Ιστορικό

1. Στις 26 Μαρτίου 2014, ο καταγγέλλων, ο οποίος είναι μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ζήτησε πρόσβαση του κοινού σε «όλα τα έγγραφα της Επιτροπής στα οποία αξιολογείται η αίτηση των κρατών μελών για συγχρηματοδότηση από την Επιτροπή για τη δημιουργία μονάδων στοιχείων επιβατών για την επεξεργασία δεδομένων από τις καταστάσεις με τα ονόματα των επιβατών (PNR). » Ο καταγγέλλων ζήτησε συγκεκριμένα έγγραφα που περιέχουν πληροφορίες σχετικά με «[τ]η χορήγηση μορίων σε σχέση με τα αντίστοιχα κριτήρια χορήγησης και τα συγκεκριμένα κίνητρα για τη χορήγηση μορίων».

2. Η Επιτροπή χορήγησε μερική πρόσβαση στην «Τελική έκθεση της επιτροπής αξιολόγησης της ISEC - Στοχευμένη πρόσκληση υποβολής προτάσεων 2012 για τις καταστάσεις με τα ονόματα των επιβατών» και στα πέντε παραρτήματά της. Αρνήθηκε την πρόσβαση στα έντυπα αξιολόγησης της ανάθεσης για κάθε έργο (τα οποία είχαν συμπληρωθεί από τουλάχιστον έναν εσωτερικό και έναν εξωτερικό εμπειρογνώμονα). Αρνήθηκε την πρόσβαση στα έντυπα αυτά διότι, κατά την άποψή της, η κοινολόγηση θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής [2].

3. Ο καταγγέλλων προσέφυγε κατά της απόφασης της Επιτροπής (υποβάλλοντας την επονομαζόμενη «επιβεβαιωτική αίτηση»), αλλά η Επιτροπή επιβεβαίωσε την άρνησή της να κοινοποιήσει τα έντυπα αξιολόγησης της ανάθεσης [3].

4. Η Επιτροπή δήλωσε ότι τα έντυπα συμπληρώθηκαν από εμπειρογνώμονες οι οποίοι διενήργησαν λεπτομερείς αξιολογήσεις των προτάσεων των κρατών μελών για συγχρηματοδότηση. Στη συνέχεια, η επιτροπή αξιολόγησης για την πρόληψη και την καταπολέμηση της εγκληματικότητας (ISEC) χρησιμοποίησε τις εν λόγω αξιολογήσεις κατά τις διαβουλεύσεις της σχετικά με τις προτάσεις χρηματοδότησης. Η επιτροπή εξέφρασε την οριστική της άποψη σχετικά με το εάν θα προτείνει ή όχι πρόταση χρηματοδότησης στην Επιτροπή στην τελική έκθεση, την οποία η Επιτροπή είχε κοινοποιήσει στον καταγγέλλοντα. Η Επιτροπή έκρινε ότι η δημοσιοποίηση των εντύπων αξιολόγησης της ανάθεσης θα υπονόμευε σοβαρά την αποτελεσματικότητα του έργου της επιτροπής και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής.

5. Η Επιτροπή στήριξε τη θέση της στην απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση Sviluppo Globale GEIE κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής (εφεξής «Sviluppo»)^[4], στην οποία το Γενικό Δικαστήριο αναγνώρισε τη σημασία της εμπιστευτικότητας των διαδικασιών των επιτροπών αξιολόγησης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η δημοσιοποίηση των γνωμών των μελών επιτροπής αξιολόγησης στο πλαίσιο διαδικασίας υποβολής προσφορών θα έθετε σε κίνδυνο την ανεξαρτησία τους, ακόμη και μετά τη λήψη απόφασης από την επιτροπή αξιολόγησης. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι, κατ’ αναλογία, το επιχείρημα αυτό πρέπει να ισχύει και για τις γνώμες των εμπειρογνωμόνων, οι οποίες αποτελούν μέρος της βάσης για τις γνώμες της επιτροπής αξιολόγησης. Η Επιτροπή δεν εντόπισε κανένα υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων.

