Achtergrond van de klacht

1. Er is brede bezorgdheid onder het publiek over de mogelijke effecten van pesticiden op bijenpopulaties.  De klacht van een milieu-ngo heeft betrekking op de transparantie van de standpunten die de lidstaten innemen bij de vaststelling van richtsnoeren voor de risicobeoordeling van de gevolgen van pesticiden voor bijen ^[1] (hierna de „richtsnoeren voor bijen” genoemd)^[2].

2. Op verzoek van de Europese Commissie heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) in 2013 een eerste versie van de voorgestelde richtsnoeren voor bijen gepubliceerd. De EFSA heeft de ontwerprichtsnoeren in 2014 herzien.

3. Overeenkomstig de toepasselijke EU-wetgeving ^[3] worden door de EFSA opgestelde richtsnoeren door de Commissie goedgekeurd, rekening houdend met het advies van de lidstaten ^[4]. Vertegenwoordigers van de lidstaten komen bijeen en brengen advies uit over de richtsnoeren in het kader van het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders, een zogeheten "comitéprocedure"^[5]. Het comité wordt voorgezeten door de Commissie, die kopieën bewaart van de documenten die aan het comité worden voorgelegd en door het comité worden geproduceerd.

4. Wegens het gebrek aan overeenstemming tussen de lidstaten in het Permanent Comité is de goedkeuring van de richtsnoeren voor bijen door de Commissie sinds 2013 uitgesteld.

5. In september 2018 heeft de klager, de Franse non-profitorganisatie POLLINIS, de Commissie verzocht om toegang van het publiek tot "alle correspondentie (met inbegrip van e-mails), agenda's, notulen van vergaderingen en alle andere verslagen van dergelijke vergaderingen tussen ambtenaren/vertegenwoordigers/commissaris/kabinetslid van DG SANTE en de leden van het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders, met betrekking tot het EFSA-leidraad voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen (Apis mellifera, Bombus spp. en solitaire bijen) in de periode tussen juli 2013 en september 2018.

6. De Commissie heeft op 13 november 2018 op het verzoek van klager geantwoord.  Zij heeft vastgesteld dat 16 documenten binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen. Alle 16 documenten zijn e-mailuitwisselingen tussen de Commissie en de lidstaten over hun standpunten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen.

7. De Commissie weigerde toegang te verlenen tot de documenten met het argument dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces ^[6] in het Permanent Comité zou ondermijnen.

8. Ter ondersteuning van haar weigering merkte de Commissie op dat het standaardreglement van orde voor permanente comités (“standaardreglement van orde voor comités”) uitdrukkelijk uitsluit dat standpunten van afzonderlijke lidstaten openbaar worden gemaakt ^[7]. De Commissie voerde verder aan dat de Commissie en de lidstaten binnen het toepassingsgebied van de permanente comités “vrij moeten zijn van druk van buitenaf” en dat “[p]ulke openbaarmaking van de verwijzingen naar individuele lidstaten de lidstaten zou beletten hun standpunten openlijk kenbaar te maken”.

9. Op 14 november 2018 heeft klager de Commissie verzocht haar besluit te herzien. Zij voerde aan dat een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt, aangezien burgers moeten weten waarom de richtsnoeren voor bijen herhaaldelijk niet zijn goedgekeurd in het Permanent Comité. Het stelde dat dit schadelijk was voor het voortbestaan van bijen.

10. Op 3 december 2018 heeft de Commissie de conclusies van haar oorspronkelijke besluit bevestigd. Ontevreden over het antwoord van de Commissie wendde klager zich op 12 december 2018 tot de Ombudsman.

Aanbeveling van de Ombudsman

11. In haar aanbeveling ^[8] was de Ombudsman van mening dat de litigieuze documenten, gelet op de context waarin zij zijn opgesteld en het doel ervan, moeten profiteren van de ruimere toegang die krachtens het Unierecht inzake de toegang van het publiek tot documenten tot “wetgevingsdocumenten” wordt verleend. Een ruimere toegang tot dergelijke documenten is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat EU-burgers hun op het Verdrag gebaseerde recht om deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie kunnen uitoefenen. De Ombudsman was ook van mening dat de documenten in kwestie milieu-informatie bevatten, zoals gedefinieerd in de Aarhus-verordening. Daarom moet ook ruimere toegang worden verleend.

