Εισαγωγή

Στην καθημερινή μας εργασία ως διαμεσολαβητές, αντιμετωπίζουμε συχνά ερωτήματα όπως «θα έπρεπε να είχαν γίνει περισσότερα για να βοηθηθεί ο καταγγέλλων;» ή «θα έπρεπε ο καταγγέλλων να λάβει αποζημίωση;»

Οι απαντήσεις μας σε τέτοια πρακτικά ερωτήματα εξαρτώνται, τουλάχιστον εν μέρει, από ιδέες σχετικά με τη σχέση μεταξύ νομιμότητας και χρηστής διοίκησης. Ακόμα και τα ίδια τα ερωτήματα αντικατοπτρίζουν τέτοιες ιδέες: για παράδειγμα, ορισμένοι συνάδελφοι που παρευρίσκονται εδώ δεν θα έθεσαν το ερώτημα σχετικά με την αποζημίωση· Τουλάχιστον, όχι όπως το έχω πλαισιώσει εγώ.

Με τη σειρά τους, οι ιδέες σχετικά με τη σχέση μεταξύ νομιμότητας και χρηστής διοίκησης τείνουν να αντικατοπτρίζουν την ποικιλία των ιστορικών πλαισίων στα οποία έχει αναπτυχθεί ο θεσμός του Διαμεσολαβητή.

Ξεκινώ λοιπόν με μια ιστορική προσέγγιση. Κοιτάζοντας πίσω στο από πού προήλθαμε, μας βοηθά να κατανοήσουμε καλύτερα τις παραλλαγές στην πρακτική της διαμεσολάβησης που διαφορετικά θα φαίνονταν αινιγματικές.

Μετά την ιστορική ανάλυση, θα διακρίνω μεταξύ στενών και ευρέων απόψεων περί νομιμότητας.

Στη συνέχεια, θα στραφώ στη χρηστή διοίκηση και τη σχέση της με τη νομιμότητα. Θα προσδιορίσω δύο μοντέλα, τα οποία φαίνονται πολύ διαφορετικά εκ πρώτης όψεως. Ωστόσο, η ευρεία θεώρηση της νομιμότητας τείνει να τις καθιστά συγκλίνουσες, τουλάχιστον όσον αφορά τις πρακτικές επιπτώσεις τους.

Τέλος, θα εξηγήσω τους λόγους για τους οποίους πιστεύω ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτή η ευρεία θεώρηση της νομιμότητας, θα μπορούσε επίσης να υπάρξει «ζωή πέραν της νομιμότητας».

1 Ιστορική προσέγγιση

Όπως συμβαίνει σήμερα στην Ευρώπη, ο θεσμός του διαμεσολαβητή είναι το αποτέλεσμα τριών ειδών ιστορικών και κοινωνικών εξελίξεων. Χωρίς υπερβολικό κίνδυνο στρέβλωσης, μπορούμε να θεωρήσουμε ότι οι διαμεσολαβητές έχουν συσταθεί σε τρία κύματα, με το δεύτερο κύμα να συνεχίζεται παράλληλα, ίσως ακόμη και να συγχωνεύεται, με το τρίτο.

Η Σουηδία ίδρυσε τον πρώτο διαμεσολαβητή στον κόσμο το 1809, ως μέρος μιας συνταγματικής διευθέτησης που τερμάτισε μια περίοδο απόλυτης μοναρχίας. Το νέο θεσμικό όργανο επρόκειτο να είναι ανεξάρτητο από την κυβέρνηση, να εποπτεύει την εφαρμογή των νόμων από δικαστές και άλλους δημόσιους λειτουργούς και να ασκεί δίωξη σε περιπτώσεις παράνομης συμπεριφοράς (1).

Μέχρι τα μέσα του 20ου αιώνα, μόνο μία άλλη χώρα, η Φινλανδία, είχε ιδρύσει διαμεσολαβητή. Ο Φινλανδός Διαμεσολαβητής βασίστηκε στο σουηδικό μοντέλο, με εξουσία εποπτείας των δικαστηρίων και δίωξης των υπαλλήλων.

Τα χαρακτηριστικά των δύο θεσμών που δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια αυτού του μακροχρόνιου πρώτου κύματος σφυρηλάτησαν έναν διαρκή και ουσιαστικό δεσμό μεταξύ του διαμεσολαβητή και του κράτους δικαίου, που αποτελεί τη θεμελιώδη συνταγματική αρχή που διέπει τη σχέση μεταξύ του ατόμου και του κράτους.

Αλλού στην Ευρώπη κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, το κράτος δικαίου ταυτίστηκε πρωτίστως, ή ακόμη και αποκλειστικά, με τα δικαστήρια.

Το δεύτερο κύμα ανάπτυξης διαμεσολαβητών ξεκίνησε όταν η Δανία ίδρυσε το τρίτο γραφείο διαμεσολαβητών στον κόσμο στα μέσα της δεκαετίας του 1950. Κατά τη διάρκεια αυτού του κύματος, δημιουργήθηκαν διαμεσολαβητές για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που προκύπτουν από την επέκταση της δημόσιας διοίκησης κατά τη διάρκεια του εικοστού αιώνα, ειδικά μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, όταν οι λειτουργίες κοινωνικής πρόνοιας και ρύθμισης του κράτους αυξήθηκαν εκθετικά.

