuttaa parhaimmalta ratkaisulta (periaatteissa ei käytetä samasta syystä termiä "vastuullisuus"). Ensimmäistä periaatetta (sitoutuminen) koskevan kolmannen ja neljännen kappaleen tarkistetussa versiossa sovelletaan proaktiivista lähestymistapaa ja periaatteiden johdannossa korostetaan tätä seikkaa.

3.2.2. Periaate 1 – sitoutuminen Euroopan unioniin ja sen kansalaisiin

Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että olisi asianmukaista lisätä viittaus EU:n henkilöstön pätevyyteen ja edellyttää, että EU:n virkamiehet toimivat ammattimaisesti kaikissa tilanteissa ja noudattavat parhaita ammatillisia normeja työssään, jotta he voivat hoitaa tehtäviään pätevästi ja puolueettomasti.

Tuomioistuin ehdotti myös sen mainitsemista, että EU:n virkamiesten on oltava riippumattomia ulkopuolisista eturyhmistä ja säilytettävä poliittinen neutraalius. Useat muut osallistujat esittivät vastaavia huomioita.

Society of European Affairs Professionals (SEAP) ehdotti kolmannen kappaleen[10] jakamista kahdeksi eri kappaleeksi, koska siinä käsitellään kahta eri käsitettä. Tämä tarjoaisi myös mahdollisuuden "hyvänä esimerkkinä toimimisen" yhdistämiseksi "luottamukseen", joka ei muutoin esiinny periaatteiden yhteydessä, vaikka se mainitaan kuulemisasiakirjassa.

ALTER-EU huomautti, että Lissabonin sopimukseen sisältyy maailmanlaajuisia sitoumuksia. Access Info Europe esitti saman huomion ja ehdotti myös todettavaksi, että englanninkielisessä versiossa "civil servants should set a good example to others" (suomenkielisessä versiossa "virkamiesten on toimittava hyvänä esimerkkinä muille") sen sijaan, että heidän olisi ainoastaan "pyrittävä" toimimaan niin ("aim to").

Euroopan parlamentin jäsen Andrew Duff ehdotti Union of European Federalists ‑liiton puolesta lisäystä ensimmäisen periaatteen ensimmäiseen lauseeseen, joka näyttäisi lisäyksen jälkeen seuraavanlaiselta "[...] edistää unionin ja sen kansalaisten etuja perussopimusten tavoitteiden täyttämiseksi".

Katalonian petostentorjuntavirasto totesi, että virkamiehille asetetaan ensimmäisessä periaatteessa velvollisuus olla lojaali Euroopan unionille ja sen kansalaisille, ja ehdotti, että periaate nimettäisiin uudelleen tämän mukaisesti.

Viraston mukaan tässä periaatteessa olisi myös mainittava selvästi asiakirjojen rekisteröinti ja turvallinen säilytys sekä niiden myöhemmin tapahtuva siirtäminen asiasta vastuun ottaville tahoille.

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies on yhtä mieltä tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksista. Niiden täytäntöönpanoa varten ensimmäistä periaatetta muutetaan siten, että siihen sisällytetään viittaus "parhaisiin ammatillisiin normeihin".

Oikeusasiamies lisää ulkopuolisista eturyhmistä riippumattomuuden ja poliittisen neutraaliuden osalta viittauksen "puolueettomuuteen" kolmanteen periaatteeseen (objektiivisuus) EU:n virastojen verkoston ehdotuksen mukaisesti.

Oikeusasiamies on yhtä mieltä SEAP:n ehdotuksesta käsitellä erikseen "kykyä" ja "hyvänä esimerkkinä toimimista".  Lisäksi sana "luottamus" sisällytetään jälkimmäiseen yhteyteen ja englannin ilmauksesta "aim to" luovutaan.

Oikeusasiamies hyväksyy myös ALTER-EU:n ja Access Info Europen huomautuksen EU:n maailmanlaajuisesta roolista. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan 5 kohta kuuluu todella seuraavasti:

"Unioni vaalii ja puolustaa arvojaan ja etujaan kansainvälisissä suhteissaan ja edistää osaltaan kansalaistensa suojelua. Se edistää osaltaan rauhaa, turvallisuutta, maapallon kestävää kehitystä, kansojen välistä yhteisvastuuta ja keskinäistä kunnioitusta, vapaata ja oikeudenmukaista kauppaa, köyhyyden poistamista ja ihmisoikeuksien, erityisesti lapsen oikeuksien suojelua, sekä kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä, etenkin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista."