12. De Ombudsman concludeerde dat de uitzondering waarop de Commissie zich beroept om te weigeren het publiek toegang te verlenen tot de e-mails waarin de standpunten van de vertegenwoordigers van de lidstaten zijn opgenomen, des te restrictiever moet worden toegepast.

13. De Ombudsman achtte het argument van de Commissie dat de openbaarmaking van de e-mails met standpunten van de lidstaten in strijd is met het standaardreglement van orde voor comités ^[9] niet doorslaggevend. Zij aanvaardt dat in deze regels is bepaald dat de standpunten van de afzonderlijke lidstaten niet openbaar mogen worden gemaakt. Het reglement van orde weerspiegelt echter slechts een keuze van de Commissie over de wijze waarop de werkzaamheden van de comités moeten worden georganiseerd. Zij kan er te allen tijde voor kiezen dit reglement van orde te wijzigen. De Commissie kon alleen een overtuigend argument aanvoeren dat het „regelgebonden” is om de standpunten van de lidstaten niet vrij te geven indien de regel in de EU-wetgeving was opgenomen. In dit verband merkte de Ombudsman op dat de bekendmaking van de standpunten van de lidstaten niet verboden is door de toepasselijke EU-wetgeving, namelijk de comitologieverordening.

14. In wezen stelt de Commissie zich op het standpunt dat zij de documenten niet openbaar kan maken, omdat zij ervoor heeft gekozen om via het Reglement voor de procesvoering een systeem van niet-openbaarmaking in te voeren. Dit is een zelfvervullend, circulair argument. De regels inzake de toegang van het publiek tot documenten zijn daarentegen opgenomen in specifieke wetgeving, namelijk Verordening (EG) nr. 1049/2001 en, voor milieu-informatie, Verordening (EG) nr. 1367/2006.

15. De Ombudsman constateerde ook dat de Commissie niet heeft aangetoond hoe vertegenwoordigers van de lidstaten zouden worden onderworpen aan externe druk in geval van openbaarmaking van de documenten. Zij heeft evenmin aangetoond hoe, indien er druk zou worden uitgeoefend, het vermogen van de lidstaten om volledig onafhankelijk op te treden zou worden aangetast. De Ombudsman merkt op dat we hier niet verwijzen naar individuen, maar naar lidstaten waarvan de gekozen regeringen goed gewend zijn om kwesties aan te pakken die onderwerp zijn van een serieus en levendig openbaar debat.

16. De Ombudsman is het er niet mee eens dat openbaarmaking van de documenten het goede verloop van de besluitvorming ernstig zou beïnvloeden, verlengen of bemoeilijken [10].

17. In het licht van het bovenstaande oordeelde de Ombudsman dat de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen wanbeheer vormde. Zij deed daarom de volgende aanbeveling (overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman):

"De Commissie moet het publiek toegang verlenen tot de gevraagde documenten, met vermelding van de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen, in overeenstemming met de hierboven uiteengezette beginselen."

18. In haar antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman herhaalde de Commissie, onder verwijzing naar zowel artikel 13 van het standaardreglement van orde voor comités als de comitologieverordening, haar argument dat de regels die van toepassing zijn op comitologieprocedures de vertrouwelijkheid van de individuele standpunten van de lidstaten waarborgen. De Commissie heeft geconcludeerd dat zij derhalve niet in staat is de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen bekend te maken.

19. De Commissie heeft uitgelegd dat zij voorstellen heeft gedaan tot wijziging van de comitologieverordening om de transparantie en verantwoordingsplicht verder te vergroten, met name door de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité van beroep openbaar te maken. Hij merkte ook op dat hij zal blijven nadenken over de wijze waarop verdere transparantie in de comitologieprocedures kan worden gewaarborgd, rekening houdend met de verschillen tussen het wetgevingsbesluitvormingsproces en het besluitvormingsproces met betrekking tot de vaststelling van niet-wetgevingshandelingen.

