Σύνοψη του ερωτήματος Q3/2017/MDC

Πραγματικά περιστατικά και ιστορικό

Στις 5 Απριλίου 2017, ο (τότε) Ισπανός Διαμεσολαβητής απέστειλε επιστολή στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή σχετικά με την υποχρέωση του Frontex να καθιστά άμεσα διαθέσιμες τις πληροφορίες σχετικά με τον μηχανισμό καταγγελιών. Η Ισπανή Διαμεσολαβήτρια εξήγησε ότι, υπό την ιδιότητά της ως εθνικού μηχανισμού πρόληψης των βασανιστηρίων, παρακολουθεί τις επιχειρήσεις επαναπατρισμού μεταναστών του Frontex στις οποίες συμμετέχει η Ισπανία, σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 6 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ [1] (οδηγία περί επιστροφής) και τα άρθρα 13 και 14 του κώδικα δεοντολογίας του Frontex για τις κοινές επιχειρήσεις επιστροφής που συντονίζονται από τον Frontex [2].

Ο Ισπανός Διαμεσολαβητής επισήμανε ότι ο Frontex είχε δημιουργήσει έναν μηχανισμό καταγγελιών ο οποίος ήταν διαθέσιμος σε επαναπατρισθέντες που θεωρούσαν ότι είχαν παραβιαστεί τα θεμελιώδη δικαιώματά τους. Η Διαμεσολαβήτρια παρέπεμψε στο σχέδιο σύστασης της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας στο πλαίσιο αυτεπάγγελτης έρευνας OI/5/2012/BEH-MHZ.

Η Ισπανίδα Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι παρακολούθησε πρόσφατα δύο κοινές επιχειρήσεις επιστροφής υπό τον συντονισμό του Frontex, στις οποίες η Ισπανία ήταν το κράτος μέλος που διοργάνωσε την επιχείρηση. Η μία επιχείρηση πραγματοποιήθηκε στις 16 Φεβρουαρίου 2017 με πτήσεις προς Τίρανα και Τιφλίδα και η άλλη στις 15 Μαρτίου 2017 με πτήσεις προς Μπογκοτά και Λίμα. Ο Ισπανός Διαμεσολαβητής δήλωσε ότι κατά τη διάρκεια αυτών και προηγούμενων πράξεων παρατηρήθηκαν οι ακόλουθες ελλείψεις:

α) τα πρόσωπα που επρόκειτο να επαναπατριστούν δεν ενημερώθηκαν για την ύπαρξη του μηχανισμού καταγγελιών.

β) δεν ήταν δυνατόν τα πρόσωπα αυτά να υποβάλουν προφορικά τις καταγγελίες τους σε υπαλλήλους που φέρουν το έμβλημα του Frontex και να μεταγραφούν οι εν λόγω καταγγελίες.

γ) το έντυπο καταγγελίας δεν ήταν διαθέσιμο σε έντυπη μορφή κατά τη διάρκεια των εργασιών.

δ) το έντυπο καταγγελίας ήταν διαθέσιμο σε διάφορες γλώσσες στον ιστότοπο του Frontex, αλλά όχι στα ισπανικά, παρά το γεγονός ότι ορισμένες από τις πτήσεις αυτές προορίζονταν για τη Λατινική Αμερική.

Η Ισπανή Διαμεσολαβήτρια ζήτησε να τηρείται ενήμερη για κάθε ενέργεια στην οποία θα προβεί ο Frontex ως απάντηση στα ζητήματα που επισημάνθηκαν ανωτέρω.

Στις 20 και 25 Απριλίου το Γραφείο του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή επικοινώνησε με το Γραφείο του Ισπανού Διαμεσολαβητή για να συζητήσει το ερώτημα.

