Afgørelse af den Europæiske Ombudsmand om klage 1693/2005/PB over Europa-Kommissionen

Strasbourg, den 10. december 2007

Den 28. april 2005 klagede De til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende en ansøgning om aktindsigt indgivet til Europa-Kommissionen i henhold til forordning nr. 1049/2001.

Den 13. maj 2005 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen. Kommissionen sendte sin udtalelse den 8. november 2005. Jeg videresendte den til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De sendte den 30. december 2005.

Den 18. december 2006 foreslog jeg en mindelig løsning til Kommissionen og informerede Dem herom. Kommissionen fremsendte sit svar den 3. april 2007. Jeg videresendte dette til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De sendte den 30. april 2007.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

KLAGEN

Klagen vedrører Kommissionens afslag på en genfremsat begæring om aktindsigt i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter(1) (forordning 1049/2001) indgivet af klageren til Kommissionens generalsekretariat den 12. august 2004.

Den 26. juni 2004 anmodede klageren Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug (GD AGRI) om adgang til "rapporter til Kommissionen fra de nationale forvaltninger vedrørende foretagne betalinger til nationale modtagere af EU-støtte under den fælles landbrugspolitik eller under andre EU-finansierede programmer for landbrug og fiskeri, navnlig for 2002 og, hvis de foreligger, for 2003".

Den 28. juli 2004 svarede GD AGRI klageren, at de ønskede oplysninger ikke eksisterede i form af landerapporter men kun i en database. GD AGRI bemærkede endvidere, at begæringer om aktindsigt i oplysninger i en database bliver behandlet på samme måde som begæringer om aktindsigt i dokumenter, såfremt begæringen kunne imødekommes ved hjælp af "rutinemæssige operationer", hvilket ikke var tilfældet i denne sag.

I sin genfremsatte begæring af 12. august 2004 anmodede klageren om "de oplysninger, der anmodes om i min oprindelige begæring". Hun tilføjede, at "for at lette Kommissionens arbejde ved tilvejebringelsen af oplysningerne, vil jeg foreslå, at Kommissionen fremsender databasen som sådan i stedet for at udarbejde nye dokumenter, i henhold til artikel 6, stk. 3 i forordning 1049/2001. Såfremt databasen indeholder oplysninger omfattet af artikel 4 i forordning 1049/200, vil det ikke være særlig arbejdskrævende at slette de pågældende kolonner. Jeg vil selvfølgelig være interesseret i at kende overskrifterne på de slettede kolonner.

I sin afgørelse af 21. september 2004 om klagerens genfremsatte begæring bekræftede Kommissionen GD AGRI's vurdering. Kommission havde følgende bemærkninger:

"Aktindsigt i dokumenter og databaser

I overensstemmelse med artikel 2 i forordning 1049/2001 finder forordningen anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder. Aktindsigt i henhold til denne forordning indebærer imidlertid ikke en forpligtelse til at udarbejde et nyt dokument, der indeholder de ønskede oplysninger, men finder anvendelse på eksisterende dokumenter.

En database som sådan er ikke et dokument. I betragtning af databasers store betydning og de store mængder oplysninger, de indeholder, er det imidlertid af indlysende grunde svært at begrunde, at alle de deri indeholdte oplysninger skulle være undtaget fra retten til aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001.

Der er derfor blevet udviklet en praksis, hvorefter resultatet af en normal søgning i databasen (af GD AGRI kaldet "rutinemæssige operationer") betragtes som et dokument i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/2001. Kommissionen vil imidlertid ikke ændre de nuværende søgeparametre for databasen for at kunne uddrage de ønskede oplysninger.

CATS-databasen

Betalinger af den landbrugsstøtte, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen, forvaltes af medlemsstaterne i henhold til bestemmelserne om delt forvaltning. Regnskabsoplysningerne vedrørende disse betalinger opbevares af medlemsstaterne og fremsendes til Kommissionen i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 2390/1999(2), der i artikel 2, stk. 3 forpligter Kommissionen til at garantere fortroligheden og sikkerheden af de oplysninger, som medlemsstaterne sender til den.

Hvad angår støtte ydet under programmer, der medfinansieres af EUGFL, Udviklingssektionen, indgår foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne i operationelle programmer i overensstemmelse med programmeringsreglerne for mål 1, der er fastlagt i forordningerne om strukturfondene. I overensstemmelse med disse forordninger indeholder de pågældende programmer ingen finansielle oplysninger vedrørende de endelige støttemodtagere. I artikel 18 i forordning (EF) nr. 438/2001 om forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner fastlægges form og indhold for de regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne skal opbevare.

Kommissionen er derfor ikke i stand til at give nærmere oplysninger om de beløb, der er udbetalt til støttemodtagerne under EUGFL, Udviklingssektionen."

Kommissionen fremsatte yderligere bemærkninger til kompleksiteten af den pågældende database (Clearance Audit Trail System ("CATS")), og bemærkede at det ikke ville være muligt at give klageren adgang til de ønskede oplysninger, da disse oplysninger ikke svarede til uddrag, der kunne hentes fra databasen.

Kommissionen bemærkede endvidere, at klageren havde anmodet om at få tilsendt hele CATS-databasen, og påpegede, at dette ikke var muligt, da databasen ikke som sådan er et dokument.

Endelig bemærkede Kommissionen, at den havde fremsendt de samlede tal udtrukket fra CATS-databasen til Europa-Parlamentet vedrørende fordelingen af støtte modtaget af støttemodtagerne i forbindelse med direkte støtte til producenterne. I et forsøg på delvist at imødekomme klageren fremsendte Kommissionen de vejledende finansielle tal for 2000 og 2001.