Oikeusasiamies katsoo, että perussopimusten tavoitteisiin viittaava Union of European Federalists ‑liiton ehdottama sanamuodon lisäys kattaa riittävällä tavalla tämän kohdan ja että julkisen palvelun periaatteissa ei ole asianmukaista korostaa tiettyjä yksityiskohtaisia tavoitteita.

Oikeusasiamies huomauttaa ensimmäisen periaatteen uudelleennimeämistä "lojaaliudeksi" koskevan ehdotuksen osalta, että yksi Euroopan oikeusasiamiesten verkoston kanssa aiemmin järjestetyssä kuulemisessa esitetyistä huomioista koski sitä, että virkamiehet ovat vastuussa ja että heidän on oltava lojaaleja toimielimille, joissa he työskentelevät. Ensimmäinen periaate on täysin yhdenmukainen institutionaalisen lojaaliuden kanssa. Sen tarkoituksena on kuitenkin välittää erilainen ja laajempi ajatus, joka voidaan ilmaista asianmukaisesti sanamuodolla "sitoutuminen".

Oikeusasiamies on yhtä mieltä Katalonian petostentorjuntaviraston ehdotuksesta, jonka mukaan periaatteisiin olisi sisällyttävä riittävien tietojen säilyttäminen. Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaava valiokunta esitti vastaavanlaisen ehdotuksen toisen periaatteen (rehellisyys) osalta. Oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan riittävien tietojen säilyttäminen palvelee monia tarkoituksia. Oikeusasiamies sisällyttää sen viidenteen periaatteeseen (avoimuus).

Oikeusasiamies poistaa myös kohdan "eikä mitään muuta tarkoitusta varten" toisesta kappaleesta. Tämä kielteinen muotoilu on tarpeeton, koska lauseen ensimmäinen osa sisältää sanan "ainoastaan".

3.2.3. Periaate 2 – rehellisyys

Tämä periaate kirvoitti eniten huomautuksia osallistujilta. Huomautukset liittyvät pääasiassa kahteen eri aiheeseen. Monet osallistujat halusivat ensinnäkin vahvistaa periaatteen sanamuotoa. Toiseksi monet osallistujat ja erityisesti yksittäiset virkamiehet olivat tyytymättömiä neljännen kappaleen sanamuotoon, jossa viitataan palkkioihin.

EU:n virastojen verkosto ehdotti ensimmäisen kappaleen muotoilemista uudelleen seuraavanlaisesti: "noudatettava aina parhaita nuhteettomuutta, puolueettomuutta jne. koskevia normeja". Verkosto ehdotti myös todettavan, että virkamiesten on "vältettävä" eturistiriitoja sen sijaan, että heidän olisi "toteutettava toimia" niiden välttämiseksi.

Access Info Europe totesi, että säännökset ovat myönteisiä ja tärkeitä, mutta piti niitä liian epämääräisinä. Se suositteli täydentämään periaatteiden siten, että niissä esitettäisiin tai mainittaisiin erityinen mekanismi, jonka avulla EU:n virkamiehet voivat ilmoittaa eturistiriidoista. Access Info Europe suositteli myös, että määriteltäisiin vähintään 18 kuukauden mittainen työstä eroamisen jälkeinen "jäähdyttelyaika", joka olisi odotettava ennen sellaisiin toimiin ryhtymistä, jotka voivat aiheuttaa eturistiriitatilanteen tai olla osa "pyöröovi-ilmiöön" liittyvää työllistymismallia.

SEAP suositteli, että periaatteen sanamuotoa vahvistettaisiin lisäämällä maininta siitä, että virkamiesten on paljastettava eturistiriitatilanne sen syntyessä ja ryhdyttävä nopeasti toimiin tilanteen ratkaisemiseksi. SEAP ehdotti myös, että määriteltäisiin yhden vuoden pituinen määräaika, joka olisi odotettava virasta eroamisen ja sellaisen palkallisen toimen vastaanottamisen välillä, johon voi liittyä eturistiriita tai joka voi aiheuttaa sellaisen.

