Εκπονήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 10 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή [1]

Ιστορικό της καταγγελίας

1. Στις 15 Δεκεμβρίου 2020, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε δύο νομοθετικές πράξεις για την αναβάθμιση των κανόνων που διέπουν τις ψηφιακές υπηρεσίες στην ΕΕ: την πράξη για τις ψηφιακές υπηρεσίες [2] και την πράξη για τις ψηφιακές αγορές [3] (από κοινού «δέσμη μέτρων για τις ψηφιακές υπηρεσίες»). Οι προτεινόμενοι κανονισμοί αποσκοπούν στη δημιουργία ενός ασφαλέστερου ψηφιακού χώρου όπου προστατεύονται τα θεμελιώδη δικαιώματα των χρηστών και στη δημιουργία ισότιμων όρων ανταγωνισμού για την προώθηση της καινοτομίας, της ανάπτυξης και της ανταγωνιστικότητας.

2. Στις 25 Νοεμβρίου 2021 το Συμβούλιο ενέκρινε γενική προσέγγιση [4] για τη δέσμη μέτρων για τις ψηφιακές υπηρεσίες και στις 25 Μαρτίου 2022 και στις 23 Απριλίου 2022 κατέληξε σε πολιτική συμφωνία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την πράξη για τις ψηφιακές αγορές [5] και την πράξη για τις ψηφιακές υπηρεσίες [6] αντίστοιχα. Και οι δύο πράξεις τέθηκαν σε ισχύ τον Νοέμβριο του 2022.

3. Τον Σεπτέμβριο του 2021, ο καταγγέλλων, ένα μέσο ενημέρωσης, ζήτησε πρόσβαση του κοινού [7] στις ανταλλαγές απόψεων σχετικά με το σχέδιο πράξης για τις ψηφιακές υπηρεσίες και το σχέδιο πράξης για τις ψηφιακές αγορές μεταξύ της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, των εσωτερικών ομάδων εργασίας της και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

4. Το Συμβούλιο προσδιόρισε 15 έγγραφα ως εμπίπτοντα στο πεδίο εφαρμογής του αιτήματος του καταγγέλλοντος: Έξι έγγραφα σχετικά με την πράξη για τις ψηφιακές υπηρεσίες και εννέα έγγραφα σχετικά με την πράξη για τις ψηφιακές αγορές. Το Συμβούλιο αρνήθηκε την πρόσβαση και στα 15 έγγραφα στο σύνολό τους, υποστηρίζοντας ότι η δημοσιοποίησή τους θα υπονόμευε την προστασία των νομικών συμβουλών και των μελλοντικών δικαστικών διαδικασιών [8], καθώς και την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου [9]. Επιπλέον, το Συμβούλιο έκρινε ότι δεν υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των εγγράφων.

5. Τον Νοέμβριο του 2021 ο καταγγέλλων ζήτησε από το Συμβούλιο να επανεξετάσει την απόφασή του (υποβάλλοντας «επιβεβαιωτική αίτηση»). Υποστήριξε ότι το Συμβούλιο δεν είχε εξηγήσει επαρκώς τον τρόπο με τον οποίο η γνωστοποίηση θα έθιγε τα προστατευόμενα συμφέροντα. Επιπλέον, έκρινε ότι η κρίσιμη σημασία των δύο νομοθετικών πράξεων και ο ρόλος του ως «δημόσιου ελεγκτή» συνιστούν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που υπερισχύει των προστατευόμενων συμφερόντων.

6. Στις 20 Δεκεμβρίου 2021, το Συμβούλιο απάντησε. Διατήρησε την αρχική της άρνηση και ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι είχε εντοπίσει ένα πρόσθετο έγγραφο (16 έγγραφα συνολικά) ως εμπίπτον στο πεδίο εφαρμογής του αιτήματος του καταγγέλλοντος [10].

7. Δυσαρεστημένος από το αποτέλεσμα της επανεξέτασης, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή στις 8 Απριλίου 2022.

Η έρευνα

8. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την άρνηση του Συμβουλίου να παράσχει πλήρη πρόσβαση του κοινού στα ζητηθέντα έγγραφα.

9. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας εξέτασε τα επίμαχα έγγραφα και συναντήθηκε με υπαλλήλους της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προκειμένου να λάβει διευκρινίσεις σχετικά με τους λόγους για τους οποίους το Συμβούλιο αρνήθηκε την πρόσβαση του κοινού. Στη συνέχεια, ο Διαμεσολαβητής υπέβαλε στον καταγγέλλοντα έκθεση σχετικά με τη συνάντηση αυτή [11].

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

Επιχειρήματα της καταγγέλλουσας

10. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι το Συμβούλιο δεν εξήγησε με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση των εγγράφων θα έθιγε συγκεκριμένα και ουσιαστικά τα συμφέροντα που προστατεύονται από την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

11. Ο καταγγέλλων δήλωσε ότι ο κίνδυνος υπονόμευσης προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Έκρινε ότι το Συμβούλιο αναφέρθηκε σε αδικαιολόγητες εξωτερικές επιρροές χωρίς να διευκρινίσει ποιες ακριβώς είναι αυτές οι επιρροές ή με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση των ζητούμενων εγγράφων θα συνέβαλε σε αυτές. Ως εκ τούτου, ο καταγγέλλων θεώρησε ότι αυτός ο κίνδυνος υπονόμευσης των προστατευόμενων συμφερόντων ήταν καθαρά υποθετικός.

12. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε επίσης ότι υπήρχε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των εγγράφων. Θεωρεί ότι τα δύο προτεινόμενα νομοθετικά κείμενα είναι ζωτικής σημασίας, καθώς θα έχουν συγκεκριμένο αντίκτυπο στη ζωή των πολιτών της ΕΕ. Ως εκ τούτου, η δημοσιοποίηση της άποψης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου θα ήταν απαραίτητη για τις συζητήσεις του κοινού. Επιπλέον, ο καταγγέλλων εξέφρασε την άποψη ότι η άρνηση δημοσιοποίησης των εγγράφων παρεμβαίνει στον ρόλο του καταγγέλλοντος ως «δημόσιου ελεγκτή» και στην αρχή της «ελευθερίας του Τύπου». Ο καταγγέλλων παρέπεμψε στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, το οποίο έκρινε ότι η συλλογή πληροφοριών αποτελεί ουσιαστικό βήμα στη δημοσιογραφία και, ως εκ τούτου, προστατεύεται από την ελευθερία του Τύπου. Η παρεμπόδιση της συλλογής πληροφοριών θα μπορούσε να γίνει μια μορφή έμμεσης λογοκρισίας [12].

Επιχειρήματα του Συμβουλίου

13. Το Συμβούλιο δήλωσε στην επιβεβαιωτική απόφασή του ότι οι δύο νομοθετικές προτάσεις έχουν εξαιρετικά τεχνικό κανονιστικό χαρακτήρα και ιδιαίτερη διεθνή ευαισθησία. Τα ζητούμενα έγγραφα είναι συμβολές της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου για την υποστήριξη της Προεδρίας και/ή των αντιπροσωπιών στις προπαρασκευαστικές εργασίες που απαιτούνται για τις συζητήσεις στις ομάδες εργασίας και, στη συνέχεια, στην Επιτροπή των Μόνιμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ)[13] και στο Συμβούλιο, με απώτερο στόχο τον καθορισμό της θέσης του συννομοθέτη σε πρώτη ανάγνωση σχετικά με τις δύο νομοθετικές προτάσεις. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο έκρινε ότι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της προστασίας των νομικών συμβουλών και της εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

14. Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι, ενώ η αυξημένη διαφάνεια εφαρμόζεται όταν τα θεσμικά όργανα ενεργούν υπό τη νομοθετική τους ιδιότητα, αυτό δεν τους στερεί τη δυνατότητα να δικαιολογήσουν άρνηση βασιζόμενη στην ανάγκη προστασίας μιας εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων, όταν αυτό είναι αναγκαίο για τη διατήρηση της ικανότητάς τους να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους.

15. Το Συμβούλιο επισήμανε ότι μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφα που συνδέονται με νομοθετική διαδικασία, όταν η γνωστοποίηση θα μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα και πραγματικά το προστατευόμενο συμφέρον και ο κίνδυνος τέτοιας βλάβης είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Το Συμβούλιο επισήμανε ότι αρκεί η αναφορά σε απτά στοιχεία από τα οποία μπορεί να συναχθεί ότι ο κίνδυνος είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.

16. Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι τα εν λόγω έγγραφα αποτελούν ανταλλαγές στο πλαίσιο των οικείων ομάδων εργασίας, οι οποίες είχαν τεχνικό και προπαρασκευαστικό χαρακτήρα. Η δημοσιοποίησή τους στο παρόν στάδιο θα μπορούσε να θέσει σε σοβαρό κίνδυνο την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου, αποδυναμώνοντας τη θέση του κατά τον προσεχή τριμερή διάλογο [14] με το Κοινοβούλιο. Θεωρεί ότι η δημοσιοποίηση θα επιτρέψει στο Κοινοβούλιο να προβλέψει τα σημεία, τα οποία τα μέλη του Συμβουλίου θα είναι απρόθυμα ή πρόθυμα να διευθετήσουν. Επιπλέον, το Συμβούλιο έκρινε ότι η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να εκθέσει τα μέλη του σε αδικαιολόγητες εξωτερικές πιέσεις, δεδομένου του ευαίσθητου χαρακτήρα των προτεινόμενων κειμένων, τα οποία αποσκοπούν στη ρύθμιση των ρυθμιστών της πρόσβασης και ενδέχεται να επηρεάσουν τους φορείς εκμετάλλευσης τρίτων χωρών. Η γνωστοποίηση θα διευκόλυνε επίσης στοχευμένες προσπάθειες τρίτων με οικονομικά, στρατηγικά και/ή πολιτικά συμφέροντα να επηρεάσουν τα κράτη μέλη, καθώς θα αποκάλυπτε τα σημεία (δια)συμφωνίας μεταξύ τους. Ως εκ τούτου, η δημοσιοποίηση θα μείωνε την πιθανότητα οι συζητήσεις στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών οργάνων και της ΕΜΑ να πραγματοποιούνται κατά τρόπο «ήρεμο, αποτελεσματικό και απαλλαγμένο από αδικαιολόγητες εξωτερικές πιέσεις».

17. Το Συμβούλιο υποστήριξε επίσης ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της Ένωσης, μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού σε ιδιαιτέρως ευαίσθητη νομική γνωμοδότηση, η οποία παρέχεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας. Επισήμανε ότι τα ζητηθέντα έγγραφα περιέχουν νομικές συμβουλές διατυπωμένες στο πλαίσιο προπαρασκευαστικών συζητήσεων με σκοπό την προετοιμασία ευρύτερων συζητήσεων. Η γνωστοποίηση σε αυτό το στάδιο θα μπορούσε να επηρεάσει τον τρόπο με τον οποίο συντάσσονται οι νομικές συμβουλές και θα υπονόμευε τη δυνατότητα της νομικής υπηρεσίας να εκφράζει τη θέση της χωρίς καμία εξωτερική επιρροή. Ως εκ τούτου, θα περιόριζε την ικανότητά του να παρέχει «ειλικρινείς, ειλικρινείς και πλήρεις γνώμες».

18. Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι η νομολογία της Ένωσης αναγνωρίζει τον ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα των νομικών συμβουλών που παρέχονται από τη νομική υπηρεσία θεσμικού οργάνου όταν πρόκειται για ζητήματα που επιδέχονται ένδικη προσφυγή. Το Συμβούλιο έκρινε ότι, δεδομένου του αντικτύπου των προτεινόμενων κειμένων στις επιγραμμικές πλατφόρμες, είναι «πολύ πιθανό» να προσβληθούν δικαστικά. Το Συμβούλιο ισχυρίστηκε ότι ήταν ευλόγως προβλέψιμο ότι η γνωστοποίηση θα μπορούσε να επηρεάσει την ικανότητα της νομικής υπηρεσίας να υπερασπίζεται αποτελεσματικά τις αποφάσεις που εκδίδει το Συμβούλιο ενώπιον των δικαστηρίων της ΕΕ, επηρεάζοντας έτσι την ακεραιότητα αυτών των μελλοντικών δικαστικών διαδικασιών.