I sin klage til Ombudsmanden henviste klageren til sin ansøgning til Kommissionen om aktindsigt, som hun havde indgivet "for at finde ud af modtagerne af EU's landbrugsstøtteordninger". Hun bemærkede, at en tilsvarende ansøgning i Danmark havde givet en grundig og nyttig indsigt i, hvordan systemet fungerer, og hvem der drager nytte af det(3). Efter klagerens opfattelse var det af afgørende betydning for offentligheden at få tilsvarende oplysninger på EU-niveau, eftersom en meget stor del af EU's budget går til landbrugsstøtte.

Klageren påstod, at Kommissionens svar på hendes genfremsatte begæring var en tilsidesættelse af forordning 1049/2001. Hun anførte indledningsvist, at Kommissionens opfattelse, hvorefter en database ikke er et "dokument" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/2001, var forkert. Hun anførte endvidere, at selv om Kommissionens forordning (EF) nr. 2390/1999 af 25. oktober 1999 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1663/95 hvad angår form og indhold af de regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne skal stille til rådighed for Kommissionen i forbindelse med proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen(4) (forordning nr. 2390/1999), der indeholder fortrolighedsklausulen, som Kommissionen henviser til, skal anvendes som en lex specialis, kan den ikke fortolkes på en måde, der er i strid med forordning 1049/2001.

Klageren påstod endvidere, at Kommissionen ikke havde overholdt tidsfristen på femten arbejdsdage, der er fastsat i artikel 8, stk. 1 i forordning 1049/2001.

UNDERSØGELSEN

Kommissionens udtalelse

Klagen videresendtes til Kommissionen, som påpegede følgende i sin udtalelse:

Baggrunden for Kommissionens afgørelse af 21. september 2004

I sin afgørelse af 21. september 2004 forklarede Kommissionen, at en database som sådan ikke er et dokument. I betragtning af databasers betydning og de store mængder oplysninger, de indeholder, ville det imidlertid af indlysende grunde være svært at begrunde, at alle de deri indeholdte oplysninger skulle være undtaget fra retten til aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001. Kommissionen forklarede derfor, at resultatet af en normal søgning i en database (en "rutinemæssig operation") betragtes som et dokument i den i forordning 1049/2001 omhandlede forstand. Kommissionen anførte, at den ikke ville ændre de bestående søgeparametre for databasen for at kunne uddrage de ønskede oplysninger. Denne vurdering er baseret på forordningens artikel 10, stk. 3, ifølge hvilken institutionerne ikke har nogen forpligtelse til at udarbejde nye dokumenter, som ikke eksisterer på tidspunktet for begæringen. Kommissionen følte sig derfor ikke forpligtet til at ændre de bestående søgeparametre for en database for at blive i stand til at kunne uddrage de ønskede oplysninger.

Med hensyn til CATS-databasen forklarede Kommissionen endvidere, at betalingerne af den landbrugsstøtte, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen, forvaltes af medlemsstaterne i henhold til bestemmelserne om delt forvaltning. Regnskabsoplysningerne vedrørende disse betalinger opbevares af medlemsstaterne og fremsendes til Kommissionen i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 2390/1999, der i artikel 2 fastsætter, at Kommissionen skal sikre, at de modtagne oplysninger holdes fortrolige.

Hvad angår begæringen om at få indsigt i hele den database, hvori regnskabsoplysningerne om betalingerne under EUGFL, Garantisektionen, opbevares, forklarede Kommissionen, at de regnskabsoplysninger vedrørende EUGFL, Garantisektionen, der er fremsendt af medlemsstaterne, indlæses i CATS-databasen, der er en stor og meget detaljeret database vedrørende betalingerne fra EUGFL, Garantisektionen. Den indeholder omfattende årlige data vedrørende betalinger, støttemodtagere, erklæringer og ansøgninger, produkter, kontrolbesøg og eksportrestitutioner. På tidspunktet for Kommissionens afgørelse indeholdt den over 176 millioner datasæt og ca. 4,23 milliarder datafelter vedrørende mere end 6 millioner støttemodtagere. Disse tal er stadigt stigende. CATS-databasen blev oprettet for at bistå Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med revisionsbesøg, Den er derfor primært og frem for alt et revisionsredskab, der anvendes af revisorerne i forbindelse med regnskabsafslutning.

Enhver adgang til CATS-databasen kræver meget specifikke undersøgelser og meget komplekse edb-operationer. Dette skyldes de tekniske specifikationer for CATS, som i virkeligheden ikke blot er en database, men et enormt datalager(5). I betragtning af ovenstående var det ikke muligt at give indsigt i hele databasen.

Hvad angår støtte ydet under programmer, der medfinansieres af EUGFL, Udviklingssektionen, indgår foranstaltningerne til udvikling af landdistrikterne i operationelle programmer i overensstemmelse med programmeringsreglerne for mål 1, der er fastlagt i forordningerne om strukturfondene. I overensstemmelse med disse forordninger indeholder de pågældende programmer ingen finansielle oplysninger vedrørende de endelige støttemodtagere. I artikel 18 i forordning (EF) nr. 438/2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner(6) fastlægges form og indhold for de regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne skal opbevare. Kommissionen var derfor ikke i stand til at give nærmere oplysninger om de beløb, som er udbetalt til støttemodtagerne under EUGFL, Udviklingssektionen.

CATS-databasens karakteristika

CATS-databasen, som denne sag vedrører, omfatter alle de individuelle data fra millioner af datasæt for de seneste fem års udbetalinger og indbetalinger under EUGFL, Garantisektionen, dvs. ca. 4,97 milliarder datafelter vedrørende mere end 6,1 millioner støttemodtagere.

De regnskabsoplysninger, der indgår i CATS-databasen, skal fremsendes af medlemsstaterne ved hjælp af programmet STATEL/STADIUM og et specifikt filformat, som er beskrevet i bilag II til forordning 2390/1999. Datafilerne indlæses automatisk i CATS, der er en ORACLE-database, som kun kan benyttes ved at anvende ACL-programmet (Audit Command Language) eller databaseværktøjet ORACLE-SQL. Som følge af CATS' særlige karakteristika kræver enhver adgang til basen meget specifikke undersøgelser og meget komplekse edb-operationer.

