Antefatti della denuncia

1. Il 12 agosto 2011, il denunciante ha presentato una richiesta di accesso ai documenti alla Banca centrale europea (“BCE”). Il denunciante ha chiesto l’accesso a una lettera che la BCE, ai primi di agosto 2011, ha inviato nel quadro della crisi del debito sovrano che ha colpito alcuni paesi della zona euro  (la “lettera”).

2. Il 7 settembre 2011, la BCE ha respinto la richiesta del denunciante. Essa ha affermato che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino, della decisione della BCE in materia di accesso del pubblico ai documenti[1], l’accesso alla lettera doveva essere negato in quanto la divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in relazione alla politica monetaria e alla politica economica dell’Unione o di uno Stato membro. Nella fattispecie, la divulgazione della lettera avrebbe arrecato pregiudizio all’efficacia dei messaggi della BCE agli Stati membri in quanto strumento atto a promuovere un contesto favorevole al ripristino della fiducia degli investitori nei mercati finanziari. La BCE ha sottolineato che la questione è della massima importanza ai fini di una fluida conduzione della politica monetaria. Ha inoltre informato il denunciante della possibilità a sua disposizione di presentare una domanda di conferma al suo Comitato esecutivo.

3. Il 28 settembre 2011, il denunciante ha presentato una domanda di conferma al Comitato esecutivo della BCE. Il giorno seguente, il denunciante ha nuovamente contattato la BCE, osservando che la lettera era stata pubblicata da un importante quotidiano italiano.

4. Il 20 ottobre 2011, la BCE ha respinto la domanda di conferma, ritenendo che l’eccezione precedentemente invocata fosse applicabile. La BCE ha ritenuto che la divulgazione della lettera "arrecherebbe pregiudizio all’efficacia dei messaggi della BCE" agli Stati membri al fine di promuovere condizioni favorevoli per una fluida conduzione della politica monetaria. La BCE ha inoltre sottolineato che essa deve essere in grado di trasmettere messaggi pertinenti e franchi alle autorità nazionali ed europee nel modo che ritiene più efficace al fine di servire l'interesse pubblico in materia di politica monetaria. In particolare, le circostanze possono esigere comunicazioni informali e confidenziali. Nel caso specifico, la comunicazione confidenziale era intesa a promuovere un contesto favorevole al ripristino della fiducia degli investitori nei mercati finanziari. La BCE ha informato il denunciante sui mezzi di ricorso a sua disposizione ai sensi degli articoli 228 e 263 del TFUE.[2]

5. Il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo il 26 ottobre 2011.

Il contenuto dell’indagine

6. Il Mediatore europeo ha avviato un’indagine sulla seguente allegazione e richiesta.

Allegazione

La BCE ha illegittimamente rifiutato al denunciante l’accesso alla lettera.

Richiesta

La BCE dovrebbe concedere l’accesso alla lettera e/o fornire al denunciante motivi appropriati per la sua decisione.

L’indagine

7. Il 30 novembre 2011, il Mediatore europeo ha trasmesso la denuncia al Presidente della BCE, con l’invito a presentare un parere in merito alla succitata allegazione e richiesta. In questa occasione, il Mediatore ha anche informato il Presidente della BCE che desiderava esaminare il fascicolo relativo alla denuncia.

8. Il 1° febbraio 2012, i servizi del Mediatore europeo hanno esaminato il fascicolo della BCE relativo alla denuncia. Il rapporto di ispezione è stato trasmesso al denunciante per eventuali osservazioni. Non sono pervenute osservazioni da parte del denunciante.

9. La BCE ha presentato il suo parere sulla denuncia il 28 febbraio 2012. Il Mediatore europeo ha trasmesso il parere al denunciante per eventuali osservazioni, che lo stesso ha inviato il 10 maggio 2012.

