Decisão do Provedor de Justiça Europeu de encerrar o inquérito relativo à queixa 1618/2007/JF contra a Comissão Europeia

CONTEXTO DA QUEIXA

1. O queixoso representa uma empresa privada activa no domínio dos produtos alimentares e das culturas marinhas.

2. Em 1997, as autoridades portuguesas[1] concederam ao queixoso autorização para criar bivalves para reprodução. Em 2001, o queixoso abriu uma maternidade de bivalves no domínio público marítimo do porto da Nazaré[2]. Durante esse ano, o porto da Nazaré foi transformado de um pequeno porto de pesca e de recreio num porto de desembarque de embarcações equipadas com redes de pesca, tendo conhecido um aumento significativo do tráfego de embarcações.

3. Poucos meses após a abertura da maternidade, o queixoso registou um aumento significativo da taxa de mortalidade dos bivalves. O queixoso fez analisar a água do porto. A análise confirmou o desaparecimento de fitoplâncton e de sedimentos, presentes aquando da abertura da maternidade, e revelou a presença de substâncias tóxicas.

4. Em 2002, a pedido do queixoso, o Instituto de Investigação das Pescas e do Mar - IPIMAR -, uma entidade pública, realizou análises da maternidade do queixoso e dos sedimentos e das águas do porto da Nazaré. As análises confirmaram a presença de compostos organoestânicos, nomeadamente de monobutilestanho (MBT), dibutilestanho (DBT) e tributilestanho (TBT)[3]. Este último é utilizado em tintas antivegetativas aplicadas nos cascos dos navios.

5. Nestas circunstâncias, o queixoso dirigiu-se ao Ministério do Ambiente e das Obras Públicas relativamente às componentes enumeradas no rótulo de uma marca de tinta comercializada no mercado português.

6. No início de Julho de 2005, o queixoso apresentou uma queixa contra Portugal à Comissão Europeia sobre a alegada utilização de tintas antivegetativas em navios de pesca no porto da Nazaré e o efeito das tintas antivegetativas na fauna e na flora locais, bem como na saúde pública em geral. Na sua queixa, o queixoso sublinhava que, apesar de as tintas com TBT estarem proibidas pela Organização Marítima Internacional (OMI), pela Comunidade e pela legislação nacional, as tintas antivegetativas ainda são vendidas livremente numa série de portos do centro de Portugal, incluindo o porto da Nazaré.

7. A queixa (referência 2005/4769) foi registada na Direcção-Geral (DG) do Ambiente da Comissão Europeia. Em Fevereiro de 2006, a DG Ambiente solicitou informações às autoridades portuguesas acerca do porto da Nazaré, nomeadamente sobre a sua estrutura e funcionamento, bem como sobre a utilização de produtos de manutenção de navios, incluindo produtos antivegetativos, e o seu efeito potencial na qualidade da água e nas maternidades de bivalves e moluscos da proximidade. Em 31 de Março de 2006, a Comissão informou o queixoso de que a sua queixa estava igualmente a ser avaliada à luz do disposto na Directiva 79/923/CEE do Conselho, de 30 de Outubro de 1979, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas («Directiva 79/923/CEE»)[4].

8. Em 21 de Abril de 2006, a DG Ambiente levantou o caso do queixoso numa reunião com as autoridades portuguesas sobre diversos casos de infracção. Nessa reunião, as autoridades portuguesas explicaram o seguinte: em primeiro lugar, as águas do porto da Nazaré estão classificadas como águas não conquícolas. Em segundo lugar, a Inspecção Geral das Actividades Económicas («IGAE») foi alertada para os níveis potencialmente elevados de TBT numa determinada marca de tintas. Em Junho de 2005, a IGAE realizou testes em amostras de tintas antivegetativas. Em Janeiro de 2006, concluiu que essas tintas não continham compostos organoestânicos. Em seguida, investigou diversas outras marcas de tintas antivegetativas, a fim de se certificar de que todas ostentavam nos rótulos a indicação «Conforme à Convenção da OMI sobre o controlo de sistemas antivegetativos». Em terceiro lugar, o porto da Nazaré pôs em prática medidas tendentes a proteger a água do mar dos efeitos adversos das actividades desenvolvidas no porto, nomeadamente dos trabalhos de manutenção de cascos.

9. As conclusões acima referidas foram confirmadas por uma carta com data de 25 de Abril de 2006 que as autoridades portuguesas endereçaram à Comissão. Nessa carta, as autoridades portuguesas explicavam que, em 1995, autorizaram a utilização do domínio público marítimo do porto da Nazaré para aquicultura durante um período de dez anos. Sublinhavam ainda que as águas da Nazaré não podiam, todavia, ser consideradas conquícolas, «dado nelas não se desenvolver a cultura de bivalves»[5]. As autoridades portuguesas anexaram ainda cópias dos resultados das análises da água efectuadas em Março de 2005 na bacia do porto da Nazaré.