Ακόμη και σε χώρες όπου η δημοκρατία και το κράτος δικαίου ήταν βαθιά εδραιωμένα, η κλίμακα και η πολυπλοκότητα των νέων διοικητικών δραστηριοτήτων παρουσίαζαν δύσκολες προκλήσεις.

Ο συνάδελφός μας Hans Gammeltoft-Hansen εξήγησε σαφώς το σημείο σε σχέση με τη χώρα του:

«Η σχέση μεταξύ πολίτη και διοίκησης … άλλαξε τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά. Οι πολίτες δυσκολεύτηκαν να ενταχθούν στο σύστημα κανόνων, ο πολιτικός έλεγχος της διοίκησης μειώθηκε και οι καθιερωμένοι μηχανισμοί δικαστικού ελέγχου … αποδείχθηκαν ανεπαρκείς.»(2)

Η διαπιστωθείσα ανεπάρκεια των υφιστάμενων δικαστικών ελέγχων αποτέλεσε βασικό λόγο για την επακόλουθη εξάπλωση του θεσμού του Διαμεσολαβητή σε πολλές άλλες χώρες. Αυτό ισχύει, για παράδειγμα, για το Ηνωμένο Βασίλειο, όπου η ανάπτυξη του δικαστικού ελέγχου της διοικητικής δράσης ήταν στα σπάργανα, όταν ιδρύθηκε ο Διαμεσολαβητής το 1967.

Το ίδιο ισχύει και στη Γαλλία, όπου ιδρύθηκε το 1973 ο Médiateur de la République, παρά την ύπαρξη ενός από μακρού καθιερωμένου συστήματος διοικητικών δικαστηρίων, το οποίο εφαρμόζει ένα εξαιρετικά εξελιγμένο και ευρέως αναγνωρισμένο διοικητικό δίκαιο.

Σε γενικές γραμμές, υπάρχουν δύο ειδών λόγοι για τους οποίους ο δικαστικός έλεγχος της διοίκησης, αν και είναι απαραίτητος για τη διασφάλιση του κράτους δικαίου, θεωρήθηκε ανεπαρκής στις χώρες του «δεύτερου κύματος».

Πρώτον, η πρόσβαση στα δικαστήρια είναι περιορισμένη, τόσο από πρακτικούς λόγους, όπως η διάρκεια και το κόστος της διαδικασίας, όσο και από νομικά εμπόδια, όπως κανόνες σχετικά με το ποιος μπορεί να ασκήσει προσφυγή ή σχετικά με τα είδη των πράξεων που μπορούν να προσβληθούν.

Δεύτερον, τα κριτήρια δικαστικού ελέγχου που εφάρμοσαν τα δικαστήρια δεν θεωρήθηκαν επαρκή για την αντιμετώπιση όλων των προβλημάτων που άξιζαν επανόρθωσης.

Στη Νέα Ζηλανδία, για παράδειγμα, η οποία, αν και όχι γεωγραφικά, αποτελεί μέρος της ευρωπαϊκής κληρονομιάς, ο Διαμεσολαβητής είχε την εξουσία να διατυπώνει συστάσεις σχετικά με διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις όχι μόνο εάν ήταν «παράνομες», αλλά και εάν ήταν «παράλογες, άδικες, καταπιεστικές ή εισάγουν αδικαιολόγητες διακρίσεις»· «βάσει, εν όλω ή εν μέρει, πλάνης περί το δίκαιο ή περί τα πραγματικά περιστατικά» ή απλώς «λάθος».

Άλλες χώρες «δεύτερου κύματος» προσδιόρισαν την εντολή του διαμεσολαβητή με διάφορους τρόπους, όπως κακοδιοίκηση ή δυσφήμιση. Η βασική ιδέα, ωστόσο, είναι η ίδια: Η χρηστή διοίκηση περιλαμβάνει περισσότερα από την αποφυγή της παρανομίας.

Το τρίτο κύμα θεσμών διαμεσολαβητών πυροδοτήθηκε από κοινωνικές και πολιτικές αλλαγές διαφορετικού είδους από το δεύτερο κύμα: δηλαδή, η μετάβαση από τον αυταρχικό ή τον ολοκληρωτικό κανόνα στη δημοκρατία. Στην Ελλάδα, την Πορτογαλία και την Ισπανία, για παράδειγμα, δημιουργήθηκαν διαμεσολαβητές μετά τη μετάβαση από τα αυταρχικά στα δημοκρατικά συστήματα διακυβέρνησης (3). Πιο πρόσφατα, μετά την πτώση του κομμουνισμού, ιδρύθηκαν διαμεσολαβητές σε πολλές από τις νέες δημοκρατίες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (4).

