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Décision dans l’affaire 1106/2020/MDC portant sur la décision de la Commission européenne de refuser au plaignant le versement d’une indemnité de dépaysement

Contexte de la plainte

1. Le plaignant a la nationalité belge mais a déménagé en France avec sa famille à l’âge de quatre ans. Il a vécu, étudié et travaillé en France jusqu’en 2013.

2. Le 1er mai 2013, il a été engagé sur un poste d’agent contractuel au sein de la Commission européenne à Bruxelles. Il s’est vu octroyer une indemnité de dépaysement en vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du statut du personnel[1], qu’il a continué de percevoir pendant six ans, jusqu’en avril 2019, date à laquelle son contrat a pris fin.

3. Le 7 juin 2019, il a reçu une offre officielle pour un poste au sein de l’Agence exécutive pour la recherche (REA) à partir du 1er septembre 2019. Il a donc décidé de rester à Bruxelles avec son épouse et ses enfants (qui fréquentaient l’école et la crèche à Bruxelles[2]) jusqu’à sa nouvelle prise de poste, sans rentrer en France ni demander d’indemnité de réinstallation.

4. En septembre 2019, lorsqu’il a pris ses fonctions à la REA, l’Office de gestion et de liquidation des droits individuels (PMO) lui a fait savoir que ses droits financiers seraient modifiés et que son lieu d’origine deviendrait la Belgique à compter du 11 septembre 2019. En conséquence, le plaignant a perdu son droit à l’indemnité de dépaysement.

5. Lorsqu’il a demandé des explications, il lui a été répondu qu’au moment de sa prise de fonctions à la REA, son lieu d’origine avait été défini comme son lieu de recrutement, à savoir son lieu de résidence habituelle d’alors (Bruxelles). On lui a fait savoir qu’il n’avait pas droit à l’indemnité de dépaysement en tant que ressortissant belge qui n’avait pas habité hors de Belgique pendant une période de dix ans avant sa prise de poste, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut. Il lui a également été indiqué qu’il pouvait demander une rectification de son lieu d’origine. Toutefois, cette rectification ne lui permettrait pas de recevoir l’indemnité de dépaysement ou tout autre avantage financier lié au dépaysement car, selon le PMO, elle ne changerait pas le fait qu’il n’avait pas habité hors de Belgique pendant «la totalité de la période décennale» expirant lors de son entrée en service.

Réclamation administrative auprès de la Commission européenne

6. Le 9 décembre 2019, le plaignant a contesté la décision du PMO et introduit une réclamation administrative au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut du personnel.

7. Il y soutenait notamment que:

  • i. la disposition du statut relative à l’indemnité de dépaysement établissait qu’une période de dix ans devait être prise en compte pour déterminer le caractère «habituel» de la résidence sur un territoire particulier et ne devrait donc pas être appliquée en fonction de la résidence au «moment précis du recrutement»;
  • ii. lorsqu’il s’est porté candidat au poste proposé par la REA en janvier 2019, il avait droit à l’indemnité de dépaysement car ses lieux de recrutement et d’origine étaient en France;
  • iii. il y avait lieu de considérer qu’il existait une continuité juridique entre son ancien contrat à la Commission et son nouveau contrat avec la REA;
  • iv. pour conserver son indemnité de dépaysement, il aurait dû demander une indemnité de réinstallation et se réinstaller en France au cours des mois précédant le début du nouveau contrat; toutefois, il estimait qu’il se serait agi d’un gaspillage d’argent public;
  • v. au cours des quatre mois de chômage entre ses contrats, il n’a pas travaillé en Belgique ni bénéficié du chômage ou du régime de sécurité sociale belge[3], ce qui prouvait que la Belgique n’était pas son pays de résidence habituelle.

8. Enfin, il estimait que la PMO avait porté atteinte à son droit de voir ses affaires traitées de manière impartiale, équitable et rapide. Il déplorait le fait que le PMO n’avait pas tenu compte de ses arguments avant de prendre une décision formelle sur son indemnité de dépaysement, décision qui l’avait affecté financièrement. Il demandait une plus grande transparence dans le processus de prise de décisions du PMO et davantage de compréhension à l’égard des personnes qui, sans être juristes, devaient se défendre elles-mêmes. Il prétendait également qu’il avait été discriminé au motif de sa nationalité. En conclusion, il demandait à être indemnisé.