10. Em 9 de Outubro de 2006, a DG Ambiente informou o queixoso de que, em 1995, tinha sido autorizada uma instalação de aquicultura na zona do porto, embora as águas do porto da Nazaré não fossem conquícolas, na acepção da Directiva 79/923/CEE, «não tendo sido (...) autorizada a produção de bivalves» nessas águas[6]. Acresce que a rede de saneamento do estaleiro naval local filtrava e escoava as águas residuais. A análise das águas do porto da Nazaré não indicava a presença de organismos prejudiciais para a saúde humana. A este propósito, as águas balneares da praia próxima do porto respeitavam os parâmetros estabelecidos na Directiva 76/160/CEE, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares («Directiva 76/160/CEE»)[7]. À luz das explicações das autoridades portuguesas, a DG Ambiente considerou não ter havido infracção à legislação ambiental comunitária. Não obstante, a DG Ambiente decidiu transmitir o dossiê à DG Empresa, considerada competente para analisar as alegações do queixoso de que teriam sido violadas duas directivas do Conselho: a Directiva 76/769/CEE, de 27 de Julho de 2006, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas («Directiva 76/769/CEE»)[8], e a Directiva 1999/51/CE da Comissão, de 26 de Maio de 1999, que adapta ao progresso técnico pela quinta vez o anexo I da Directiva 76/769/CEE (estanho, PCP e cádmio) («Directiva 1999/51/CE»)[9].

11. Em 7 de Fevereiro de 2007, a DG Ambiente informou o queixoso da sua intenção de encerrar o seu caso, com o número de referência 2005/4769. A DG Ambiente reiterou as suas anteriores conclusões sobre a compatibilidade das águas do porto da Nazaré com a Directiva 79/923/CEE, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas, e os resultados das inspecções efectuadas pelas autoridades portuguesas. Comunicou ainda não ter detectado qualquer infracção à Directiva 2002/62/CE da Comissão, de 9 de Julho de 2002, que adapta, pela nona vez, o anexo I da Directiva 76/769/CEE (compostos organoestânicos) («Directiva 2002/62/CE»)[10] nem qualquer violação dos limites máximos estabelecidos na Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares. Por último, convidava o queixoso a apresentar, no prazo de um mês, os seus comentários sobre a intenção da DG Ambiente de encerrar o caso.

12. O queixoso discordou da intenção da DG Ambiente de encerrar o caso. Em 12 de Março de 2007, informou a DG Ambiente de que iria apresentar os resultados de uma análise da água do porto da Nazaré realizada por um laboratório independente com proficiência no domínio da poluição marítima («o laboratório»).

13. Em 21 de Março de 2007, a DG Ambiente encerrou o caso do queixoso, com a referência 2005/4769. Do facto informou em seguida o queixoso, sublinhando que, mesmo que a análise independente a que o queixoso fazia referência na sua correspondência de 12 de Março de 2007 revelasse a presença de substâncias poluentes incompatíveis com a produção de bivalves (facto que o queixoso até à data não conseguira demonstrar), tal seria irrelevante, porquanto as águas do porto da Nazaré não eram águas conquícolas. Não obstante, no caso de a análise em causa revelar a presença de TBT, a DG Ambiente convidava o queixoso a transmitir os resultados à DG Empresa[11].

14. Em 17 de Maio de 2007, o queixoso enviou à DG Ambiente os seguintes relatórios do laboratório independente: «Report on the sampling of biota, sediments and water in Nazaré, Portugal» [Relatório sobre a amostragem de biota, sedimentos e água da Nazaré, Portugal] e «Investigation on organotin compounds and heavy metals in samples of sediment, water and mussels taken in and around the harbour of Nazaré, Portugal» [Pesquisa de compostos organoestânicos e metais pesados em amostras de sedimentos, água e mexilhões colhidas no porto e em torno do porto da Nazaré, Portugal] («os relatórios»). Os relatórios revelaram a presença de metais pesados, como MBT, DBT, TBT, tetrabutilestanho (TTBT), mono-octilestanho (MOT), dioctilestanho (DOT), triciclohexilestanho (TCyT) e trifenilestanho (TPhT). O queixoso anexou igualmente uma carta da Junta Autónoma dos Portos do Centro de Portugal, datada de 12 de Julho de 1995, que atestava que o Regulamento do Porto da Nazaré proibia, «clara e inequivocamente», a descarga de resíduos e de quaisquer outras substâncias residuais nocivas. O queixoso anexou ainda fotografias que, segundo ele, mostravam autoridades locais a dissimular um sítio de resíduos na proximidade do porto. Por último, considerou que todos os elementos apresentados provavam que as autoridades portuguesas estavam a fornecer informações falsas à DG Ambiente e que a decisão desta última de encerrar o caso constituíra, por conseguinte, um erro.

15. A DG Ambiente transmitiu a correspondência do queixoso de 17 de Maio de 2007 à DG Empresa, para esta apurar se no porto da Nazaré eram utilizados compostos de TBT[12].

16. Em 3 de Julho de 2007, numa reunião do Grupo de Trabalho relativo às Limitações à Comercialização e à Utilização de Substâncias e Preparações Perigosas, da Comissão, realizada em Bruxelas, a DG Empresa solicitou aos representantes dos Estados-Membros que fornecessem informações sobre a aplicação da limitação relativa ao TBT em tintas antivegetativas e referiu o caso do queixoso. A França informou que alguns Estados-Membros efectuavam controlos, no contexto da Rede Europeia de Controlo do Cumprimento da Legislação em matéria de Produtos Químicos («CLEEN»), que detectavam muito poucos casos de produtos não conformes. Segundo o Reino Unido, a presença de TBT em sedimentos é duradoura, pelo que uma fonte potencial de poluição no caso português, nomeadamente no caso do queixoso, poderia ser resultado de um «fardo histórico».