Δεδομένων των ιστορικών εμπειριών που αποτέλεσαν το υπόβαθρο και την ώθηση αυτών των νέων θεσμών διαμεσολαβητών, δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι σε πολλούς από αυτούς δόθηκαν εντολές επικεντρωμένες στα δικαιώματα και, ειδικότερα, στα ανθρώπινα δικαιώματα. Για τον ίδιο λόγο, το κράτος δικαίου τείνει να είναι υψηλό μεταξύ των ανησυχιών τους και το Συμβούλιο της Ευρώπης έχει τονίσει τόσο τα ανθρώπινα δικαιώματα όσο και το κράτος δικαίου στο έργο του για την προώθηση του θεσμού του Διαμεσολαβητή στην Ευρώπη.

Κατά τη γνώμη μου, θα ήταν βαθύ λάθος να σκεφτούμε ότι τα τρία κύματα που περιέγραψα οδηγούν σε διακριτούς τύπους, ή μοντέλα, του διαμεσολαβητή. Αντιθέτως, όλοι οι διαμεσολαβητές στην Ευρώπη που γνωρίζω θα ταυτίζονταν με τις ανησυχίες και των τριών κυμάτων.

Πιστεύω όμως ότι τα διάφορα κύματα έχουν οδηγήσει σε συνεχείς διαφορές ιδεών που θα μπορούσαν να αποτελέσουν εμπόδιο για την αμοιβαία κατανόηση εντός της κοινότητας των διαμεσολαβητών, εκτός εάν αναγνωριστούν και συζητηθούν ρητά.

2 Τι εννοούμε με τον όρο «νομιμότητα»;

Ο όρος νομιμότητα, κατά τη γνώμη μου, καταδεικνύει τέτοιες διαφορές. Θα εξηγήσω τι εννοώ αντιπαραβάλλοντας δύο απόψεις περί νομιμότητας, τις οποίες χαρακτηρίζω «στενές», με αυτό που αποκαλώ «ευρεία» άποψη.

Η πρώτη στενή άποψη εντοπίζει τη νομιμότητα αποκλειστικά από την άποψη της συμμόρφωσης με έγκυρα νομοθετήματα. Είναι στενό, διότι περιορίζει το εύρος του υλικού που θεωρείται σχετικό.

Η δεύτερη στενή άποψη ταυτίζει τη νομιμότητα με τη συμμόρφωση προς κανόνες οι οποίοι, στην ιδανική περίπτωση τουλάχιστον, θα εφαρμόζονταν οι ίδιοι, χωρίς να απαιτείται συζήτηση ή συζήτηση. Η στενότητα της απόψεως αυτής αφορά τη φύση της νομικής συλλογιστικής.

Μια ευρεία θεώρηση της νομιμότητας διευρύνει το φάσμα του σχετικού υλικού ώστε να συμπεριλάβει γενικές αρχές του δικαίου, όπως η ισότητα, η αναλογικότητα και η δίκαιη διαδικασία.

Η διεύρυνση του φάσματος του σχετικού υλικού συνεπάγεται επίσης μια ευρύτερη άποψη της νομικής συλλογιστικής, διότι η κατανόηση και η εφαρμογή αρχών απαιτεί κατ’ ανάγκη την άσκηση κρίσης και, σε πολλές περιπτώσεις, τη στάθμιση διαφορετικών αρχών.

Επιπλέον, ένα από τα σημαντικότερα χαρακτηριστικά της ευρωπαϊκής έννομης τάξης είναι ότι τα ανθρώπινα δικαιώματα αποτελούν επίσης νόμιμα δικαιώματα, τόσο στο πλαίσιο του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και στο ευρύτερο σύστημα της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Επομένως, από ευρεία άποψη, η νομιμότητα συνεπάγεται επίσης τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Επιτρέψτε μου να τονίσω εδώ ένα ακόμη σημαντικό σημείο.

Στο πλαίσιο της ΕΕ, δεν είναι δυνατή η κατανόηση και η εφαρμογή γενικών αρχών χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η νομολογία του Δικαστηρίου. Ούτε είναι δυνατόν να γίνει κατανοητή και να γίνει σεβαστή η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων χωρίς να ληφθεί υπόψη η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

Ως εκ τούτου, η ευρεία άποψη περιλαμβάνει τις νομικές αρχές, τα ανθρώπινα δικαιώματα και τη νομολογία των δύο ευρωπαϊκών δικαστηρίων ως σημαντικά στοιχεία για την αξιολόγηση της νομιμότητας. Ταυτόχρονα, συνεπάγεται μια πλούσια μορφή νομικής συλλογιστικής για τη διενέργεια της αξιολόγησης.

Επιτρέψτε μου να προσθέσω ότι η ευρεία θεώρηση της νομιμότητας δεν αποκλείει την ύπαρξη σαφών κανόνων που πρέπει να εφαρμόζονται ορθά. Σημαίνει, ωστόσο, ότι ένας δημόσιος υπάλληλος που πιστεύει ότι ένα κείμενο μπορεί να εφαρμοστεί μηχανικά ή ότι μια άδικη, άδικη ή παράλογη διοικητική πράξη είναι νόμιμη, συνήθως θα έχει παρεξηγήσει το νόμο.