20. Klager gaf commentaar op het antwoord van de Commissie en zei dat hij “het betreurt dat de Commissie heeft besloten de aanbeveling van de Ombudsman te negeren”.

21. Klager benadrukte dat de vertrouwelijkheidsregels in het standaardreglement van orde niet worden genoemd in de comitologieverordening. Indien de Commissie van mening is dat de vertrouwelijkheidsbepalingen in het reglement van orde in overeenstemming zijn met de comitologieverordening, zou dit “een duidelijke ondermijning vormen van het recht van burgers op toegang tot documenten” uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Klager zei te betreuren dat de Commissie deze cruciale kwestie niet heeft behandeld in haar antwoord op de aanbeveling van de Ombudsman.

22. De klager benadrukte ook dat de goedkeuring van de richtsnoeren voor bijen van het grootste belang is voor de bescherming van bijen in de EU. In een context waarin bestuivers een dramatische achteruitgang doormaken, zou transparantie met betrekking tot de standpunten van de lidstaten burgers in staat stellen te begrijpen waarom de ontwerprichtsnoeren van de EFSA sinds 2013 ten minste 26 keer in het Permanent Comité zijn besproken zonder dat er overeenkomsten zijn bereikt. Het behoud van de biodiversiteit mag nooit in het gedrang komen door vertrouwelijkheidsbepalingen. Het standpunt van de Commissie creëert een situatie waarin de lidstaten geen verantwoording verschuldigd zijn aan hun burgers en dit vormt een bedreiging voor het democratische proces.

Beoordeling van de Ombudsman na de aanbeveling

23. De Ombudsman is teleurgesteld over het antwoord van de Commissie op haar aanbeveling. De Commissie heeft niet ingegaan op de in de aanbeveling uiteengezette argumenten, met name met betrekking tot het standpunt van de Ombudsman dat de openbaarmaking van de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen niet in strijd is met de comitologieverordening.

24. De Ombudsman blijft bij haar standpunt dat de Commissie ten onrechte heeft geweigerd de gevraagde documenten met de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen openbaar te maken.

25. Krachtens de EU-Verdragen heeft elke burger “het recht deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie”^[11]. Daarom moeten EU-besluiten “zo open en zo dicht mogelijk bij de burger”^[12] worden genomen.

26. Het is een hoeksteen van de democratie in de EU om ervoor te zorgen dat de burgers de vooruitgang bij de vaststelling van de regels kunnen volgen. De mogelijkheid voor burgers om alle informatie die de basis vormt voor “wetgevingsmaatregelen van de EU”, in het algemeen beschouwd, te controleren en er kennis van te nemen, is een voorwaarde voor de doeltreffende uitoefening van hun democratische rechten. De Ombudsman begrijpt dat de in het kader van de comitologie vastgestelde besluiten, die van invloed zijn op de wijze waarop wetgeving wordt begrepen en toegepast, onder deze brede definitie van EU-wetgevingsmaatregelen vallen.

27. Het belang van het recht om deel te nemen aan het democratisch bestel van de EU gaat verder dan de vraag wat een wetgevingshandeling is en of gedelegeerde handelingen die in het kader van de comitologieverordening zijn vastgesteld, kunnen worden geacht onder deze categorie te vallen. Het democratische karakter van de Europese Unie vereist dat de burgers in beginsel alle maatregelen van de EU die op hen van invloed zijn, kunnen controleren.

28. Zoals uiteengezet in de aanbeveling van de Ombudsman bevatten de gevraagde documenten informatie over een maatregel die van invloed kan zijn op de biologische diversiteit. Daarom kwalificeert de inhoud duidelijk als milieu-informatie. Beleidsmaatregelen van de EU die gevolgen hebben voor het milieu hebben gevolgen voor elke EU-burger en -ingezetene. Dit is erkend in de Aarhus-verordening.