Réponse de la Commission au plaignant

9. Le 8 avril 2020, l’autorité habilitée à conclure des contrats d’engagement (AHCC) de la Commission a répondu à la réclamation du plaignant.

10. L’AHCC s’est référée à la jurisprudence relative à l’application de l’article 4 de l’annexe VII du statut. Selon la jurisprudence constante établie par le Tribunal, l’octroi de l’indemnité de dépaysement a pour objet de «compenser les charges et désavantages particuliers résultant de la prise de fonctions auprès de l’Union pour les fonctionnaires qui sont, de ce fait, obligés de transférer leur résidence de l’État de leur domicile à l’État d’affectation et de s’intégrer dans un nouveau milieu»[4]. De même, la Cour de justice a soutenu que «la notion de dépaysement dépend[ait] également de la situation subjective du fonctionnaire, à savoir son degré d’intégration dans son nouveau milieu résultant, par exemple, de sa résidence habituelle ou de l’exercice d’une activité professionnelle principale»[5].

11. En ce qui concerne la période de dix années, les juridictions de l’Union ont déclaré que «pour les fonctionnaires possédant la nationalité du pays d’affectation, la circonstance d’y avoir maintenu ou établi leur résidence habituelle, ne fût-ce que pour une durée très brève au cours de la période décennale de référence, suffi[sait] pour entraîner la perte ou le refus du bénéfice de l’indemnité de dépaysement»[6]. En outre, la résidence effective, l’activité professionnelle et les liens personnels sont les principaux critères retenus pour établir le lieu de résidence habituelle[7].

12. Par ailleurs, l’AHCC a fait valoir, en s’appuyant sur la jurisprudence, que l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut devrait être interprété en ce sens que lorsqu’une personne demandant l’indemnité de dépaysement a travaillé pour plusieurs institutions différentes, la date à laquelle la période de référence expire est celle de la prise de fonctions de cette personne dans l’institution concernée, quel que soit le parcours professionnel que celle-ci a eu depuis lors[8].

13. L’AHCC s’est également référée à la jurisprudence selon laquelle les dispositions du droit communautaire qui donnent droit à des prestations financières doivent être interprétées strictement[9]. Elle souligne le caractère exceptionnel que revêt l’indemnité de dépaysement pour un ressortissant du pays d’affectation. Elle ajoute que, contrairement à ce que le plaignant a soutenu, le PMO avait correctement fixé la date de fin de la période de référence à la date de prise de poste du plaignant au sein de la REA, qui dispose d’une personnalité juridique distincte de celle de la Commission.

14. Selon l’AHCC, le fait que le plaignant ait travaillé pour la Commission pendant six ans avant le début de son contrat à la REA le 1er septembre 2019 ne peut justifier la neutralisation de ces années eu égard à la période de décennale. L’AHCC a évoqué l’interprétation du Tribunal selon laquelle «dans le cadre de l’application de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut, seules les périodes durant lesquelles l’intéressé a exercé des fonctions dans un service d’un État ou dans une organisation internationale situés « en dehors » de l’État d’affectation peuvent justifier une neutralisation. Il s’ensuit [qu’il] n’y a pas lieu [...] de neutraliser les périodes pendant lesquelles le requérant a exercé des fonctions dans une organisation internationale située dans l’État d’affectation dont il a la nationalité [; e]n revanche, il y a lieu, en l’espèce, de prendre en compte l’exercice de fonctions dans une organisation internationale pour la détermination de la résidence habituelle du requérant, dans la mesure où ce fait est présumé empêcher la création de liens durables entre lui et le pays d’affectation»[10].

15. Selon l’AHCC, les liens professionnels et personnels du plaignant, qui correspondent aux critères de résidence habituelle établis par la jurisprudence précitée, étaient attachés à la Belgique au cours de la période de référence. Par conséquent, ses liens avec la France «ne sauraient remettre en cause la réalité de sa résidence habituelle en Belgique». Le plaignant a en réalité «habité en Belgique au cours de cette période de dix années ... pour des raisons autres l’exercice de fonctions dans un service d’un État ou dans une organisation internationale», c’est-à-dire pendant ses quatre mois de chômage, durant lesquels il a maintenu sa résidence en Belgique[11]. Cette période, malgré son caractère bref, doit être prise en compte par l’administration lors de l’appréciation de l’indemnité de dépaysement[12].