6. Δεδομένου ότι δεν ήταν ικανοποιημένη με την απάντηση της Επιτροπής, η καταγγέλλουσα υπέβαλε καταγγελία στον Διαμεσολαβητή τον Νοέμβριο του 2014. Η ανησυχία του καταγγέλλοντος ήταν ότι η Επιτροπή είχε εσφαλμένα αρνηθεί την πρόσβαση στα έντυπα αξιολόγησης της ανάθεσης. Ο καταγγέλλων προέβαλε τα ακόλουθα επιχειρήματα: (i) τα επιχειρήματα της Επιτροπής για την απόκρυψη των εγγράφων από τον δημόσιο έλεγχο δεν είναι πειστικά και (ii) υπάρχει δημόσιο συμφέρον να γνωρίζει πώς η Επιτροπή αξιολόγησε τις αιτήσεις των κρατών μελών. Σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή αξιολόγησε τις προτάσεις επηρέασε άμεσα τη χάραξη πολιτικής στα κράτη μέλη με δυνητικά σοβαρό αντίκτυπο στα θεμελιώδη δικαιώματα και την ιδιωτική ζωή των πολιτών.

7. Δεδομένου ότι η Διαμεσολαβήτρια δεν πείστηκε από το σκεπτικό της Επιτροπής για την άρνηση πρόσβασης στα ζητηθέντα έγγραφα, διατύπωσε σύσταση τον Δεκέμβριο του 2016 προς την Επιτροπή να δημοσιοποιήσει τα ζητηθέντα έγγραφα (με ορισμένες απαλείψεις για λόγους προστασίας των δεδομένων)^[5].  

Άρνηση πρόσβασης στα έντυπα αξιολόγησης της ανάθεσης

Η σύσταση του Διαμεσολαβητή 

8. Ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι η Επιτροπή ερμήνευσε εσφαλμένα την έννοια και το περιεχόμενο της νομολογίας Sviluppo. Προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση, η Επιτροπή όφειλε να αποδείξει ότι είναι ευλόγως προβλέψιμο να ασκηθεί πίεση στους αξιολογητές της Επιτροπής σε περίπτωση δημοσιοποίησης των ατομικών εκτιμήσεών τους. Η Διαμεσολαβήτρια αιτιολόγησε την άποψή της ότι, στην υπό εξέταση υπόθεση, δεν ήταν ευλόγως προβλέψιμο να ασκηθεί τέτοια πίεση στους αξιολογητές [6].

9. Όσον αφορά το ερώτημα κατά πόσον οι αξιολογητές θα μπορούσαν να οδηγηθούν σε αυτοσυγκράτηση στις αξιολογήσεις τους εάν φοβούνταν ότι οι ατομικές (θετικές ή αρνητικές) απόψεις τους θα μπορούσαν να αποκαλυφθούν στο μέλλον, μετά την οριστική λήξη των διαδικασιών, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι αυτό μπορεί εύκολα να αντιμετωπιστεί με απλή απαλοιφή των ονομάτων των αξιολογητών (ενώ δημοσιοποίησε τις αξιολογήσεις).

10. Τέλος, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι υπήρχε, εν πάση περιπτώσει, υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των εγγράφων. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι, όπως είχε υποστηρίξει ο καταγγέλλων, το κοινό έχει συμφέρον να συμμετάσχει σε νομοθετική διαδικασία (σχετικά με την έκδοση της οδηγίας PNR [7]) και η δημοσιοποίηση των επίμαχων εγγράφων θα είχε συμβάλει στην ενίσχυση της ικανότητάς του να συμμετάσχει στη διαδικασία αυτή. Η Διαμεσολαβήτρια αναγνώρισε ότι ο καταγγέλλων προέβαλε το επιχείρημα αυτό αφού η Επιτροπή αρνήθηκε την πρόσβαση στα έγγραφα και ενώ η έρευνα της Διαμεσολαβήτριας βρισκόταν σε εξέλιξη. Επομένως, δεν μπορούσε να προσάψει στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη το επιχείρημα αυτό όταν αρνήθηκε την πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα. Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια κάλεσε την Επιτροπή να λάβει υπόψη αυτό το πρόσθετο επιχείρημα κατά την απάντησή της στη σύσταση της Διαμεσολαβήτριας.

