Το ιστορικό της καταγγελίας

1. Στις 4 Σεπτεμβρίου 2014 η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) δρομολόγησε το πρόγραμμα αγοράς τίτλων εξασφαλισμένων με περιουσιακά στοιχεία (ABSPP) και το τρίτο πρόγραμμα αγοράς καλυμμένων ομολόγων (CBPP3). Σκοπός και των δύο αυτών προγραμμάτων αγορών ήταν να «ενισχύσουν περαιτέρω τη μετάδοση της νομισματικής πολιτικής ^[1], να διευκολύνουν την παροχή πιστώσεων στην οικονομία της ζώνης του ευρώ, να προκαλέσουν θετικές δευτερογενείς επιπτώσεις σε άλλες αγορές και, ως εκ τούτου, να διευκολύνουν την κατεύθυνση της νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ και να συμβάλουν στην επάνοδο των ρυθμών πληθωρισμού σε επίπεδα πλησιέστερα στο 2%^[2]». Τα προγράμματα προβλέπεται να υλοποιηθούν έως το τέλος Μαρτίου 2017 και πάντως έως ότου το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΚΤ διαπιστώσει μια διαρκή προσαρμογή της πορείας του πληθωρισμού που να είναι συμβατή με την επιδίωξή του να επιτύχει ρυθμούς πληθωρισμού κάτω αλλά πλησίον του 2% μεσοπρόθεσμα [3].

2. Στις 12 Δεκεμβρίου 2014, ο καταγγέλλων, οικονομικός δημοσιογράφος με έδρα το Λονδίνο, υπέβαλε αίτημα πρόσβασης του κοινού στην ΕΚΤ σε σχέση με τα δύο προγράμματα αγοράς. Ζήτησε ειδικότερα πρόσβαση σε μια «ανά χώρα, ανά τράπεζα και ανά προϊόν ανάλυση όλων των δαπανών του προγράμματος αγοράς της ΕΚΤ μέχρι σήμερα, συμπεριλαμβανομένων των τιμών που καταβάλλονται για τίτλους, των ποσοτήτων που αγοράζονται, των συμφωνιών μεσιτείας και/ή συμψηφισμού, συμπεριλαμβανομένων των τελών, και των σχετικών κωδικών ISIN ^[4]».

3. Στις 30 Ιανουαρίου 2015, η ΕΚΤ απάντησε ότι τα στοιχεία αυτά είναι «διαθέσιμα σε εσωτερική βάση δεδομένων που χρησιμοποιείται για την κατάρτιση εμπιστευτικών εσωτερικών εκθέσεων»(η υπογράμμιση δική μου). Η ΕΚΤ αρνήθηκε την πρόσβαση βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) δεύτερη περίπτωση (προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη χρηματοπιστωτική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Ένωσης ή κράτους μέλους) και του άρθρου 4 παράγραφος 2 πρώτη περίπτωση (προστασία των εμπορικών συμφερόντων φυσικού ή νομικού προσώπου) της απόφασής της ΕΚΤ/2004/3 σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα της ΕΚΤ ^[5]:

Η προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Ένωσης ή ενός κράτους μέλους:

4. Η ΕΚΤ εξήγησε ότι σκοπός των δύο προγραμμάτων αγοράς ήταν να ενισχυθεί περαιτέρω η μετάδοση της νομισματικής πολιτικής (βλ. παράγραφο 1 ανωτέρω). Ως εκ τούτου, τα δύο αυτά προγράμματα αποτελούν μέρος των μη συμβατικών μέτρων νομισματικής πολιτικής που έχει λάβει η ΕΚΤ τα τελευταία χρόνια.

