Θεματικό έγγραφο [i]

Α. Εισαγωγή

Το παρόν έγγραφο περιγράφει τον ρόλο των αυτεπάγγελτων ερευνών στο έργο του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή. Η νομική βάση για τα OII ορίζεται στο άρθρο 228 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Αυτό εξουσιοδοτεί τη Διαμεσολαβήτρια να διεξάγει έρευνες για τις οποίες θεωρεί βάσιμους όχι μόνο βάσει καταγγελιών αλλά και με δική της πρωτοβουλία.

Ο τρόπος με τον οποίο η Διαμεσολαβήτρια ασκεί την εξουσία της για τη διεξαγωγή OII αποτελεί βασικό ερώτημα όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιεί την εντολή της για να συμβάλει στην αποκάλυψη περιπτώσεων κακοδιοίκησης στα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Το νομικό πλαίσιο που διέπει τις δραστηριότητες του οικονομικού φορέα αφήνει ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τον τρόπο άσκησης αυτής της εξουσίας. Η ΣΛΕΕ περιλαμβάνει τη διάταξη αορίστου χρόνου σύμφωνα με την οποία ο Διαμεσολαβητής διενεργεί OII «για τα οποία [αυτή] κρίνει ότι συντρέχουν λόγοι». Το καταστατικό του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή ορίζει ότι ο Διαμεσολαβητής, «με δική του πρωτοβουλία ή κατόπιν καταγγελίας, διεξάγει όλες τις έρευνες που θεωρεί δικαιολογημένες για να αποσαφηνίσει τυχόν υπόνοιες κακοδιοίκησης στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών».

Από διαδικαστική άποψη, οι εκτελεστικές διατάξεις του εκτελεστικού διευθυντή ορίζουν ότι «[ο]ι διαδικασίες που εφαρμόζονται στις έρευνες που κινούνται κατόπιν καταγγελίας εφαρμόζονται, στον βαθμό που είναι συναφείς, στα [OII]».

Β. Ιστορικό πλαίσιο

Παραδοσιακά, ο εκτελεστικός διευθυντής έκανε χρήση της εξουσίας διεξαγωγής OII σε δύο κύριες περιπτώσεις. Πρώτον, να διερευνηθούν οι ισχυρισμοί περί κακοδιοίκησης που διατυπώνονται σε καταγγελίες που δεν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις παραδεκτού, όπως οι καταγγελίες που υποβάλλονται από τους λεγόμενους μη εξουσιοδοτημένους καταγγέλλοντες (μη πολίτες ή μη μόνιμους κατοίκους). Τα εν λόγω OII αντιμετωπίζονται κατ’ ουσίαν σαν να επρόκειτο για καταγγελίες. Δεύτερον, να ανοίξουν τα OII μετά την παραλαβή ορισμένων καταγγελιών για το ίδιο θέμα. Αυτά τα OII έχουν ως στόχο να βοηθήσουν να αποκαλυφθεί εάν υπάρχουν συστημικά ζητήματα που προκαλούν το πρόβλημα και, εάν υπάρχουν, να βρεθεί μια γενική λύση.

Ο οικονομικός φορέας χρησιμοποίησε επίσης, αν και πιο σποραδικά, ένα OII για να κινήσει έρευνα βάσει ανώνυμα υποβληθέντος υλικού. Τα OII έχουν επίσης χρησιμοποιηθεί ως δομή για τη διεξαγωγή επισκέψεων σε οργανισμούς της ΕΕ, με σκοπό την προώθηση της χρηστής διοίκησης και την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών.

Γ. Πιο πρόσφατα: «στρατηγικές έρευνες»

Η εστίαση στα OII στο έργο της EO έχει ενταθεί μετά την έγκριση της στρατηγικής «Προς το 2019», υπό την καθοδήγηση της Emily O'Reilly. Ο προορατικός προσδιορισμός τομέων στρατηγικής σημασίας μέσω των OII αποτελεί κεντρικό πυλώνα της στρατηγικής του EO για την επίτευξη μεγαλύτερου αντικτύπου, λειτουργώντας ως κινητήρια δύναμη αλλαγής σε βασικούς τομείς που σχετίζονται με την ποιότητα του έργου των θεσμικών οργάνων της ΕΕ.