17. Em 12 de Julho de 2007, a DG Empresa respondeu à carta do queixoso datada de 17 de Maio de 2007. Na sua perspectiva, os relatórios revelavam que (i) os níveis de concentração de organoestânicos, como MBT, DBT e TBT, nas águas do porto da Nazaré e das zonas circundantes não eram excepcionalmente elevados comparativamente com os registados noutros portos e que (ii) a concentração de organoestânicos e de metais pesados observada nas amostras de água e de mexilhões diminuía à medida que a distância da zona do porto aumentava. Embora as águas contivessem elementos poluentes, os relatórios apresentados pelo queixoso não estabeleciam com certeza a fonte dessa poluição. Nada havia que indicasse claramente que a fonte correspondia à utilização de tintas antivegetativas que continham as substâncias supramencionadas. Em seguida, a DG Empresa citava a legislação aplicável à colocação de tintas antivegetativas contendo os poluentes acima referidos no mercado: Directiva 76/769/CEE e Regulamento (CE) n.º 782/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Abril de 2003, relativo à proibição dos compostos organoestânicos nos navios («Regulamento 782/2003»)[13]. Nos termos da Directiva 76/769/CEE, os compostos organoestânicos não podem ser utilizados na preparação de tintas antivegetativas para navios com menos de 25 metros desde 1990 e, desde 2003, para qualquer tipo de navio. Nos termos do Regulamento 782/2003, a partir de 1 de Julho de 2003, é proibida a aplicação ou reaplicação de compostos organoestânicos em sistemas antivegetativos em navios. Deste modo, não podem ser colocadas no mercado da UE nem utilizadas na UE tintas antivegetativas que contenham estas substâncias. As autoridades portuguesas garantiram à Comissão que, em 2005, efectuaram controlos dos produtos antivegetativos vendidos e utilizados localmente. Os resultados, que ficaram disponíveis em Janeiro de 2007, confirmaram que os produtos respeitavam as limitações aplicáveis. Não obstante, é sabido que a presença de organoestânicos e metais pesados persiste por muito tempo no ambiente marinho. É, pois, possível que as concentrações registadas nos relatórios constituam o fardo histórico da anterior utilização destas substâncias. Nos termos do Regulamento 782/2003, até 1 de Janeiro de 2008, os navios tratados com tintas antivegetativas podiam entrar nas águas comunitárias, libertando, inevitavelmente, quantidades destas substâncias. Poderá ter sido isto que aconteceu nas águas do porto da Nazaré. Nestas circunstâncias, a DG Empresa concluiu que não possuía elementos suficientes para concluir que a situação descrita pelo queixoso configurava uma infracção à Directiva 76/769/CEE, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas. No entanto, a DG Empresa acrescentou que os Estados-Membros são obrigados a vigiar o mercado das tintas antivegetativas.

18. Em 14 de Agosto de 2007, a DG Empresa escreveu às autoridades portuguesas, recordando-lhes a necessidade de permanecerem vigilantes em relação aos produtos antivegetativos vendidos e utilizados em Portugal, que devem ser conformes à legislação comunitária, nomeadamente à Directiva 76/769/CEE e ao Regulamento 782/2003. Solicitou-lhes ainda que mantivessem a Comissão informada acerca das actividades de vigilância levadas a cabo para dar cumprimento à obrigação supra.

19. Em 18 de Setembro de 2007, o queixoso escreveu à DG Empresa, considerando que os relatórios confirmaram que os níveis de contaminação registados nas águas do porto da Nazaré, um pequeno porto de pesca, eram comparáveis aos do porto de Hamburgo, um grande porto mundial. Nessas circunstâncias, a DG Empresa não poderia ter concluído que a concentração de organoestânicos nas águas do porto da Nazaré e circundantes não era excepcionalmente elevada comparativamente com as registadas noutros portos de Portugal. Do mesmo modo, o queixoso não podia aceitar a afirmação de que não tinha provado que a fonte da poluição eram tintas antivegetativas, afirmando que todas as lojas de aparelhagem para navios na proximidade do porto da Nazaré vendem tintas que contêm compostos organoestânicos e que essas tintas são aplicadas nos navios sem qualquer controlo. Segundo o queixoso, os rótulos dessas tintas não estão correctos. Os relatórios revelaram a presença dessas substâncias nas águas da Nazaré, contradizendo as conclusões da Comissão de que a legislação comunitária não havia sido infringida. Em consequência, as autoridades portuguesas estavam a fornecer informações incorrectas à Comissão, não estando a efectuar quaisquer controlos na zona. O queixoso adquiriu algumas das tintas em causa, que enviou para um laboratório para análise aprofundada, tendo afirmado que transmitiria os resultados à Comissão, para que esta dispusesse das provas de que carecia.