5. Όσον αφορά τους τίτλους που έχουν αγοραστεί μέχρι σήμερα (συμπεριλαμβανομένων των τίτλων ανά χώρα, ανά τράπεζα και ανά προϊόν των αγορών που έχουν πραγματοποιηθεί, των κωδικών ISIN, των συμφωνιών μεσιτείας ή συμψηφισμού, συμπεριλαμβανομένων των αμοιβών που καταβάλλονται στους μεσίτες), η ΕΚΤ εξήγησε ότι η γνωστοποίηση λεπτομερών πληροφοριών σχετικά με τις επιμέρους διακρατήσεις θα αποκαλύψει ποια χρηματοπιστωτικά μέσα έχουν αγοραστεί, καθώς και τους εμπλεκόμενους εκδότες. Δήλωσε ότι η δημοσιοποίηση πληροφοριών σχετικά με την κατανομή των αγορών μεταξύ των εκδοτών μπορεί να οδηγήσει σε κατακερματισμό της αγοράς και να υπονομεύσει τους ισότιμους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των εκδοτών και των μεταβιβαζουσών οντοτήτων. Αυτό θα υπονόμευε την πρόθεση της ΕΚΤ να στηρίξει τη λειτουργία των σχετικών αγορών. Για παράδειγμα, η γνωστοποίηση των ονομάτων των εκδοτών καλυμμένων ομολόγων και των μεταβιβάζοντων τίτλων προερχόμενων από τιτλοποίηση που έχουν πράγματι αγοραστεί είναι πολύ πιθανό να αυξήσει τη διαφοροποίηση των περιθωρίων προς όφελος των εκδοτών/μεταβιβάζοντων των οποίων τα χρηματοπιστωτικά μέσα έχουν αγοραστεί. Αυτό, με τη σειρά του, θα υπονόμευε τις χρηματοδοτικές προσπάθειες των εκδοτών των οποίων τα χρηματοπιστωτικά μέσα δεν έχουν αγοραστεί. Επιπλέον, η γνωστοποίηση αυτών των ονομάτων μπορεί να εκληφθεί από την αγορά ως ένδειξη διαφοροποίησης μεταξύ οικονομικά εύρωστων και οικονομικά αδύναμων εκδοτών και μεταβιβαζουσών οντοτήτων. Αυτό θα υπονόμευε τις προσπάθειες του Ευρωσυστήματος να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη στις χρηματοπιστωτικές αγορές.

6. Η ΕΚΤ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η γνωστοποίηση των ζητούμενων στοιχείων σχετικά με τα ενεργά προγράμματα αγορών θα έθετε υπό αμφισβήτηση την αποδοτικότητά τους και την αποτελεσματικότητα των μη συμβατικών πράξεων νομισματικής πολιτικής του Διοικητικού Συμβουλίου της.

ii) Η προστασία των εμπορικών συμφερόντων φυσικού ή νομικού προσώπου

7. Η ΕΚΤ εξήγησε ότι η γνωστοποίηση των ζητούμενων στοιχείων θα υπονόμευε την προστασία των εμπορικών συμφερόντων των αντισυμβαλλομένων της ΕΚΤ, συμπεριλαμβανομένων εκείνων των τεσσάρων διαχειριστών περιουσιακών στοιχείων που εκτελούν χρέη (εφεξής «διαχειριστές») οι οποίοι διορίζονται βάσει σύμβασης στο πλαίσιο του ABSPP. Το Ευρωσύστημα πρέπει να προστατεύει την εμπιστευτικότητα των επιμέρους στοιχείων συναλλαγών με τους αντισυμβαλλομένους του και σε σχέση με αυτούς. Η αποκάλυψη αυτών των πληροφοριών μπορεί να είναι επιζήμια για τα εμπορικά τους συμφέροντα. Επιπλέον, η γνωστοποίηση των συμβατικών ρυθμίσεων με τους διαχειριστές (ή την ίδια την εταιρεία εκκαθάρισης), συμπεριλαμβανομένων των αντίστοιχων αμοιβών τους, θα υπονόμευε την προστασία των εμπορικών συμφερόντων τους. Στη συνέχεια, η ΕΚΤ υποστήριξε ότι δεν υπήρχε ούτε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση.