Analisi e conclusione del Mediatore

A. Allegazione che la BCE ha illegittimamente rifiutato al denunciante l’accesso al documento richiesto e relativa richiesta

Argomentazioni presentate al Mediatore

10. Nella sua denuncia, il denunciante ha fatto riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale in materia di accesso ai documenti per sostenere che la BCE non ha validamente motivato la sua decisione di rifiutare l’accesso alla lettera. Il denunciante ha anche sottolineato che, a seguito della pubblicazione della lettera da parte di un giornale, i motivi invocati dalla BCE per rifiutare l'accesso e, in particolare, la protezione dell'efficacia dei suoi messaggi agli Stati membri, non erano più rilevanti.

11. Nel suo parere, la BCE ha spiegato che la lettera è stata inviata al governo italiano nell’agosto 2011. Si tratta di una comunicazione strettamente confidenziale tra il Presidente della BCE e il Presidente del Consiglio dei ministri italiano, in cui si esprime la "la preoccupazione della BCE per la situazione allora straordinariamente difficile e grave dell’economia italiana, nonché per le ripercussioni sulla stabilità dell'area dell'euro, e si invita il governo italiano ad adottare in maniera rapida e decisa le misure necessarie per aumentare il potenziale di crescita e garantire il consolidamento fiscale". Le misure dovrebbero aumentare il potenziale di crescita e garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche e migliorare l’efficienza dell’amministrazione pubblica. L’obiettivo della BCE era quello di tutelare "l’integrità e l’efficacia della propria politica monetaria, nel migliore interesse dei cittadini dell’area dell’euro".

12. La BCE ha ritenuto che la divulgazione della lettera avrebbe recato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in relazione alla politica monetaria dell’Unione. Inoltre, la BCE ha affermato che a suo parere, è "di cruciale importanza essere nella posizione di trasmettere messaggi pertinenti e franchi alle autorità nazionali dell’area dell’euro nel modo giudicato il più efficace per servire l’interesse pubblico in relazione all’adempimento del proprio mandato". Questo include, se necessario, la possibilità di inviare messaggi informali o confidenziali.

13. La BCE ha inoltre dichiarato che il fatto che la lettera sia stata pubblicata in un grande quotidiano italiano è irrilevante, in quanto la BCE stessa non ha reso pubblica la lettera né ne ha autorizzato la pubblicazione; la lettera era stata ottenuta in difetto dell’autorizzazione della BCE. La BCE ha sottolineato che, se fosse obbligata a consentire l´accesso ad un documento confidenziale che sia stato illegittimamente divulgato da terzi, sarebbe costretta ad avallare ex-post tale illegittima divulgazione. Ciò sarebbe per i terzi un incentivo a pubblicare documenti confidenziali senza autorizzazione, per poi cercare di ottenere approvazione mediante le norme in materia di accesso ai documenti. La BCE ha inoltre ricordato che la sua posizione su questo punto è in linea con la giurisprudenza del Tribunale[3].

14. Quanto alle ragioni per giustificare il rifiuto della domanda iniziale e di conferma del denunciante, la BCE ritiene che siano adeguate. Essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale, secondo la quale una motivazione deve essere valutata caso per caso "alla luce non solo del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia"[4]. Non è necessario che l’iter logico studi a fondo tutti i punti di fatto e di diritto rilevanti. Nelle sue lettere al denunciante, la BCE non avrebbe potuto fornire ulteriori motivi sul perché la divulgazione avrebbe leso l’interesse protetto, in quanto ciò avrebbe implicato "la (parziale) divulgazione" del contenuto della lettera.

15. Infine, la BCE fa riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all’ampia discrezionalità di cui godono le istituzioni dell’UE nel determinare se la divulgazione di documenti metta a repentaglio gli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del regolamento (CE) n. 1049/2001[5]. Le stesse considerazioni dovrebbero trovare applicazione con riferimento alla BCE nella sua valutazione delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a) della decisione BCE/2004/3. La BCE ritiene "di avere osservato le norme procedurali applicabili, ivi incluso l’obbligo di motivazione, e che la propria valutazione del pubblico interesse non è inficiata da un errore nella motivazione né da uno sviamento di potere."

16. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha dichiarato di aver già presentato le sue argomentazioni e di avere fiducia nella decisione del Mediatore europeo.