20. Entretanto, recorreu ao Provedor de Justiça.

O OBJECTO DO INQUÉRITO

21. O queixoso alega que as explicações que a Comissão lhe forneceu para justificar as razões que a levaram a considerar as explicações das autoridades portuguesas como satisfatórias não são as adequadas. Em apoio desta alegação, o queixoso apresentou os seguintes argumentos: (i) era evidente que as autoridades portuguesas forneceram informações falsas; (ii) as análises efectuadas por um laboratório independente confirmaram a presença de TBT nas águas do porto da Nazaré; (iii) os níveis de contaminação causaram danos à maternidade de bivalves do queixoso e representam um perigo para a saúde pública e para o ambiente em geral.

22. O queixoso pede que a Comissão lhe forneça as explicações adequadas.

O INQUÉRITO

23. À luz dos factos e das declarações do queixoso, o Provedor de Justiça Europeu decidiu que seria útil informar o Provedor de Justiça português da presente queixa, para que este decidisse da pertinência de abrir um inquérito sobre a conduta das autoridades portuguesas. Depois de obter autorização do queixoso, em 31 de Outubro de 2007, o Provedor de Justiça transmitiu a queixa ao Provedor de Justiça português. No mesmo dia, informou a Comissão da queixa, solicitando-lhe que apresentasse o seu parecer no prazo de três meses.

24. Em 12 de Dezembro de 2007, o Provedor de Justiça português informou o Provedor de Justiça Europeu de que decidira solicitar explicações às autoridades portuguesas responsáveis pela vigilância e pelo controlo da utilização de tintas antivegetativas em navios.

25. Em 11 de Março de 2008, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão, em língua inglesa. Em 1 de Abril de 2008, recebeu a tradução em português, que transmitiu ao queixoso, convidando-o a apresentar as suas observações. Foi igualmente transmitida uma cópia ao Provedor de Justiça português, para informação.

26. Em 29 de Maio de 2008, o queixoso comunicou as suas observações, que o Provedor de Justiça Europeu transmitiu ao Provedor de Justiça português para informação.

27. Em 30 de Junho de 2008, o Provedor recebeu uma nota do Provedor português, informando-o de que os factos de que dispunha não eram suficientes para imputar às autoridades portuguesas os danos eventualmente causados à maternidade de bivalves do queixoso. A este propósito, o Provedor português sublinhou que considerava as pretensões do queixoso devidamente salvaguardadas, porquanto o queixoso havia intentado uma acção contra as autoridades nacionais no tribunal administrativo competente.

28. Sem prejuízo do que precede, o Provedor português decidiu investigar, à luz da legislação comunitária e nacional aplicável, a forma como as autoridades públicas nacionais controlam e inspeccionam a venda e a utilização de compostos organoestânicos em geral. Em 11 de Março de 2009, os serviços do Provedor de Justiça português informaram telefonicamente os serviços do Provedor de Justiça Europeu de que a investigação supramencionada ainda estava em curso.

29. Em 20 de Maio de 2009, o Provedor solicitou observações complementares à Comissão, tendo anexado as observações do queixoso. A Comissão respondeu em 11 de Agosto de 2009, em inglês, e em 15 de Setembro, em português. Esta última versão foi transmitida ao queixoso para observações e ao Provedor português para informação.

30. Em 15 de Outubro de 2009, o queixoso comunicou as suas observações sobre as observações complementares da Comissão, que o Provedor transmitiu igualmente ao Provedor português, para informação.

ANÁLISE E CONCLUSÃO DO PROVEDOR DE JUSTIÇA

Observações preliminares

31. Antes do mais, o Provedor de Justiça sublinha que o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e o seu Estatuto lhe conferem poderes para realizar inquéritos que incidam, exclusivamente, nas actividades das instituições, órgãos e organismos da União Europeia. Em consequência, o Provedor não tem poderes para investigar autoridades nacionais dos Estados-Membros. Deste modo, as conclusões infra dizem respeito, unicamente, à actuação da Comissão relativamente ao queixoso e não fazem qualquer avaliação das posições adoptadas pelas autoridades portuguesas. Estas últimas estão cobertas pela investigação pertinente encetada pelo Provedor de Justiça português, em conformidade com o seu mandato.

32. À luz do que precede, o Provedor de Justiça não considera útil recomendar que a Comissão, conforme sugerido pelo queixoso nas suas observações, visite o porto da Nazaré para apurar no local, da veracidade das declarações das autoridades portuguesas. Não obstante, o Provedor considera fundamental que a Comissão tome pleno conhecimento das conclusões do inquérito realizado pelo Provedor de Justiça português e que, se necessário, tome as medidas adequadas com base nessas conclusões. Nesse sentido, o Provedor transmitirá à Comissão, logo que os receba, os resultados do inquérito do Provedor de Justiça português.

33. Do mesmo modo, atento o facto de o queixoso ter intentado uma acção judicial contra Portugal, o argumento do queixoso relativo aos alegados danos provocados à sua maternidade de bivalves - e a posição da Comissão em relação a esse argumento - não serão avaliados no contexto do presente inquérito[14].