8. Ωστόσο, η ΕΚΤ δήλωσε ότι, προκειμένου να αυξήσει περαιτέρω το επίπεδο διαφάνειας όσον αφορά τα Προγράμματα Αγοράς, παρέχει σε εβδομαδιαία βάση λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τη διακράτηση τίτλων στο αποσβεσμένο κόστος. Οι πληροφορίες αυτές δημοσιεύονται στην ενοποιημένη εβδομαδιαία λογιστική κατάσταση του Ευρωσυστήματος και στην ειδική ιστοσελίδα της ΕΚΤ για τις πράξεις ανοικτής αγοράς. Επιπλέον, δημοσιεύονται σε μηνιαία βάση πληροφορίες σχετικά με τη σταθμισμένη μέση εναπομένουσα διάρκεια ανά εκδότη. Η ΕΚΤ παρείχε στον καταγγέλλοντα τέσσερις υπερσυνδέσμους του δικτυακού της τόπου που περιείχαν τις ανωτέρω πληροφορίες (σελίδα πράξεων ανοικτής αγοράς, σελίδα ανάλυσης ρευστότητας, σελίδα εβδομαδιαίων οικονομικών καταστάσεων και δελτίο Τύπου σχετικά με τα διευθυντικά στελέχη).

9. Στις 27 Φεβρουαρίου 2015, ο καταγγέλλων υπέβαλε αίτηση επανεξέτασης της απόφασης («επιβεβαιωτική αίτηση»). Υποστήριξε ότι είχε ζητήσει έναν πλήρη κατάλογο των χωρών της ευρωζώνης και των τραπεζών που έχουν ευνοηθεί από την ΕΚΤ και πόσα χρήματα είχε λάβει η καθεμία. Δήλωσε ότι η άρνηση της ΕΚΤ να αποκαλύψει τα ζητούμενα δεδομένα την καθιστούσε ένοχη «συγκάλυψης». Υποστήριξε ότι το εμπορικό απόρρητο σχετικά με τη χρήση δημόσιου χρήματος θεωρείται από πολλούς ως ένδειξη διαφθοράς και κατάχρησης εξουσίας. Ο καταγγέλλων απηύθυνε στην ΕΚΤ περίπου 30 λεπτομερείς ερωτήσεις και αιτήματα για περισσότερες πληροφορίες.

10. Στις 25 Μαρτίου 2015 η ΕΚΤ απέρριψε την επιβεβαιωτική αίτηση του καταγγέλλοντος. Προσέθεσε τα ακόλουθα πρόσθετα επιχειρήματα για την άρνηση πρόσβασης:

Η προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Ένωσης ή ενός κράτους μέλους:

11. Η ΕΚΤ δήλωσε αρχικά ότι λεπτομέρειες σχετικά με τα χρηματοπιστωτικά μέσα, συμπεριλαμβανομένων των κριτηρίων καταλληλότητας του ABSPP και του CBPP3, είναι διαθέσιμες στο κοινό στον δικτυακό τόπο της ΕΚΤ.