La valutazione del Mediatore

17. L'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino della decisione relativa all'accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea stabilisce che: "la BCE rifiuta l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di a) l'interesse pubblico in ordine: (…) alla politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro". Detta eccezione alla norma generale relativa all'accesso del pubblico ai documenti è identica a quella di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino del regolamento (CE) n. 1049/2001.

18. È pertanto necessario valutare se, al momento in cui ha respinto la domanda di conferma, la BCE  (i) aveva diritto di ritenere che fosse applicabile l'eccezione concernente la tutela della politica economica e monetaria di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino della sua decisione e; (ii) ha opportunamente comunicato il proprio punto di vista al denunciante fornendo un'adeguata motivazione.

19. Per quanto riguarda l'applicabilità dell'eccezione invocata dalla BCE, il Mediatore ricorda la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia in materia di applicazione delle eccezioni specifiche concernenti l'interesse pubblico previste dall'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del regolamento (CE) n. 1049/2001:  "occorre riconoscere all'istituzione un’ampia discrezionalità per determinare se la divulgazione di documenti relativi agli ambiti soggetti all’applicazione delle eccezioni in questione possa arrecare pregiudizio all’interesse pubblico" in quanto" "tale decisione di rifiuto ha un carattere complesso e delicato, tale da richiedere un grado di cautela del tutto particolare e i criteri enunciati nell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento (CE) n. 1049/2001 sono assai generali"[6].

20. Dall'esame della lettera, il Mediatore può confermare che la BCE nel suo parere ne ha accuratamente descritto il contenuto. Il Mediatore ritiene inoltre che la lettera contenga informazioni che paiono di natura altamente sensibile che evidenziano varie gravi debolezze dell'economia italiana e le relative potenziali conseguenze, identificano i suoi settori più vulnerabili e propongono misure che potrebbero essere considerate per eliminare tali debolezze.

21. La difficile situazione economica e di mercato che prevaleva in Italia al momento dei fatti in questione (cioè, alla data del rifiuto della domanda di conferma) è un fatto di dominio pubblico. Sulla base dell'esame della lettera, il Mediatore ritiene che la divulgazione dell'analisi dettagliata della BCE relativa alle difficoltà dell'economia italiana all'epoca dei fatti avrebbe potuto pregiudicare gli interessi di tale paese e dei suoi cittadini, esponendolo a minacce speculative sui mercati finanziari e compromettendo così la sua politica economica.

22. Inoltre, il Mediatore riconosce l'importanza, sottolineata dalla BCE, di una comunicazione franca tra quest'ultima e il governo di uno Stato membro. Sebbene tale interesse non sia di per sé sufficiente a escludere in generale e in ogni caso dette comunicazioni dal pubblico dominio, esso costituisce quanto meno un fattore di cui tener conto al momento di effettuare la valutazione concreta di una comunicazione per determinare se la sua divulgazione comprometterebbe effettivamente i legittimi interessi tutelati dalla decisione della BCE relativa all'accesso del pubblico ai documenti[7].

23. Alla luce dei fatti, il Mediatore riconosce che non era irragionevole ritenere, come ha fatto la BCE nel respingere la domanda di conferma del denunciante, che la divulgazione, seppure parziale, della lettera avrebbe potuto gravemente ledere gli interessi protetti dalle eccezioni di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) della decisione della BCE relativa all'accesso del pubblico ai documenti.

24. In merito a tale conclusione, il Mediatore reputa irrilevante il fatto che la lettera è stata pubblicata da un importante quotidiano italiano poco dopo la presentazione della domanda di conferma da parte del denunciante. Egli non ritiene che la giurisprudenza citata dalla BCE nel suo parere (paragrafo 13) sia direttamente pertinente nel caso in esame, in quanto riguarda l'interesse dei singoli a presentare un ricorso per annullamento nei confronti di una decisione di rifiuto all'accesso a documenti e in particolare esclude la possibilità che la pubblicazione da parte di terzi del documento richiesto possa avere effetti su tale interesse. Tuttavia, la BCE ha altresì osservato che se fosse obbligata a fornire pubblico accesso a un documento confidenziale che sia stato illegittimamente divulgato da terzi, sarebbe costretta ad avallare ex-post tale illegittima divulgazione. Ciò sarebbe per i terzi un incentivo a pubblicare documenti confidenziali senza l'autorizzazione della BCE. Il Mediatore reputa ragionevole questa posizione.

