Απόφαση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή επί της καταγγελίας 841/2003/(FA)OV κατά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Στρασβούργο, 10 Μαΐου 2004

Αξιότιμε κύριε Γ.,

Στις 23 Απριλίου 2003, υποβάλατε καταγγελία στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή εκ μέρους της εταιρείας ΙΝΤΕΡΣΑΛΟΝΙΚΑ σχετικά με τον τρόπο, με τον οποίο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επέβλεψε τη μεταφορά της Kοινοτικής νομοθεσίας για την ασφάλιση στο εθνικό δίκαιο της Ελλάδας.

Στις 19 Ιουνίου 2003, διαβίβασα την καταγγελία σας στον Πρόεδρο της Επιτροπής. Την 1η Οκτωβρίου, η Επιτροπή υπέβαλε τη γνώμη της, την οποία σας απέστειλα, καλώντας σας να υποβάλετε τις παρατηρήσεις σας. Αποστείλατε τις παρατηρήσεις σας στις 3 Δεκεμβρίου 2003, καθώς και πρόσθετες παρατηρήσεις στις 7 Ιανουαρίου 2004.

Με την παρούσα επιστολή επιθυμώ να σας ενημερώσω για τα αποτελέσματα των ερευνών που διεξήχθησαν.

Για την αποφυγή παρανοήσεων πρέπει στο σημείο αυτό να υπενθυμίσω ότι η Συνθήκη ΕΚ εξουσιοδοτεί τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή να διερευνά ενδεχόμενες περιπτώσεις κακοδιοίκησης στο πλαίσιο της δράσης Κοινοτικών οργάνων και οργανισμών. Το Καταστατικό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή προβλέπει ρητά ότι η δράση οποιασδήποτε άλλης αρχής ή προσώπου, όπως, για παράδειγμα, των ελληνικών αρχών, δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο καταγγελίας στο Διαμεσολαβητή.

Ως εκ τούτου, η έρευνα της καταγγελίας σας από το Διαμεσολαβητή επικεντρώθηκε στην εξέταση ενδεχομένου κρούσματος κακοδιοίκησης στο πλαίσιο της δράσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Η ΚΑΤΑΓΓΕΛΙΑ

Ο καταγγέλλων είναι πρόεδρος ελληνικής ασφαλιστικής εταιρείας με έδρα τη Θεσσαλονίκη, η οποία παρέχει, μεταξύ άλλων υπηρεσιών, μέσα μεταφοράς ασθενών. Η καταγγελία γίνεται εκ μέρους της εταιρείας.

Σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, τα σχετικά γεγονότα έχουν ως εξής:

Στις 26 Σεπτεμβρίου 2001, ο καταγγέλλων απέστειλε επιστολή στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή (Γενική Διεύθυνση Ενέργειας και Μεταφορών), στην οποία εξέφρασε την ανησυχία του αναφορικά με τη μεταφορά στο ελληνικό εθνικό δίκαιο των Οδηγιών 84/641/ΕΟΚ(1) και 92/49/ΕΟΚ(2), καθώς και της Κοινοτικής νομοθεσίας για τους αερομεταφορείς (Κανονισμοί 2407/92(3) και 2408/92(4) του Συμβουλίου). Ειδικότερα, ο καταγγέλλων αναφέρθηκε στο γεγονός ότι τα ελικόπτερα της εταιρείας - τα οποία εκμεταλλεύεται η Air Intersalonika – απαγορεύεται να μεταφέρουν ασθενείς, διότι το αποκλειστικό δικαίωμα παροχής βοήθειας αυτού του είδους έχει εκχωρηθεί στο Ελληνικό Εθνικό Κέντρο Άμεσης Βοήθειας (Ε.Κ.Α.Β.). Στην επιστολή του, ο καταγγέλλων κάλεσε την Επιτροπή να προβεί στις δέουσες ενέργειες, προκειμένου να υποχρεωθούν οι ελληνικές αρχές να εφαρμόσουν την Κοινοτική νομοθεσία.

Στις 6 Νοεμβρίου 2001, η Επιτροπή απάντησε στην επιστολή του καταγγέλλοντος, αναγνωρίζοντας ότι, σύμφωνα με την Κοινοτική νομοθεσία για τις αερομεταφορές, δε θα έπρεπε να ισχύουν περιορισμοί για την Air Intersalonika και ότι «θεωρήθηκε δικαιολογημένο να ζητηθούν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με το λόγο, για τον οποίο δεν αρχίζει να ισχύει η άδεια λειτουργίας της Air Intersalonika». Η Επιτροπή ενημέρωσε, επίσης, τον καταγγέλλοντα ότι η Γενική Διεύθυνση Εσωτερικής Αγοράς (Μονάδα «Ασφάλειες») θα εξέταζε αν η Ελλάδα είχε μεταφέρει ορθώς τις Οδηγίες 84/641/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου στο εθνικό δίκαιο.

Στις 26 Φεβρουαρίου 2002, με νέα επιστολή του προς τη Γενική Διεύθυνση Εσωτερικής Αγοράς, ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να τον ενημερώσει για τη μεταφορά των Οδηγιών 84/641/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ στο εθνικό δίκαιο της Ελλάδας. Στην επιστολή του, ο καταγγέλλων αναφέρθηκε αναλυτικά σε όλα τα άρθρα και των δύο Οδηγιών, τα οποία φαίνονταν να μην έχουν ενσωματωθεί ορθώς στο ελληνικό δίκαιο.