Eksempelvis er støttemodtagerne (landbrugere) i filerne identificeret ved identifikationskode, navn og adresse. For at kunne beregne totaler for de enkelte støttemodtagere skal disse identifikationskoder være "entydige" for hver medlemsstat, dvs. at en støttemodtagers identifikationskode skal svare til netop en støttemodtagers navn og adresse og omvendt. For at kunne uddrage oplysningerne vedrørende en individuel støttemodtager skal der for hver søgning først laves og testes et SQL-script med søgeparametrene, efter at der er foretaget en analyse af de oplysninger, der ønskes. Resultatet lagres derefter i en tekstfil, som skal analyseres med ACL-programmet. Disse verifikationer med tilhørende krydscheck er man nødt til at foretage manuelt.

Som anført over for klageren ville uddragningen af de ønskede oplysninger fra CATS-databasen kræve betydelig ny programmering, som ikke er nødvendig for, at Kommissionens kan udføre sine opgaver. Kommissionen mener derfor, at de oplysninger, som klageren har begæret aktindsigt i, ikke foreligger i eksisterende dokumenter. Begæringen falder derfor ikke inden for anvendelsesområdet af forordning 1049/2001.

I den genfremsatte begæring foreslog klageren at få hele databasen stillet til rådighed. Det ville ikke være muligt at give hende online-adgang eller at stille basen til rådighed på et elektronisk medium, idet hun derved ville få mulighed for at få indsigt i data, hvis udbredelse ville være i strid med artikel 4 i forordning 1049/2001 og bestemmelserne i forordning 2390/1999.

Anvendelse af forordning 1049/2001 på databaser

Som klageren rigtigt påpeger, er et "dokument" i forordningens artikel 3, litra a), defineret som "ethvert indhold uanset medium", hvilket klart omfatter data, der er registreret i elektronisk form. Forordningen kan imidlertid kun finde anvendelse på eksisterende veldefinerede individuelle dokumenter.

Det grundlæggende princip i forordning 1049/2001 er, at offentligheden kan få indsigt i dokumenter, medmindre en udbredelse af deres indhold ville undergrave beskyttelsen af visse offentlige og private interesser (se betragtning 11). Det indebærer, at det må undersøges, om en udbredelse af de ønskede dokumenter kan have skadelige virkninger. En sådan undersøgelse kan imidlertid kun foretages af identificerede, veldefinerede og nærmere bestemte oplysninger.

Flere af forordningens bestemmelser bekræfter, at det er meningen, at den skal finde anvendelse på eksisterende veldefinerede individuelle dokumenter. 1 artikel 6, stk. 1, er det fastsat, at en begæring skal være affattet "'tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere det ønskede dokument". Ifølge artikel 10, stk. 3, skal "dokumenterne leveres i en eksisterende udgave og et eksisterende format". Et register over dokumenter som omhandlet i forordningens artikel 11 kan kun indeholde henvisninger til eksisterende og veldefinerede dokumenter, og direkte adgang i elektronisk form (artikel 12) kan kun gives til dokumenter med et klart defineret indhold, der ikke ændrer sig. Det samme gælder ved vurderingen af om dokumenter er "følsomme" i den i artikel 9 omhandlede forstand.

En database er ikke et dokument i elektronisk form på samme måde som en tekstbehandlingsfil eller en fil i pdf-format. Den er en samling af data, der stadig ændrer sig, og ikke et identificeret, veldefineret og individuelt sæt af oplysninger. En database er den elektroniske pendant til et arkiv eller et opbevaringssystem og ikke til et dokument.

For at kunne foretage den nødvendige vurdering af, om en udbredelse kan have skadelige virkninger, behandler Kommissionen begæringer om aktindsigt i oplysninger i en database i henhold til forordning 1049/2001, i det omfang de ønskede oplysninger kan uddrages af databasen som led i de normale operationer, dvs. operationer udarbejdet til at imødekomme Kommissionens egne behov. Såfremt begæringen ikke kan imødekommes ved hjælp af de normale operationer, der benyttes i forbindelse med databasen, anser Kommissionen de ønskede oplysninger for ikke at foreligge i form af et "dokument" i den i forordningen omhandlede forstand. En anmodning om oplysninger, der ikke findes i eksisterende dokumenter, er ikke omfattet af anvendelsesområdet for forordning 1049/2001. Klagerens begæring er klart en sådan anmodning.

Klageren henviser også til Domstolens dom i appelsag C-353/99 P, Rådet mod Hautala(7), særlig præmis 23. Ifølge denne dom og den appellerede dom afsagt af Retten i Første Instans i samme sag(8), har institutionerne en forpligtelse til at give aktindsigt i de dele af de ønskede dokumenter, der ikke er omfattet af en undtagelse fra retten til aktindsigt. Disse afgørelser, der lå forud for forordning 1049/2001, og som der er taget hensyn til i forordningens artikel 4, stk. 6, kan kun finde anvendelse på et identificeret og veldefineret dokument, som det var tilfældet i sag ved Retten i Første Instans, da delvis indsigt kun kan gives, når der ved en vurdering af et dokuments indhold er taget stilling til, om en udbredelse kan få skadelige virkninger.

Hvis en anmodning om oplysninger ikke opfylder betingelserne for en begæring om aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning 1049/2001, undersøger Kommissionen i overensstemmelse med sin kodeks for god forvaltningsskik, om der er mulighed for at stille de ønskede oplysninger til rådighed. For i det mindste delvis at imødekomme begæringen sendte Kommissionen derfor klageren eksisterende oversigter med tal for to år som ovenfor anført. Klageren blev underrettet om, at oversigter med tal for de efterfølgende år var under udarbejdelse.