25. Contrariamente all'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, l'articolo 4, paragrafo 1, non prevede la possibilità di un imperativo interesse pubblico alla divulgazione. Secondo le parole della Corte di giustizia[8], "dal tenore dell’art. 4, n. 1, lett. a), del detto regolamento risulta che (…) il diniego dell’istituzione è obbligatorio quando la divulgazione al pubblico di un documento è tale da arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dalla detta disposizione, senza dover ponderare in tal caso (…) gli obblighi connessi alla protezione dei detti interessi con quelli correlati ad altri interessi" (evidenziazioni aggiunte). Questa giurisprudenza è pienamente applicabile, per analogia, all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) della decisione della BCE sull'accesso del pubblico ai documenti, il cui tenore è identico a quello dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del regolamento. Pertanto, né il regolamento (CE) n. 1049/2001, né la decisione della BCE sull'accesso ai documenti prevedono un legittimo interesse democratico dei cittadini a essere informati sulle misure proposte all'Italia, tale da prevalere sulla necessità di tutelare gli interessi sanciti all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino, di tale decisione.

26. Quanto alle motivazioni fornite dalla BCE al denunciante per respingere la sua domanda iniziale e la domanda di conferma, la BCE ha ragione nell'affermare che "il requisito della motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso" e che la motivazione deve evitare di ledere gli interessi sensibili tutelati dalla stessa eccezione applicata. Tuttavia, nel caso in esame, il Mediatore ritiene che il semplice riferimento agli interessi che verrebbero messi a repentaglio, senza nessuna spiegazione del nesso tra il possibile danno a tali interessi e il contenuto concreto del documento, non è sufficiente a rispettare lo il necessario standard di motivazione.

27. Il Mediatore rileva, tuttavia, che nel corso della sua inchiesta relativa alla denuncia, la BCE ha rivisto la posizione che aveva adottato in risposta alla domanda iniziale e alla domanda di conferma e ha allineato la sua motivazione iniziale con lo standard richiesto. In effetti, nel suo parere la BCE ha svolto una valutazione concreta della lettera e l'ha descritta in modo sufficientemente dettagliato per dare un'idea della delicatezza del suo contenuto.  La BCE ha altresì spiegato le ragioni per cui ha trasmesso la lettera alle autorità italiane nonché le intenzioni sottostanti. Ha inoltre indicato perché l'avvenuta pubblicazione di una presunta copia non comportava che la Banca fosse tenuta a divulgare il documento in questione. Tali informazioni, abbinate alla valutazione dei rischi che la divulgazione avrebbe comportato per gli interessi tutelati già contenuta nella prima risposta della Banca al denunciante, permettono oggettivamente a quest'ultimo di comprendere perché la divulgazione sia stata negata nel caso all'esame.

28. Nei ricorsi contro la decisione di negare l'accesso a un documento, la questione per la Corte è quella di stabilire se annullare la decisione in questione. Nella fattispecie, la Corte generale ha ritenuto che "se una decisione presenta una qualche forma di motivazione (…) questa non può essere sviluppata ed esplicitata per la prima volta e a posteriori davanti alla Corte, salvo in casi eccezionali"[9]. Dato che il Mediatore non ha il potere di annullare una decisione, i ricorsi al Mediatore rispondono a criteri diversi dai procedimenti giudiziari e non hanno le stesse finalità di questi ultimi. Nel caso in esame, il Mediatore non ritiene che sarebbe utile criticare le argomentazioni inizialmente addotte dalla BCE per respingere la domanda di conferma. Tuttavia, il Mediatore formula l´osservazione ulteriore in appresso indicata, che incoraggia la BCE a porre in primo piano la qualità delle sue argomentazioni nel rispondere a domande di accesso.

29. Alla luce di quanto suesposto, il Mediatore ritiene che non sussistano motivi per proseguire le indagini nel caso in esame.

B. Conclusioni

In base alle indagini condotte in merito alla presenta denuncia, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non vi è motivo di svolgere ulteriori indagini nel caso in esame.