Στις 7 Μαρτίου 2002, η Επιτροπή, απαντώντας στην επιστολή του καταγγέλλοντος, παρουσίασε το πεδίο εφαρμογής των Οδηγιών 84/641/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ και αναφέρθηκε στους νόμους που τροποποίησαν την ελληνική νομοθεσία, με στόχο την ενσωμάτωση του Κοινοτικού δικαίου. Πέραν τούτου, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι κινήθηκε κατά της Ελλάδας διαδικασία επί παραβάσει σύμφωνα με το άρθρο 226 της Συνθήκης ΕΚ (αναφ. 1998/4727), διότι οι Οδηγίες αυτές εφαρμόζονταν και ερμηνεύονταν από τις ελληνικές αρχές με τρόπο που εμπόδιζε ασφαλιστικές επιχειρήσεις με έδρα σε άλλα Κράτη-Μέλη να ασκήσουν το δικαίωμα της εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, προκειμένου να παρέχουν συγκεκριμένες ασφαλιστικές υπηρεσίες στην Ελλάδα. Ωστόσο, μετά την έναρξη της διαδικασίας λόγω παράβασης, η ελληνική νομοθεσία τροποποιήθηκε και οι σχετικοί περιορισμοί εξαλείφθηκαν. Η Επιτροπή ενημέρωσε στη συνέχεια τον καταγγέλλοντα ότι επρόκειτο να παύσει τη διαδικασία επί παραβάσει που κινήθηκε κατά της Ελλάδας για το ζήτημα αυτό.

Στην καταγγελία του προς τον Διαμεσολαβητή, που υποβλήθηκε τον Απρίλιο του 2003, ο καταγγέλλων ισχυρίζεται ότι η απάντηση της Επιτροπής της 7ης Μαρτίου 2002 ήταν πολύ γενικόλογη και δεν παρείχε επαρκείς διευκρινίσεις, διότι αφορούσε μόνο τις δραστηριότητες των ασφαλιστικών επιχειρήσεων που εδρεύουν σε άλλα Κράτη-Μέλη και δεν έκανε καμία αναφορά στις ελληνικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα. Επιπροσθέτως, δεν περιείχε εξηγήσεις αναφορικά με τα προβληματικά άρθρα των εν λόγω Οδηγιών. Σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, η Επιτροπή εφήρμοσε το Κοινοτικό δίκαιο επιλεκτικά, σε βάρος των ελληνικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων, και δεν κατόρθωσε να αποσαφηνίσει το νομοθετικό χάος που επικρατεί στην Ελλάδα στον τομέα των ασφαλίσεων. Για να στηρίξει τον ισχυρισμό του, ο καταγγέλλων επισημαίνει ότι έχει εκχωρηθεί αποκλειστικό δικαίωμα παροχής βοήθειας στην ελληνική επικράτεια στο Εθνικό Κέντρο Άμεσης Βοήθειας (Ε.Κ.Α.Β.), το οποίο αρνείται να χορηγήσει άδειες για τα ασθενοφόρα και τα ελικόπτερα της εταιρείας ΙΝΤΕΡΣΑΛΟΝΙΚΑ.

Ο καταγγέλλων ισχυρίζεται, επίσης, ότι η Επιτροπή δεν αντελήφθη ότι ορισμένες Κοινοτικές διατάξεις μεταφέρθηκαν στο εθνικό δίκαιο μόνο και μόνο για να αποφύγει η Ελλάδα τη διαδικασία επί παραβάσει και ότι, μόλις αυτό επετεύχθη, οι εν λόγω διατάξεις καταργήθηκαν και αντικαταστάθηκαν από άλλες που παραβίαζαν και πάλι το Κοινοτικό δίκαιο.

Οι ισχυρισμοί του καταγγέλλοντος μπορούν, επομένως, να συνοψιστούν ως εξής:

1. Η Επιτροπή δεν εξασφάλισε την ορθή μεταφορά στο ελληνικό εθνικό δίκαιο των Οδηγιών που αφορούν την ασφάλιση. Ειδικότερα, η Επιτροπή παρέλειψε να εξετάσει τη θέση, στην οποία βρίσκονται οι ελληνικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα, σε σχέση με επιχειρήσεις που εδρεύουν σε άλλα Κράτη-Μέλη. Επίσης, η Επιτροπή δεν εξέτασε εάν οι οδηγίες αυτές παρέμειναν ορθώς ενσωματωμένες στο εθνικό δίκαιο μετά την παύση της σχετικής διαδικασίας λόγω παράβασης.

2. Η Επιτροπή δεν απάντησε λεπτομερώς στον καταγγέλλοντα αναφορικά με τα άρθρα, τα οποία, κατά την άποψή του, δεν μεταφέρθηκαν ορθώς στο ελληνικό εθνικό δίκαιο (αναφέρονται στην επιστολή του της 26ης Φεβρουαρίου 2002).

Η ΕΞΕΤΑΣΗ

Η γνώμη της Επιτροπής
Το νομικό πλαίσιο

Η Επιτροπή κατ’ αρχάς ανέλυσε την ισχύουσα Κοινοτική νομοθεσία στον τομέα της ασφάλισης για την παροχή βοήθειας. Η Oδηγία 84/641/ΕΟΚ («η Oδηγία για την Παροχή Bοήθειας») συμπληρώνει την πρώτη Oδηγία 73/239/ΕΟΚ, προκειμένου να συμπεριλάβει τη δραστηριότητα της παροχής τουριστικής βοήθειας (προστέθηκε ως «κλάδος 18» του Παραρτήματος). Η Oδηγία για την Παροχή Βοήθειας λαμβάνει υπόψη την ιδιαιτερότητα αυτής της δραστηριότητας, ότι δηλαδή ο ασφαλιστής παρέχει κυρίως υπηρεσίες σε είδος και κατά την παροχή των υπηρεσιών αυτών μπορεί να χρησιμοποιήσει μέσα (προσωπικό και εξοπλισμό, όπως ασθενοφόρα, αεροπλάνα, τηλεφωνικά κέντρα) που ανήκουν σε τρίτους.