Selv hvis klagerens begæring skulle behandles i henhold til bestemmelserne i forordning 1049/2001, er de regnskabsoplysninger, som Kommissionen ligger inde med, undergivet regler om fortrolighed, som også omfattes af undtagelserne i forordningens artikel 4 og af specifikke bestemmelser.

Kommissionens manglende begrundelse

Klageren hævder, at Kommissionen har afslået aktindsigt uden at begrunde afslaget med de undtagelser, der fastsat i artikel 4 forordning 1049/2001. Hun argumenterede endvidere, at selv hvis en undtagelse måtte finde anvendelse, burde Kommissionen have overvejet at give delvis aktindsigt. Kommissionen er af den opfattelse, at der kun skal henvises til artikel 4 i forordning 1049/2001, hvis der gives afslag på aktindsigt i et identificeret dokument som følge af en vurdering af de skadelige virkninger ved en udbredelse af det pågældende dokument. Det samme gælder, for så vidt angår delvis aktindsigt. Som forklaret ovenfor, kunne begæringen i det her omhandlede tilfælde ikke behandles i henhold til forordning 1049/2001, da de ønskede oplysninger ikke forelå i eksisterende dokumenter.

Fortrolighedsklausulen i forordning 2390/1999

Klageren hævder, at forordning 2390/1999, i det omfang den skal anvendes som lex specialis, ikke kan fortolkes på en måde, der er i strid med forordning 1049/2001.

Kommissionen vil gerne præcisere, at alle gældende fortrolighedsklausuler skal fortolkes på baggrund af forordning 1049/2001. De fastlægger konkrete anvendelser af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4. Forordningens artikel 4 fastlægger nemlig grænserne for retten til aktindsigt i form af generelle regler. Disse generelle regler har det samme formål som fortrolighedsklausulerne (lex specialis) i lovgivningen på specifikke områder(9), nemlig at beskytte private eller offentlige interesser, alt efter omstændighederne.

Forordning 2390/1999 fastlægger form og indhold for de regnskabsoplysninger, der skal sendes til Kommissionen med henblik på afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen. Ifølge forordningens artikel 2, stk. 1, må Kommissionen udelukkende anvende oplysningerne i forbindelse med udførelsen af arbejdet vedrørende regnskabsafslutningen og kontrol med udviklingen og udarbejdelse af prognoser i landbrugssektoren. I sidstnævnte tilfælde skal alle data anonymiseres, og de må kun behandles i aggregeret form.

Ifølge artikel 2, stk. 3, i forordning 2390/1999 skal Kommissionen garantere fortrolighed og sikkerhed med hensyn til de regnskabsoplysninger, den modtager. Kommissionen anser denne bestemmelse for at være fuldt forenelig med de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning 1049/2001.

De oplysninger der er modtaget fra de danske myndigheder

Ifølge klageren modtog hun oplysningerne vedrørende Danmark direkte fra de danske myndigheder, og hun tilkendegiver dermed implicit, at Kommissionen også burde stille oplysningerne til rådighed.

I den forbindelse skal det bemærkes, at Domstolen i de forenede sag C-465/00, C-138/01 og C-139/01 Österreichischer Rundfunk m.fl.(10), fastslog, at det er op til de nationale domstole at afgøre, om offentliggørelse af navnene på modtagere af midler udbetalt af offentlige organer er nødvendig og står i et rimeligt forhold til formålet om en hensigtsmæssig forvaltning af de offentlige midler. Som et resultat af Domstolens afgørelse besluttede den østrigske forfatningsdomstol, at offentliggørelse af individuelle lønninger og navne på modtagerne ikke står i et rimeligt forhold til dette formål og derfor ikke er tilladt.

Forsinket besvarelse af den genfremsatte begæring

Endelig påpeger klageren, at det ikke fremgår af Kommissionens brev af 21. september 2004, hvornår den genfremsatte begæring af 12. august 2004 blev registreret. Det ser derfor ud til, at Generalsekretariatet ikke havde overholdt den tidsfrist på femten arbejdsdage, der er foreskrevet i forordningen.

Klageren sendte først en e-mail den 30. juli 2004, i hvilken hun bekræftede modtagelsen af GD Landbrugs svar af 28. juli 2004 og anførte, at hun ville indgive en ny begæring. Denne e-mail blev registreret den 9. august 2004, og tidsfristen for svaret blev fastsat til den 30. august 2004. Da Kommissionen modtog klagerens mere detaljerede genfremsatte begæring af 12. august 2004, blev tidsfristen ikke ændret. I betragtning af sagens komplekse karakter og det forhold, at en stor del af personalet var fraværende som følge af sommerferie, forlængede Kommissionen den 30. august 2004 tidsfristen med femten arbejdsdage til den 20. september 2004.

Svaret blev underskrevet den 20. september 2004, men blev registreret som udgående post næste morgen. Datoen stemplet på brevet er den 21. september 2004.

Konklusioner

Af de ovenfor anførte grunde mener Kommissionen, at den påklagede afgørelse var korrekt:

(1) Som ovenfor anført er CATS-databasen ikke et dokument i den i forordningens artikel 3, litra a), omhandlede forstand. Forordningen finder anvendelse på oplysninger i databaser, i det omfang de ønskede oplysninger kan uddrages af databasen ved rutinemæssige operationer, dvs. ved hjælp af eksisterende søgekriterier og uden at skulle foretage ny programmering for at kunne udarbejde dokumenter indeholdende de ønskede oplysninger.

(2) Klagerens begæring om aktindsigt i regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne har sendt Kommissionen vedrørende landbrugsudgifterne, ligger derfor klart uden for anvendelsesområdet for forordning 1049/2001. De ønskede oplysninger kan ikke anses at foreligge i eksisterende dokumenter.