A. A alegação segundo a qual a Comissão não apresentou explicações adequadas para justificar a sua aceitação das explicações das autoridades portuguesas e o pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

34. O Provedor de Justiça compreende a alegação do queixoso do seguinte modo: a Comissão não apresentou razões convincentes para considerar satisfatórias as explicações das autoridades portuguesas quando estas afirmam que as águas da proximidade do porto da Nazaré não continham TBT proveniente de tintas antivegetativas ilegais vendidas no mercado local. As autoridades portuguesas forneceram estas explicações depois de o queixoso ter apresentado à Comissão uma queixa por infracção contra Portugal.

35. O queixoso alegou que a Comissão não deveria ter encerrado o seu caso por infracção com base em explicações que, na sua opinião, são obviamente falsas, pelas três razões a seguir enunciadas. Em primeiro lugar, os relatórios de um laboratório independente confirmaram a presença de TBT nas águas do porto da Nazaré. Em segundo lugar, esta poluição, que constitui uma ameaça para a saúde pública e para o ambiente em geral e causou danos à sua maternidade, é resultado de tintas antivegetativas incorrectamente rotuladas que são livremente vendidas e utilizadas na zona do porto. Em terceiro lugar, as autoridades portuguesas autorizaram a cultura de bivalves nas águas em causa.

36. Nestas circunstâncias, o queixoso considerou que a Comissão deveria fornecer uma justificação satisfatória para a aceitação das explicações das autoridades portuguesas.

37. No seu parecer, a Comissão esclareceu que havia examinado todas as informações fornecidas pelo queixoso e que as questões levantadas na sua queixa foram discutidas com uma série de Estados-Membros, colectivamente, e com as autoridades portuguesas, individualmente. Não foram recebidas outras queixas e não havia elementos que sugerissem que, entre 2005 e 2007, ainda se encontravam disponíveis no mercado comunitário e, por conseguinte, no mercado português tintas antivegetativas com compostos organoestânicos.

38. A Comissão considerou ainda credíveis as explicações das autoridades portuguesas sobre a qualidade das águas do porto da Nazaré. No seu parecer, a Comissão não questiona o facto de essas águas conterem compostos organoestânicos. Em contrapartida, não admite que a fonte dessa poluição tenha sido a utilização continuada de tintas antivegetativas ilegais. Na realidade, os compostos organoestânicos, nomeadamente o TBT, e os metais pesados persistem no ambiente marinho e acumulam-se nos sedimentos. A presença dessas substâncias nas águas do porto da Nazaré poderá ser resultado de emissões de navios que, no passado, entraram no porto. Esta poluição deverá ter começado a diminuir em 2008, quando as disposições pertinentes do Regulamento 782/2003, relativo à proibição dos compostos organoestânicos nos navios, passaram a ser aplicáveis a todos os navios que entram nos portos e terminais marítimos da Comunidade.

39. Por último, segundo a Comissão, a presença de compostos organoestânicos em águas balneares não tem um impacto negativo directo na saúde pública. A saúde pública é ameaçada pela absorção de compostos organoestânicos a partir de fontes como alimentos contaminados ou por contacto com objectos que contenham estes compostos. As águas em causa estavam conformes às regras relativas à qualidade das águas balneares.

40. Não obstante, a Comissão admitiu que a poluição resultante de compostos organoestânicos pode ter um impacto negativo na fauna e na flora. Por esse motivo, tanto a Comissão como a OMI tomaram medidas para proibir a sua utilização em tintas antivegetativas. Todavia, independentemente da presença de produtos tóxicos nas águas do porto da Nazaré, as águas próximas da Nazaré não estavam classificadas como águas conquícolas. Em consequência, a Directiva 79/923/CEE, aplicável às águas conquícolas, não é aplicável neste caso.

Avaliação do Provedor de Justiça

41. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça sublinha que a queixa contra Portugal apresentada à Comissão dizia respeito à infracção de a) Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares; b) 76/769/CEE, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, e das directivas conexas 1999/51/CE (estanho, PCP e cádmio), 2002/62/CE (compostos organoestânicos), que adaptam ao progresso técnico pela quinta e pela oitava vez, respectivamente, o anexo I da Directiva 76/769/CEE; e c) Directiva 79/923/CEE, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas.

42. Não há dúvida de que a queixa por infracção apresentada pelo queixoso foi registada pela Comissão, em conformidade com a sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário[15]. A queixa foi tratada por duas DG competentes, a saber, a DG Ambiente e a DG Empresa, que examinaram e deram resposta às alegações do queixoso. Em Abril de 2006, a DG Ambiente reuniu com as autoridades portuguesas, das quais obteve explicações oficiais e por escrito sobre as questões relacionadas com a queixa. Em 9 de Outubro de 2006, comunicou essas explicações ao queixoso. Em 3 de Julho de 2007, a DG Empresa reuniu com diversos Estados-Membros. Em 12 de Julho de 2007, respondeu formalmente à carta do queixoso de 17 de Maio de 2007 e aos relatórios anexos. Em 14 de Agosto de 2007, solicitou informações complementares às autoridades portuguesas.

43. À luz do que precede, afigura-se que a Comissão tomou as medidas adequadas para esclarecer as questões levantadas pelo queixoso. Não obstante, o queixoso considera que a Comissão avaliou erroneamente a situação, porquanto teve em conta falsas informações fornecidas pelas autoridades portuguesas. Na óptica do queixoso, a investigação acima descrita foi, portanto, insuficiente para justificar a decisão da Comissão de encerrar o seu caso por infracção.