Το Κοινοτικό δίκαιο σχετικά με την ασφάλιση (Oδηγίες 73/239/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ) προβλέπει ενιαίο σύστημα έγκρισης και ελέγχου των ασφαλιστικών επιχειρήσεων από το Κράτος-Μέλος, όπου εδρεύει η επιχείρηση, γεγονός που επιτρέπει σε μια εγκεκριμένη επιχείρηση να ασκεί τις δραστηριότητές της σε όλα τα Κράτη-Μέλη. Ωστόσο, το Άρθρο 6 της Oδηγίας για την Παροχή Βοήθειας επιτρέπει σε κάθε Κράτος-Μέλος να καθορίσει τον τρόπο ελέγχου των μέσων που χρησιμοποιούν άμεσα και έμμεσα οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας (προσωπικό και εξοπλισμός, συμπεριλαμβανομένων των επαγγελματικών προσόντων του ιατρικού προσωπικού και της ποιότητας του εξοπλισμού). Όταν ένα Κράτος-Μέλος αποφασίζει να ασκήσει τέτοιου είδους έλεγχο, οι αρμόδιες αρχές του πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις σχετικές ισχύουσες διατάξεις, οι οποίες ξεπερνούν το στενό πλαίσιο της νομοθεσίας σχετικά με την ασφάλιση. Δεδομένου του ενιαίου συστήματος αδειοδότησης, ο έλεγχος των τεχνικών μέσων αποτελεί αποκλειστική ευθύνη του Κράτους-Μέλους, στο οποίο έχει την έδρα της η επιχείρηση· τα υπόλοιπα Κράτη-Μέλη δεν μπορούν να ασκήσουν έλεγχο σε επιχειρήσεις, που έχουν ήδη λάβει έγκριση από ένα Κράτος-Μέλος, ενώ ασκούν δραστηριότητες σε κάποιο άλλο, είτε μέσω υποκαταστήματος είτε στο πλαίσιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.

Η ελληνική νομοθεσία μεταφοράς της Oδηγίας 84/641/ΕΟΚ

Η «Oδηγία για την Παροχή Bοήθειας» μεταφέρθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 103/1990 της 22ας Μαρτίου 1999(5). Η Επιτροπή εξέτασε αυτεπάγγελτα τη νομοθεσία αυτή. Επιπλέον, έλαβε και καταγγελίες από ασφαλιστικές επιχειρήσεις άλλων Κρατών-Μελών, στις οποίες απαγορεύθηκε η παροχή υπηρεσιών αρωγής στην Ελλάδα με τη χρήση μέσων που ανήκουν σε τρίτους. Τον Απρίλιο του 2000, η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία λόγω παράβασης, που προβλέπεται στο Άρθρο 226 της Συνθήκης ΕΚ, κατά της Ελλάδας. Καθώς η Ελλάδα δε συμμορφώθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη της 22ας Σεπτεμβρίου 2000, η Επιτροπή προσέφυγε στο Δικαστήριο στις 21 Δεκεμβρίου 2000. Στις 10 Απριλίου 2001, η Ελλάδα εξέδωσε νέο νόμο (αριθ. 2698/2001) για την τροποποίηση της σχετικής νομοθεσίας της και τον κοινοποίησε στην Επιτροπή την 1η Ιουνίου 2001. Στις 20 Μαρτίου 2002, η Επιτροπή αποφάσισε να παύσει την εν λόγω διαδικασία κατά της Ελλάδας. Σύμφωνα με πληροφορίες που ελήφθησαν πρόσφατα από τον καταγγέλλοντα, φαίνεται ότι έχουν εξαλειφθεί τα εμπόδια για τη χρήση από ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας τεχνικών μέσων που ανήκουν σε τρίτους. Δεν έχουν υποβληθεί στην Επιτροπή νέες καταγγελίες επί του θέματος αυτού. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αξιοποίησε όλα τα διαθέσιμα μέσα, για να βεβαιωθεί ότι η Οδηγία για την Παροχή Βοήθειας μεταφέρθηκε ορθά στο ελληνικό δίκαιο.

Η κατάσταση των ελληνικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων παροχής βοήθειας και η συμφωνία της με το Κοινοτικό δίκαιο

Όσον αφορά το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι η ελληνική νομοθεσία μεταφοράς της Οδηγίας για την Παροχή Βοήθεια εισάγει διακριτική μεταχείριση εις βάρος των ελληνικών επιχειρήσεων, το Κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει στα Κράτη-Μέλη να εφαρμόζουν συστήματα που να προβλέπουν αυστηρότερη μεταχείριση για τους υπηκόους τους από ό,τι για τους υπηκόους άλλων Κρατών-Μελών, οι οποίοι ασκούν το δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Οι Οδηγίες σχετικά με την ασφάλιση προβλέπουν ένα ελάχιστο σύστημα, το οποίο επιτρέπει στα Κράτη-Μέλη να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις για τις επιχειρήσεις, στις οποίες χορηγείται άδεια από τις δικές τους αρμόδιες αρχές.