(3) Kommissionen stillede foreliggende oversigter over tal for regnskabsårene 2000 og 2001 til rådighed. Kommissionen er villig til at stille tilsvarende tal for årene 2002 og 2003 til rådighed, når de foreligger.

(4) Den påklagede afgørelse er korrekt begrundet. Henvisninger til artikel 4 i forordning 1049./2001 skal kun anføres, hvis der helt eller delvis gives afslag på aktindsigt i et identificeret dokument.

(5) Kommissionen skal beklage, at dens svar på den genfremsatte begæring blev udsendt en dag efter udløbet af den i forordningen foreskrevne frist.

Brev om det "europæiske åbenhedsinitiativ"

I forlængelse af Kommissionens udtalelse underrettede kommissær Fischer Boel, der er ansvarlig for landbrug og udvikling af landdistrikter, og kommissær Kallas, der er ansvarlig for administrative anliggender, revision og bekæmpelse af svig samt næstformand i Kommissionen, i et separat brev af 9. december 2005 Ombudsmanden om Kommissionens "europæiske åbenhedsinitiativ". De meddelte følgende:

"I forlængelse af næstformand Kallas skrivelse af 10. maj 2005 til Dem og Kommissionens svar i A.-sagen (ref. 1693/2005/PB), vil vi gerne underrette dem om de seneste udviklinger i det europæiske åbenhedsinitiativ, for så vidt angår offentliggørelse af oplysninger om slutmodtagere af landbrugsstøtten (og andre udgifter under delt forvaltning).

Den 9. november 2005 vedtog Kommissionen "det europæiske åbenhedsinitiativ". Gennem dette initiativ udtrykker Kommissionen sin hensigt om at fremme åbenhed om slutmodtagere af alle EU-midler.

Som et første skridt har Kommissionen besluttet at oprette en central netportal med adgang til oplysninger om slutmodtagere af EU-støtte. Fra dette centrale websted vil der være links til de websteder i medlemsstaterne, hvor der kan hentes oplysninger om slutmodtagere under delt forvaltning. For at gøre det muligt at sammenligne disse data på tværs af medlemsstater vil vi foreslå en fælles metode for, hvordan disse oplysninger skal gøre tilgængelige.

Af retlige eller andre grunde, der er særlige for den enkelte medlemsstat, er det klart, at dette første skridt taget af Kommissionen ikke nødvendigvis vil medføre, at alle medlemsstaterne vil give adgang til alle de data, der har i deres besiddelse. Som det næste skridt vil Kommissionen derfor vedtage en grønbog i begyndelsen af 2006, der indeholder yderligere ideer til, hvorledes åbenhed kan fremmes på EU-plan. Blandt de emner, der vil blive drøftet i denne grønbog, er et forslag til indførelse af en retlig forpligtelse for medlemsstaterne til at offentliggøre oplysninger om slutmodtagere af støtte under delt forvaltning. Selv om det selvfølgelig er op til Rådet at vedtage et sådant forslag til en retlig forpligtelse, håber vi, at debatten om grønbogen vil gøre det klart, om der er en bredere offentlig støtte og interesse i at tage et sådant skridt. Høringer herom vil finde sted i løbet af foråret 2006."(11)

Klagerens bemærkninger

Kommissionens holdning blev videresendt til klageren, som sammenfattende forelagde følgende bemærkninger:

Kommissionens praksis, hvorefter resultatet af en "rutinemæssig" søgning i databaser betragtes som et dokument i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/200, er ikke i overensstemmelse med forordning 1049/2001, der har til formål at sikre størst mulig aktindsigt i dokumenter.

Det centrale i denne sag er, hvorvidt databaser er omfattet af forordning 1049/2001. I artikel 3, litra a), i forordning 1049/2001 bestemmes, at et dokument er "ethvert indhold uanset medium". Selv om en database indeholder meget "store mængder af data", har det ingen betydning for dens betegnelse som et "dokument". Kommissionens argument om, at oplysningerne i databasen hele tiden ændres har ingen betydning i den foreliggende sag. Klageren anmodede om konkrete faktuelle oplysninger, der er fremsendt af medlemsstaterne til Kommissionen. Det må formodes, at disse oplysninger ikke er blevet ændret i CATS-databasen.

Hvad angår Kommissionens opfattelse, hvorefter forordning nr. 2390/1999 under alle omstændigheder indeholder en bestemmelse om fortrolighed, der forbyder videregivelse af de pågældende oplysninger, har Kommissionen fuldstændig undladt at angive, hvilken undtagelse i forordning 1049/2001, der afspejles i bestemmelsen om fortrolighed i forordning nr. 2390/1999. Dette er en tilsidesættelse af forordning 1049/2001.

Hvad angår det forsinkede svar på den genfremsatte begæring, accepterer klageren Kommissionens forklaring.

Ombudsmandens forsøg på for at opnå en mindelig løsning

Ombudsmanden var efter omhyggelig at have gennemgået udtalelser og bemærkninger ikke af den opfattelse, at Kommissionen havde svaret klageren i tilstrækkelig omfang. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i Ombudsmandens statut(12), skrev Ombudsmanden derfor til formanden for Kommissionen med forslag til en mindelig løsning. Ombudsmanden foreslog Kommissionen, at den kunne overveje at genbehandle klagerens ansøgning af 12. august 2004 og give klageren de datasæt, som hun anmodede om, med mindre Kommissionen kunne forelægge gyldige og tilstrækkelige grunde til ikke at imødekomme klageren.

Kommissionens svar på ombudsmandens forslag til en mindelig løsning

I sit svar afslog Kommissionen Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning. Den anførte, at den i henhold til bestemmelsen om fortrolighed i artikel 2 i forordning nr. 2390/1999 var forpligtet til at garanterer fortroligheden og sikkerheden for den type oplysninger, der var blevet anmodet om.