ALTER-EU tuki vahvasti tätä periaatetta ja ehdotti, että siihen lisättäisiin uusi kappale, jossa todettaisiin, että virkamiesten on pidättäydyttävä useamman vuoden ajan siirtymästä työhön, josta voi aiheutua eturistiriitatilanteita, ja että virkamiehet eivät saa missään tapauksessa neuvotella tällaisista töistä ollessaan vielä viranhaltijoina.

Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaava valiokunta ehdotti, että periaatteeseen lisättäisiin teksti, jossa todetaan, että virkamiehet eivät saa käyttää väärin tietojaan tai hyväksyä lahjoja.

Neljäs kappale[11]

Komission henkilöstökomitean keskuskomitea piti järkyttävänä sellaista mahdollisuutta, että virkamiehet pyrkisivät saavuttamaan enimmäishyödyn oikeuksistaan. Komitean mukaan hallinnossa katsotaan, että virkamiehellä joko on oikeus tai ei ole oikeutta. Henkilöstösäännöissä säädetään, miten petosyrityksiä on käsiteltävä, ja komissiolla on ollut käytössä jo useiden vuosien ajan nollatoleranssipolitiikka.

Neuvoston pääsihteeristön henkilöstökomitea ehdotti lisäämään sanan "täsmällisyys" neljännen kappaleen sanamuotoon, jotta tehtäisiin selväksi, että virkamiehiä ei vaadita antamaan mitään lahjaksi toimielimille vaan heidän on rajoitettava korvauspyyntönsä kuluihin, jotka ovat aiheutuneet heidän tehtäviensä suorittamisen yhteydessä.

Eräs osallistuja totesi katsovansa, että neljännessä kappaleessa viitataan ainoastaan työmatkoihin liittyviin kuluihin. Hän totesi, että sana "korvauksia" (allowances) voi aiheuttaa sekaannuksia, koska se viittaa myös joihinkin yleiseen palkkaan kuuluviin etuihin, kuten esimerkiksi kotitalouslisään (household allowance). Hän ehdotti näin ollen, että kappaleessa olisi viitattava "maksuihin" (disbursements).

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että toista periaatetta olisi vahvistettava lisäämällä seuraavat viittaukset:

– lahjojen vastaanottaminen (toinen kappale)

– henkilökohtaisten etujen täsmällinen ilmoittaminen (toinen kappale)

– nopea toiminta eturistiriitatilanteiden ratkaisemiseksi (kolmas kappale).

Oikeusasiamies säilyttää mieluummin muotoilun, jonka mukaan virkamiesten on "toteutettava toimia" välttääkseen eturistiriidat, koska tämä sanamuoto osoittaa, että virkamiesten on oltava proaktiivisia sen sijaan, että he reagoisivat tilanteisiin vasta niiden esiintyessä.

Oikeusasiamies ymmärtää osallistujia, jotka korostivat "pyöröovi-ilmiötä" koskevaa kysymystä ja vaativat pakollisen "jäähdyttelyajan" määrittelemistä. Oikeusasiamies on myös yhtä mieltä siitä, että virkamiesten toiminta julkisesta virasta luopumisen jälkeen muodostaa vain osan tästä kysymyksestä. Vähintään yhtä tärkeää, jollei tärkeämpää, on välttyä siltä vaaralta, että heidän toimintaansa voisi vaikuttaa tai näyttää vaikuttavan mahdollisuus tulevasta työpaikasta julkisen sektorin ulkopuolella. Oikeusasiamies ei kuitenkaan katso, että tällainen julkisen palvelun periaatteita koskeva arvovaltainen lausunto on oikea väline tällaisten asioiden yksityiskohtaista käsittelemistä varten.