29. Bijen en andere bestuivers zijn van cruciaal belang voor het milieu en houden de biodiversiteit in stand door essentiële bestuiving te bieden voor een breed scala aan gewassen en wilde planten. Gezien de belangrijke ecologische en economische waarde van bijen is het noodzakelijk om gezonde bijenbestanden te monitoren en in stand te houden, niet alleen lokaal of nationaal, maar wereldwijd. In de afgelopen 10 tot 15 jaar hebben imkers melding gemaakt van een ongewone verzwakking van het aantal bijen en kolonieverliezen. De gevraagde documenten bevatten de standpunten van de lidstaten over een ontwerpmaatregel die gericht is op het verstrekken van richtsnoeren aan de industrie en de lidstaten over de uitvoering van de EU-wetgeving inzake pesticiden. Het gaat om de risico's die pesticiden met zich meebrengen voor bijen. De ontwerprichtsnoeren voor bijen zijn daarom relevant voor de bescherming van bijen in de EU. Deze richtsnoeren zijn sinds de afgifte ervan door de EFSA vele malen besproken in het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders. Wegens het gebrek aan overeenstemming tussen de lidstaten in het comité is de goedkeuring van de richtsnoeren voor bijen echter sinds 2013 uitgesteld.

30. De openbaarmaking van de gevraagde documenten zou EU-burgers, zoals de klager, in staat stellen de door de lidstaten aangevoerde redenen voor en tegen de goedkeuring van de richtsnoeren te onderzoeken en, indien gewenst, te proberen invloed uit te oefenen op een lopend besluitvormingsproces. Inzicht in de standpunten van de verschillende vertegenwoordigers van de lidstaten is van vitaal belang in een democratisch systeem dat verantwoording aflegt aan zijn burgers.

31. Het antwoord van de Commissie op de aanbeveling van de Ombudsman is gebaseerd op de premisse dat de in het kader van de comitologieverordening vastgestelde regels zelf de vertrouwelijkheid van de individuele standpunten van de lidstaten waarborgen. De comitologieverordening bevat echter geen bepaling die bepaalt dat beknopte verslagen geen individuele standpunten van vertegenwoordigers van de lidstaten in het kader van de werkzaamheden van het comité mogen bevatten. Evenmin is er een andere bepaling in de comitologieverordening die vertrouwelijkheidsvereisten zou opleggen aan comitéprocedures.

32. Dit betekent dat de vertrouwelijkheidsbepalingen in het reglement van orde van de comitéprocedure, met inbegrip van artikel 10, lid 2 (waarin staat dat in beknopte verslagen van vergaderingen het individuele standpunt van de leden tijdens de bespreking van het comité niet wordt vermeld) en artikel 13, lid 2 (waarin staat dat de besprekingen van het comité vertrouwelijk zijn), niet zelf in de comitéprocedureverordening zijn verankerd.

33. De Ombudsman is ingenomen met de toezegging van de Commissie in haar antwoord om de transparantie en verantwoordingsplicht van de comitologieprocedures te vergroten. Volgens haar zou de naleving van haar aanbeveling in dit geval een belangrijke stap zijn in de richting van de nakoming van die verbintenis. Het zou de EU-burgers meer vertrouwen geven in de uitvoering van die toezegging door de Commissie. De comitologieverordening hoeft niet te worden gewijzigd. Overweging 19 en artikel 9, lid 2, van die verordening maken immers duidelijk dat de toegang van het publiek tot informatie over comitéprocedures moet worden gewaarborgd overeenkomstig het EU-recht inzake de toegang van het publiek tot documenten.

34. De Ombudsman merkt op dat het reglement van orde geen juridische voorrang kan hebben op een verordening. Elk reglement van orde moet daarom niet alleen in overeenstemming zijn met de comitologieverordening, maar ook met de EU-regels inzake toegang tot documenten. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Commissie geen beroep kan doen op het reglement van orde dat van toepassing is op comitologieprocedures om de toegang van het publiek tot documenten te weigeren indien het primaire of secundaire Unierecht haar verplicht om het publiek toegang tot die documenten te verlenen.