Το Άρθρο 6 της Οδηγίας για την Παροχή Βοήθειας επιτρέπει σε κάθε Κράτος-Μέλος να καθορίσει τον τρόπο ελέγχου των μέσων που χρησιμοποιούν άμεσα και έμμεσα οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας. Η ελληνική νομοθεσία για τον έλεγχο των επιχειρήσεων ασφάλισης (Νομοθετικό Διάταγμα 400/70) έκανε χρήση αυτής της δυνατότητας. Στο Άρθρο του 17, η παράγραφος γ) προβλέπει, σε ότι αφορά τη βοήθεια, ότι «ο έλεγχος εκ μέρους της εποπτεύουσας αρχής αφορά επίσης τα επαγγελματικά προσόντα του προσωπικού, συμπεριλαμβανομένων των ιατρικών ομάδων, καθώς και την ποιότητα του εξοπλισμού που χρησιμοποιείται από τις επιχειρήσεις προς εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους στο πλαίσιο αυτού του κλάδου. Ο έλεγχος αυτός διενεργείται σε στενή συνεργασία με τις υπηρεσίες των αρμόδιων υπουργείων» (μετάφραση από τα γαλλικά από τις υπηρεσίες του Διαμεσολαβητή).

Σύμφωνα με το ενιαίο σύστημα χορήγησης άδειας και ελέγχου από το Κράτος-Μέλος, στο οποίο έχει την έδρα της η ασφαλιστική επιχείρηση, το σύστημα αυτό ισχύει μόνο για τις επιχειρήσεις που υπάγονται στην αρμοδιότητα των ελληνικών αρχών εποπτείας, δηλαδή για τις ελληνικές επιχειρήσεις.

Όσον αφορά τον Κανονισμό 2407/92/ΕΟΚ περί έκδοσης αδειών των αερομεταφορέων, ο Κανονισμός αυτός, που αποτελεί μέρος των κανόνων της απελευθέρωσης των αερομεταφορών στην Κοινότητα, θεσπίζει ενιαία κριτήρια για τη χορήγηση αδειών εκμετάλλευσης. Αφορά μόνο την παροχή εμπορικών αεροπορικών υπηρεσιών, ενώ αποκλείονται ιδιωτικές επιχειρήσεις εκμετάλλευσης μηχανοκίνητων αεροσκαφών. Οι άδειες χορηγούνται αποκλειστικά από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, αφού αυτές επιβεβαιώσουν ότι πληρούνται οι απαιτήσεις του Κανονισμού.

Η εικαζόμενη απουσία λεπτομερούς απάντησης στις επιστολές του καταγγέλλοντος

Η Επιτροπή ασχολήθηκε με τις επιστολές του καταγγέλλοντος σύμφωνα με τον Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, δίνοντας λεπτομερείς απαντήσεις, εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Οι απαντήσεις αυτές επέτρεψαν στον καταγγέλλοντα να κατανοήσει τους νομικούς λόγους, στους οποίους βασίζονται τόσο η θέση της Επιτροπής, όσο και η ερμηνεία των διατάξεων του Κοινοτικού δικαίου.

Η Επιτροπή προέβη μια σε λεπτομερή επισκόπηση των απαντήσεών της, παραθέτοντας τα ακριβή στοιχεία αναφοράς όλων των επιστολών:

Ο καταγγέλλων απευθύνθηκε με επιστολή του στη Γενική Διεύθυνση Ενέργειας και Μεταφορών (ΓΔ TREN) στις 26 Σεπτεμβρίου 2001, αναφερόμενος σε επιστολή του διευθυντή της Hellas Air Α.Ε. προς τη ΓΔ TREN και στην σχετική απάντηση της ΓΔ TREN.

Στην απάντησή της με ημερομηνία 6 Νοεμβρίου 2001, η ΓΔ TREN διευκρίνισε τους κανόνες που διέπουν τις αερομεταφορές στην Κοινότητα σε ό,τι αφορά τις άδειες εκμετάλλευσης και την πρόσβαση στην αγορά. Ειδικότερα, η ΓΔ TREN εξήγησε ότι οι άδειες εκμετάλλευσης χορηγούνται από την αρμόδια εθνική αρχή, που στην προκειμένη περίπτωση ήταν η ελληνική Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας. Επιπλέον, η ΓΔ TREN υπενθύμισε τους όρους, υπό τους οποίους μπορούν να χορηγηθούν οι άδειες, και αναφέρθηκε στη διασύνδεση με τους Κοινοτικούς κανόνες για την πρόσβαση στην αγορά, καθώς και στη δυνατότητα εισαγωγής περιορισμών σύμφωνα με τους Κοινοτικούς κανόνες. Η απάντηση κατέληγε ως εξής: «ελλείψει τέτοιων μέτρων εν ισχύ, δε θα έπρεπε να υπάρχει κανένας περιορισμός για τη λειτουργία της Air Intersalonika, τόσο στην Ελλάδα, όσο και σε όλη την Κοινότητα. Ως εκ τούτου, θεωρείται δικαιολογημένο να ζητηθούν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με το λόγο, για τον οποίο δεν αρχίζει να ισχύει η άδεια λειτουργίας της Air Intersalonika».

Ο καταγγέλλων, ο οποίος είχε υποβάλει αίτηση για τη χορήγηση άδειας λειτουργίας, είχε συνεπώς τη δυνατότητα, βάσει της απάντησης αυτής, να κατανοήσει καλύτερα το ισχύον νομικό πλαίσιο και να υποβάλει φάκελο με τα απαραίτητα δικαιολογητικά στις ελληνικές αρχές. Ο καταγγέλλων δεν απευθύνθηκε εκ νέου στη ΓΔ TREN σχετικά με τη μεταγενέστερη άρνηση χορήγησης άδειας λειτουργίας.

Αντίγραφο της επιστολής της ΓΔ TREN απεστάλη, επίσης, στη Γενική Διεύθυνση Εσωτερικής Αγοράς (ΓΔ MARKT), προκειμένου να ελεγχθεί εάν η Οδηγία 84/641/ΕΟΚ είχε μεταφερθεί ορθώς στο ελληνικό δίκαιο. Στις 22 Νοεμβρίου 2001, η ΓΔ MARKT απάντησε στην επιστολή της ΓΔ TREN, εξηγώντας τις τροποποιήσεις που επήλθαν στην ελληνική νομοθεσία ύστερα από την έναρξη της διαδικασίας επί παραβάσει βάσει του Άρθρου 226 Συνθήκης ΕΚ.