Mitä tulee viittauksen lisäämiseen siitä, että virkamiehet "eivät saa käyttää väärin tietoja", oikeusasiamies katsoo, että tämä asia on käsitelty riittävällä tavalla lisäämällä ensimmäiseen periaatteeseen (sitoutuminen) kohta, jonka mukaan virkamiesten on pyrittävä noudattamaan aina parhaita ammatillisia normeja.

Mitä puolestaan tulee neljänteen kappaleeseen, jossa mainitaan "korvaukset" (allowances), oikeusasiamiehen tarkoituksena oli viitata kuluihin, lisiin ja korvauksiin.

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että virkamiesten ei odoteta antavan mitään lahjaksi toimielimille ja että he ovat sovellettavien sääntöjen mukaan täysin oikeutettuja saamaan korvausta tehtäviensä harjoittamisen yhteydessä aiheutuneista kuluista.

Oikeusasiamies ei ole kuitenkaan vakuuttunut siitä, että oikeus joko on tai sitä ei ole olemassa. Lisiä, korvauksia ja kuluja koskevat säännöt ovat monimutkaisia, eikä niiden tarkoitus ole aina selvä, ja niiden tulkinta ja soveltaminen voi tuottaa joskus yllättäviä ja muita kuin tarkoitettuja tuloksia.

Oikeusasiamies on pyrkinyt lukuisissa yhteyksissä vakuuttamaan EU:n toimielinten hallinnon siitä, että heidän on käytettävä maalaisjärkeä ja noudatettava oikeudenmukaisuuden periaatetta tulkitessaan ja soveltaessaan rahoitussääntöjä erityistapauksissa. Oikeusasiamies katsoo, että virkamiesten olisi sovellettava enimmäishyödyn tavoittelun sijasta kohtuullista lähestymistapaa, kun he hakevat lisiä, korvauksia ja kulukorvauksia.

Oikeusasiamies on kuitenkin yhtä mieltä siitä, että neljännen kappaleen sanamuoto on mahdollista ymmärtää siten, että sen kohteena olisivat petokset, mistä ei ole kyse.

Lisäksi oikeusasiamies katsoo tämän osalta, että periaatteita koskevassa arvovaltaisessa julkilausumassa ei ole tarkoituksenmukaista keskittyä tiettyihin lisiin, korvauksiin ja kuluihin ja että niihin keskittyminen voisi antaa vaikutelman, että oikeusasiamies katsoo, että niihin liittyy laajalle levinnyt ongelma, mistä ei ole myöskään kyse.

Tämän vuoksi neljäs kappale poistetaan, ja viittaus "sopivaisuussääntöjen" noudattamisesta lisätään sen sijaan ensimmäiseen kappaleeseen.

3.2.4. Periaate 3 – objektiivisuus

EU:n virastojen verkosto ehdotti, että objektiivisuutta koskevassa periaatteessa olisi mainittava erikseen puolueettomuus ja syrjintäkielto. Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaava valiokunta ehdotti myös sen toteamista, että virkamiesten on oltava syrjimättä, kun taas Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft ja Euroopan lääkevirasto suosittelivat puolueettomuutta koskevan viittauksen lisäämistä.

Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP keskittyi erityisesti komission kilpailun pääosastoon. Sen huomioissa katsottiin, että objektiivisuus edellyttää asianmukaista kokemusta ja koulutusta. Cleary, Gottlieb, Steen & Hamilton LLP huomautti myös "vahvistusharhan" vaaroista (eli pyrkimyksestä painottaa enemmän väitteitä ja todisteita, jotka tukevat jo aiemmin muodostettuja näkemyksiä, ja välittää vähemmän tai olla välittämättä kokonaan väitteistä ja todisteista, jotka vaikuttavat olevan ristiriidassa näiden näkemysten kanssa).

ALTER-EU kiinnitti huomiota vaaroihin, jotka liittyvät "sääntelyloukkuun" (eli sääntelyviranomaisen toimimiseen niiden hyväksi, joita sen on tarkoitus säännellä, julkisten etujen palvelemisen sijasta) ja etuoikeutettuun asemaan päätöksenteossa. ALTER-EU ehdotti mainintaa useiden eri näkemysten ja etujen ajajien proaktiivisesta kuulemisesta ja julkisen edun aktiivisesta puolustamisesta lobbausta vastaan.