Il denunciante e la BCE saranno informati della presente decisione.

Osservazione ulteriore

Il Mediatore incoraggia la Banca centrale europea a continuare a considerare la divulgazione dei documenti al pubblico, nonché le argomentazioni addotte a fondamento delle decisioni di diniego dell´accesso ai documenti, non soltanto come obblighi giuridici, ma anche come un'opportunità per dimostrare il proprio impegno in favore della trasparenza e pertanto per incrementare la propria legittimità agli occhi dei cittadini.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasburgo, 19 Dicembre 2012

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[1] Decisione 2004/258/CE della Banca centrale europea, del 4 marzo 2004, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della Banca centrale europea, GU 2004 L 80, pag. 42.

[2] L’articolo 228 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea abilita il Mediatore europeo a ricevere le denunce di cittadini dell’Unione riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione. L’articolo 263 del TFUE prevede il diritto delle persone a proporre, a talune condizioni, un ricorso per annullamento di atti delle istituzioni dell’UE che si ritiene violino il diritto dell’UE.

[3] La BCE fa riferimento alla Causa T-233/09 Access Info Europa contro Consiglio [2011] Racc. II-1073, paragrafo 36 e Causa T-174/95 Svenska Journalistförbundet contro Consiglio [1998] Racc. II-2289, paragrafo 69, a conferma del fatto che una richiesta di accesso non è influenzata dal fatto che il documento in oggetto sia stato pubblicato da terzi.

[4] La BCE cita la Causa C-122/94 Commissione contro Consiglio [1996] Racc. I-881, paragrafo 29; Causa C-41/00 P Interporc contro Commissione [2003] Racc. I-2125, paragrafo 55; Causa T-188/98 Kujer contro Consiglio [2000] Racc. II-1959, paragrafo 36; Cause riunite T-355/04 e T-466/04 Co-Frutta contro Commissione [2010] Racc. II-1, paragrafo 100.

[5] Regolamento (CE) N. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, GU 2001 L 145, pag. 43.

[6] Cause C‑266/05 P Sison contro Consiglio [2007] Racc. I‑1233, paragrafi da 34 a 36; e T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH contro Commissione, sentenza del 13 gennaio 2011, non ancora pubblicata nella raccolta, paragrafo 104 e altri.

[7] In realtà la Corte di giustizia ha chiaramente stabilito che, nell'esaminare una domanda di accesso ai documenti, l'istituzione deve svolgere un esame specifico di ciascun documento in questione. Il semplice fatto che un documento riguardi un interesse tutelato in base a un'eccezione non è di per sé sufficiente a giustificare l'applicazione di detta eccezione. Anzi, l'istituzione interessata deve in linea di massima spiegare in che modo la divulgazione del documento potrebbe effettivamente e specificamente pregiudicare l'interesse tutelato in base all'eccezione invocata. Inoltre il rischio di pregiudicare interessi tutelati deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico. Causa C-506/08 P Svezia contro MyTravel e Commissione, sentenza del 21 luglio 2011, non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafo 78; Causa T‑250/08 Bachelor contro Commissione, sentenza del 24 maggio 2011, non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafo 78; Causa T-166/05 Borax Europe contro Commissione, sentenza dell'11 marzo 2009, non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafo 88; Cause congiunte C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P Svezia e altri contro API e Commissione [2010] ECR I-8533, paragrafo 72; Cause congiunte C‑39/05 P e C‑52/05 P Svezia e Turco contro Consiglio [2008] Racc. I-1429, paragrafo 43; Causa T-2/03 Verein für Konsumenteninformation contro Commissione  [2005] Racc. II-1121, paragrafo 69; Sison contro Consiglio, citata nella nota in calce 6, paragrafo 75.

[8] Sison contro Consiglio, citata nella nota in calce 6, paragrafo 46; Cause congiunte T-3/00 e 337/04 Pitsiorlas contro Consiglio e BCE [2007] Racc. II-4779, paragrafo 227.

[9] Cfr. Pitsiorlas contro Consiglio e BCE, citata nella nota in calce 8, paragrafo 278.