11. Υπό το πρίσμα όλων των ανωτέρω, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι η Επιτροπή κακώς δεν γνωστοποίησε τα ζητηθέντα έγγραφα και διατύπωσε την ακόλουθη σύσταση προς την Επιτροπή:

«Η Επιτροπή θα πρέπει να δημοσιοποιεί τα ζητούμενα έγγραφα λαμβάνοντας υπόψη τις προτεινόμενες διαγραφές για λόγους προστασίας των δεδομένων.»

12. Στη γνώμη της σχετικά με τη σύσταση της Διαμεσολαβήτριας, η Επιτροπή ενέμεινε στη θέση της. Διαφωνεί με το συμπέρασμα του Διαμεσολαβητή ότι η Επιτροπή ερμηνεύει εσφαλμένα την έννοια και το πεδίο εφαρμογής της νομολογίας Sviluppo. Έκρινε ότι, μολονότι η υπόθεση Sviluppo αφορούσε διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, εφαρμοζόταν κατ’ αναλογία στις προσκλήσεις υποβολής προτάσεων, δεδομένου ότι οι σχετικοί κίνδυνοι είναι παρόμοιοι.

13. Η Επιτροπή ενέμεινε επίσης στην άποψή της ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, ορθώς επικαλέστηκε και εφάρμοσε την εξαίρεση σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων.

14. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι, «όσον αφορά τη σύσταση της Διαμεσολαβήτριας προς τις υπηρεσίες της Επιτροπής να λάβουν υπόψη πιθανές αλλαγές στις πραγματικές και/ή νομικές περιστάσεις που σημειώθηκαν μετά την έκδοση της οδηγίας PNR της ΕΕ τον Απρίλιο του 2016, η Επιτροπή υπενθυμίζει με σεβασμό ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, ένα πρόσωπο μπορεί να υποβάλει νέα αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα στα οποία του έχει προηγουμένως απαγορευθεί η πρόσβαση. Η αίτηση αυτή απαιτεί από το θεσμικό όργανο να εξετάσει αν η προγενέστερη άρνηση προσβάσεως εξακολουθεί να δικαιολογείται υπό το πρίσμα της μεταβολής της νομικής ή πραγματικής καταστάσεως που επήλθε εν τω μεταξύ.»

15. Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η απόφασή της να μην επιτρέψει την πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα δεν ισοδυναμούσε με κακοδιοίκηση. Κάλεσε τον καταγγέλλοντα να υποβάλει νέα αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα υπό το πρίσμα των νέων περιστάσεων.

16. Στις παρατηρήσεις της σχετικά με τη γνώμη της Επιτροπής, η καταγγέλλουσα δήλωσε ότι η Επιτροπή δεν είχε παρουσιάσει νέα επιχειρήματα που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την άρνηση κοινοποίησης των ζητηθέντων εγγράφων. Συμφωνεί με τις απόψεις που εξέφρασε η Διαμεσολαβήτρια στη σύσταση και με τα συμπεράσματα της Διαμεσολαβήτριας. Προσθέτει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί απλώς να απορρίψει το αίτημα του Διαμεσολαβητή να λάβει υπόψη, στο πλαίσιο έρευνας, πρόσθετα επιχειρήματα ως προς τους λόγους για τους οποίους τα έγγραφα θα πρέπει να δημοσιοποιηθούν, παραπέμποντας στο δικαίωμα των πολιτών να υποβάλουν νέα αίτηση πρόσβασης. Ο καταγγέλλων ζήτησε από τον Διαμεσολαβητή να αποφασίσει ότι η Επιτροπή θα πρέπει να δημοσιοποιήσει τα ζητούμενα έγγραφα.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή μετά τη σύσταση