Access Info Europe toivoi myös proaktiivisuuden lisäämistä tekstiin toteamalla, että virkamiesten on pyrittävä aktiivisesti huomioimaan eri näkemykset ja kannustamaan vahvasti kansalaisia osallistumaan päätöksentekoon. Kyseinen järjestö halusi myös laajentaa kolmatta kappaletta siten, että siinä todettaisiin, että virkamiesten myönteinen tai kielteinen suhtautuminen tai yhteydet tiettyihin henkilöihin, järjestöihin, yrityksiin, poliittisiin puolueisiin tai hallituksiin eivät saa vaikuttaa virkamiesten ammatin harjoittamiseen.

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että kolmatta periaatetta olisi vahvistettava lisäämällä seuraavat viittaukset:

– puolueettomuus (ensimmäinen kappale)

– syrjintäkielto (kolmas kappale).

Oikeusasiamies korostaa syrjintäkiellon osalta julkisen palvelun periaatteiden mukana toimitettavassa selittävässä johdannossa, että yhdenvertaista kohtelua ja syrjintäkieltoa koskevaan periaatteeseen liittyy muodostuneen oikeuskäytännön mukaan kaksi eri puolta:

(i)  toisiaan vastaavia tilanteita ei pidä kohdella eri tavoin, ja

(ii) erilaisia tilanteita ei pidä kohdella samalla tavoin,

jollei tällainen kohtelu ole jommassakummassa tapauksessa objektiivisesti perusteltua.

Hallinnollisissa yhteyksissä erityisen merkittävä toinen kohta on tapana jättää usein huomioimatta. Oikeusasiamiehellä on kokemusta monista tapauksista, joissa virkamiehet ovat olettaneet, että yhdenvertaisuutta koskeva periaate edellyttää heitä kohtelemaan kaikkia samalla tavoin ja olemaan kiinnittämättä huomiota heidän tilanteisiinsa liittyviin eroihin.

Oikeusasiamies ymmärtää, mitä on tavoiteltu sillä, että "yhteydet" tiettyihin järjestöihin, yrityksiin, poliittisiin puolueisiin tai hallituksiin eivät saa vaikuttaa virkamiesten ammatin harjoittamiseen. Ehdotetun sanamuodon voitaisiin kuitenkin ymmärtää tarkoittavan, että on hyväksyttävää, että virkamiehillä on tällaisia yhteyksiä, mikä ei ole tavallisessa tapauksessa totta.

Eettisiä kysymyksiä koskevan koulutuksen merkityksestä on jo huomautettu (katso edellä kohta "Yhteydet nykyisiin sääntöihin ja menettelyihin").  Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että asianmukainen alustava ja palveluksen aikana annettava koulutus voisi auttaa vähentämään "sääntelyloukkuun" ja "vahvistusharhaan" liittyviä vaaroja.

Oikeusasiamies on myös yhtä mieltä siitä, että on tärkeää soveltaa proaktiivista lähestymistapaa kuulemiseen ja kansalaisten osallistumiseen. Lissabonin sopimuksella muutetussa Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa todellakin edellytetään, että kaikki toimielimet käyvät avointa ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa. Erityisesti komission on kuultava laajasti asianomaisia osapuolia varmistaakseen unionin toimien johdonmukaisuuden ja avoimuuden[12].

Oikeusasiamies kuitenkin katsoo, että nämä koulutusta ja proaktiivisuutta koskevat huomiot eivät kuitenkaan edellytä muutoksia julkisen palvelun periaatteiden luonnokseen, koska ne koskevat yksittäisten virkamiesten vastuun sijasta toimielinten vastuuta.

3.2.5. Periaate 4 – kunnioitus muita kohtaan

Sekä Euclid että Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaava valiokunta ehdottivat oikea-aikaisuuden mainitsemista osana tätä periaatetta. Euroopan kuluttajaliitto (BEUC) esitti samanlaisen ehdotuksen, jonka mukaan todettaisiin, että virkamiesten on vastattava kansalaisten kirjeisiin ja pyyntöihin "kohtuullisen ajan kuluessa".