19. Το Συμβούλιο έκρινε επίσης ότι δεν υπήρχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των εγγράφων. Έκρινε ότι το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι τα δύο νομοθετικά κείμενα είναι ζωτικής σημασίας είναι υπερβολικά γενικό και, ως εκ τούτου, ανεπαρκές για να αποδειχθεί ότι η διαφάνεια θα πρέπει να υπερισχύει των συμφερόντων προστασίας. Αντιθέτως, το Συμβούλιο έκρινε ότι ο ευαίσθητος χαρακτήρας και η σημασία των κειμένων αυτών δικαιολογούν τη μη παροχή πρόσβασης. Όσον αφορά τα επιχειρήματα του καταγγέλλοντος ότι δεν μπορεί να εκπληρώσει το καθήκον του ως «δημόσιου ελεγκτή» και ότι η άρνηση δημοσιοποίησης θα έθιγε την ελευθερία του Τύπου, το Συμβούλιο υποστήριξε ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ, το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον πρέπει να είναι διαφορετικό από τις εν λόγω αρχές. Το Συμβούλιο έκρινε ότι ο ευαίσθητος χαρακτήρας και η σημασία των κειμένων αυτών δικαιολογούν τη μη παροχή πρόσβασης. Το Συμβούλιο δήλωσε ότι είχε ήδη δημοσιεύσει ορισμένα έγγραφα σχετικά με τη δέσμη μέτρων για τις ψηφιακές υπηρεσίες στο δημόσιο μητρώο εγγράφων του [15].

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

Η φύση των ζητηθέντων εγγράφων

20. Από τον έλεγχο προέκυψε ότι τα 16 επίμαχα στην παρούσα έρευνα έγγραφα είναι ανταλλαγές ηλεκτρονικών μηνυμάτων, συμπεριλαμβανομένων συνημμένων εγγράφων, μεταξύ των μελών της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, μεμονωμένων αντιπροσωπιών, της Προεδρίας του Συμβουλίου και των αρμόδιων υπηρεσιών της Επιτροπής, σχετικά με το σχέδιο πράξης για τις ψηφιακές αγορές και το σχέδιο πράξης για τις ψηφιακές υπηρεσίες. Χρονολογούνται από τον Απρίλιο έως τον Οκτώβριο του 2021.

21. Κατά τη διάρκεια της συνεδρίασης με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας, οι υπάλληλοι της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου επιβεβαίωσαν ότι, ενώ η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου δεν παρείχε επίσημη νομική γνωμοδότηση σε καμία από τις δύο εν λόγω νομοθετικές διαδικασίες, παρείχε νομικές συμβουλές σε μεμονωμένες αντιπροσωπίες, στις υπηρεσίες της Επιτροπής ή στην Προεδρία του Συμβουλίου κατόπιν αιτήματος - είτε προφορικά, κατά τη διάρκεια συνεδριάσεων της αρμόδιας ομάδας εργασίας και μέσω άτυπης βιντεοδιάσκεψης/τηλεδιάσκεψης, είτε σε γραπτή μορφή, για παράδειγμα προτείνοντας αλλαγές στα σχέδια νομικών κειμένων. Οι εν λόγω ανταλλαγές μηνυμάτων ηλεκτρονικού ταχυδρομείου περιέχουν τέτοιες νομικές συμβουλές.

22. Οι υπάλληλοι της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου διευκρίνισαν περαιτέρω ότι όλες οι ζητούμενες ανταλλαγές μηνυμάτων ηλεκτρονικού ταχυδρομείου αφορούν θέματα που συζητήθηκαν κατά τις συνεδριάσεις των ομάδων εργασίας και ότι, ως εκ τούτου, όλα τα κράτη μέλη τα γνώριζαν.

Εφαρμογή των εξαιρέσεων στην πρόσβαση του κοινού

23. Οι πολίτες της ΕΕ έχουν το δικαίωμα «να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης».[16] Ως εκ τούτου, όλες οι αποφάσεις της ΕΕ πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και εγγύτερα στους πολίτες». [17] Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν τα θεσμικά όργανα της ΕΕ ενεργούν υπό την «νομοθετική τους ιδιότητα». [18] Η αρχή της νομοθετικής διαφάνειας κατοχυρώνεται στις Συνθήκες της ΕΕ [19] και αντικατοπτρίζεται στη νομοθεσία της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 1049/2001), η οποία ορίζει ότι τα «νομοθετικά έγγραφα» πρέπει να είναι άμεσα προσβάσιμα στο κοινό, εκτός εάν η δημοσιοποίησή τους θα έθιγε ένα ή περισσότερα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα που προστατεύονται ρητά [20].

24. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι τα επίμαχα στην παρούσα έρευνα έγγραφα είναι σαφώς νομοθετικά έγγραφα, στα οποία πρέπει να εφαρμόζονται τα υψηλότερα πρότυπα διαφάνειας. Ως εκ τούτου, οι εξαιρέσεις που επικαλείται το Συμβούλιο για να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού πρέπει να εφαρμόζονται ακόμη πιο περιοριστικά [21].

Προστασία μιας εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων

25. Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι τα ζητηθέντα έγγραφα έχουν τεχνικό και προπαρασκευαστικό χαρακτήρα και ότι η δημοσιοποίησή τους, κατά τον χρόνο έκδοσης της επιβεβαιωτικής απόφασης, θα μπορούσε να υπονομεύσει σοβαρά την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου. Το Συμβούλιο σημείωσε ότι η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να έχει αποδυναμώσει τη διαπραγματευτική του θέση κατά τη διάρκεια των επικείμενων τριμερών διαλόγων, θα μπορούσε να έχει εκθέσει τα μέλη του σε αδικαιολόγητες εξωτερικές πιέσεις και θα μπορούσε να έχει διευκολύνει στοχευμένες προσπάθειες τρίτων μερών να επηρεάσουν τα κράτη μέλη. Το Συμβούλιο δήλωσε ότι πολλές διατάξεις του σχεδίου πράξης για τις ψηφιακές αγορές και του σχεδίου πράξης για τις ψηφιακές υπηρεσίες είναι εξαιρετικά αμφιλεγόμενες.

26. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ [22], ο προκαταρκτικός χαρακτήρας των συζητήσεων στις ομάδες εργασίας του Συμβουλίου σχετικά με μια νομοθετική πρόταση δεν δικαιολογεί, αυτός καθαυτόν, την εφαρμογή της εξαίρεσης για την προστασία μιας εν εξελίξει διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Η διάταξη αυτή δεν διακρίνει ανάλογα με την «κατάσταση ή την πρόοδο της συζήτησης». Επομένως, ο προπαρασκευαστικός χαρακτήρας των συζητήσεων και το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν έχει ακόμη καταλήξει στην τελική του θέση κατά τον χρόνο της δημοσιοποιήσεως δεν αποδεικνύουν, αφ’ εαυτών, ότι η διαδικασία λήψεως αποφάσεων του Συμβουλίου θα θιγεί σοβαρά.

27. Η Διαμεσολαβήτρια έχει διαπιστώσει στο παρελθόν ότι τα εσωτερικά έγγραφα του Συμβουλίου που καθορίζουν τη διαπραγματευτική στρατηγική του Συμβουλίου (οι «κόκκινες γραμμές» του, τομείς στους οποίους το Συμβούλιο μπορεί να είναι ευέλικτο ή εναλλακτικές επιλογές για το Συμβούλιο) στις εν εξελίξει τριμερείς διαπραγματεύσεις του με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα μπορούσαν να προστατεύονται για όσο διάστημα βρίσκονται σε εξέλιξη οι σχετικές διαπραγματεύσεις [23]. Η Διαμεσολαβήτρια έκρινε, στην εν λόγω προηγούμενη έρευνα, ότι η αποκάλυψη της διαπραγματευτικής στρατηγικής του Συμβουλίου πριν από την ανάπτυξή της από το Συμβούλιο και την κοινοποίησή της στο Κοινοβούλιο θα μπορούσε να υπονομεύσει σοβαρά τη διαπραγματευτική θέση του Συμβουλίου και, ως εκ τούτου, την εν εξελίξει διαδικασία λήψης αποφάσεων.

28. Τα επίμαχα στην παρούσα έρευνα έγγραφα είναι διαφορετικής φύσεως. Δεν περιέχουν τη διαπραγματευτική στρατηγική του Συμβουλίου. Αντιθέτως, περιέχουν νομικές συμβουλές της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου για να συνδράμουν την Προεδρία του Συμβουλίου και τις αντιπροσωπείες των κρατών μελών στη συζήτηση σχετικά με τις δύο νομοθετικές προτάσεις στο πλαίσιο των σχετικών ομάδων εργασίας. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι είναι δύσκολο να διαπιστωθεί με ποιον τρόπο η μεταγενέστερη διαπραγματευτική στρατηγική του Συμβουλίου κατά τη διάρκεια των τριμερών διαλόγων (οι οποίοι πραγματοποιήθηκαν στις αρχές του 2022) θα μπορούσε να είχε προκύψει από τις εν λόγω ανταλλαγές απόψεων ή με ποιον τρόπο η αποκάλυψή τους θα αποδυνάμωνε τη διαπραγματευτική θέση του Συμβουλίου κατά τις διαπραγματεύσεις του με το Κοινοβούλιο. Για παράδειγμα, οι πληροφορίες που ανταλλάσσονται στα έγγραφα 6, 13, 14 και 16, καθώς και οι νομικές συμβουλές που παρέχονται με τη μορφή ιχνηλατημένων αλλαγών στα συνημμένα σχέδια κειμένων της πρότασης, δεν φαίνεται να είναι ιδιαίτερα ευαίσθητες ούτε να καθορίζουν τις κόκκινες γραμμές του Συμβουλίου και, ως εκ τούτου, τη διαπραγματευτική στρατηγική του.