Ερώτημα

Συμφωνήθηκε με το Γραφείο του Ισπανού Διαμεσολαβητή να τεθούν στον Frontex οι ακόλουθες ερωτήσεις:

«Δεδομένου ότι ο Frontex είναι το πλέον κατάλληλο θεσμικό όργανο για την αντιμετώπιση των ζητημάτων που έθεσε ο Ισπανός Διαμεσολαβητής, θα το εκτιμούσαμε εάν ο Frontex δήλωνε:

i) εάν το άρθρο 72 παράγραφος 10 του κανονισμού (ΕΕ) 2016/1624 [3] θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι οι καταγγελίες μπορούν να υποβάλλονται προφορικά, κατά τη διάρκεια κοινών επιχειρήσεων επιστροφής που συντονίζονται από τον Frontex, στον/στους εκπρόσωπο/-ους του Frontex που είναι παρών/-οι επί του σκάφους·

ii) εάν το άρθρο 72 παράγραφος 10 του κανονισμού θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαιτεί το έντυπο καταγγελίας, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων πληροφοριών σχετικά με τη διαδικασία διεκπεραίωσης καταγγελιών, να διατίθεται σε έντυπη μορφή σε όλες τις κοινές επιχειρήσεις επιστροφής που συντονίζει ο Frontex, και

ii) τον τρόπο με τον οποίο ο Frontex ερμηνεύει την απαίτηση του άρθρου 72 παράγραφος 10 του κανονισμού σύμφωνα με την οποία οι γλώσσες στις οποίες διατίθεται το έντυπο καταγγελίας στον δικτυακό τόπο του Οργανισμού και σε έντυπη μορφή θα πρέπει να είναι εκείνες που κατανοούν ή ευλόγως θεωρείται ότι κατανοούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών.»

Απάντηση του Frontex

Στις 22 Μαΐου 2017 ο Frontex απάντησε στο ερώτημα. Ο Frontex έδωσε αρνητική απάντηση στην ερώτηση i). Υποστήριξε ότι «το άρθρο 72 παράγραφος 10 πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του άρθρου 72 παράγραφος 2» και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προφορική ένσταση δεν είναι παραδεκτή. Ο Frontex ανέπτυξε το επιχείρημά του δηλώνοντας ότι, κατά τον σχεδιασμό του μηχανισμού καταγγελιών του, προέβη σε συγκριτική αξιολόγηση με άλλους ενωσιακούς και διεθνείς φορείς που δεν επιτρέπουν την προφορική υποβολή καταγγελιών.  Ο Frontex εξήγησε τις πρακτικές δυσκολίες που θα προέκυπταν εάν επέτρεπε την υποβολή προφορικών καταγγελιών.

Όσον αφορά την ερώτηση ii), ο Frontex συμφώνησε με το γεγονός ότι το άρθρο 72 παράγραφος 10 προβλέπει ότι τα έντυπα καταγγελίας θα πρέπει να διατίθενται σε όλες τις δραστηριότητες του Frontex, συμπεριλαμβανομένων των επιχειρήσεων επιστροφής που συντονίζονται από τον Frontex. Ο Frontex δήλωσε επίσης ότι το έντυπο καταγγελίας περιέχει πληροφορίες σχετικά με τη διαδικασία διεκπεραίωσης των καταγγελιών.

Απαντώντας στην ερώτηση iii) (σχετικά με την ερμηνεία από τον Frontex της γλωσσικής απαίτησης που ρυθμίζεται από το άρθρο 72 παράγραφος 10), ο Frontex δήλωσε ότι ο κατάλογος των γλωσσών δεν περιλαμβάνεται στους κανόνες του Οργανισμού σχετικά με τον μηχανισμό καταγγελιών (στο εξής: κανόνες), διότι, εάν συνέβαινε αυτό, οι κανόνες θα χρειάζονταν συνεχή επικαιροποίηση σε περίπτωση αλλαγής των γλωσσών. Ο Οργανισμός έκρινε ότι αυτό θα ήταν δυσανάλογο και ότι, εάν υπήρχαν διάφορες εκδοχές τους, αυτό θα καθιστούσε τους κανόνες νομικά αβέβαιους. Ο Frontex πρόσθεσε ότι, επί του παρόντος, το έντυπο καταγγελίας είναι διαθέσιμο σε έξι γλώσσες και ότι μπορούν να προστεθούν περισσότερες γλώσσες σε περίπτωση που προκύψει επιχειρησιακή ανάγκη.

Ανατροφοδότηση

Στις 19 Δεκεμβρίου 2017 ο εν ενεργεία Ισπανός Διαμεσολαβητής υπέβαλε τις παρατηρήσεις του σχετικά με την απάντηση του Frontex.