35. Uit het voorgaande volgt dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 volledig van toepassing is en dat de uitzondering met betrekking tot het besluitvormingsproces strikt moet worden uitgelegd. Zoals uiteengezet in de aanbeveling van de Ombudsman, heeft de Commissie niet aangetoond dat externe druk die vertegenwoordigers van de lidstaten zouden kunnen uitoefenen in geval van openbaarmaking van de betrokken documenten, van invloed zou zijn op het besluitvormingsproces. Gezien het cruciale belang van bijen voor het milieu, de daling van het aantal bijen en het verlies van kolonies in de afgelopen jaren, de relevantie van de ontwerprichtsnoeren voor bijen in dit verband en het feit dat de lidstaten de afgelopen vijf jaar geen overeenstemming hebben kunnen bereiken, is de Ombudsman hoe dan ook van mening dat er een duidelijk hoger openbaar belang bestaat bij de openbaarmaking van de gevraagde documenten.

36. De Ombudsman heeft eerder onderzoek gedaan naar de weigering van de Commissie om de standpunten van de lidstaten in het kader van de comitologieprocedures openbaar te maken.^[13] Zij betreurt het dat de Commissie toegang weigert tot documenten die de standpunten van de lidstaten bevatten in het kader van de comitologieprocedures die gevolgen hebben voor de EU-wetgeving en daarom open moeten staan voor controle door burgers in een democratische samenleving. De Ombudsman roept de Commissie op deze praktijk te veranderen en te voldoen aan de verplichtingen die zijn vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie, met name de beginselen die zijn vastgelegd in artikel 10 VEU.

37. Op basis van het bovenstaande bevestigt de Ombudsman haar conclusie dat de weigering van de Commissie om het publiek toegang te verlenen tot de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen, wanbeheer vormde.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

De Ombudsman is niet tevreden met het antwoord van de Europese Commissie op haar aanbeveling. De Ombudsman herhaalt haar aanbeveling dat de Commissie het publiek toegang moet verlenen tot de gevraagde documenten, met vermelding van de standpunten van de lidstaten over de ontwerprichtsnoeren voor bijen, in overeenstemming met de in haar aanbeveling en in dit besluit uiteengezette beginselen.

De Ombudsman verwacht van de Commissie dat zij haar toezegging nakomt om de transparantie van de comitologieprocedures te vergroten en zal de vooruitgang nauwlettend blijven volgen.

Klager en de Europese Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 03/12/2019

[1] Richtsnoeren van de EFSA voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen, EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[2] Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Artikel 77 van Verordening (EG) nr. 1107/2009.

[4] Overeenkomstig de raadplegingsprocedure van artikel 4 van Verordening (EU) nr. 182/2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] “Comitologie” verwijst naar een reeks procedures aan de hand waarvan de EU-lidstaten controleren hoe de Europese Commissie het EU-recht ten uitvoer legt. Voordat de Commissie maatregelen ter uitvoering van de EU-wetgeving kan vaststellen, moet zij voor de gedetailleerde uitvoeringsmaatregelen die zij voorstelt, een gespecialiseerd comité raadplegen waarin alle EU-lidstaten vertegenwoordigd zijn. Het betrokken comité brengt vervolgens advies uit over de door de Commissie voorgestelde maatregelen. Deze adviezen kunnen min of meer bindend zijn voor de Commissie, afhankelijk van de specifieke procedure die is gespecificeerd in de wetgevingshandeling die wordt uitgevoerd. Voor een kort overzicht van “comitology”, zie http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home

[6] Uitzondering op het recht van toegang overeenkomstig artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[7] Artikel 10, lid 2, en artikel 13, lid 2, van het standaardreglement van orde voor commissies - Reglement van orde voor het comité [naam van het comité].

[8] De aanbeveling van de Ombudsman is beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624

[9] Standaardreglement van orde voor commissies - Reglement van orde voor de commissie [naam van de commissie].

[10] Zie in dit verband het arrest van het Hof van Justitie (Grote kamer) van 4 september 2018 in zaak C-57/16, ClientEarth/Commissie: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=nl, punt 101.

[11] Artikel 10 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

[12] Artikel 1 en artikel 10, lid 3, VEU.

[13] Zie bv. het besluit in zaak 1275/2018/THH, beschikbaar op https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361.