29. Το Συμβούλιο υποστήριξε επίσης ότι, λόγω του ευαίσθητου χαρακτήρα των προτεινόμενων νομοθετικών κειμένων, η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να εκθέσει τα μέλη του Συμβουλίου και τη νομική υπηρεσία του σε αδικαιολόγητες πιέσεις ή άλλες εξωτερικές παρεμβάσεις.

30. Ενώ ο κίνδυνος εξωτερικών πιέσεων μπορεί να συνιστά θεμιτό λόγο περιορισμού της πρόσβασης, η ύπαρξη τέτοιων εξωτερικών πιέσεων πρέπει να αποδεικνύεται με βεβαιότητα και πρέπει να προσκομίζονται στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι υπάρχει εύλογος προβλέψιμος κίνδυνος να επηρεαστεί ουσιωδώς η απόφαση που πρόκειται να ληφθεί λόγω αυτών των εξωτερικών πιέσεων [24].

31. Στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο δεν προσκόμισε κανένα αποδεικτικό στοιχείο, ούτε υπάρχει κανένα στοιχείο στον φάκελο της υπόθεσης, από το οποίο να προκύπτει ότι το Συμβούλιο θα μπορούσε ευλόγως να αναμένει ότι θα υπάρξει αντίδραση πέραν αυτής που θα μπορούσε να αναμένεται από το κοινό από οποιοδήποτε μέλος νομοθετικού οργάνου το οποίο προτείνει τροποποιήσεις σχεδίων νομοθετικών πράξεων [25]. Για παράδειγμα, τα έγγραφα 1, 4, 12 και 15 περιέχουν ερωτήματα που τέθηκαν και/ή νομικές απόψεις που εκφράστηκαν από τα κράτη μέλη. Οι ερωτήσεις απαντήθηκαν προφορικά από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου σε τηλεφωνικές κλήσεις με την αντίστοιχη αντιπροσωπεία των κρατών μελών και στη συνέχεια κοινοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια συνεδριάσεων της ομάδας εργασίας με όλα τα κράτη μέλη. Οι πληροφορίες που αποκρύπτονται δεν φαίνονται ιδιαίτερα ευαίσθητες, ιδίως στον βαθμό που συνίστανται σε ερωτήματα των κρατών μελών για την κατανόηση της νομοθετικής πρότασης. Επομένως, δεν προκύπτει με ποιον τρόπο η γνωστοποίηση, κατά τον χρόνο έκδοσης της επιβεβαιωτικής απόφασης, θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Υπό το πρίσμα αυτό, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι το επιχείρημα του Συμβουλίου δεν είναι τεκμηριωμένο.

32. Το Συμβούλιο ισχυρίστηκε επίσης ότι η γνωστοποίηση θα αποκάλυπτε τα σημεία (δια)συμφωνίας μεταξύ των μελών του και θα μπορούσε, ως εκ τούτου, να διευκολύνει στοχευμένες παρεμβάσεις τρίτων με στόχο τον επηρεασμό της θέσης ορισμένων κρατών μελών.

33. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι η άσκηση πίεσης ή επιρροής από ομάδες συμφερόντων, είτε από το κοινό είτε από ομάδες καταναλωτών ή επαγγελματικές ομάδες με οικονομικό ή/και πολιτικό ενδιαφέρον, αποτελεί αναμενόμενο και μάλιστα ευπρόσδεκτο μέρος της νομοθετικής διαδικασίας. Δείχνει ότι αυτές οι ομάδες συμφερόντων και το κοινό έχουν έννομο συμφέρον να παρακολουθούν και να συμμετέχουν στη νομοθετική διαδικασία. Ωστόσο, προκειμένου όλα τα συμφέροντα να είναι σε θέση να ανταλλάσσουν τεκμηριωμένες απόψεις κατά τη διάρκεια της εν εξελίξει νομοθετικής διαδικασίας, είναι ζωτικής σημασίας να υπάρχουν, στον μέγιστο δυνατό βαθμό, ισότιμοι όροι ανταγωνισμού όσον αφορά την πρόσβαση σε πληροφορίες. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής είναι της άποψης ότι η δημοσιοποίηση θα επιτρέψει στο κοινό —συμπεριλαμβανομένων των εκπροσώπων ομάδων συμφερόντων, αλλά και στο ευρύ κοινό και στους δημοσιογράφους— να συμμετέχουν αποτελεσματικότερα και επί ίσοις όροις στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ενισχύοντας έτσι την ποιότητα και τη νομιμότητα της εν λόγω διαδικασίας.

Προστασία νομικών συμβουλών και δικαστικών διαδικασιών

34. Το Συμβούλιο υποστήριξε επίσης ότι τα επίμαχα έγγραφα περιέχουν νομικές συμβουλές και ότι η δημοσιοποίησή τους θα έθιγε την ικανότητα της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου να παρέχει ειλικρινείς, ειλικρινείς και πλήρεις γνώμες, απαλλαγμένες από εξωτερικές επιρροές. Το Συμβούλιο έκρινε επίσης ότι ήταν πολύ πιθανό τα δύο νομικά κείμενα να προσβληθούν ενώπιον του Δικαστηρίου και ότι ήταν ευλόγως προβλέψιμο ότι η γνωστοποίηση θα έθιγε την ακεραιότητα αυτών των μελλοντικών δικαστικών διαδικασιών.

35. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ [26], το κατά πόσον μια γνώμη είναι ιδιαίτερα ευαίσθητη εξαρτάται από το κατά πόσον το περιεχόμενο της ίδιας της γνώμης είναι ιδιαίτερα ευαίσθητο και όχι από το κατά πόσον η νομοθετική διαδικασία μπορεί να θεωρηθεί ευαίσθητη. Δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι τα νομικά ζητήματα που εγείρονται ενδέχεται να είναι αμφιλεγόμενα και να αποτελούν αντικείμενο διαφωνίας.

36. Αφού εξέτασε τα επίμαχα έγγραφα, ο Διαμεσολαβητής εκτιμά ότι οι πληροφορίες που περιέχονται στις ανταλλαγές μηνυμάτων ηλεκτρονικού ταχυδρομείου δεν μπορούν να θεωρηθούν ευαίσθητες στο σύνολό τους (βλ. επίσης τα παραδείγματα που παρατίθενται στην προηγούμενη ενότητα).

37. Ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει περαιτέρω ότι, σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ [27], μια γενική αναφορά στον κίνδυνο υπονόμευσης της ικανότητας ενός θεσμικού οργάνου να αμυνθεί σε υποθετικές δικαστικές διαδικασίες δεν αρκεί για να δικαιολογήσει εξαίρεση από τον ανοικτό χαρακτήρα που απαιτείται για τα νομοθετικά έγγραφα. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε με ποιον τρόπο η (μερική) δημοσιοποίηση θα υπονόμευε την ικανότητά του να αμυνθεί ενώπιον δικαστηρίου.

38. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής δεν είναι πεπεισμένος από τις εξηγήσεις του Συμβουλίου ότι η δημοσιοποίηση θα έθιγε τα συμφέροντα που προστατεύονται από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001.

39. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το Συμβούλιο θα πρέπει να επανεξετάσει τη θέση του, με σκοπό την παροχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού στα ζητούμενα έγγραφα.

Η πρόταση λύσης

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει στο Συμβούλιο να επανεξετάσει τη θέση του, λαμβάνοντας υπόψη τις ανωτέρω παρατηρήσεις, με σκοπό την παροχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού στα ζητούμενα έγγραφα. Όταν το Συμβούλιο θεωρεί ότι δεν μπορεί να χορηγηθεί πρόσβαση, θα πρέπει να εξηγεί λεπτομερώς και με αναφορά στα επιμέρους έγγραφα τον τρόπο με τον οποίο η δημοσιοποίηση των εν λόγω εγγράφων θα έθιγε ένα ή περισσότερα από τα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα που απαριθμούνται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001, εάν χρειαστεί σε εμπιστευτικό παράρτημα.