16. L’AHCC a estimé que l’administration avait «correctement considéré que l’indemnité de dépaysement ne pouvait ... être accordée» au plaignant étant donné que «pendant les quatre mois précédant son entrée en service, la résidence du réclamant se situait en Belgique» et il «n’exerçait pas de fonctions pour la Commission».[13]

17. L’AHCC a rejeté les allégations de discrimination et de manque d’impartialité relatives à la décision, le PMO ayant suivi le droit communautaire applicable et s’étant fondé sur des données objectives, telles que la nationalité du plaignant et son séjour sur le territoire du pays d’affectation. En outre, elle a rejeté la demande d’indemnisation, car le plaignant n’avait pas démontré qu’il avait subi un quelconque préjudice.

18. Le plaignant n’a pas été satisfait de la réponse de l’AHCC et s’est donc adressé à la Médiatrice européenne en faisant valoir, entre autres, que: i) s’il n’avait pas eu la possibilité de travailler pour les institutions européennes, il aurait poursuivi sa carrière en France; ii) tous les éléments de jurisprudence invoqués par l’AHCC ne correspondaient pas à son cas spécifique et l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-72/94[14] devrait être pris en compte; iii) il n’avait pas été averti que s’il restait en Belgique pendant une période de chômage, il perdrait son indemnité de dépaysement, et qu’il aurait dû demander l’indemnité de réinstallation; iv) que quatre mois de chômage ne pouvaient pas suffire à «transférer le caractère habituel» de sa résidence.

19. Il a également soutenu qu’en 2013, la Commission lui avait demandé de présenter des documents supplémentaires afin d’établir ses droits. En revanche, en 2019, la décision relative à son indemnité de dépaysement a été prise de manière arbitraire, ce qui l’a conduit à tenter de régler la question au moyen de «procédures lourdes et coûteuses».

Conclusions de la Médiatrice européenne

20. La Médiatrice européenne estime que la réponse de l’AHCC à la réclamation introduite au titre de l’article 90, paragraphe 2, est raisonnable et conforme à la jurisprudence applicable.

21. Plus précisément, le principal arrêt sur lequel l’AHCC a fondé sa réponse (l’arrêt rendu dans l’affaire T-273/17) non seulement se réfère à une situation très semblable à celle du plaignant[15], mais s’appuie également sur une jurisprudence constante et étendue. Dans cette affaire, le Tribunal s’est référée à la jurisprudence selon laquelle, pour les fonctionnaires possédant la nationalité du pays d’affectation, la circonstance d’y avoir maintenu ou établi leur résidence habituelle, ne fût-ce que pour une durée très brève au cours de la période décennale de référence, suffit pour entraîner la perte ou le refus du bénéfice de l’indemnité de dépaysement. En outre, le Tribunal a fait valoir que le requérant n’avait pas démontré que, durant la période décennale de référence, il habitait en Belgique pour des raisons uniquement liées à l’exercice de ses fonctions au service d’un État ou d’une organisation internationale. Il conforte également à l’argument de la Commission selon lequel le plaignant n’a pas démontré qu’il habitait hors de Belgique au cours de ses mois de chômage[16].

22. De même, dans le cas d’espèce, l’AHCC a considéré à raison que, durant les quatre mois de chômage du plaignant, qui avait alors maintenu sa résidence en Belgique, celui-ci séjournait dans le pays pour des raisons autres que l’exercice de fonctions au service d’un État ou d’une organisation internationale et que ses liens avec la France ne sauraient remettre en cause la réalité de sa résidence habituelle en Belgique. Dès lors, c’est à juste titre que l’AHCC a conclu que le plaignant ne pouvait se voir octroyer l’indemnité de dépaysement.

23. Dans son arrêt dans l’affaire T-273/17, le Tribunal a également confirmé que les raisons effectives qui auraient amené le requérant à rester dans le pays d’affectation dont il a la nationalité ne devaient pas être prises en compte aux fins de l’octroi de l’indemnité de dépaysement. Par conséquent, les raisons subjectives qui ont amené le requérant à rester en Belgique pendant ses mois de chômage «ne sont pas pertinentes pour l’examen des conditions de l’octroi de l’indemnité de dépaysement»[17].