3 Χρηστή διοίκηση

Η αναφορά ενός δημοσίου υπαλλήλου με φέρνει στη χρηστή διοίκηση και στη σχέση μεταξύ χρηστής διοίκησης και νομιμότητας.

Με κίνδυνο να υπεραπλουστεύσω ένα πολύπλοκο θέμα, θα σκιαγραφήσω δύο μοντέλα χρηστής διοίκησης. Επιτρέψτε μου να επισημάνω αμέσως ότι τα μοντέλα είναι εξαιρετικά σχηματικά και ατελή και ότι τα προσφέρω μόνο ως προκαταρκτική συμβολή στον προβληματισμό και τη συζήτηση και χωρίς με κανέναν τρόπο να επιθυμώ να είμαι οδηγία, πόσο μάλλον περιοριστική.

Και τα δύο μοντέλα αναγνωρίζουν ότι η δημόσια διοίκηση περιλαμβάνει αποφάσεις που δεν καθορίζονται πλήρως από κανόνες που έχουν θεσπιστεί εκ των προτέρων. Όπου τα μοντέλα διαφέρουν, είναι στον τρόπο με τον οποίο χαρακτηρίζουν τις κρίσεις και τις επιλογές της διοίκησης.

Στο πρώτο μοντέλο, η διαδικασία της διοίκησης νοείται ως η εφαρμογή του νόμου σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Η ανάγκη για διοικητική κρίση και επιλογή προκύπτει από τον ελλιπή χαρακτήρα των νομικών κανόνων. Καταρχήν, υπάρχει μόνο ένα ορθό νομικό αποτέλεσμα σε κάθε περίπτωση και καθήκον του διαχειριστή είναι να καθορίσει και να υλοποιήσει το αποτέλεσμα αυτό μέσω συγκεκριμένης διατύπωσης του κανόνα.

Το μοντέλο αυτό αναγνωρίζει και προστατεύει επίσης την ελευθερία της διοίκησης να εντοπίζει και να επιδιώκει το δημόσιο συμφέρον κατά τη λήψη πολιτικών επιλογών. Σε αυτόν τον περιορισμένο βαθμό, το μοντέλο αφήνει περιθώρια για διοικητική διακριτική ευχέρεια (5).

Στο δεύτερο μοντέλο, η έννοια της διακριτικής ευχέρειας είναι πολύ ευρύτερη. Η διακριτική ευχέρεια θεωρείται διαδεδομένο και αναγκαίο χαρακτηριστικό της σύγχρονης δημόσιας διοίκησης και οι κρίσεις και οι επιλογές, ακόμη και σε μεμονωμένες περιπτώσεις, νοούνται ως άσκηση διακριτικής ευχέρειας. Το βασικό πρόβλημα, όπως φαίνεται από τη σκοπιά αυτού του μοντέλου, είναι ο τρόπος με τον οποίο μπορεί να διασφαλιστεί ότι η διακριτική ευχέρεια χρησιμοποιείται σωστά και με σύνεση, μέσω κατάλληλων μηχανισμών λογοδοσίας.

Με μεγάλο βαθμό προσέγγισης, συνδέω το πρώτο μοντέλο με τη διοικητική θεωρία, η οποία έχει επηρεάσει πολλές χώρες της ηπειρωτικής Ευρώπης. Ακόμη περισσότερο, συνδέω το δεύτερο μοντέλο με το «δεύτερο κύμα» διαμεσολαβητών που περιέγραψα προηγουμένως, αν και με μεγάλη επιφύλαξη όσον αφορά τη γαλλική υπόθεση, η οποία μπορεί κάλλιστα να αξίζει ένα ξεχωριστό μοντέλο. Αφήνω στους συναδέλφους που εκπροσωπούν το πρώτο κύμα διαμεσολαβητών να καθορίσουν ποιο από τα δύο μοντέλα, εάν υπάρχει, προσεγγίζει περισσότερο τις πρακτικές και τις παραδόσεις τους.

Μολονότι τα δύο μοντέλα διαφέρουν ως προς την έκταση των νομικών υποχρεώσεων της δημόσιας διοίκησης, αμφότερα θεωρούν την τήρηση των εν λόγω υποχρεώσεων ως ουσιώδη πτυχή του κράτους δικαίου. Αυτό σημαίνει ότι δεν μπορεί ποτέ να είναι χρηστή διοίκηση να ενεργεί παράνομα.

Τα δύο μοντέλα συμφωνούν επίσης ως προς την ανάγκη λογοδοσίας της διοίκησης. Το πρώτο μοντέλο, ωστόσο, θεωρεί ότι η λογοδοσία είναι πρωτίστως νόμιμη, ενώ το δεύτερο μοντέλο θεωρεί επίσης σημαντικό τον ρόλο που διαδραματίζουν οι μη νομικές μορφές λογοδοσίας.