17. Η Διαμεσολαβήτρια επισημαίνει ότι η σύστασή της βασίστηκε στο γεγονός ότι η Επιτροπή, όταν αρχικά αρνήθηκε την πρόσβαση στα έγγραφα, δεν αιτιολόγησε δεόντως τους λόγους για τους οποίους θα πρέπει να εφαρμοστεί στα έγγραφα εξαίρεση από την πρόσβαση. Η Επιτροπή, στηριζόμενη σε εσφαλμένη και υπερβολικά εκτενή ερμηνεία της απόφασης Sviluppo, έκρινε εσφαλμένα ότι υπήρχε γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης σε περιπτώσεις στις οποίες δεν μπορούσε να υπάρξει τέτοιο γενικό τεκμήριο (βλ. σημεία 21-52 της σύστασης του Διαμεσολαβητή). Η Διαμεσολαβήτρια εξακολουθεί να θεωρεί ότι αυτή η παράλειψη της Επιτροπής να αιτιολογήσει τους λόγους για τους οποίους τα έγγραφα δεν μπορούσαν να γνωστοποιηθούν συνιστά κακοδιοίκηση.

18. Η Διαμεσολαβήτρια υπογραμμίζει ότι αυτή η διαπίστωση κακοδιοίκησης υφίσταται ανεξάρτητα από το αν η υποχρέωση δημοσιοποίησης των εγγράφων θα μπορούσε να ενισχυθεί περαιτέρω από υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση.

19. Πράγματι, η Διαμεσολαβήτρια συμφωνεί ότι η Επιτροπή δεν θα μπορούσε να λάβει υπόψη τα νέα επιχειρήματα του καταγγέλλοντος σχετικά με υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση, όταν αρχικά αρνήθηκε την πρόσβαση στα έγγραφα. Ωστόσο, δεν θα ήταν δικαιολογημένο να μην ληφθούν δεόντως υπόψη τα νέα αυτά επιχειρήματα, σχετικά με το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση, κατά την απάντηση στη σύσταση της Διαμεσολαβήτριας. Η Διαμεσολαβήτρια αξιοποιεί την ευκαιρία αυτή για να τονίσει εκ νέου ότι οι διαδικασίες της δεν είναι ανάλογες με τις δικαστικές διαδικασίες, όπου το μόνο υπό εξέταση ζήτημα (σε υπόθεση πρόσβασης σε έγγραφα) θα ήταν αν η αρχική απόφαση του θεσμικού οργάνου περί άρνησης της πρόσβασης ήταν έγκυρη. Αντιθέτως, ο Διαμεσολαβητής έχει κάθε δικαίωμα να ζητήσει από ένα θεσμικό όργανο να λάβει επίσης υπόψη, όταν απαντά σε σύσταση του Διαμεσολαβητή, νέα επιχειρήματα ως προς τους λόγους για τους οποίους ένα έγγραφο πρέπει να δημοσιοποιηθεί, όπως επιχειρήματα σχετικά με υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση. Με τον τρόπο αυτό, και ως εκ τούτου, λαμβάνοντας υπόψη το πέρασμα του χρόνου αντί να επιμείνει σε μια γραφειοκρατική και νομικίστικη προσέγγιση, η οποία μπορεί να αποκαρδιώσει τους πολίτες, η Επιτροπή θα επιδείξει υψηλότερο επίπεδο ευαισθητοποίησης και φιλικότητας προς τους πολίτες.