Οι «στρατηγικές έρευνες» διεξάγονται γενικά σε ζητήματα σημαντικού δημόσιου συμφέροντος, στα οποία ο εκτελεστικός διευθυντής έχει να συμβάλει μοναδικά και στα οποία είναι πιθανό να επιφέρουμε αλλαγές. Επιτρέπουν στον εκτελεστικό διευθυντή να διερευνήσει τα φαινομενικά συστημικά προβλήματα στα θεσμικά όργανα της ΕΕ και να προωθήσει θετικές εξελίξεις σε βασικούς τομείς, όπως η διακυβέρνηση της ΕΕ, η ενδυνάμωση των πολιτών και τα θεμελιώδη δικαιώματα.

Για να συμπληρώσει τις στρατηγικές έρευνες, ο εκτελεστικός διευθυντής μπορεί επίσης να δρομολογήσει «στρατηγικές πρωτοβουλίες»[1], στο πλαίσιο των οποίων ασχολείται με σημαντικά θέματα χωρίς να δρομολογεί έρευνα. Στόχος είναι να ενθαρρυνθεί η διοίκηση της ΕΕ να είναι όσο το δυνατόν πιο ανοικτή, υπεύθυνη, δεοντολογική και να ανταποκρίνεται στις ανάγκες των πολιτών. Οι στρατηγικές πρωτοβουλίες λαμβάνουν συνήθως τη μορφή επιστολής προς τον επικεφαλής του εν λόγω θεσμικού οργάνου. Επιτρέπουν στον εκτελεστικό διευθυντή να εγείρει σημαντικά ζητήματα χωρίς να χρειάζεται να κινήσει επίσημη έρευνα και/ή να επικαλεστεί κακοδιοίκηση. Ο εκτελεστικός διευθυντής μπορεί επίσης να επισημάνει, κατά την έναρξη μιας στρατηγικής πρωτοβουλίας, ότι μπορεί να εξετάσει το ενδεχόμενο ανοίγματος ενός OII στο ζήτημα σε μεταγενέστερο στάδιο, εάν η απάντηση του θεσμικού οργάνου στις προτάσεις του δεν είναι ικανοποιητική.

Δ. Γιατί OIIs;

Η εξουσία διενέργειας OII είναι μία από τις κρίσιμες διακρίσεις μεταξύ του ρόλου του εκτελεστικού διευθυντή και του ρόλου άλλων φορέων που συμμετέχουν στην εποπτεία των δραστηριοτήτων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, ιδίως του Δικαστηρίου της ΕΕ.

Η μεγαλύτερη χρήση OII από τον εκτελεστικό διευθυντή έχει αναμφισβήτητα σημαντικά πλεονεκτήματα για την προώθηση της χρηστής διοίκησης. Πάνω απ 'όλα, τα OII επιτρέπουν στην EO να επικεντρωθεί σε θέματα στρατηγικής σημασίας στο έργο της. Επιδιώκοντας να εντοπίσουν και να επιλύσουν πιθανά συστημικά προβλήματα στη διοίκηση της ΕΕ, τα OII θα πρέπει γενικά να αποφέρουν οφέλη στο ευρύτερο κοινό και να αυξήσουν τον αντίκτυπο του έργου του EO. Τα OII επιτρέπουν επίσης στον εκτελεστικό διευθυντή να επιστήσει την προσοχή του κοινού σε θέματα σημαντικού δημόσιου συμφέροντος και, ως εκ τούτου, να εκθέσει τις διοικητικές πολιτικές και πρακτικές στον δημόσιο διάλογο. Επιτρέπουν επίσης στον εκτελεστικό διευθυντή να αντιδρά γρήγορα σε εξωτερικά γεγονότα, εάν είναι απαραίτητο. Δεδομένου ότι πολλές από τις στρατηγικές έρευνες του εκτελεστικού διευθυντή έχουν τύχει μεγάλης προσοχής από το κοινό, η μεγαλύτερη χρήση των OII συνέβαλε επίσης στην ευαισθητοποίηση σχετικά με τις αρχές της χρηστής διοίκησης και κατέστησε το εκτελεστικό διευθυντή, ως μηχανισμό προσφυγής, πιο ορατό. Όλα αυτά αναμένεται να βοηθήσουν το εκτελεστικό όργανο να εκπληρώσει την εντολή του για την όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερη αποκάλυψη περιπτώσεων κακοδιοίκησης στα θεσμικά όργανα της ΕΕ.