Αφιέρωσα τον χρόνο σας στα δύο μοντέλα, κυρίως με την ελπίδα ότι μπορούν να μας βοηθήσουν να συμμετάσχουμε σε ουσιαστικό διάλογο, αντί να μιλάμε μεταξύ μας ή να καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι τα σημεία αφετηρίας μας είναι τόσο διαφορετικά που δεν μπορούμε να μάθουμε ο ένας από τον άλλο.

Δύο λόγοι για να περιμένουμε σύγκλιση

Θέλω επίσης να τονίσω, ωστόσο, αυτό που θεωρώ ως λόγους για να περιμένουμε τουλάχιστον έναν βαθμό σύγκλισης των δύο μοντέλων.

Ο πρώτος λόγος προκύπτει από όσα είπα για τη νομιμότητα. Η έμφαση στις αρχές και τα ανθρώπινα δικαιώματα στην ευρωπαϊκή έννομη τάξη ενισχύει συνεχώς την ευρεία άποψη της νομιμότητας εις βάρος της στενής άποψης.

Αυτό έχει προφανείς συνέπειες για το πρώτο μοντέλο, διότι, για την ορθή εφαρμογή του νόμου, οι διαχειριστές πρέπει να υιοθετήσουν την ευρεία άποψη της νομιμότητας.

Έχει επίσης επιπτώσεις στην εκτίμηση της διακριτικής ευχέρειας του δεύτερου μοντέλου. Η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας πρέπει τώρα να λαμβάνει υπόψη τα ανθρώπινα δικαιώματα. Επιπλέον, η εξέλιξη των νομικών αρχών αυξάνει τον βαθμό ενδεχόμενης αλληλεπικάλυψης μεταξύ του δικαστικού ελέγχου της άσκησης διακριτικής ευχέρειας και του έργου του διαμεσολαβητή.

Στην πράξη, επομένως, τα δύο μοντέλα τείνουν να συγκλίνουν όσον αφορά τον έλεγχο της διοίκησης, εστιάζοντας σε δικαιώματα και αρχές που, κατ’ ουσίαν, είναι σχεδόν τα ίδια είτε εφαρμόζονται από διαμεσολαβητή είτε από τα δικαστήρια. Επομένως, δεν έχει νόημα να μην αναγνωρίσουμε τη νομική τους ποιότητα.

Ο δεύτερος λόγος είναι ότι σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, καθώς και στο επίπεδο των θεσμικών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, υπάρχει ισχυρή πίεση να αναγνωριστεί, με συγκεκριμένους τρόπους, ότι η δημόσια διοίκηση υπάρχει για να εξυπηρετεί τους πολίτες.

Τα άτομα δεν αρκούνται πλέον στο να είναι παθητικά υποκείμενα ή απλώς «les administrés», τα οποία περιμένουν υπομονετικά από τη δημόσια διοίκηση να καθορίσει το σωστό αποτέλεσμα (6). Είναι πολίτες, οι οποίοι κατανοούν τόσο ότι έχουν δικαιώματα όσο και ότι η δημόσια διοίκηση συνεπάγεται την εξεύρεση ισορροπίας μεταξύ αντικρουόμενων συμφερόντων και μεταξύ ανταγωνιστικών αρχών.

Για να κερδίσει την εμπιστοσύνη και την αποδοχή του κοινού, η δημόσια διοίκηση πρέπει όχι μόνο να σέβεται και να είναι ευγενική προς τους πολίτες, αλλά και να αποδεικνύει ότι είναι υπόλογη και ανταποκρινόμενη. Μεταξύ άλλων, αυτό σημαίνει ότι είναι έτοιμη να εξηγήσει και να δικαιολογήσει τη συμπεριφορά της μέσω γνήσιου και ουσιαστικού διαλόγου με τους πολίτες, τόσο για θέματα που τους επηρεάζουν προσωπικά όσο και για τον τρόπο προσδιορισμού και επιδίωξης του δημόσιου συμφέροντος.

Είμαι όλο και περισσότερο πεπεισμένος ότι, προκειμένου να ικανοποιηθούν οι προσδοκίες των ευρωπαίων πολιτών από τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ, αυτό που πρέπει να δημιουργηθεί και να καλλιεργηθεί προσεκτικά είναι μια νοοτροπία παροχής υπηρεσιών, στο πλαίσιο της οποίας η διοίκηση της ΕΕ

• ενεργεί ανοιχτά, δίκαια, εύλογα, προσεκτικά και με συνέπεια·
• λαμβάνει υπόψη και εξισορροπεί όλα τα εμπλεκόμενα συμφέροντα·
• αποφεύγει τις περιττές καθυστερήσεις·
• είναι ευγενικός και εξυπηρετικός, καθώς και ευαίσθητος στις ατομικές περιστάσεις, ανάγκες και προτιμήσεις·
• αναγνωρίζει τα λάθη και απολογείται, κατά περίπτωση· και
• στοχεύει στη συνεχή βελτίωση των επιδόσεων.