EU:n virastojen verkosto ehdotti monimuotoisuuden mainitsemista kunnioitukseen liittyvän kulttuurisen ulottuvuuden tunnustamiseksi.

Access Info Europe suositteli lisäämään oikea-aikaisuuden kansalaisten pyyntöihin, tiedusteluihin ja valituksiin vastaamiseen, mitä on käsitelty viidennessä periaatteessa (avoimuus). SEAP esitti vastaavanlaisen ehdotuksen.

Katalonian petostentorjuntavirasto ehdotti, että viidenteen periaatteeseen (avoimuus) lisättäisiin kappale, jossa todettaisiin, että virkamiesten on ilmaistava itseään tavalla, joka auttaa kansalaisia ymmärtämään heitä.

Oikeusasiamiehen kanta

Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti useiden eri osallistujien esittämään hyödylliseen ehdotukseen, jonka mukaan julkisen palvelun periaatteissa olisi mainittava oikea-aikaisuus.

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että oikea-aikaisuus on erityisen tärkeää avoimuuden osalta. Monet oikeusasiamiehelle tehtävät valitukset koskevat perusteettomia viivästyksiä asiakirjojen saamista koskevien hakemusten käsittelyssä. Oikeusasiamies on kuitenkin vakuuttunut siitä, että oikea-aikaisuus kuuluu käsitteellisesti kunnioitusta muita kohtaan koskevaan periaatteeseen yleisenä henkilökohtaisena velvollisuutena. Sana "oikea-aikaisesti" lisätään näin ollen tämän periaatteen ensimmäiseen kappaleeseen, joka kuuluu lisäyksen jälkeen seuraavasti: "Virkamiesten on toimittava kunnioittavasti toisiaan ja kansalaisia kohtaan. Heidän on toimittava kohteliaasti, avuliaasti, oikea-aikaisesti ja yhteistyöhaluisesti."

Oikeusasiamies suhtautuu myönteisesti myös Katalonian petostentorjuntaviraston hyödylliseen ehdotukseen siitä, että julkisen palvelun periaatteissa olisi tehtävä selväksi, että virkamiesten on ilmaista itseään tavalla, joka auttaa kansalaisia ymmärtämään heitä. Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että vastuu tästä voisi muodostaa osan avoimuutta koskevasta periaatteesta. Käsitteellisesti se muodostaa kuitenkin osan myös kunnioitusta muita kohtaan koskevasta periaatteesta erityisesti, jos se yhdistetään vaatimukseen pyrkiä ymmärtämään, mitä muut sanovat. Tämän lisäyksen avulla voidaan todellakin ilmaista vuoropuhelun ajatus. Tämän vuoksi oikeusasiamies lisää toisen kappaleen kunnioitusta muita kohtaan koskevaan periaatteeseen, joka kuuluu seuraavasti: "Virkamiesten on pyrittävä aidosti ymmärtämään, mitä muut sanovat, ja ilmaistava itseään selvästi käyttämällä selkeää kieltä".

Oikeusasiamies on yhtä mieltä siitä, että kulttuurillisen monimuotoisuuden arvostaminen on tärkeä osa kunnioitusta muita kohtaan. Euroopan unionin mottona onkin "moninaisuudessaan yhtenäinen"[13]. Monimuotoisuuden kunnioittamisen käsite on kuitenkin monimutkainen ja edellyttää selitystä. Oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan tämä kohta kannattaa sisällyttää tämän vuoksi mieluummin periaatteiden johdantoon.

3.2.6. Periaate 5 – avoimuus

Tilintarkastustuomioistuin ehdotti selvennettäväksi, että tämä periaate ei vaikuta salassapitovelvollisuuteen tai henkilötietojen suojaan.

Euclid ehdotti uuden kappaleen lisäämistä. Kappale kuuluisi seuraavalla tavalla: "jotta virkamiehet voivat olla vastuussa kansalaisille, virkamiesten on oltava helpommin lähestyttävissä ja heidän on edistettävä järjestelmää, jonka avulla valvotaan heidän suoriutumistaan ja tuloksiaan".