Ένα σημαντικό πλεονέκτημα της εξουσίας του OII είναι ότι επιτρέπει στον Διαμεσολαβητή να διερευνά σημαντικά προβλήματα που ενδέχεται να μην εγείρονται ποτέ μέσω καταγγελιών. Αυτό μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα δυσκολεύονται να υποβάλουν καταγγελία (π.χ. ευάλωτες ομάδες) ή στο γεγονός ότι δεν υπάρχει συγκέντρωση συμφερόντων για τον έλεγχο συγκεκριμένων δραστηριοτήτων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Τα OII θα πρέπει, αφενός, να συμβάλλουν στην πρόληψη μελλοντικών καταγγελιών, επιλύοντας πιθανά προβλήματα με συστημικό τρόπο. Ωστόσο, μπορούν επίσης να οδηγήσουν σε μεγαλύτερο δημόσιο έλεγχο και καταγγελίες στο μέλλον, αυξάνοντας την ευαισθητοποίηση σχετικά με το εκτελεστικό διάταγμα σε τομείς όπου παραδοσιακά δεν έχουν ληφθεί πολλές καταγγελίες.

Καταγγελίες και OII: Επιτυγχάνοντας τη σωστή ισορροπία

Οι διαμεσολαβητές τείνουν να παρουσιάζονται, με τη σειρά τους, ως i) θεραπεία για άτομα που αντιμετωπίζουν προβλήματα με τη δημόσια διοίκηση και ii) φύλακας που προωθεί τη συστημική βελτίωση του επιπέδου διοίκησης.

Σε επίπεδο ΕΕ, το θεμελιώδες δικαίωμα υποβολής καταγγελίας στον Διαμεσολαβητή, το οποίο περιλαμβάνεται στο άρθρο 43 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι το εκτελεστικό διάταγμα θεσπίστηκε στο πλαίσιο του τμήματος για την ιθαγένεια βάσει της ΣΛΕΕ, έχει ως αποτέλεσμα να δίνεται μεγάλη έμφαση στον ατομικό ρόλο προσφυγής.

Ωστόσο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο χαιρέτισε πλήρως και υποστήριξε την προσέγγιση του εκτελεστικού διευθυντή να κάνει μεγαλύτερη χρήση των OII για την αντιμετώπιση συστημικών ζητημάτων στη διοίκηση της ΕΕ [2].

Ταυτόχρονα, ελλείψει καταγγελίας (η οποία από τη φύση της συμβάλλει στη νομιμοποίηση μιας απόφασης διερεύνησης μιας υπόθεσης), απαιτείται ιδιαίτερη προσπάθεια για να εξηγηθεί ο λόγος για τον οποίο ο οικονομικός φορέας επιλέγει να ακολουθήσει μια OII.