12. Η ΕΚΤ επιβεβαίωσε ότι η δημοσιοποίηση των ζητούμενων στοιχείων θα μπορούσε να υπονομεύσει τον ρητό σκοπό των δύο προγραμμάτων αγοράς. Ειδικότερα, ενώ η ΕΚΤ με τις αγορές της επιδιώκει την ουδετερότητα της αγοράς, η δημοσιοποίηση πληροφοριών σχετικά με την εν λόγω διανομή ενέχει τον κίνδυνο παρερμηνείας από τους συμμετέχοντες στην αγορά. Ο τελευταίος μπορεί να υποθέσει ότι τα στοιχεία αντικατοπτρίζουν διαρθρωτικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων αγορών και όχι απλώς την προσωρινή κατανομή των αγορών ενόψει των υφιστάμενων συνθηκών της αγοράς τη δεδομένη χρονική στιγμή. Μπορεί ακόμη και να υποθέσουν λανθασμένα ότι οι διαχειριστές περιουσιακών στοιχείων της ΕΚΤ κατέχουν προνομιακές πληροφορίες σχετικά με συγκεκριμένους εκδότες ή μεταβιβάζοντες. Η ΕΚΤ επανέλαβε ότι η δημοσιοποίηση των ονομάτων των εκδοτών και των μεταβιβαζουσών οντοτήτων θα μπορούσε να εκληφθεί από την αγορά ως ένδειξη διαφοροποίησης μεταξύ οικονομικά εύρωστων και οικονομικά αδύναμων εκδοτών και μεταβιβαζουσών οντοτήτων. Αυτό θα μπορούσε τελικά να προκαλέσει περιττή αστάθεια και στρεβλώσεις στην αγορά, γεγονός που με τη σειρά του θα μπορούσε να υπονομεύσει την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη νομισματική πολιτική της ΕΕ. Η ΕΚΤ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν θα παρείχε πλήρη ή ακόμη και μερική πρόσβαση στα ζητούμενα στοιχεία, καθώς αυτό θα υπονόμευε τον ρητό στόχο του Ευρωσυστήματος για αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στις χρηματοπιστωτικές αγορές και ενίσχυση της μετάδοσης των παρορμήσεων της νομισματικής πολιτικής. Η ΕΚΤ υπογράμμισε επίσης ότι η εξαίρεση του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) σχετικά με τη χρηματοπιστωτική, νομισματική ή οικονομική πολιτική δεν περιοριζόταν από κριτήριο υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος.

ii) Η προστασία των εμπορικών συμφερόντων φυσικού ή νομικού προσώπου

13. Η ΕΚΤ επανέλαβε τα προηγούμενα επιχειρήματά της και πρόσθεσε ότι ο καταγγέλλων δεν είχε τεκμηριώσει την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος. Επίσης, η ΕΚΤ δεν είχε εντοπίσει δημόσιο συμφέρον που θα υπερίσχυε του προαναφερθέντος προστατευόμενου συμφέροντος. Ως εκ τούτου, δεν ήταν δυνατόν να χορηγηθεί μερική πρόσβαση στα ζητούμενα δεδομένα χωρίς να θιγούν τα επίμαχα εμπορικά συμφέροντα.

14. Σε περαιτέρω απαντήσεις προς τον καταγγέλλοντα της 2ας Απριλίου και της 6ης Νοεμβρίου 2015, η ΕΚΤ επισήμανε εκ νέου ότι, ενώ συγκεντρωτικές πληροφορίες σχετικά με τα προγράμματα αγορών ήταν διαθέσιμες στον ιστότοπό της, δεν ήταν δυνατή η παροχή λεπτομερών και αναλυτικών πληροφοριών σχετικά με τα προγράμματα.

Η έρευνα

15. Στις 3 Νοεμβρίου 2015, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή και διατύπωσε τον ακόλουθο ισχυρισμό και ισχυρισμό:

Ισχυρισμός:

Η ΕΚΤ κακώς αρνήθηκε να παράσχει στο κοινό πρόσβαση σε λεπτομερή στοιχεία του προγράμματος αγοράς τίτλων εξασφαλισμένων με περιουσιακά στοιχεία (ABSPP) και του τρίτου προγράμματος αγοράς καλυμμένων ομολόγων (CBPP3) της ΕΚΤ, συμπεριλαμβανομένων των ανά χώρα, ανά τράπεζα και ανά προϊόν αναλύσεων, καθώς και των τιμών που καταβάλλονται για τίτλους, αγορασθείσες ποσότητες, συμφωνίες μεσιτείας και/ή συμψηφισμού, συμπεριλαμβανομένων των τελών, και του σχετικού διεθνούς αριθμού αναγνώρισης τίτλων (ISIN).