Kommissionen havde ydermere følgende bemærkninger vedrørende "fremtidige mål med hensyn til åbenhed":

1. Kommissionen erklærede, at den har til hensigt at sikre større åbenhed omkring modtagere af EU-midler. Kommission har allerede en webside med link til medlemsstaternes websteder, der skal gøre det lettere for borgerne at få adgang til oplysninger om modtagere af betalinger i henhold til den fælles landbrugspolitik under delt forvaltning.
2. Fremover vil der i henhold til åbenhedsbestemmelserne i finansforordningen, som er fastsat ved Rådet forordning (EF, Euratom) nr. 1995/2006 af 13. december 2006(13), ske en årlig efterfølgende offentliggørelse af oplysninger om, hvem der modtager landbrugsstøtte over Fællesskabet almindelige budget. Denne nye forpligtelse til åbenhed gælder for udgifter under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som afholdes fra regnskabsåret 2007, og udgifter under Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), som afholdes fra regnskabsåret 2008(14).
3. Offentliggørelse skal ske i overensstemmelse med de gældende sektorspecifikke bestemmelser. Hvad angår EGFK og ELFUL, omhandler Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik(15) endnu ikke åbenhed, og det er derfor ikke nødvendigt at ændre den med henblik på efterlevelse af åbenhedsforpligtelsen. Det forventes, at Kommissionen vil vedtage et forslag herom i februar 2007, som derefter videresendes til Europa-Parlamentets og Rådet. Herefter vil Kommissionen skulle vedtage gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med den erklæring, som den fremsatte på foranledning af Parlamentet ved Rådets vedtagelse af den ændrede finansforordning. I denne erklæring anføres det, at "de oplysninger, der afgives om modtagerne af midler fra landbrugsfondene (ELFUL og EUGFL) svarer til det, der er fastsat i de sektorspecifikke gennemførelsesforordninger for strukturfondene. Den sørger især for, at det hvert år ex post på passende måde offentliggøres, hvilke beløb hver enkelt modtager har fået udbetalt fra fondene, idet der foretages en underopdeling af de vigtigste udgiftskategorier"(16).

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger til Kommissionens svar på ombudsmandens forslag til en mindelig løsning opretholdt og udbyggede klageren i det væsentlige sin holdning.

AFGØRELSEN

1 Den påståede tilsidesættelse af forordning 1049/2001

1.1 Den 26. juni 2004 anmodede klageren Kommissionens GD AGRI om aktindsigt i "rapporter til Kommissionen fra de nationale forvaltninger vedrørende foretagne betalinger til nationale modtagere af EU-støtte under den fælles landbrugspolitik eller under andre EU-finansierede programmer for landbrug og fiskeri". Da anmodningen ikke blev imødekommet indgav klageren den 12. august 2004 en genfremsat begæring i henhold til forordning 1049/2001. Denne sag vedrører Kommissionens afslag på denne begæring(17).

1.2 Som Ombudsmanden anførte i sit forslag til mindelig løsning i den foreliggende sag, anmodede klageren oprindelig i det væsentlige om dokumenter, der indeholder regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne har fremsendt til Kommissionen i henhold til Kommissionens forordning nr. 2390/(18). Kommissionen bemærkede navnlig, at "[d]atafilerne [der er fremsendt af medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 2390/1999] indlæses automatisk i CATS, der er en ORACLE-database". I forbindelse med undersøgelsen bekræftede Kommissionen Ombudsmandens opfattelse, nemlig at den (i CATS-databasen eller andet sted) ikke lagrer de elektroniske filer, der fremsendt af medlemsstaterne i henhold til forordning nr. 2390/1999 som sådan.

1.3 I sin genfremsatte begæring anmodede klageren om aktindsigt i "databasen som sådan" i henhold til artikel 6, stk. 3 i forordning 1049/2001, hvori bestemmes, at "[v]edrører en begæring et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution sammen med den, der har fremsat begæringen, uformelt søge at nå frem til en rimelig løsning". I sin klage til Ombudsmanden anførte klageren, at Kommissionens opfattelse (udtrykt i dens afgørelse vedrørende hendes genfremsatte begæring), hvorefter databasen ikke var et "dokument" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/2001, var forkert. I sine bemærkninger præciserede klageren, at selv om hun ikke bestred, at databasen i sig selv ikke var et "dokument", fandt hun, at denne database var et "medium" og "indholdet" af databasen var et "dokument" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 3, litra a). Kommissionen anførte i den forbindelse gentagne gange i sin afgørelse vedrørende klagerens genfremsatte begæring, at "[e]n database som sådan er ikke et dokument. I betragtning af databasers store betydning og de store mængder oplysninger, de indeholder, er det imidlertid af indlysende grunde svært at begrunde, at alle de deri indeholdte oplysninger skulle være undtaget fra retten til aktindsigt i henhold til forordning 1049/2001. Der er derfor blevet udviklet en praksis, hvorefter resultatet af en normal søgning i databasen (af GD AGRI kaldet "rutinemæssige operationer") betragtes som et dokument i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/2001. Kommissionen vil imidlertid ikke ændre de nuværende søgeparametre for databasen for at kunne uddrage de ønskede oplysninger". Kommissionen understregede også, at "de [af klageren] ønskede oplysninger […] ikke svarer til uddrag, der kan hentes fra databasen" som resultat af en normal søgning i databasen, og at den ikke "vil ikke ændre de nuværende søgeparametre for databasen for at kunne uddrage de ønskede oplysninger". Endvidere anførte Kommissionen, at de pågældende regnskabsoplysninger fremsendt af medlemsstaterne er fortrolige i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2390/1999, og at denne bestemmelse om fortrolighed er fuldt forenelig med undtagelsen fastsat i artikel 4 i forordning 1049/2001.

1.4 Ombudsmanden bemærker, at ifølge god forvaltningsskik skulle Kommissionen give en gyldig og fyldestgørende begrundelse for afslaget på klagerens begæring.