Για λόγους που θα αναπτύξω σε λίγο, αμφιβάλλω ότι η αποκλειστική εστίαση στη νομιμότητα, ακόμη και η ευρεία θεώρηση της νομιμότητας, αρκεί για τη δημιουργία και τη διατήρηση μιας νοοτροπίας παροχής υπηρεσιών υπό την έννοια αυτή. Πρέπει επίσης να υπάρχει περιθώριο για «ζωή πέρα από τη νομιμότητα».

Εναπόκειται σε εσάς, συναδέλφους, να δηλώσετε αν αισθάνεστε επίσης την ανάγκη για μια νοοτροπία παροχής υπηρεσιών και για «ζωή πέρα από τη νομιμότητα» στο επίπεδο των διοικήσεων για τις οποίες είστε υπεύθυνοι. Στο βαθμό που το κάνετε, θα υπήρχε περαιτέρω λόγος να αναμένουμε κάποια σύγκλιση μεταξύ των δύο μοντέλων διοίκησης.

4 Η ζωή πέρα από τη νομιμότητα

Επιτρέψτε μου τώρα να εξηγήσω τι εννοώ με τον όρο «ζωή πέρα από τη νομιμότητα» και γιατί πιστεύω ότι είναι σημαντικό για τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ στους οποίους επιθυμώ τώρα να επικεντρωθώ.

Στην παρούσα κατάσταση του δικαίου της ΕΕ, δύο από τα βασικά έγγραφα στα οποία βασίζομαι στο έργο μου ως Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής δεν είναι νομικά δεσμευτικά.

Αυτό ισχύει για τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης. Το ίδιο ισχύει και για τον «Ευρωπαϊκό Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς», τον οποίο ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και ζήτησε από τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή να εφαρμόσει.

Οι συζητήσεις στη σύνοδο κορυφής της Λισαβόνας αργότερα αυτή την εβδομάδα θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε αλλαγές στο μέλλον. Όπως αντιλαμβάνομαι, η ιδέα είναι ότι ο Χάρτης θα καταστεί νομικά δεσμευτικός. Επιπλέον, το σχέδιο μεταρρυθμιστικής συνθήκης περιέχει διάταξη που θα μπορούσε να αποτελέσει τη νομική βάση για τη θέσπιση, στο μέλλον, ενός «ευρωπαϊκού διοικητικού δικαίου» που θα εφαρμόζεται σε όλα τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ.

Ωστόσο, ακόμη και αν επρόκειτο να πραγματοποιηθούν αυτές οι εξελίξεις, υπάρχουν δύο σκέψεις που με οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η συνεχιζόμενη ύπαρξη εννοιολογικού χώρου για ζωή πέραν της νομιμότητας θα ήταν θετική για τους ευρωπαίους πολίτες.

Η πρώτη σκέψη είναι ότι ο νόμος και η νομιμότητα εξακολουθούν να συνδέονται στενά με την ευθύνη και τις κυρώσεις. Το αναφέρω αυτό όχι ως εννοιολογικό σημείο σχετικά με τη φύση του νόμου, αλλά ως παρατήρηση, με βάση την εμπειρία μου ως διαμεσολαβητή, σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο πολλοί διαχειριστές βλέπουν τον κόσμο. Προσθέτω ότι την άποψη αυτή συμμερίζεται και σημαντικός αριθμός καταγγελλόντων.

Η ευθύνη και οι κυρώσεις είναι, φυσικά, απαραίτητες σε ορισμένες περιπτώσεις. Οι διεφθαρμένοι αξιωματούχοι πρέπει να τιμωρούνται. Οι τεμπέληδες ή ανίκανοι υπάλληλοι πρέπει να είναι πειθαρχημένοι. Αλλά μια κουλτούρα υπηρεσίας δεν είναι κουλτούρα ενοχής. Αν πούμε στους δημοσίους υπαλλήλους ότι η χρηστή διοίκηση είναι μια νομική υποχρέωση και ότι η κακή εξυπηρέτηση είναι παράνομη, μπορούμε να ενισχύσουμε μια αμυντική κουλτούρα.

Ένας άλλος κίνδυνος ορισμού των απαιτήσεων της χρηστής διοίκησης ως νομικών υποχρεώσεων είναι ότι η πραγματική έννοια της υπηρεσίας προς τους πολίτες μπορεί να χαθεί στην προσπάθεια επίτευξης της ακρίβειας και της βεβαιότητας που ορθώς επιδιώκουν οι δικηγόροι και οι διαχειριστές. Πόσο καιρό ακριβώς πρέπει κανείς να είναι προετοιμασμένος να περάσει στο τηλέφωνο για να είναι χρήσιμος; Ποιες συγκεκριμένες φράσεις λέξεις και φράσεις αποτελούν αγένεια;

Εδώ είναι ένα πραγματικό παράδειγμα για να απεικονίσω τις ανησυχίες μου. Υπάρχει ένα ευρωπαϊκό θεσμικό όργανο το οποίο διαθέτει κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς που απαιτεί να απαντώνται οι επιστολές εντός 15 ημερών. Από την εμπειρία μου, οι διαχειριστές του το παίρνουν αυτό στα σοβαρά, όπως θα έπρεπε. Ο ακριβής κανόνας είναι κατάλληλος και αποτελεσματικός. Το αν θα καταστεί αποτελεσματικότερη με τον ορισμό της ως νομικής υποχρέωσης είναι αμφισβητήσιμο, αλλά αυτό δεν είναι το επιχείρημά μου.