Αίτημα:

Η ΕΚΤ θα πρέπει να παρέχει στο κοινό πρόσβαση στα ζητούμενα δεδομένα.

16. Στις 25 Ιανουαρίου 2016 το Γραφείο του Διαμεσολαβητή πραγματοποίησε βιντεοδιάσκεψη με την ΕΚΤ, κατά την οποία ζήτησε πρόσθετες εξηγήσεις και διευκρινίσεις σχετικά με τη θέση της ΕΚΤ ότι δεν μπορούσε να χορηγηθεί στο κοινό πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα. Με ηλεκτρονικό μήνυμα της 22ας Φεβρουαρίου 2016, το Γραφείο του Διαμεσολαβητή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα για τις πρόσθετες πληροφορίες και εξηγήσεις που παρέσχε η ΕΚΤ. Ο καταγγέλλων δεν υπέβαλε περαιτέρω παρατηρήσεις απαντώντας στο εν λόγω ηλεκτρονικό μήνυμα. Κατά τη διεξαγωγή της έρευνας, ο Διαμεσολαβητής έλαβε υπόψη τα επιχειρήματα και τις γνώμες που προέβαλαν τα μέρη.

Επί της προβαλλόμενης εσφαλμένης αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

17. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η ΕΚΤ θα πρέπει να είναι διαφανής όσον αφορά την ταυτότητα των τίτλων και των καλυμμένων ομολόγων που έχει αγοράσει και το ποσό που έχει καταβάλει για καθέναν από αυτούς. Επίσης, η ΕΚΤ θα πρέπει να δημοσιοποιεί τις ταυτότητες των μεσιτών και τις αμοιβές που τους καταβάλλονται.  

18. Κατά τη συνεδρίαση της βιντεοδιάσκεψης της 25ης Ιανουαρίου 2016, οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ εξήγησαν ότι η ΕΚΤ έχει δημιουργήσει ειδική εσωτερική βάση δεδομένων σχετικά με τα προγράμματα αγορών και ότι, βάσει των πληροφοριών που αντλούνται από αυτήν, η ΕΚΤ καταρτίζει εβδομαδιαίες εσωτερικές εμπιστευτικές εκθέσεις, ώστε η Εκτελεστική Επιτροπή να είναι σε θέση να παρακολουθεί τις πραγματοποιηθείσες αγορές και να αποφασίζει σχετικά με πιθανές μελλοντικές αγορές. 

19. Στη συνεδρίαση, οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ παρείχαν στον Διαμεσολαβητή ένα παράδειγμα εβδομαδιαίας εσωτερικής έκθεσης. Η έκθεση περιείχε λογιστικά φύλλα με λεπτομέρειες για τις αγορές κατανεμημένες ανά χώρα. Οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ εξήγησαν ότι, ενώ το συνολικό ποσό των προγραμμάτων αγοράς είναι δημόσια διαθέσιμες πληροφορίες, οι λεπτομερείς πληροφορίες, κατανεμημένες ανά κράτος μέλος, είναι εμπιστευτικές. Οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ εξήγησαν τους λόγους χαρακτηρισμού των πληροφοριών αυτών ως εμπιστευτικών στις απαντήσεις της ΕΚΤ στο αίτημα για πρόσβαση του κοινού (βλ. σημεία 3 έως 14 ανωτέρω).

20. Οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ εξήγησαν επίσης ότι το γεγονός ότι ένα πρόγραμμα αγορών θα τερματιζόταν μια ημέρα δεν σημαίνει ότι θα μπορούσε να χορηγηθεί αυτομάτως δημόσια πρόσβαση σε όλες τις εκθέσεις που παράγονται. Δήλωσαν ότι η ΕΚΤ θα πρέπει να προβεί σε ανάλυση κατά περίπτωση, δεδομένου ότι η δημοσίευση εκθέσεων σχετικά με τα κλειστά προγράμματα θα μπορούσε να αποκαλύψει τη στρατηγική νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ και, ως εκ τούτου, να υπονομεύσει την αποτελεσματικότητα των τρεχόντων προγραμμάτων.