Επιπλέον, οι υπηρεσίες της ΓΔ MARKT παρέλαβαν στις 12 Φεβρουαρίου 2002 επιστολή, που εστάλη στις 31 Ιανουαρίου 2002 από τον Πρόεδρο της Ένωσης Ασφαλιστών Βορείου Ελλάδος στον Πρόεδρο Prodi, την οποία αναφέρει ο καταγγέλλων στην καταγγελία του. Οι υπηρεσίες της ΓΔ MARKT απάντησαν στις 25 Φεβρουαρίου 2002, εξηγώντας τη θέση τους ως προς τα θιγόμενα ζητήματα και παρουσιάζοντας τους λόγους, στους οποίους βασιζόταν η ερμηνεία τους αναφορικά με το Κοινοτικό δίκαιο.

Η επιστολή του καταγγέλλοντος της 26ης Φεβρουαρίου 2002 σχεδόν συνέπεσε χρονικά με εκείνη της Επιτροπής της 25ης Φεβρουαρίου 2002. Στην επιστολή αυτή, η Επιτροπή εξήγησε το ενιαίο σύστημα χορήγησης άδειας και ελέγχου των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο Κράτος-Μέλος, όπου εδρεύουν. Ως συμπλήρωμα στην επιστολή της τής 25ης Φεβρουαρίου 2002, η ΓΔ MARKT έδωσε εμπεριστατωμένη απάντηση με νέα επιστολή της, στις 7 Μαρτίου 2002, στην οποία εξήγησε τις αλλαγές που επήλθαν στην ελληνική νομοθεσία μετά τη διαδικασία που κίνησε η Επιτροπή. Στην επιστολή αναφερόταν επίσης ότι, βάσει των αλλαγών αυτών, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας μπορούν στο εξής να συνεργάζονται με άλλες επιχειρήσεις που διαθέτουν δικά τους οχήματα. Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα για την πρόθεσή της να παύσει τη σχετική διαδικασία λόγω παράβασης. Από την ημερομηνία εκείνη, οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν έλαβαν καμία νέα επιστολή από τον καταγγέλλοντα.

Οι παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος

Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων επεσήμανε, συνοπτικά, τα εξής:

Η Επιτροπή δε διεξήγαγε ενδελεχή έρευνα ούτε αξιοποίησε όλα τα μέσα που είχε στη διάθεσή της, για να ελέγξει εάν η Οδηγία για την Παροχή Βοήθειας μεταφέρθηκε ορθά στο ελληνικό δίκαιο. Αντιθέτως προς όσα δήλωσε η Επιτροπή στη γνώμη της σχετικά με τις τροποποιήσεις στην ελληνική νομοθεσία, το ισχύον σύστημα στην Ελλάδα δε συμφωνεί με την Οδηγία.

Κατά την ενσωμάτωση της Οδηγίας για την Παροχή Βοήθειας, η ελληνική νομοθεσία, αφενός, δεν προέβλεψε το δικαίωμα των ελληνικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων για χορήγηση αδειών κυκλοφορίας ασθενοφόρων οχημάτων, και, αφετέρου, δεν προσδιόρισε τις υπηρεσίες που θα έπρεπε να είναι αρμόδιες για τον έλεγχο των προσόντων του προσωπικού και της ποιότητας του εξοπλισμού, που χρησιμοποιούν οι εν λόγω επιχειρήσεις. Συνέπεια της «παράλειψης» αυτής είναι η άρνηση των αρμόδιων υπηρεσιών άμεσης βοήθειας να χορηγήσουν άδειες καταλληλότητας ασθενοφόρων οχημάτων, με την αιτιολογία ότι ο καταγγέλλων, ως ασφαλιστική επιχείρηση, δε δικαιούται τη χορήγηση τέτοιων αδειών. Με άλλα λόγια, αποδυναμώνεται το δικαίωμα του καταγγέλλοντος για παροχή βοήθειας με τη χρήση μέσων, εξοπλισμού και προσωπικού της ίδιας της επιχείρησης, παρά το γεγονός ότι διαθέτει άδεια από το Υπουργείο Ανάπτυξης της Ελλάδας για την άσκηση δραστηριοτήτων παροχής βοήθειας και παρά το γεγονός ότι η αρμόδια αρχή για τη χορήγηση αδειών υποστηρίζει το δικαίωμα του καταγγέλλοντος να αποκτήσει ασθενοφόρα για την άσκηση δραστηριοτήτων παροχής βοήθειας.

Στην Ελλάδα ορισμένες αρχές αποδέχονται, ενώ άλλες δεν αποδέχονται το ισχύον Κοινοτικό δίκαιο σχετικά με δραστηριότητες παροχής βοήθειας,. Η μη τροποποίηση των ισχυουσών διατάξεων από τα Υπουργεία Υγείας και Πρόνοιας (διά της υπηρεσίας του Ε.Κ.Α.Β.), Μεταφορών και Επικοινωνιών, Δημόσιας Τάξης καθώς και Απασχόλησης και Κοινωνικών Ασφαλίσεων (πρώην Εργασίας και Κοινωνικής Προστασίας), κατά το μέρος που ρυθμίζουν ζητήματα ελέγχου του προσωπικού και του εξοπλισμού που χρησιμοποιούν οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις κατά την άσκηση της παροχής βοήθειας, ουσιαστικά καθιστά ανεφάρμοστη την Οδηγία για την Παροχή Βοήθειας.