44. Não há dúvida de que a Comissão baseou a sua conclusão de que as directivas referidas no ponto 41, alíneas a) e b), não foram infringidas nas explicações fornecidas pelas autoridades portuguesas e de que a directiva referida na alínea c) não é aplicável ao caso do queixoso. A este propósito, o Provedor de Justiça considera útil referir o princípio de cooperação leal imposto às instituições comunitárias e aos Estados-Membros pelo artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia e mencionado pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias[16] no contexto do processo por infracção ao abrigo do artigo 258.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. O artigo supramencionado estipula que os Estados-Membros se absterão de qualquer medida susceptível de pôr em perigo a realização dos objectivos da União.

45. O queixoso considera que as autoridades portuguesas forneceram à Comissão informações falsas. Na sua perspectiva, se a Comissão tivesse agido com diligência, teria tomado conhecimento desse facto. Em consequência, o Provedor de Justiça analisará a posição tomada pela Comissão com base nas explicações supramencionadas relativamente à alegada infracção das directivas referidas no ponto 41, alíneas a), b) e c).

46. Relativamente à alínea a) Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares, o Provedor de Justiça considera a explicação geral da Comissão razoável. Com base nas informações fornecidas pelas autoridades portuguesas, a Comissão acabou por concordar com o queixoso quanto ao facto de as águas estarem poluídas com compostos organoestânicos. Embora contestando a alegação de que a poluição em causa teve um impacto negativo directo na saúde pública, a Comissão aceitou que esta era susceptível de prejudicar a fauna e a flora e, por conseguinte, os bivalves. No entanto, não considerou que esta directiva tivesse sido infringida, devido ao facto de os compostos organoestânicos na água se terem mantido dentro dos limites estipulados pela directiva.

47. A este propósito, o Provedor de Justiça nota e aprecia que, ao solicitar, por diversas vezes, informações complementares, nomeadamente durante a reunião de 3 de Julho de 2007 e na carta de 14 de Agosto de 2007, a Comissão teve a oportunidade de se retractar da sua posição inicial, expressa na carta que endereçou ao queixoso em 14 de Maio de 2007, de que as autoridades portuguesas não haviam confirmado a presença de TBT nas águas do porto da Nazaré. Além disso, confirmou que tinha aceitado, conforme referira na sua carta de 12 de Julho de 2007, que os relatórios confirmavam a presença de organoestânicos nessas águas.

48. No que respeita à alínea b) Directiva 76/769/CEE, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, e das directivas conexas 1999/51/CE (estanho, PCP e cádmio) e 2002/62/CE (compostos organoestânicos), que adaptam ao progresso técnico pela quinta e pela oitava vez, respectivamente, o anexo I da Directiva 76/769/CEE, o Provedor de Justiça nota que a conclusão da Comissão de que não se encontravam disponíveis no mercado português tintas antivegetativas com TBT foi extraída com base em informações que lhe foram fornecidas pelas autoridades portuguesas.

49. Por outro lado, de acordo com os elementos de que o Provedor de Justiça dispõe, a referência da Comissão ao fardo histórico e à poluição do passado para justificar a presença de TBT nas águas do porto da Nazaré baseou-se em explicações fornecidas por Estados-Membros que não Portugal, nomeadamente o Reino Unido e a França. Contudo, neste contexto, importa notar que o Reino Unido avançou esta explicação apenas como possibilidade e não como facto. Do mesmo modo, a França confirmou que, embora tenham sido «muito poucos os casos», «foram encontrados produtos não conformes» no mercado comunitário[17]. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça está surpreendido com a posição assertiva da Comissão, expressa no seu parecer, de que «não recebeu qualquer queixa ou elementos de prova de que de 2005 a 2007 ainda estivessem a ser comercializadas na Comunidade Europeia tintas antivegetativas contendo compostos organoestânicos».

50. Não obstante, o Provedor de Justiça nota que, no caso vertente, a Comissão analisou mais a fundo a questão e, em 14 de Agosto de 2007, chamou a atenção das autoridades portuguesas para o Regulamento 782/2003, relativo à proibição dos compostos organoestânicos nos navios, recordando-lhes que tinham a responsabilidade de assegurar a vigilância dos produtos antivegetativos no mercado nacional. A Comissão não informou o Provedor de Justiça, no contexto do presente inquérito, sobre se as autoridades portuguesas responderam a esta carta. Acresce que não é claro se, para além da inspecção efectuada em 2005, as autoridades portuguesas empreenderam efectivamente outras actividades de vigilância para se certificarem de que os produtos antivegetativos vendidos e utilizados em Portugal são conformes à Directiva 76/769/CEE e ao Regulamento 782/2003. Além disso, em última análise, mesmo que não possa ser excluída a possibilidade de o fardo histórico e a poluição do passado serem, de facto, as verdadeiras causas da poluição por TBT no porto da Nazaré, também não é possível confirmar que não se encontram disponíveis na zona tintas antivegetativas não conformes.