ALTER-EU ehdotti myös uutta kappaletta, jossa todettaisiin, että virkamiesten on raportoitava ehdotusten "lainsäädännöllisestä jalanjäljestä", jotta yleisö voi ymmärtää, ketkä ovat pyrkineet vaikuttamaan lainsäädäntöön, mitä palautetta virkamiehet ovat pitäneet arvokkaana (tai arvottomana) ja miksi.

Kuten edellä on todettu, Access Info Europen ehdotus oikea-aikaisuuden lisäämisestä tähän periaatteeseen otettiin käyttöön neljännessä periaatteessa (kunnioitus muita kohtaan).

Sama järjestö ehdotti myös viittausta proaktiivisuuteen toteamalla, että virkamiesten on julkaistava proaktiivisesti mahdollisimman paljon tietoa tehtävistään, vastuualueistaan ja toimistaan, mukaan lukien kulut sekä sisäiset ja ulkoiset kokoukset.

Oikeusasiamiehen kanta

Kuten edellä ensimmäistä periaatetta (sitoutuminen) koskeviin huomioihin liittyvän keskustelun yhteydessä on mainittu, Katalonian petostentorjuntaviraston ja Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaavan valiokunnan esittämä ehdotus maininnasta riittävien tietojen säilyttämiseksi sisällytetään osaksi avoimuutta. Näin ollen tämän periaatteen toinen kappale kuuluu seuraavasti: "Heidän on säilytettävä riittävät tiedot ja suhtauduttava myönteisesti julkiseen valvontaan, joka kohdistuu heidän toimintaansa ja siihen, noudattavatko he näitä[14] julkisen palvelun periaatteita."

Tilintarkastustuomioistuimen ehdotus sen selventämiseksi, että avoimuutta koskeva periaate "ei vaikuta salassapitovelvollisuuteen" vastaa Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin ylähuoneen Euroopan unionista vastaavan valiokunnan toisen periaatteen (rehellisyys) yhteydessä tekemää ehdotusta, jonka mukaan virkamiehet "eivät saa käyttää väärin tietoja". Oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan tämä kohta on käsitelty riittävällä tavalla lisäämällä ensimmäiseen periaatteeseen (sitoutuminen) sanamuoto, jonka mukaan virkamiesten on noudatettava aina parhaita mahdollisia ammatillisia normeja.

Henkilötietojen suoja ja oikeus saada tutustua asiakirjoihin sisältyvät Euroopan perusoikeuskirjaan ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen[15]. Oikeusasiamies ei katso, että julkisen palvelun periaatteissa olisi asianmukaista viitata erikseen kumpaankaan näistä oikeuksista. Tältä osin on hyödyllistä todeta, että julkisen palvelun periaatteisiin liittyvä avoimuus ei ole seurausta henkilöiden oikeudesta saada tutustua asiakirjoihin. Se on sen sijaan pikemminkin hyvän hallinnon ja vastuullisuuden edellytys.

Proaktiivisuuden ja vastuullisuuden lisäämistä koskevien ehdotusten osalta on jo kerrottu, että julkisen palvelun periaatteissa vältetään näiden sanojen käyttöä, koska ne voivat aiheuttaa käännösongelmia muissa kielissä.

Lähestyttävyyden, suoriutumisen ja tulosten valvontaa koskevan järjestelmän edistämisen ja "lainsäädännöllisten jalanjälkien" mainitsemista koskevissa ehdotuksissa nostetaan esille tärkeitä kysymyksiä. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että ne liittyvät toimielinten ja ylempien virkamiesten vastuualueisiin sen sijaan, että ne koskisivat kaikkia virkamiehiä. Tämän vuoksi oikeusasiamies ei pidä asianmukaisena niiden sisällyttämistä julkisen palvelun periaatteisiin.

4. Päätelmä

Tämä raportti käännetään kaikille virallisille kielille, ja se on saatavilla oikeusasiamiehen verkkosivustolta. Englanninkielinen versio ladataan verkkosivustolle välittömästi ja muut kieliversiot myöhemmin, kun niiden käännökset ovat valmistuneet.

Oikeusasiamiehen tarkoituksena on julkaista periaatteiden lopullinen versio ja selittävä johdanto kaikilla kielillä vuoden 2012 ensimmäisellä vuosipuoliskolla.