24. Ainsi, contrairement à ce qu’affirme le plaignant, les raisons pour lesquelles il a décidé de rester en Belgique ne peuvent être prises en compte, car les conditions d’octroi de l’indemnité de dépaysement au titre de l’article 4, paragraphe 1, sous b) de l’annexe VII du statut ne permettent pas les appréciations à caractère subjectif[18]. Lorsqu’il a pris sa décision, le PMO ne pouvait se fonder que sur le fait objectif selon lequel le plaignant ne pouvait démontrer qu’il habitait hors de Belgique durant ses mois de chômage précédant immédiatement sa prise de fonctions au sein de la REA. Par conséquent, il ne saurait être conclu que la décision a été prise de manière arbitraire, car elle se fondait sur les informations dont le PMO disposait au moment de la prise de fonctions du plaignant auprès de la REA.

25. En ce qui concerne l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-72/94, cité par le plaignant pour sa défense, il convient de noter que cet arrêt traite de l’interprétation des dispositions de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de l’annexe VII du statut[19], qui ne s’applique pas au cas du plaignant. En effet, il s’agit ici d’un fonctionnaire ayant la nationalité de l’État sur le territoire duquel il est employé. Par conséquent, c’est l’article 4, paragraphe 1, sous b) (et non sous a) de l’annexe VII du statut qui s’applique au cas d’espèce. En tout état de cause, les faits décrits dans l’affaire sont sensiblement différents et ne peuvent être appliqués par analogie à la situation du plaignant[20].

26. En ce qui concerne l’argument selon lequel le plaignant aurait dû être invité à demander l’indemnité de réinstallation et informé de la perte de l’indemnité de dépaysement, le plaignant lui-même reconnaît qu’il savait que, lorsque son contrat avec la Commission a pris fin, il avait droit à une indemnité de réinstallation. En outre, les membres du personnel de l’Union devraient connaître le statut ainsi que les droits et obligations qui en découlent. La Médiatrice ne considère donc pas que l’administration a commis des erreurs à cet égard.

27. En conclusion, au vu des informations fournies par le plaignant, la plainte ne révèle pas de mauvaise administration[21] .

 

Marta Hirsch-Ziembińska
Chef de l’unité 1 - Enquêtes et T.I.C.

Fait à Strasbourg le 25/08/2020

 

[1]L’article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut du personnel dispose que: «l’indemnité de dépaysement égale à 16 % du montant total du traitement de base ainsi que de l’allocation de foyer et de l’allocation pour enfant à charge versées au fonctionnaire, est accordée: [...]

b) Au fonctionnaire qui, ayant ou ayant eu la nationalité de l’État sur le territoire duquel est situé le lieu de son affectation, a, de façon habituelle, pendant la période de dix années expirant lors de son entrée en service, habité hors du territoire européen dudit État pour une raison autre que l’exercice de fonctions dans un service d’un État ou dans une organisation internationale.» Le statut est disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[2] Le plaignant a déclaré qu’il était resté à Bruxelles pour permettre à sa fille d’y terminer son année scolaire et de laisser son fils à la crèche de la Commission à Bruxelles, dans l’espoir qu’il continue de fréquenter la même section de cette crèche.

[3] Pendant ces quatre mois, ses prestations de chômage ont été versées par la Commission et il relevait du régime de sécurité sociale de la Commission.

[4] Arrêt du Tribunal du 13 juillet 2018 dans l’affaire T-273/17, Alessandro Quadri di Cardano/Commission européenne, point 44, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=204015&text=&dir=&doclang=FR&part=1&occ=first&mode=DOC&pageIndex=0&cid=13778657

[5]Arrêt de la Cour du 24 janvier 2008 dans l’affaire C-211/06 P, Herta Adam/Commission européenne, point 38, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=69920&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8846625

[6] Arrêt du Tribunal dans l’affaire T-273/17, op. cit., point 47; arrêt du Tribunal du 27 février 2015 dans l’affaire T-403/13 P, Comité économique et social européen/Mohammed Achab, point 54, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162576&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848403; et arrêt du Tribunal de la fonction publique du 11 juillet 2007 dans l’affaire F-7/06, B/Commission, point 38, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62715&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848644

[7] Arrêt du Tribunal dans l’affaire T273/17, op. cit., point 88.