51. É o Provedor de Justiça português, e não o Provedor de Justiça Europeu, que está a investigar a forma como as autoridades locais procedem ao controlo e à inspecção do mercado nacional dos organoestânicos. Em consequência, o Provedor de Justiça considera que não se justificam inquéritos adicionais a este aspecto da queixa.

52. Por último, no que respeita à alínea c) Directiva 79/923/CEE, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas, o Provedor de Justiça nota que a Comissão considerou que esta directiva não era aplicável no caso em apreço, porquanto as autoridades portuguesas a informaram de que as águas da proximidade do porto da Nazaré não são águas conquícolas.

53. Nos termos do seu artigo 1.º, a Directiva 79/923/CEE «diz respeito à qualidade das águas conquícolas e é aplicável às águas do litoral e às águas salobras que tenham sido consideradas pelos Estados-membros como águas que necessitam ser protegidas ou melhoradas a fim de permitir a vida e o crescimento de moluscos (moluscos bivalves e gastrópodes) e contribuir, assim, para a boa qualidade dos produtos conquícolas que podem ser directamente consumidos pelo homem». (sublinhado nosso)

54. As autoridades portuguesas explicaram à Comissão que não classificaram as águas do porto da Nazaré como águas conquícolas. Embora, em 1995, tenham autorizado a utilização do domínio público marítimo pelas instalações de aquicultura existentes no porto da Nazaré durante um período de 10 anos, essas águas não eram águas conquícolas, dado «nelas não se desenvolver a cultura de bivalves». Em 9 de Outubro de 2006, a Comissão transmitiu esta explicação ao queixoso, sublinhando que a produção de bivalves não estava autorizada naquelas águas.

55. Não obstante, de acordo com os elementos fornecidos ao Provedor de Justiça pelo queixoso e transmitidos à Comissão quando o presente inquérito foi aberto, o queixoso foi autorizado pelas mesmas autoridades portuguesas, desde 1997, a reproduzir bivalves no domínio público marítimo, na proximidade do porto da Nazaré, durante, pelo menos, cinco anos[18]. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça julgou útil pedir à Comissão informações a este respeito.

56. Na sua resposta a este pedido de informações complementares, a Comissão afirmou que (i) a Directiva 79/923/CEE não inclui disposições relativas à autorização da produção de moluscos e que (ii) o facto de existir uma licença para produção de bivalves numa zona cujas águas não foram, posteriormente, consideradas águas conquícolas na acepção da directiva supramencionada não pode ser considerado uma infracção ao direito comunitário, devendo antes ser avaliado à luz da legislação portuguesa pertinente.

57. À luz das observações preliminares tecidas nos pontos 31 e 32, o Provedor de Justiça deve, pois, concluir uma vez mais que as acções em apreço dizem respeito, exclusivamente, às autoridades portuguesas, pelo que não se justificam, da sua parte, inquéritos adicionais a este aspecto da queixa.

B. Conclusão

Com base nas suas investigações sobre a presente queixa, o Provedor de Justiça decide encerrá-la, com a seguinte conclusão:

Não se justificam inquéritos adicionais à presente queixa.

O queixoso e a Comissão serão informados da presente decisão.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Feito em Estrasburgo, em 13 de Janeiro de 2010

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[1] A autorização, publicada no Diário da República, anexa à queixa e transmitida à Comissão para parecer, tem a seguinte redacção: "... autoriza-se [o queixoso] a instalar um estabelecimento de culturas marinhas (...) numa parcela de terreno do domínio público marítimo localizada junto ao porto da Nazaré, concelho da Nazaré, jurisdição marítima da Capitania do Porto da Nazaré. (...) Para tanto, pelo presente despacho conjunto é autorizada (...) a utilizar a identificada parcela, no regime de licença, pelo prazo de cinco anos, renovável nos termos da legislação em vigor. (...) O estabelecimento vai funcionar no sistema de monocultura, em regime intensivo, para reprodução de bivalves e crustáceos cirrípedes. (...). 17 de Julho de 1997. - Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. (...) - O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território. (...)."

[2] Nazaré é uma vila situada na costa atlântica, no centro de Portugal.

[3] De acordo com o documento do IPIMAR «Níveis de composto de butil-estanho em bivalves existentes na Mundinaqua Lda, em água para abastecimento da "nursery" e sedimentos do Porto da Nazaré», anexado pelo queixoso à queixa apresentada ao Provedor de Justiça e transmitido à Comissão para parecer.

[4] Directiva 79/923/CEE do Conselho, de 30 de Outubro de 1979, relativa à qualidade exigida das águas conquícolas; JO L 281 de 1979, p. 47-52.

[5] Nos termos da carta: «[n]o ano de 1995 [a autoridade competente] concedeu autorização para utilização do domínio hídrico, por um período de 10 anos, à instalação de aquicultura existente no Porto de Nazaré (todavia convém esclarecer que as águas da Nazaré não se podem considerar conquícolas, dado nelas não se desenvolver a cultura de bivalves).». (sublinhado nosso).

[6] Nos termos da carta: «(...) não tendo igualmente sido autorizada a produção de bivalves nas [águas da localidade de Nazaré]» (sublinhado nosso).

[7] Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares; JO L 31 de 1976, pp. 1-7.