1.5 Det er Ombudsmandens opfattelse, at Kommissionen ville anse det af klageren begærede som et "dokument" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning 1049/2001, hvis det kunne uddrages fra CATS-databasen ved en "normal søgning" eller "rutinemæssig operation". Endvidere har Kommissionen anført, at for at give klageren de ønskede oplysninger, ville det kræve en ændring af de bestående søgeparametre i databasen og en omfattende ny programmering, som ikke er nødvendig for at Kommissionens kan udføre sine opgaver.

Ombudsmanden finder, at Kommissionen ved disse udtalelser har undladt at opfylde sine forpligtelser anført i punkt 1.4 ovenfor. De pågældende udtalelser vil kunne betragtes som en gyldig og fyldestgørende begrundelse i det omfang de vedrører den urimelige byrde institutionen ville blive pålagt for at opfylde klagerens ønske(19). Kommissionen har imidlertid undladt at fremlægge specifikke og velbegrundede argumenter for, at en indsamling af klagerens ønskede oplysninger indebar, at Kommissionen blev pålagt en urimelig administrativ byrde. Kommissionens henvisninger i generelle vendinger til, at den var nødt til at ændre nuværende søgeparametre eller programmeringen, udgør ikke sådanne argumenter.

1.6 Kommissionens anden forklaring vedrører bestemmelsen om fortrolighed i artikel 2, stk. 3, i dens (gennemførelses-)forordning nr. 2390/1999. I den forbindelse anførte Kommissionen i sin udtalelse, at alle gældende fortrolighedsklausuler skal fortolkes på baggrund af forordning 1049/2001. De fastlægger konkrete anvendelser af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4. Forordningens artikel 4 fastlægger nemlig grænserne for retten til aktindsigt i form af generelle regler. Disse generelle regler har det samme formål som fortrolighedsklausulerne (lex specialis) i lovgivningen på specifikke områder, nemlig at beskytte private eller offentlige interesser, alt efter omstændighederne. I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning 2390/1999 er Kommissionen forpligtet til at sikre, at de regnskabsoplysninger, den modtager opbevares sikkert og fortroligt. Kommissionen anser denne bestemmelse for at være fuldt forenelig med de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning 1049/2001.

Ombudsmanden finder, at Kommissionen ved disse udtalelser har undladt at opfylde sine forpligtelser anført i punkt 1.4 ovenfor. Kommissionen henviste nemlig kun i generelle vendinger til de interesser, der er beskyttet ved undtagelserne fastsat i artikel 4 i forordning 1049/2001. Den angav ikke hvilken af undtagelserne, der var relevant for fortrolighedsklausulen i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2390/1999 og som underbyggede dens holdning om at denne klausul var forenelig med forordning 1049/2001. Endvidere gav den ikke nogen fyldestgørende forklaring vedrørende anvendelsen af en sådan undtagelse.

Endvidere undergraves Kommissionens argument klart af artikel 53b, stk. 2, litra d), i den ændrede finansforordning og Kommissionens erklærede politik for at fremme åbenhed om slutmodtagere af alle EU-midler(20). En sådan forpligtelse fra Kommissionen til at fremme åbenhed om slutmodtagere af alle EU-midler og den nylige relevante aftale mellem EU's landbrugsministre om et regelsæt, der indfører en forpligtelse til at offentliggøre listen af modtagere af landbrugsstøtte fra EU på nationalt niveau(21), undergraver klart Kommissionens argument om, at bestemmelsen om fortrolighed i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2390/1999 er forenelig med forordning 1049/2001. Under disse omstændigheder konkluderer Ombudsmanden, at Kommissionen har undladt at opfylde sine forpligtelser til at give en gyldig og fyldestgørende begrundelse for afslaget på klagerens begæring. Dette udgør et tilfælde af fejl og forsømmelser.

1.7 Ombudsmanden er efter en omhyggelig undersøgelse af de retlige argumenter, der er fremført af Kommissionen, nået frem til, at Kommissionens udtalelse vedrørende anvendelsen af forordning 1049/2001 på databaser i al almindelighed ikke er tilfredsstillende. En opfølgning af den foreliggende undersøgelse ville imidlertid kræve at Ombudsmanden enten (i) udarbejdede en generel udtalelse om anvendelsen af forordning 1049/2001 på databaser og forsøgte at overtale Kommissionen til at acceptere den ved at udarbejde et relevant udkast til henstilling, eller (ii) anbefalede, at Kommissionen selv formulerede en sådan udtalelse. I begge tilfælde ville dette kræve, at Ombudsmanden forlængede sin undersøgelse med henblik på at behandle et komplekst generelt nyt retligt spørgsmål, der er opstået som følge af teknologiske udviklinger, som lovgiveren under alle omstændigheder vil have mulighed for at tage i betragtning i løbet af den igangværende reform af forordning 1049/2001. Ombudsmanden har allerede fremlagt sine synspunkter om det generelle problem (jf. fodnote 19). Kommissionen kan også tage passende hensyn til denne afgørelse og dens baggrund, når den fremlægger sit endelig forslag til ændringer. Ombudsmanden vil også aktivt overveje at kontakte de nationale ombudsmænds kontorer inden for det europæiske netværk af ombudsmænd for at finde ud af, hvilke svar der er blevet givet på disse nye former for problemer, og for at blive opmærksom på "bedste praksis" på nationalt plan med henblik på sikre et passende niveau af offentlig adgang til oplysninger, der er lagret i databaser. Resultaterne af disse høringer vil naturligvis blive stillet til rådighed for Kommissionen og offentliggjort på Ombudsmandens websted.

Hvad angår adgang til oplysninger vedrørende et bestemt politikområde inden for den fælles landbrugspolitik, som nævnt ovenfor i punkt 1.6, har der været betydelige retlige og politiske udviklinger vedrørende offentliggørelse af oplysninger, som dem klageren har anmodet om, og som tilsyneladende imødekommer klagerens interesse i at få aktindsigt i den form for oplysninger i fremtiden.

Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden det ikke berettiget at forfølge spørgsmålet yderligere. Ombudsmanden afslutter derfor sagen med en kritisk bemærkning.

2 Konklusion

På baggrund af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage er det nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkning:

I henhold til god forvaltningsskik skulle Kommissionen give en gyldig og fyldestgørende begrundelse for afslaget på klagerens begæring. På grundlag af resultatet af sine undersøgelser, jf. punkt 1.5 og 1.6 ovenfor, konkluderer Ombudsmanden, at Kommissionen ikke opfyldte sine forpligtelser. Dette udgør et tilfælde af fejl og forsømmelser.

Formanden for Europa-Kommissionen vil ligeledes blive underrettet om denne afgørelse.

Med venlig hilsen

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT 2001 L 145, s. 43.

(2) Kommissionens forordning (EF) nr. 2390/1999 af 25. oktober 1999 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EF) nr. 1663/95 hvad angår form og indhold af de regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne skal stille til rådighed for Kommissionen i forbindelse med proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen, EFT 1999 L 295, s. 1.

(3) Klageren gav oplysninger om det relevante websted (http://www.farmsubsidy.org).

(4) EFT 1999 L 295, s. 1.

(5) En beskrivelse af sådanne datalagre findes bl.a. på Wikipedias websted (http://en.wikipedia.org/wiki/Data_warehouse).

(6) EFT 2001 L 63, s. 21.

(7) Sag C-353/99 P, Rådet mod Hautala, Samling af Afgørelser 2001 I, s. 9565.

(8) Sag T-14/98, Haulala mod Rådet, Samling af Afgørelse 1999 II, s. 2489.

(9) Kommissionen henviste til sag T-376/03, Hendrickx mod Rådet, dom af 5. april 2005, Samling af Afgørelser - Personalsager 2005 side I-A-83; side II-379, om fortrolighed i henhold til artikel 6 i bilag III til vedtægten (udvælgelseskomitéens procedurer):

"Som alle generelle retsregler, kan retten til aktindsigt i Rådets dokumenter, der er fastsat i de ovenfor nævnte bestemmelser begrænses eller udelukkes - i henhold til princippet om lex specialis (lex specialis derogat legi generali) - såfremt der foreligger særlig retsregler, der regulerer særlige områder."(præmis 55).

Det bemærkes, at sagsøgeren i denne sag ikke anvendte proceduren i henhold til forordning 1049/2001, og denne del af retssagen kunne derfor ikke antages til realitetsbehandling.

(10) De forenede sager C-465/ 00, C-138/01 og C-139/01, Österreichischer Rundfunk m.fl., Samlingen af Afgørelser 2003 I, s.4989.

(11) Kopi af dette brev blev fremsendt af Ombudsmanden til klageren til orientering.

(12) Europa-Parlamentets afgørelse af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, EFT 1994 L 113, s. 15.

(13) EFT 2006 L 390, s. 1. Artikel 53b, stk. 2, litra d), I finansforordningen har ny følgende ordlyd: "[Medlemsstaterne skal] … ved hjælp af relevante sektorspecifikke bestemmelser og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, sikre en passende årlig efterfølgende offentliggørelse af oplysninger om modtagerne af midler fra budgettet".

(14) Se artikel 181, stk. 4, I den ændrede finansforordning.

(15) EFT L 209 af 11.8.2005, s. 1.

(16) Se Rådsdokument 15638/06 af 29. november 2006.

(17) Hvad angår klagerens påstand om, at Kommissionen ikke har overholdt tidsfristen på femten arbejdsdage fastsat i artikel 8, stk. 1, i forordning 1049/2001, har klageren i sine bemærkninger anført, at hun accepterer Kommissionens relevante forklaring. Der er derfor ikke nogen grund til at foretage yderligere undersøgelser af dette aspekt i sagen.

(18) Det er ikke klart, om klageren også ville have aktindsigt i regnskabsoplysninger, der henvises til af Kommissionen, og som kunne være stillet til rådighed for Kommissionen i henhold til forordning nr. 438/2001. Under alle omstændigheder har klageren: (a) i sine bemærkninger til Ombudsmandens forslag til mindelig løsning ikke bestridt Ombudsmandens konklusioner, i henhold til hvilke hun oprindelig i det væsentlige havde anmodet om dokumenterne, der indeholder regnskabsoplysninger, som medlemsstaterne har fremsendt til Kommissionen i henhold til forordning nr. 2390/1999 (b) tilsyneladende ikke bestridt korrektheden af Kommissionens svar på hendes genfremsatte begæring, i det omfang dette svar vedrører forordning nr. 438/2001 og oplysninger, der er opnået i henhold til denne forordning.

(19) I den forbindelse erindrer ombudsmanden om sin holdning, i henhold til hvilken han finder, at det vil underminere aktindsigtens anvendelighed, hvis adgangen til oplysninger er begrænset til det, der kan uddrages ved at anvende eksisterende søgeværktøjer, eftersom sådanne værktøjer normalt kun er blevet udviklet med henblik på den interne managementstyring. Jf. Ombudsmandens svar på Kommissionens Grønbog: "Aktindsigt i dokumenter, som opbevares af institutionerne i Det Europæiske Fællesskab - En redegørelse", der er offentliggjort på Ombudsmandens websted (tredje afsnit af svaret på det syvende spørgsmål): http://www.ombudsman.europa.eu/letters/en/20070711-1.htm

(20) Jf. den relevante wedside på Kommissær Kallas' websted: http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_en.htm

(21) Jf. pressemeddelelse fra mødet i Rådet (landbrug og fiskeri) den 22.-23. oktober 2007 (tilgængelig på http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/948633D2-DCD5-4413-AFCD-86688D5161F3/0/96806.pdf).