Ο εκτελεστικός διευθυντής πρέπει, ωστόσο, να συνεχίσει να διασφαλίζει τα δικαιώματα των πολιτών και να προσφέρει ένα μη δικαστικό μέσο για την επίλυση προβλημάτων με τη διοίκηση της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η κεντρική λειτουργία του εκτελεστικού διευθυντή θα παραμείνει οι εκατοντάδες έρευνες που διεξάγονται κάθε χρόνο μέσω των οποίων ο εκτελεστικός διευθυντής επιλύει διαφορές πληρωμών σε έργα της ΕΕ, λαμβάνει έγγραφα, προσβάλλει δικαιώματα και διορθώνει αδικίες που υπέστησαν μεμονωμένοι καταγγέλλοντες. Το γεγονός ότι ο εκτελεστικός διευθυντής δεν ανοίγει συνήθως περισσότερα από λίγα OII μεγάλης κλίμακας ετησίως μπορεί να θεωρηθεί ως ένας τρόπος για την επίτευξη της σωστής ισορροπίας μεταξύ των διπλών λειτουργιών.

Όποια και αν είναι η κινητήρια δύναμη για μια έρευνα, το γεγονός παραμένει ότι, μόλις ανοίξει, είναι μια έρευνα EO. Οι έρευνες που βασίζονται σε καταγγελίες και τα OII δεν πρέπει να θεωρούνται δυαδικές επιλογές. Και οι δύο χρησιμεύουν για την αποκάλυψη περιπτώσεων κακοδιοίκησης και για τη βελτίωση της διοίκησης της ΕΕ. Η έρευνα μπορεί επίσης να ξεκινήσει βάσει καταγγελίας, η οποία συνεχίζεται με πρωτοβουλία του Διαμεσολαβητή μόνο εάν ο καταγγέλλων αποφασίσει να αποσύρει την αρχική καταγγελία. Το πεδίο εφαρμογής μιας έρευνας βάσει καταγγελίας θα μπορούσε επίσης να διευρυνθεί ώστε να συμπεριλάβει και άλλα στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην αποκάλυψη περιπτώσεων κακοδιοίκησης με πρωτοβουλία του Διαμεσολαβητή. Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνεται από τη διατύπωση του άρθρου 228 της ΣΛΕΕ, το οποίο αναφέρεται στη διεξαγωγή ερευνών από τον Διαμεσολαβητή για τις οποίες θεωρεί ότι συντρέχουν λόγοι όχι μόνο βάσει καταγγελιών αλλά και με δική της πρωτοβουλία.  

Ε. Παράρτημα

Νομικό πλαίσιο που διέπει τα OII:

Άρθρο 228 ΣΛΕΕ: «Σύμφωνα με τα καθήκοντά του, ο Διαμεσολαβητής διεξάγει τις έρευνες που κρίνει δικαιολογημένες, είτε με δική του πρωτοβουλία είτε βάσει καταγγελιών που του υποβάλλονται […].»

Άρθρο 3 παράγραφος 1 του καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή: «Ο Διαμεσολαβητής διεξάγει, με δική του πρωτοβουλία ή κατόπιν καταγγελίας, όλες τις έρευνες που θεωρεί δικαιολογημένες για να αποσαφηνίσει τυχόν υπόνοιες κακοδιοίκησης στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων των κοινοτικών θεσμικών οργάνων και οργανισμών.»

Άρθρο 8 των διατάξεων εφαρμογής του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή: «Ο Διαμεσολαβητής διεξάγει αυτεπάγγελτες έρευνες για τις οποίες κρίνει ότι συντρέχουν λόγοι. Οι διαδικασίες που εφαρμόζονται στις έρευνες που κινούνται κατόπιν καταγγελίας εφαρμόζονται, στον βαθμό που είναι συναφείς, στις αυτεπάγγελτες έρευνες.»

[1] Κατάλογος στρατηγικών πρωτοβουλιών είναι διαθέσιμος εδώ: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Βλ. π.χ. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Το παρόν έγγραφο συντάχθηκε από τη Μονάδα Στρατηγικών Ερευνών και οριστικοποιήθηκε στις 20 Σεπτεμβρίου 2017.