Ο κώδικας προβλέπει εξαιρέσεις, μία από τις οποίες είναι ότι η αλληλογραφία δεν χρειάζεται να απαντηθεί εάν «μπορεί εύλογα να θεωρηθεί ακατάλληλη, για παράδειγμα, επειδή είναι επαναλαμβανόμενη, καταχρηστική και/ή άσκοπη». Κατά τη γνώμη μου, σπανίως πρέπει να γίνεται επίκληση της αρχής αυτής και, όταν συντρέχει τέτοια περίπτωση, απαιτείται πειστική εξήγηση ως προς τους λόγους για τους οποίους η αρχή αυτή πρέπει να εφαρμόζεται στη συγκεκριμένη περίπτωση. Ενοχλήθηκα, ωστόσο, όταν βρήκα στοιχεία που αποδείκνυαν ότι ορισμένοι διοικητικοί υπάλληλοι είχαν εκμεταλλευτεί τη λέξη «επαναλαμβανόμενη» και προσπάθησαν να μετατρέψουν την αρχή αυτή σε κανόνα σύμφωνα με τον οποίο μια δεύτερη επιστολή για το ίδιο ζήτημα μπορεί απλώς να αγνοηθεί.

Σε μια διοικητική κουλτούρα όπου υπάρχουν τέτοιες συμπεριφορές, η προσπάθεια προώθησης μιας κουλτούρας υπηρεσιών μέσω του νόμου θα μπορούσε μόνο να ενισχύσει μια στενή και νομικίστικη προσέγγιση.

Ταυτόχρονα, θα μπορούσε επίσης να ενθαρρύνει την τάση ορισμένων καταγγελλόντων να θεωρούν την καταγγελία τους ως καταγγελία και όχι ως μέσο για την αναζήτηση πρακτικής επανόρθωσης ή εποικοδομητικής λύσης σε ένα πρόβλημα.

Το δεύτερο ζήτημα αφορά τη σχέση μεταξύ του έργου των διαμεσολαβητών και του έργου των δικαστηρίων. Ως Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής, θεωρώ τον εαυτό μου εταίρο των κοινοτικών δικαστηρίων σε σχέση με τη χρηστή διοίκηση, συμβάλλοντας στο να διασφαλιστεί ότι η κοινοτική διοίκηση λαμβάνει σοβαρά υπόψη τα δικαιώματα και ενσωματώνει μια νοοτροπία εξυπηρέτησης των πολιτών, τόσο κατά την κατανόηση και την εφαρμογή του νόμου όσο και κατά την άσκηση διακριτικής ευχέρειας.

Η λογική των δικαστικών διαδικασιών οδηγεί σε μια κρίση, στην οποία το δικαστήριο καθορίζει έγκυρα τα νόμιμα δικαιώματα των διαδίκων.

Η λογική των διαδικασιών μου, από την άλλη πλευρά, είναι διαφορετική και περιλαμβάνει ευελιξία μεταξύ δύο τρόπων λειτουργίας. Από τη μία πλευρά, υπάρχει ένας τρόπος επίλυσης διαφορών, ο οποίος επικεντρώνεται στην επίλυση προβλημάτων, τη μείωση των συγκρούσεων, τις δυνατότητες συμβιβασμού και τα αμοιβαία επωφελή αποτελέσματα. Από την άλλη πλευρά, υπάρχει ένας τρόπος εκδίκασης, στον οποίο διαπιστώνω είτε ότι υπάρχει κακοδιοίκηση είτε ότι δεν υπάρχει κακοδιοίκηση. Ο τρόπος αυτός διέπεται από λογική ανάλογη με εκείνη του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο της οποίας ο ένας διάδικος θεωρεί συνήθως τον εαυτό του ως νικητή και ο άλλος ως ηττημένο.

Η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ των δύο τρόπων εξαρτάται από την περίπτωση και ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να περιλαμβάνουν εναλλαγή μεταξύ τους περισσότερες από μία φορές.

Κατά την άποψή μου, τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα ενθαρρύνονται να συνεργαστούν μαζί μου στο πλαίσιο της επίλυσης διαφορών, γνωρίζοντας ότι η έρευνά μου δεν επικεντρώνεται αποκλειστικά στο ερώτημα «ποια είναι τα νομικά δικαιώματα των μερών;» Για να το θέσω πιο επίσημα, μια διοίκηση που χαρακτηρίζεται από νοοτροπία εξυπηρέτησης των πολιτών θα πρέπει να θεωρεί μια καταγγελία ως ευκαιρία για την εφαρμογή της αρχής της εξυπηρέτησης. Η προθυμία συνεργασίας με τον Διαμεσολαβητή για την επίτευξη ικανοποιητικής επίλυσης της καταγγελίας αποτελεί σημαντική έκφραση της προσήλωσης στην εν λόγω αρχή.