[8] Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 2006, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas; JO L 262 de 1976, pp. 201-203.

[9] Directiva 1999/51/CE da Comissão, de 26 de Maio de 1999, que adapta ao progresso técnico pela quinta vez o anexo I da Directiva 76/769/CEE do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas (estanho, PCP e cádmio); JO L 142 de 1999, pp. 22-25.

[10] JO L 183 de 2002, pp. 58-59.

[11] O último parágrafo da cópia assinada da carta da Comissão de 14 de Maio de 2007, fornecida pelo queixoso em anexo à sua queixa e transmitida à Comissão para parecer, tem a seguinte redacção: "(...) se porventura as supra referidas análises vierem a assinalar a presença de compostos de TBT - que (...) não foi confirmado pelas autoridades portuguesas - deverá então apresentar a situação, para eventual complemento de averiguação, à Direcção-Geral Empresas (...)."

[12] O último parágrafo da cópia não assinada da carta da Comissão de 14 de Maio de 2007, referida na nota de pé-de-página 11, fornecida pela Comissão em anexo ao seu parecer e transmitida ao queixoso para observações, tem a seguinte redacção: «... tendo em vista o aprofundamento da análise da situação do ponto de vista da eventual utilização de compostos de TBT nos estaleiros navais do porto da Nazaré - o que ... não foi confirmado pelas autoridades portuguesas - decidi transferir a sua carta de 17 de Maio pp. à Direcção-Geral Empresas ...».

[13] Regulamento (CE) n.º 782/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Abril de 2003, relativo à proibição dos compostos organoestânicos nos navios; JO L 115 de 2003, pp. 1-11.

[14] Em conformidade com o artigo 1.º, n.º 3, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu: «[o] Provedor de Justiça não pode intervir em processos instaurados perante órgãos judiciais (...).» Além disso, nos termos do artigo 10.º, n.º 3, das Disposições de Execução do Provedor de Justiça Europeu: «[c]aso tenha sido instaurado processo judicial relativamente ao objecto da investigação do Provedor de Justiça, este arquiva o processo. O resultado de quaisquer inquéritos até esse momento efectuados é arquivado, não lhes sendo dado seguimento.»

[15] COM(2002)141 final. A Comunicação prevê, em conformidade com o sexto parágrafo do seu preâmbulo, uma série de medidas administrativas que a Comissão se comprometeu a respeitar no tratamento e na avaliação de denúncias de infracções ao direito comunitário.

[16] Ver Processo C-10/00, Comissão contra a Itália, CJ I-2357, n.º 88.

[17] A acta da reunião de 3 de Julho de 2007, anexa ao parecer da Comissão e transmitida ao queixoso para observações, tem a seguinte redacção (em inglês, no original): "COM informed the meeting that a company had complained to COM, because it had problems in installing a shell-fish culture plant in the vicinity of a port in PT, because of high levels of TBT, which adversely affected the shell-fish hatchery. It considered that the high levels were due to illegal use of TBT in the port for anti-fouling purposes on ships. Verifications by the Portuguese authorities had, however, not found any cases of non-compliance with existing rules.

COM asked all MS for information on the results of enforcement of the restrictions relating to TBT in anti-fouling paints. FR indicated that controls had been done by a number of MS in the frame of the CLEEN network. It appeared that very few cases of non-compliant products had been found. UK confirmed that the presence of TBT in sediments is long-lasting and that the historic burden could be a potential source in the Portuguese case".

[«A Comissão informou a reunião de que uma empresa se tinha queixado à Comissão devido a problemas na instalação de uma unidade de cultura de bivalves na proximidade de um porto em Portugal, resultantes de níveis elevados de TBT, que afectaram adversamente a maternidade de bivalves. A empresa considerou que os níveis elevados eram devidos à utilização ilegal de TBT nos navios no porto, para fins antivegetativos. Verificações das autoridades portuguesas não detectaram, contudo, qualquer caso de não conformidade com as regras vigentes.

A Comissão solicitou a todos os Estados-Membros informações sobre os resultados da aplicação das limitações relativas à utilização de TBT em tintas antivegetativas. A França indicou que, no âmbito da rede CLEEN, tinham sido efectuados controlos em diversos Estados-Membros. Foram muito poucos os casos em que foram encontrados produtos não conformes. O Reino Unido confirmou que a presença de TBT em sedimentos é duradoura e que o fardo histórico poderia ser uma fonte potencial no caso português.»]. (sublinhado nosso)

[18] De acordo com a cópia do Diário da República anexa à queixa e transmitida à Comissão para parecer: «...autoriza-se [o queixoso] a instalar um estabelecimento de culturas marinhas ... numa parcela de terreno do domínio público marítimo localizada junto ao porto da Nazaré, concelho da Nazaré, jurisdição marítima da Capitania do Porto da Nazaré. ...Para tanto, pelo presente despacho conjunto é autorizada ... a utilizar a identificada parcela, no regime de licença, pelo prazo de cinco anos, renovável nos termos da legislação em vigor. ...O estabelecimento vai funcionar no sistema de monocultura, em regime intensivo, para reprodução de bivalves e crustáceos cirrípedes..... 17 de Julho de 1997. - Pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. ...- O Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.....»