Συμπέρασμα

Με βάση την έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, ο Διαμεσολαβητής την περατώνει με το ακόλουθο πόρισμα:

Η άρνηση της Επιτροπής να δημοσιοποιήσει τα ζητηθέντα έγγραφα (με απαλοιφή των ονομάτων των αξιολογητών) συνιστά κακοδιοίκηση.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 13/7/2017

[1] Τα δεδομένα από τις καταστάσεις ονομάτων επιβατών (PNR) είναι πληροφορίες που παρέχονται από τους επιβάτες κατά την κράτηση και την κράτηση εισιτηρίων και κατά τον έλεγχο εισιτηρίων σε πτήσεις, καθώς και πληροφορίες που συλλέγονται από τους αερομεταφορείς για δικούς τους εμπορικούς σκοπούς. Περιέχει διάφορα είδη πληροφοριών, όπως ημερομηνίες ταξιδιού, δρομολόγιο ταξιδιού, στοιχεία εισιτηρίου, στοιχεία επικοινωνίας, ταξιδιωτικό πράκτορα μέσω του οποίου έγινε η κράτηση της πτήσης, χρησιμοποιούμενα μέσα πληρωμής, αριθμό θέσης και πληροφορίες αποσκευών. Τα δεδομένα αποθηκεύονται στις βάσεις δεδομένων ελέγχου κρατήσεων και αναχωρήσεων των αεροπορικών εταιρειών.

[2] Η διαδικασία λήψεως αποφάσεων των θεσμικών οργάνων προστατεύεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ L 145, σ. 43).

[3] Η Επιτροπή στηρίχθηκε στο άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο έχει ως εξής: «[η] πρόσβαση σε έγγραφο που περιέχει απόψεις για εσωτερική χρήση στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του οικείου θεσμικού οργάνου απορρίπτεται ακόμη και μετά τη λήψη της απόφασης, εάν η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων του θεσμικού οργάνου, εκτός εάν για τη δημοσιοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.»

[4] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 22ας Μαΐου 2012, Sviluppo Globale GEIE κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το ιστορικό της καταγγελίας, τα επιχειρήματα των μερών και την έρευνα του Διαμεσολαβητή, ανατρέξτε στο πλήρες κείμενο της σύστασης του Διαμεσολαβητή που διατίθεται στη διεύθυνση:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Ο Διαμεσολαβητής δήλωσε ότι, σε αντίθεση με τους ανταγωνιστές ιδιώτες προσφέροντες σε μια διαδικασία υποβολής προσφορών, στην προκειμένη περίπτωση, τα κράτη μέλη δεν ανταγωνίζονταν μεταξύ τους και δεν είχαν κίνητρο να ασκήσουν πιέσεις για τη μείωση της βαθμολογίας άλλων κρατών μελών. Σε κάθε περίπτωση, ακόμη και αν τα κράτη μέλη μπορούσαν να έχουν αποκομίσει κάποιο πλεονέκτημα όσον αφορά τη βελτίωση της βαθμολογίας τους, η παρέκκλιση θεσμικού οργάνου της ΕΕ από το θεμελιώδες δικαίωμα της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα δεν μπορεί ποτέ να δικαιολογηθεί βάσει της (εικαζόμενης) προοπτικής ότι ένα κράτος μέλος θα ενεργήσει παράνομα. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν προσκόμισε στοιχεία ή επιχειρήματα που να αποδεικνύουν ότι θα ασκηθούν αδικαιολόγητες πιέσεις στους αξιολογητές από πηγές εκτός των κρατών μελών. Τέλος, μόλις ολοκληρωθεί οριστικά η διαδικασία λήψης αποφάσεων (και δεν υπόκειται σε επανεξέταση ή δικαστικές διαδικασίες), είναι δύσκολο να προβλεφθεί ο τρόπος με τον οποίο η διαδικασία αξιολόγησης θα μπορούσε να επηρεαστεί από αδικαιολόγητες εξωτερικές πιέσεις.

[7] Η οδηγία αυτή έχει πλέον εγκριθεί: Οδηγία (ΕΕ) 2016/681 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Απριλίου 2016, σχετικά με τη χρήση των δεδομένων που περιέχονται στις καταστάσεις ονομάτων επιβατών (PNR) για την πρόληψη, ανίχνευση, διερεύνηση και δίωξη τρομοκρατικών και σοβαρών εγκλημάτων (ΕΕ 2016, L 119, σ. 132).