21. Οι εκπρόσωποι της ΕΚΤ δήλωσαν επίσης ότι πολλές γενικές πληροφορίες σχετικά με τα προγράμματα αγορών έχουν δημοσιοποιηθεί στον δικτυακό τόπο της ΕΚΤ και ότι η ΕΚΤ δεν είχε λάβει άλλα παρόμοια αιτήματα πρόσβασης του κοινού με αυτά του καταγγέλλοντος. 

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

22. Βάσει των πληροφοριών του φακέλου και των συμπληρωματικών πληροφοριών που ελήφθησαν κατά τη συνεδρίαση της 25ης Ιανουαρίου 2016, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ορθή την απόφαση της ΕΚΤ να αρνηθεί την πρόσβαση στα ζητούμενα έγγραφα και σύμφωνη με τη σχετική νομολογία για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα που έχει στην κατοχή της η ΕΚΤ.

Σχετική νομολογία:

23. Όσον αφορά την εξαίρεση σχετικά με την προστασία από την ΕΚΤ του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη χρηματοπιστωτική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Ένωσης ή κράτους μέλους [άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) δεύτερη περίπτωση της απόφασης ΕΚΤ/2004/3], το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ήδη, στην απόφασή του της 4ης Ιουνίου 2015 στην υπόθεση T-376/13 Versorgungswerk κατά ΕΚΤ ^[6] (δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί), ότι:

"... η ΕΚΤ διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως προκειμένου να κρίνει αν το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Ένωσης ή κράτους μέλους [...] μπορεί να θιγεί από τη δημοσιοποίηση των [ζητούμενων] πληροφοριών [...]» και ότι «ο έλεγχος νομιμότητας μιας τέτοιας αποφάσεως από τον δικαστή της Ένωσης πρέπει, επομένως, να περιορίζεται στην εξακρίβωση της τηρήσεως των διαδικαστικών κανόνων και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, της ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών και της υπάρξεως πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως ή καταχρήσεως εξουσίας [...]. Ωστόσο, [...], εν προκειμένω, η υποχρέωση αιτιολογήσεως δεν εμπόδιζε την ΕΚΤ να στηριχθεί σε εκτιμήσεις που λάμβαναν υπόψη υποθετικές συμπεριφορές στις οποίες θα μπορούσαν να επιδίδονται οι συμμετέχοντες στην αγορά μετά τη γνωστοποίηση των [ζητούμενων] πληροφοριών (...) και τις επιπτώσεις που θα μπορούσε να έχει μια τέτοια συμπεριφορά σε μελλοντικές παρεμβάσεις (σημεία 53-55).

24. Το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε περαιτέρω ότι:

"εάν επιτρεπόταν στους συμμετέχοντες στην αγορά η πρόσβαση στις αναλυτικές πληροφορίες που περιέχονται στα παραρτήματα Α και Β της συμφωνίας ανταλλαγής, θα κινδύνευε να επηρεαστεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων παρέμβασης και, εν τέλει, η νομισματική πολιτική, όπως και τα εσωτερικά οικονομικά της ΕΚΤ και των ΕθνΚΤ του Ευρωσυστήματος. Σε αυτό το σενάριο, οι συμμετέχοντες στην αγορά τείνουν να θέλουν να καθορίσουν προβλέψεις προκειμένου να προσδιορίσουν πιο συγκεκριμένα το είδος των κρατικών ομολόγων που αγοράζουν η ΕΚΤ και οι ΕθνΚΤ του Ευρωσυστήματος και να επικεντρώσουν τις εξαγορές τους σε αυτά τα είδη ομολόγων. Αφενός, υπάρχει κίνδυνος να οδηγήσει σε υψηλότερες τιμές για τα είδη ομολόγων που οι συμμετέχοντες στην αγορά θεωρούν ότι μπορούν να αγοραστούν από την ΕΚΤ και τις ΕθνΚΤ του Ευρωσυστήματος»(παράγραφος 80).