Η Επιτροπή δεν ανέφερε εάν οι υπηρεσίες της ζήτησαν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με την αίτηση της Air Intersalonika για χορήγηση άδειας, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε επισημάνει στην επιστολή της 6ης Νοεμβρίου 2001 προς τον καταγγέλλοντα ότι θεωρείτο δικαιολογημένο να ζητηθούν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με το λόγο, για τον οποίο δεν αρχίζει να ισχύει η άδεια λειτουργίας της Air Intersalonika.

Η ερμηνεία των Οδηγιών που αφορούν την ασφάλιση, στην οποία προέβη η Επιτροπή στην απάντησή της 25ης Φεβρουαρίου 2002, άφησε να εννοηθεί ότι είναι δυνατό ασφαλιστικές επιχειρήσεις να αποκτήσουν ενιαία άδεια λειτουργίας σε ένα Κράτος-Μέλος της ΕΕ με ευνοϊκότερους / ελαστικότερους όρους από εκείνους που ισχύουν σε άλλα Κράτη-Μέλη και μετά να δραστηριοποιηθούν οπουδήποτε στην ΕΕ.

Σε πρόσθετη επιστολή του καταγγέλλοντος, της 7ης Ιανουαρίου 2004, περιέχονται, εν συντομία, οι ακόλουθες επιπλέον παρατηρήσεις:

Οι τοπικές υπηρεσίες του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών που είναι αρμόδιες για τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Θεσσαλονίκης αποδέχθηκαν τις βεβαιώσεις καταλληλότητας ασθενοφόρων οχημάτων, που χορηγήθηκαν από κρατικό νοσοκομείο. Η καταγγέλλουσα εταιρεία έλαβε, επίσης, δύο κρατικές άδειες κυκλοφορίας, προκειμένου να παρέχει βοήθεια χρησιμοποιώντας τα ασθενοφόρα της σε δημόσιους δρόμους. Φαίνεται, ωστόσο, ότι το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών της Ελλάδας εφαρμόζει την ελληνική και την Κοινοτική νομοθεσία, ενώ το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας αρνείται να την εφαρμόσει και ισχυρίζεται ότι οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις που παρέχουν βοήθεια δεν έχουν δικαίωμα να κατέχουν άδειες ασθενοφόρων οχημάτων, παρά την αποδοχή των αδειών αυτών από το Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών. Στην πραγματικότητα, το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας διατηρεί το κρατικό μονοπώλιο κατοχής ασθενοφόρων οχημάτων, κατά παράβαση του Κοινοτικού δικαίου.

Ο καταγγέλλων κατήγγειλε αυτή την παράβαση του Κοινοτικού δικαίου στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία όφειλε να είχε επιληφθεί του ζητήματος, προκειμένου να υποχρεώσει το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας να αλλάξει τη στάση του.

Η ΑΠΟΦΑΣΗ

1 Η εικαζόμενη παράλειψη της Επιτροπής να επιβλέψει τη μεταφορά των Κοινοτικών Οδηγιών στο εθνικό δίκαιο

1.1 Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή δεν κατάφερε να εξασφαλίσει την ορθή και πλήρη μεταφορά από τις ελληνικές αρχές των εφαρμοστέων Οδηγιών σχετικά με την ασφάλιση (ειδικότερα της «Οδηγίας για την Παροχή Βοήθειας» 84/641/ΕΟΚ) στην εθνική νομοθεσία. Ειδικότερα, η Επιτροπή παρέλειψε να εξετάσει την κατάσταση, στην οποία βρίσκονται οι ελληνικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα, σε σχέση με επιχειρήσεις που εδρεύουν σε άλλα Κράτη-Μέλη. Επίσης, η Επιτροπή δεν εξέτασε εάν οι οδηγίες αυτές παρέμειναν ορθώς ενσωματωμένες στο εθνικό δίκαιο μετά την παύση της σχετικής διαδικασίας λόγω παράβασης, που είχε κινήσει κατά της Ελλάδας. Ο καταγγέλλων επεσήμανε ότι, στις 6 Νοεμβρίου 2001, η Επιτροπή απάντησε στην επιστολή του, αναγνωρίζοντας ότι, σύμφωνα με την Κοινοτική νομοθεσία που αφορά τις αερομεταφορές, δε θα έπρεπε να ισχύουν περιορισμοί για την Air Intersalonika και ότι «θεωρείτο δικαιολογημένο να ζητηθούν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με το λόγο, για τον οποίο δεν αρχίζει να ισχύει η άδεια λειτουργίας της Air Intersalonika».

1.2 Η Επιτροπή παρατήρησε ότι η Οδηγία για την Παροχή Βοήθειας μεταφέρθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα αριθ. 103/1990 της 22ας Μαρτίου 1999. Κατόπιν αυτεπάγγελτης εξέτασης αυτής της νομοθεσίας και καταγγελιών που ελήφθησαν από ασφαλιστικές επιχειρήσεις από άλλα Κράτη-Μέλη, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία επί παραβάσει και προσέφυγε στο Δικαστήριο. Στη συνέχεια, στις 10 Απριλίου 2001 η Ελλάδα θέσπισε νέο νόμο (αριθ. 2698/2001) για την τροποποίηση της νομοθεσίας της και τον κοινοποίησε στην Επιτροπή την 1η Ιουνίου 2001, οπότε η Επιτροπή αποφάσισε στις 20 Μαρτίου 2002 να παύσει τη συγκεκριμένη διαδικασία. Σύμφωνα με πληροφορίες που ελήφθησαν πρόσφατα από τον καταγγέλλοντα, προκύπτει ότι δεν υπάρχουν πλέον εμπόδια για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας που χρησιμοποιούν τεχνικά μέσα, που ανήκουν σε τρίτους. Επιπλέον, δεν έχουν υποβληθεί στην Επιτροπή νέες καταγγελίες για το θέμα αυτό.