Το Συμβούλιο καλείται να ενημερώσει τη Διαμεσολαβήτρια έως τις 31 Μαρτίου 2023 για τυχόν μέτρα που έχει λάβει σε σχέση με την ανωτέρω πρόταση λύσης.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 02/02/2023

 

[1] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1608116887159&uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN

[4] Περισσότερες πληροφορίες διατίθενται στη διεύθυνση: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-Package/

[5] Βλ. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1978

[6] Βλ. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_2545

[7] Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[8] Άρθρο 4 παράγραφος 2 δεύτερη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[9] Άρθρο 4 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο του κανονισμού 1049/2001.

[10] Το έγγραφο αυτό δημιουργήθηκε αφού ο καταγγέλλων είχε υποβάλει το αίτημά του, αλλά πριν το Συμβούλιο εκδώσει την αρχική του απόφαση.

[11] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/162077

[12] Απόφαση της 14ης Απριλίου 2009 στην υπόθεση Tàrsasàg A Szabadsàgjogokért κατά Ουγγαρίας, 37374/05· διατίθεται στη διεύθυνση https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-92171%22]}

[13] Η «ΕΜΑ» είναι η Επιτροπή των Μόνιμων Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών στην Ευρωπαϊκή Ένωση και το κύριο προπαρασκευαστικό όργανο του Συμβουλίου. Η ΕΜΑ αποτελείται από δύο μέρη: την ΕΜΑ Ι, η οποία απαρτίζεται από τους αναπληρωτές μόνιμους αντιπροσώπους κάθε χώρας και προετοιμάζει τις εργασίες έξι συνθέσεων του Συμβουλίου, και την ΕΜΑ ΙΙ, η οποία απαρτίζεται από τους μόνιμους αντιπροσώπους κάθε κράτους μέλους και προετοιμάζει τις εργασίες τεσσάρων άλλων συνθέσεων του Συμβουλίου. Περισσότερες πληροφορίες μπορείτε να βρείτε εδώ: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[14] Ο τριμερής διάλογος αναφέρεται σε άτυπες συνεδριάσεις μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής. Οι συνεδριάσεις αυτές αποσκοπούν στην επίτευξη συμφωνίας επί δέσμης τροπολογιών αποδεκτών από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με συγκεκριμένο νομοθετικό φάκελο. Οι τριμερείς συσκέψεις δεν πραγματοποιούνται δημοσίως.

[15] Το Συμβούλιο δεν παρέσχε κατάλογο των εγγράφων αυτών ούτε σύνδεσμο προς το πού είναι διαθέσιμα.

[16] Άρθρο 10 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ)· διατίθεται στη διεύθυνση https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=ΕΕ:C:2008:115:0013:0045:el:PDF

[17] Άρθρα 1 και 10 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

[18] Αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001.

[19] Άρθρο 15 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης· διατίθεται στη διεύθυνση https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:en:PDF

[20] Άρθρο 12 παράγραφος 2 και αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001.

[21] Βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής, C-57/16, σκέψη 100.

[22] Βλ. αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 25ης Ιανουαρίου 2023, De Capitani κατά Συμβουλίου, T-163/21, σκέψη 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 και της 22ας Μαρτίου 2011, Access Info Europe κατά Συμβουλίου, T-233/09, σκέψεις 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09· και του Δικαστηρίου της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[23] Βλ. πρόταση της Διαμεσολαβήτριας για λύση στην υπόθεση 360/2021/TE, παράγραφος 37· https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/144725

[24] Βλ. αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 25ης Ιανουαρίου 2023, De Capitani κατά Συμβουλίου, T-163/21, σκέψη 85· και της 22ας Μαρτίου 2018, Emilio de Capitani κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, T-540/15, σκέψη 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[25] Όπ.π.

[26] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 21ης Απριλίου 2021, Pech κατά Συμβουλίου, T-252/19, σκέψη 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[27] Βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 6ης Απριλίου 2017, Γαλλική Δημοκρατία κατά Επιτροπής, T-344/15, σκέψη 76: και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 21ης Απριλίου 2021, Pech κατά Συμβουλίου, T-252/19, σκέψη 89.