25. Κατά το Συνέδριο, όταν μια παρέμβαση συνεπάγεται την αγορά κρατικών ομολόγων από την ΕΚΤ, υπάρχει σαφής κίνδυνος οι συμμετέχοντες στην αγορά να βασιστούν σε πληροφορίες σχετικά με αυτά τα είδη αγορών στο παρελθόν για να προσδιορίσουν τις προτιμήσεις της ΕΚΤ για ορισμένα είδη κρατικών ομολόγων (σκέψη 96).

26. Όσον αφορά την παρούσα υπόθεση, η ΕΚΤ γνωστοποίησε πληροφορίες σχετικά με τα δύο προγράμματα αγορών. Πράγματι, ο δικτυακός τόπος της ΕΚΤ περιέχει γενικές (συγκεντρωτικές ποσοτικές) πληροφορίες σχετικά με τα δύο προγράμματα αγοράς τίτλων, συμπεριλαμβανομένων των κριτηρίων καταλληλότητας του προγράμματος ABSPP και του προγράμματος CBPP3, λεπτομέρειες (σε εβδομαδιαία βάση) σχετικά με τη διακράτηση τίτλων στο αποσβεσμένο κόστος (που δημοσιεύονται στην εβδομαδιαία λογιστική κατάσταση του Ευρωσυστήματος) και πληροφορίες σχετικά με τη σταθμισμένη μέση διάρκεια ανά εκδότη (που δημοσιεύονται σε μηνιαία βάση).

27. Εκτός από αυτές τις γενικές πληροφορίες, η ΕΚΤ θεωρεί ότι περαιτέρω λεπτομερή, αναλυτικά (κατανεμημένα) στοιχεία σχετικά με τα Προγράμματα Αγοράς δεν μπορούν να γνωστοποιηθούν, πλήρως ή εν μέρει.

28. Όσον αφορά την εξαίρεση σχετικά με την προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη χρηματοπιστωτική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της ΕΕ ή ενός κράτους μέλους, η ΕΚΤ εξήγησε ότι τα δύο προγράμματα αγοράς αποτελούν μέρος των μη συμβατικών μέτρων νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ. Η δημοσιοποίηση λεπτομερών πληροφοριών σχετικά με την κατανομή των αγορών μεταξύ των εκδοτών μπορεί να οδηγήσει σε κατακερματισμό της αγοράς και να υπονομεύσει τους ισότιμους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των εκδοτών και των μεταβιβαζουσών οντοτήτων. Για παράδειγμα, η ΕΚΤ ανέφερε ότι η γνωστοποίηση των ονομάτων των εκδοτών καλυμμένων ομολόγων και των μεταβιβαζόντων τίτλων προερχόμενων από τιτλοποίηση που έχουν πράγματι αγοραστεί είναι πολύ πιθανό να αυξήσει τη διαφοροποίηση των διαφορών αποδόσεων υπέρ των εκδοτών/μεταβιβαζόντων τίτλων των οποίων τα χρηματοπιστωτικά μέσα έχουν αγοραστεί από το Ευρωσύστημα, γεγονός που με τη σειρά του θα υπονόμευε τις χρηματοδοτικές προσπάθειες των εκδοτών των οποίων τα χρηματοπιστωτικά μέσα δεν έχουν αγοραστεί. Ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί ότι, εάν συμβεί αυτό, θα θιγεί σοβαρά το δημόσιο συμφέρον.

29. Επιπλέον, η ΕΚΤ δήλωσε ότι η δημοσιοποίηση των ονομάτων των εκδοτών και των μεταβιβαζουσών οντοτήτων μπορεί να εκληφθεί από την αγορά ως ένδειξη διαφοροποίησης μεταξύ οικονομικά υγιών και οικονομικά αδύναμων εκδοτών και μεταβιβαζουσών οντοτήτων, με αποτέλεσμα περαιτέρω αστάθεια και στρεβλώσεις στην αγορά. Και πάλι, ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί ότι, εάν συνέβαινε αυτό, θα θιγόταν σοβαρά το δημόσιο συμφέρον.