Ο Ισπανός Διαμεσολαβητής δεν έμεινε ικανοποιημένος από την απάντηση του Frontex. Θεωρεί απαράδεκτο το γεγονός ότι το έντυπο καταγγελίας δεν ήταν διαθέσιμο στα ισπανικά στον ιστότοπο του Οργανισμού και σε έντυπη μορφή. Σύμφωνα με τον Ισπανό Διαμεσολαβητή, ήταν σαφές από τη διατύπωση του άρθρου 72 παράγραφος 10 ότι η διάταξη αυτή επέβαλε στον Frontex την υποχρέωση να καθιστά «το έντυπο καταγγελίας ... διαθέσιμο... σε γλώσσες που κατανοούν ή ευλόγως πιστεύεται ότι κατανοούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών». Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η απλή αναφορά του Frontex, στην απάντησή του στην ερώτηση iii) του ερωτήματος, στο γεγονός ότι ο κατάλογος των γλωσσών δεν περιλαμβάνεται στον Κανονισμό, καθώς και η αναφορά στις «επιχειρησιακές ανάγκες», ήταν απογοητευτικές.

Στο πλαίσιο αυτό, ο Ισπανός Διαμεσολαβητής τόνισε την ύπαρξη επιχειρήσεων επιστροφής στις οποίες συμμετέχουν ισπανόφωνοι. Επιπλέον, τα ισπανικά είναι η τρίτη πιο ομιλούμενη γλώσσα στον κόσμο, με 528 εκατομμύρια άτομα να την μιλούν. Κατά συνέπεια, ο Ισπανός Διαμεσολαβητής έκρινε ότι ήταν περισσότερο από εύλογο το έντυπο καταγγελίας να είναι διαθέσιμο στα ισπανικά στον ιστότοπο του Frontex και σε έντυπη μορφή. Σημείωσε επίσης ότι το άρθρο 5 παράγραφος 1 των κανόνων προβλέπει ότι «[ο] Οργανισμός καθιστά διαθέσιμο το έντυπο καταγγελίας στις συνηθέστερες γλώσσες που κατανοούν ή ευλόγως θεωρείται ότι κατανοούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών».

Τέλος, ο Ισπανός Διαμεσολαβητής δήλωσε ότι η διατύπωση του άρθρου 72 παράγραφος 10 του κανονισμού κατέδειξε την πρόθεση αποφυγής και διόρθωσης των παραβιάσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Κατά την άποψή του, η πρόθεση αυτή θα μπορούσε να αποδυναμωθεί σημαντικά εάν ένα πρόσωπο δεν μπορούσε να κάνει χρήση του εντύπου καταγγελίας «σε γλώσσες τις οποίες κατανοούν ή ευλόγως θεωρείται ότι κατανοούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών».

Με βάση τα ανωτέρω, ο Ισπανός Διαμεσολαβητής έκρινε ότι η διαθεσιμότητα του εντύπου καταγγελίας στα ισπανικά δεν θα πρέπει να καθορίζεται σύμφωνα με τις επιχειρησιακές ανάγκες, αλλά θα πρέπει, αντιθέτως, να βασίζεται στον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Αυτό επιβεβαιώθηκε περαιτέρω από τον στόχο του Frontex να «ενσωματώσει τον σεβασμό και την προώθηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στη νοοτροπία και τις δραστηριότητες του Frontex»^[4].

Περαιτέρω εξελίξεις

Στις 12 Φεβρουαρίου 2018, η Διαμεσολαβήτρια έλαβε την απάντηση του Frontex στις παρατηρήσεις της Ισπανίδας Διαμεσολαβήτριας. Ο Frontex εξέφρασε την ικανοποίησή του για τα επιχειρήματα του Ισπανού Διαμεσολαβητή διότι, όπως ανέφερε, συνέβαλαν στο να καταστεί ο μηχανισμός καταγγελιών πιο συμπεριληπτικός, σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διοίκησης.