Όσον αφορά την κατάσταση των ελληνικών επιχειρήσεων, η Επιτροπή δήλωσε ότι το Κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει σε ένα Κράτος-Μέλος να εφαρμόσει σύστημα που να προβλέπει αυστηρότερη μεταχείριση για τους υπηκόους του από ό,τι για τους υπηκόους άλλων Κρατών-Μελών, οι οποίοι ασκούν το δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Οι Οδηγίες σχετικά με την ασφάλιση προβλέπουν ένα ελάχιστο σύστημα, το οποίο επιτρέπει στα Κράτη-Μέλη να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις για τις επιχειρήσεις, στις οποίες χορηγείται άδεια από τις δικές τους αρμόδιες αρχές.

Τέλος, σύμφωνα με την Επιτροπή, η απάντησή της 6ης Νοεμβρίου προς τον καταγγέλλοντα περιείχε εξηγήσεις που έδωσαν στον καταγγέλλοντα τη δυνατότητα να κατανοήσει καλύτερα το ισχύον νομικό πλαίσιο και να υποβάλει φάκελο με τα απαραίτητα δικαιολογητικά στις ελληνικές αρχές. Ο καταγγέλλων δεν απευθύνθηκε εκ νέου στη ΓΔ TREN σχετικά με τη μεταγενέστερη άρνηση χορήγησης άδειας λειτουργίας.

1.3 Κατ’ αρχάς, ο Διαμεσολαβητής παρατηρεί ότι ο καταγγέλλων ενδιαφέρεται για την κατάσταση των ελληνικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα και όχι για την κατάσταση ασφαλιστικών επιχειρήσεων άλλων Κρατών-Μελών που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής δεν κατανοεί το λόγο, για τον οποίο ο καταγγέλλων αμφισβητεί την ορθότητα των δράσεων της Επιτροπής σε ό,τι αφορά την κατάσταση των επιχειρήσεων άλλων Κρατών-Μελών, που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα, η οποία αποτέλεσε το αντικείμενο της διαδικασίας επί παραβάσει που κίνησε η Επιτροπή κατά της Ελλάδας και μεταγενέστερα έπαυσε.

1.4 Επιπλέον, ο Διαμεσολαβητής παρατηρεί ότι η ανησυχία του καταγγέλλοντος για την κατάσταση των ελληνικών ασφαλιστικών επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην Ελλάδα φαίνεται να σχετίζεται περισσότερο με την εικαζόμενη μη ορθή εφαρμογή του νόμου από τις ελληνικές αρχές, παρά με τη μεταφορά των Οδηγιών στο ελληνικό δίκαιο. Αυτό επιβεβαιώνεται από τις παρατηρήσεις του καταγγέλλοντος στη συγκεκριμένη περίπτωση, οι οποίες αναφέρονται σε διαφορές στη στάση διαφόρων υπουργείων και την εικαζόμενη μη εφαρμογή τόσο του ελληνικού όσο και του Κοινοτικού δικαίου.

1.5 Στην επιστολή του της 26ης Σεπτεμβρίου 2001 προς την Επιτροπή, ο καταγγέλλων έθεσε το ειδικότερο πρόβλημα της άρνησης χορήγησης άδειας για τα ελικόπτερα της εταιρείας, λόγω του αποκλειστικού δικαιώματος που έχει εκχωρηθεί στο Εθνικό Κέντρο Άμεσης Βοήθειας (Ε.Κ.Α.Β.) να παρέχει άμεση βοήθεια. Ο Διαμεσολαβητής εξέτασε προσεκτικά την απάντηση της Επιτροπής προς τον καταγγέλλοντα και θεωρεί ότι παρέχει μια χρήσιμη εξήγηση του σχετικού νομικού πλαισίου. Όσον αφορά την τελευταία φράση, την οποία παραθέτει ο καταγγέλλων, ότι «θεωρείται δικαιολογημένο να ζητηθούν πληροφορίες από τις ελληνικές αρχές σχετικά με το λόγο, για τον οποίο δεν αρχίζει να ισχύει η άδεια λειτουργίας της Air Intersalonika», ο Διαμεσολαβητής παρατηρεί ότι το σκεπτικό της Επιτροπής ήταν μάλλον ότι προέβαινε σε μια χρήσιμη παρατήρηση προς τον καταγγέλλοντα σχετικά με τις ενέργειες, στις οποίες μπορούσε εκείνος να προβεί, παρά σε υπόσχεση ότι θα προέβαινε η ίδια στις ενέργειες αυτές. Ο καταγγέλλων, ωστόσο, φαίνεται να συμπέρανε ότι η φράση αυτή σημαίνει ότι η ίδια η Επιτροπή επρόκειτο να ερευνήσει το συγκεκριμένο ζήτημα.

1.6 Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ατυχές το γεγονός ότι η Επιτροπή δε χρησιμοποίησε ακριβέστερη διατύπωση, κάτι που θα είχε αποτρέψει αυτή την παρανόηση. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής δε θεωρεί ότι τα διαθέσιμα στοιχεία στοιχειοθετούν περίπτωση κακοδιοίκησης.