Εάν δεν υπήρχε ζωή πέρα από τη νομιμότητα, τόσο οι θεσμοί όσο και οι καταγγέλλοντες θα ενθαρρύνονταν να θεωρούν τις έρευνές μου όχι ως ευκαιρία να αναζητήσουν μια αμοιβαία επωφελή λύση, αλλά ως υποκατάστατο, ή ακόμη και ως πρόβα, για μια δικαστική διαδικασία στην οποία το μόνο σχετικό ερώτημα θα ήταν: «έχει συμπεριφερθεί νόμιμα το θεσμικό όργανο;» Ένα τέτοιο αποτέλεσμα, πιστεύω, θα μείωνε σημαντικά τη συμβολή που μπορεί να έχει ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής στην ενίσχυση των σχέσεων μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων και των ευρωπαίων πολιτών.

Και πάλι, ωστόσο, θα ήθελα να επιμείνω ότι εναπόκειται στους συναδέλφους να προσδιορίσουν κατά πόσον οι υφιστάμενες κουλτούρες στις διοικήσεις για τις οποίες είναι υπεύθυνοι και τα χαρακτηριστικά των δικών τους διαδικασιών τους οδηγούν να συμμερίζονται την ανάλυσή μου σχετικά με τους κινδύνους της αποκλειστικής εστίασης στη νομιμότητα και τα αντίστοιχα οφέλη της «ζωής πέρα από τη νομιμότητα».

5 Συμπέρασμα

Φίλοι και συνάδελφοι, επιτρέψτε μου να ολοκληρώσω τις παρατηρήσεις μου τονίζοντας ότι η επιτυχής διαμεσολάβηση συνεπάγεται, μεταξύ πολλών άλλων, τη συνετή προσαρμογή του θεσμικού οργάνου στις συνταγματικές, νομικές και διοικητικές κουλτούρες στις οποίες λειτουργεί. Η ευελιξία και η διαφορετικότητα είναι δυνατά σημεία.

Ως εκ τούτου, υπάρχει τόσο χώρος όσο και ανάγκη οι διαμεσολαβητές στις διάφορες χώρες να εφαρμόζουν διαφορετικές αντιλήψεις όσον αφορά τη σχέση μεταξύ νομιμότητας και χρηστής διοίκησης.

Ωστόσο, είμαι πεπεισμένος ότι τα τρία κύματα που περιέγραψα προηγουμένως έχουν όλα φέρει τη δική τους ξεχωριστή και διαρκή συμβολή στην πρακτική της διαμεσολάβησης· και ότι θα συνεχίσουν να συγκλίνουν, δεδομένου ότι το κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα και η νοοτροπία παροχής υπηρεσιών στη δημόσια διοίκηση αντιπροσωπεύουν αξίες και προσδοκίες που όλοι συμμεριζόμαστε.

Σας ευχαριστώ για την προσοχή σας.

---

(1) Βλ. Bengt Wieslander, The Parliamentary Ombudsman in Sweden, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, «Trends leading to the establishment of a European ombudsman», στο Π. Νικηφόρος Διαμαντούρος (επιμ.), Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής: Προέλευση, εγκατάσταση, εξέλιξη (Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων: 2005) σελ. 13-26 σελ. 17-18.

(3) Ο Πορτογάλος Διαμεσολαβητής ιδρύθηκε το 1975 (νομοθετικό διάταγμα αριθ. º212/75, 21 Απριλίου) και στη συνέχεια συμπεριλήφθηκε στο πορτογαλικό Σύνταγμα του 1976 (άρθρο 23). Το ισπανικό Σύνταγμα του 1978 προέβλεπε το αξίωμα του Διαμεσολαβητή (άρθρο 54) και ο πρώτος Διαμεσολαβητής διορίστηκε το 1982. Στην Ελλάδα, ο Συνήγορος του Πολίτη ιδρύθηκε το 1997 (άρθρο 1 του νόμου αριθ. 2477/97 - βλέπε τώρα νόμο αριθ. 3094/2003) και στη συνέχεια συμπεριλήφθηκε στο ελληνικό Σύνταγμα του 2001, στο άρθρο 103 παράγραφος 9). Ο πρώτος Έλληνας Συνήγορος του Πολίτη ανέλαβε καθήκοντα το 1998.

(4) Ο Πολωνός Διαμεσολαβητής αποτελεί εξαίρεση, δεδομένου ότι ιδρύθηκε το 1987, λίγο πριν από την πτώση του κομμουνισμού στη χώρα αυτή.

(5) Για μια επισκόπηση των εθνικών εννοιών της διακριτικής ευχέρειας, βλ. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Revised 1st Edition, (Office for Official Publications and Sweet and Maxwell: 2006) σελ. 261-295.

(6) Βλ. γενικά, Jocelyne Bourgon, «Responsive, responsible and respect government: προς μια νέα θεωρία της δημόσιας διοίκησης, International Review of Administrative Sciences, τόμος 73 αριθ. 1 (2007) 7-26.