[8]Arrêt du Tribunal de la fonction publique du 5 décembre 2012 dans l’affaire F-76/11, Diana Grazyte/Commission européenne, points 46 et 47, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=131384&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9226622

[9] Arrêt du Tribunal de première instance du 18 septembre 2003 dans l’affaire T-221/02, Giorgio Lebedef et autres/Commission européenne, point 38, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48599&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9359274

[10] Arrêt du Tribunal dans l’affaire T-273/17, op. cit., points 62 et 63.

[11] Arrêt rendu dans l’affaire T-273/17, op. cit., point 85: «pendant la période décennale de référence, le requérant, premièrement, avait établi son domicile en Belgique, deuxièmement, avait exercé des activités professionnelles privées à Bruxelles en tant qu’agent intérimaire et, troisièmement, n’avait pas établi qu’il avait une résidence habituelle en dehors de la Belgique pendant le mois où il avait été au chômage».

[12] Arrêts rendus dans les affaires T-273/17, op. cit., points 47 et 83, et F-7/06, op. cit., point 38.

[13] L’AHCC s’est référée à la jurisprudence (l’arrêt rendu dans l’affaire T-273/17, point 90, et la jurisprudence qui y est citée) selon laquelle les raisons effectives qui auraient amené un requérant à rester dans le pays d’affectation dont il a la nationalité ne doivent pas être prises en compte aux fins de l’octroi de l’indemnité de dépaysement.

[14] Arrêt du Tribunal du 14 décembre 1995 dans l’affaire T-72/94, Diamantaras/Commission, point 52, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61994TJ0072_SUM&from=HR

[15] Le requérant, un ressortissant belge qui avait habité en Italie jusqu’en 2006, a commencé à travailler pour les institutions européennes à Bruxelles en 2009. En 2013, il a bénéficié d’un contrat de travail temporaire au sein d’une agence de Bruxelles et a passé un mois au chômage à Bruxelles. Par la suite, il a continué de travailler pour les institutions et agences de l’Union. En 2016, il a conclu un contrat avec l’INEA et n’a pas obtenu d’indemnité de dépaysement. L’AHCC a constaté qu’au cours de la période décennale, «qui s’étend du 15 juillet 2006 au 15 juillet 2016, le requérant avait élu domicile à Bruxelles, où il s’était marié et avait eu trois enfants[; d]e plus, pendant six mois et deux semaines, entre février et septembre 2013, le requérant a exercé des activités professionnelles privées à Bruxelles en tant qu’agent intérimaire, cette période de travail ne pouvant être considérée comme un service effectué dans une organisation internationale[; e]n outre, durant la période couvrant le mois d’août 2013, pendant laquelle le requérant était au chômage, ce dernier n’a pas établi qu’il avait sa résidence habituelle en dehors de la Belgique». Arrêt rendu dans l’affaire T-273/17, op. cit., point 28.

[16] Arrêt du Tribunal dans l’affaire T-273/17, op. cit., points 47, 83, 85, 88 et 91.

[17] Arrêt du Tribunal dans l’affaire T-273/17, op. cit., point 90.

[18] Ibidem.

[19]L’article 4, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut du personnel dispose que: «l’indemnité de dépaysement [...] est accordée:

a) au fonctionnaire:

[...]

qui n’a pas, de façon habituelle, pendant la période de cinq années expirant six mois avant son entrée en fonctions, habité ou exercé son activité professionnelle principale sur le territoire européen dudit État[; p]our l’application de cette disposition, les situations résultant de services effectués pour un autre État ou une organisation internationale ne sont pas à prendre en considération».

[20] Le requérant, un ressortissant grec, avait travaillé et résidé habituellement en Grèce pendant une période de deux ans ayant pris fin six mois avant sa prise de fonctions à la Commission. Il remplissait donc la condition requise par l’article 4; paragraphe 1, sous a) de l’annexe VII du statut, à savoir qu’il n’avait pas habité ou exercé son activité principale dans l’État d’affectation durant la totalité de la période de référence de cinq ans (arrêt rendu dans l’affaire T-72/94, op. cit., point 60).

[21] La présente plainte a été traitée dans le cadre de la délégation des tâches relatives aux traitement des plaintes, conformément à l’article 11 de la décision du Médiateur européen portant adoption des dispositions d’exécution.