1.7 Καταλήγοντας, ο Διαμεσολαβητής εφιστά την προσοχή του καταγγέλλοντος στο γεγονός ότι, όσον αφορά τη συνεχιζόμενη ανησυχία του σχετικά με την ορθή εφαρμογή του νόμου από τις ελληνικές αρχές, έχει τη δυνατότητα να υποβάλει νέα καταγγελία στην Επιτροπή, διασαφηνίζοντας την ακριβή φύση της καταγγελίας του, ή να προσφύγει σε αρμόδιο εθνικό δικαστήριο, προκειμένου να προασπίσει τα δικαιώματά του που πηγάζουν από το Κοινοτικό και/ή το εθνικό δίκαιο.

2 Η εικαζόμενη παράλειψη της Επιτροπής να απαντήσει λεπτομερώς

2.1 Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή δεν απάντησε λεπτομερώς αναφορικά με τα άρθρα εκείνα, τα οποία, κατά την άποψη του καταγγέλοντος, δεν είχαν μεταφερθεί ορθώς στο εθνικό δίκαιο της Ελλάδας (αναφέρονται στην επιστολή του καταγγέλλοντος της 26ης Φεβρουαρίου 2002).

2.2 Η Επιτροπή παρατήρησε ότι χειρίσθηκε με όλες τις επιστολές του καταγγέλλοντος σύμφωνα με τον Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, δίνοντας λεπτομερείς απαντήσεις εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών, γεγονός που επέτρεψε στον καταγγέλλοντα να κατανοήσει τους νομικούς λόγους, στους οποίους βασίζεται τόσο η θέση της όσο και η ερμηνεία των διατάξεων του Κοινοτικού δικαίου. Η επιστολή του καταγγέλλοντος της 26ης Φεβρουαρίου 2002 σχεδόν συνέπεσε χρονικά με εκείνη της Επιτροπής της 25ης Φεβρουαρίου 2002. Στην επιστολή αυτή, η Επιτροπή εξήγησε το ενιαίο σύστημα χορήγησης άδειας και ελέγχου των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο Κράτος-Μέλος, όπου εδρεύουν. Ως συμπλήρωμα στην επιστολή αυτή, η ΓΔ MARKT, με επιστολή της τής 7ης Μαρτίου 2002, έδωσε εμπεριστατωμένη απάντηση, εξηγώντας τις αλλαγές που επήλθαν στην ελληνική νομοθεσία μετά τη διαδικασία που κίνησε η Επιτροπή. Η επιστολή υπέδειξε επίσης στον καταγγέλλοντα ότι, βάσει των αλλαγών αυτών, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις παροχής βοήθειας μπορούν στο εξής να συνεργάζονται με άλλες επιχειρήσεις που διαθέτουν δικά τους οχήματα. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα για την πρόθεσή της να παύσει τη συγκεκριμένη διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ελλάδας.

2.3 Ο Διαμεσολαβητής παρατηρεί ότι, στην επιστολή του της 26ης Φεβρουαρίου 2002, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι οι Οδηγίες 84/641/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ δεν είχαν μεταφερθεί ορθώς στο εθνικό δίκαιο της Ελλάδας και παρέθεσε τον πλήρη κατάλογο των άρθρων και των δύο Οδηγιών, που κατά την άποψή του δεν είχαν μεταφερθεί ορθώς.

2.4 Στην απάντησή της στις 7 Μαρτίου 2002, η Επιτροπή προέβη σε αναλυτική επισκόπηση των σχετικών διατάξεων, τόσο των Οδηγιών 72/239/ΕΟΚ, 84/641/ΕΟΚ και 92/49/ΕΟΚ όσο και της ελληνικής εθνικής νομοθεσίας. Εξήγησε στον καταγγέλλοντα τους λόγους, για τους οποίους είχε κινήσει τη διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ελλάδας, καθώς και τους λόγους για τους οποίους σκόπευε να την παύσει.

2.5 Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι, παρότι η Επιτροπή δε σχολίασε ειδικά κάθε άρθρο που αναφέρει ο καταγγέλλων, η απάντηση που εστάλη στον καταγγέλλοντα του έδωσε τη δυνατότητα να κατανοήσει τους λόγους, στους οποίους βασίστηκε η στάση που υιοθέτησε η Επιτροπή. Συνεπώς, δεν στοιχειοθετείται περίπτωση κακοδιοίκησης.

3 Συμπέρασμα

Από τις έρευνες του Διαμεσολαβητή σχετικά με την παρούσα καταγγελία δεν προέκυψαν στοιχεία που να στοιχειοθετούν περίπτωση κακοδιοίκησης εκ μέρους της Επιτροπής. Συνεπώς, ο Διαμεσολαβητής περατώνει την εξέταση της υπόθεσης.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής θα ενημερωθεί επίσης για την παρούσα απόφαση.

Με εκτίμηση,

 

Καθηγητής Νικηφόρος Διαμαντούρος

---

(1) Οδηγία 84/641/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 10ης Δεκεμβρίου 1984 για την τροποποίηση, όσον αφορά ιδίως την τουριστική βοήθεια, της πρώτης Οδηγίας (73/239/ΕΟΚ) περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητας πρωτασφάλισης, εκτός της ασφάλισης ζωής, και την άσκηση αυτής, EE 1984 L 339/21.

(2) Οδηγία 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1992 για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής και για την τροποποίηση των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 88/357/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία για την πρωτασφάλιση εκτός της ασφάλειας ζωής), EE 1992 l 311/34.

(3) Κανονισμός (ΕΟΚ) 2407/92 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1992 περί της εκδόσεως αδειών των αερομεταφορέων, EE 1993 L 045/30.

(4) Κανονισμός (ΕΟΚ) 2408/92 του Συμβουλίου της 23ης Ιουλίου 1992 για την πρόσβαση των Κοινοτικών αερομεταφορέων σε δρομολόγια ενδοκοινοτικών αεροπορικών γραμμών.

(5) Δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ Α . 47 της 2ας Απριλίου1990, σ. 493.