Όσον αφορά το ζήτημα των «συνήθως κατανοητών γλωσσών» (άρθρο 5 παράγραφος 1 των κανόνων), ο Frontex επισήμανε ότι ο Οργανισμός συλλέγει δεδομένα από τις αρμόδιες μονάδες και στη συνέχεια καθορίζει την ανάγκη να είναι διαθέσιμο το έντυπο καταγγελίας σε συγκεκριμένη γλώσσα. Η διαδικασία, η οποία διεξάγεται σε ετήσια βάση, περιλαμβάνει τη «συγκέντρωση των εθνικοτήτων των ατόμων που φθάνουν στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, οπουδήποτε ... Λειτουργεί ο Οργανισμός, καθώς και οι χώρες στις οποίες συνήθως επιστρέφονται άτομα με την υποστήριξη του Οργανισμού.» Ο Frontex δήλωσε ότι, μετά την αξιολόγηση αυτή, καταρτίζεται εσωτερικά κατάλογος των συνηθέστερων γλωσσών των δυνητικών καταγγελλόντων [5].

Ο Οργανισμός επισήμανε ότι το έντυπο καταγγελίας δεν ήταν υποχρεωτικό [6] και ότι οι καταγγελίες μπορούσαν επίσης να αποστέλλονται σε άλλες γλώσσες, ιδίως στην περίπτωση γλώσσας της ΕΕ .

Τέλος, ο Frontex ενημέρωσε τη Διαμεσολαβήτρια ότι είχε αναλάβει την πρωτοβουλία να μεταφράσει τα έντυπα καταγγελίας στα ισπανικά, τα ρωσικά, τα σερβικά και τα αλβανικά ειδικά για τους σκοπούς των επιχειρήσεων επιστροφής. Δήλωσε ότι τα έντυπα καταγγελίας θα είναι διαθέσιμα στον ιστότοπο και σε έντυπη μορφή. Ο Frontex δήλωσε ότι θα καταστήσει επίσης διαθέσιμες πρόσθετες πληροφορίες στις προαναφερθείσες γλώσσες. Ο Frontex επισήμανε ότι είναι διαθέσιμος για περαιτέρω συζητήσεις σχετικά με την ανάπτυξη του μηχανισμού καταγγελιών.

Η απάντηση του Frontex εστάλη στον Ισπανό Διαμεσολαβητή στις 16 Φεβρουαρίου 2018.

Τελική διαδικασία

Η ομάδα έρευνας της Ευρωπαίας Διαμεσολαβήτριας έλεγξε τον ιστότοπο του Frontex και μπόρεσε να επιβεβαιώσει ότι το έντυπο καταγγελίας και οι πρόσθετες πληροφορίες είναι πλέον διαθέσιμα και στα ισπανικά, τα ρωσικά, τα σερβικά και τα αλβανικά.

Λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της απάντησης, της εφαρμογής των βελτιώσεων και του γεγονότος ότι ο Ισπανός Διαμεσολαβητής δεν υπέβαλε περαιτέρω παρατηρήσεις, συνήχθη το συμπέρασμα ότι τα ζητήματα που τέθηκαν στο ερώτημα είχαν αντιμετωπιστεί επαρκώς και ότι το ερώτημα μπορούσε να περατωθεί.

[1] Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 2008, L 348, σ. 98).

[2] Διατίθεται στη διεύθυνση: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Κανονισμός (ΕΕ) 2016/1624 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Σεπτεμβρίου 2016, για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 2016/399 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

και του Συμβουλίου και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 863/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του

Συμβούλιο, κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2007/2004 του Συμβουλίου και απόφαση 2005/267/ΕΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2016, L 251, σ. 1).

[4] Τμήμα II, 3.11 του εγγράφου προγραμματισμού 2017-2019, διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Επισήμανε ότι, το 2017, οι έξι συνηθέστερες γλώσσες που ομιλούνταν στο πλαίσιο των επιχειρήσεων επιστροφής ήταν η αλβανική, η σερβοκροατική, η αραβική, η γεωργιανή, η ρωσική και η ισπανική (ομιλούμενες κατά 2 % από τις γλώσσες που επιστράφηκαν). Το 2016 αξιολογήθηκε ότι οι συνηθέστερες γλώσσες που ομιλούνταν στο πλαίσιο των κοινών επιχειρήσεων του Οργανισμού ήταν τα αραβικά, τα αγγλικά, τα γαλλικά, τα ούρντου, τα τιγκρίνια και τα παστού.

[6] Σύμφωνα με το άρθρο 8 των κανόνων για τον μηχανισμό καταγγελιών, η έλλειψη διαθεσιμότητας εντύπου σε συγκεκριμένη γλώσσα δεν συνιστά λόγο απαραδέκτου.