30. Κατά την άποψη του Διαμεσολαβητή -με βάση τις απαντήσεις και το παράδειγμα που έδωσε η ΕΚΤ κατά τη συνεδρίαση της 25ης Ιανουαρίου 2015-, η άρνηση της ΕΚΤ να χορηγήσει στον καταγγέλλοντα πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα είναι πειστική. Πράγματι, όπως υποστήριξε η ΕΚΤ και δέχεται η νομολογία των δικαστηρίων της ΕΕ, η δημοσιοποίηση τέτοιου είδους στοιχείων θα υπονόμευε πιθανότατα τις προσπάθειες του Ευρωσυστήματος να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη στις χρηματοπιστωτικές αγορές και να ενισχύσει τη μετάδοση των παρορμήσεων της νομισματικής πολιτικής . Στην προαναφερθείσα νομολογία, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, στο σκεπτικό της άρνησης παροχής πρόσβασης, η ΕΚΤ μπορεί να βασιστεί στην προβλεπόμενη συμπεριφορά στις χρηματοπιστωτικές αγορές.

31. Βάσει της πολύ λεπτομερούς και ολοκληρωμένης επιθεώρησης ενός παραδείγματος εβδομαδιαίας εσωτερικής έκθεσης, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί επίσης ότι η θέση της ΕΚΤ, σύμφωνα με την οποία δεν μπορούσε να χορηγηθεί μερική πρόσβαση, είναι ορθή. Το σύνολο των πληροφοριών της έκθεσης ενέπιπτε σαφώς στο πεδίο εφαρμογής των πληροφοριών που μπορούν να θεωρηθούν εξαιρετικά ευαίσθητες χρηματοοικονομικές πληροφορίες.

32. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, όπως επισήμανε και η ΕΚΤ, η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο α ́, σχετικά με την προστασία του δημοσίου συμφέροντος όσον αφορά τη χρηματοπιστωτική, νομισματική ή οικονομική πολιτική δεν υπόκειται σε κριτήριο υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. Με άλλα λόγια, όταν τα έγγραφα καλύπτονται από την εξαίρεση (την οποία η ΕΚΤ έχει υποστηρίξει πειστικά κατά τη γνώμη του Διαμεσολαβητή), η ΕΚΤ πρέπει να αρνηθεί την πρόσβαση σε αυτά.

33. Μολονότι ο νόμος δεν επιτρέπει την ανατροπή της προβαλλόμενης εξαίρεσης από οποιοδήποτε δημόσιο συμφέρον, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί, βάσει της εξέτασης των εγγράφων, ότι το δημόσιο συμφέρον δεν θα εξυπηρετούνταν με τη δημοσιοποίηση των επίμαχων εγγράφων.

34. Η ΕΚΤ επικαλέστηκε επίσης μια δεύτερη εξαίρεση (άρθρο 4 παράγραφος 2 πρώτη περίπτωση της απόφασης ΕΚΤ/2004/3) σχετικά με την προστασία των εμπορικών συμφερόντων των αντισυμβαλλομένων της ΕΚΤ, συμπεριλαμβανομένων εκείνων των τεσσάρων διευθυντών που διορίστηκαν συμβατικά στο πλαίσιο του προγράμματος ABSPP. Η ΕΚΤ υποστήριξε ότι η γνωστοποίηση μεμονωμένων στοιχείων συναλλαγών που αφορούν τους αντισυμβαλλομένους της (αμοιβές και προμήθειες που καταβάλλονται σε αυτούς) θα έβλαπτε τα εμπορικά συμφέροντά τους, όπως και η γνωστοποίηση των συμβατικών ρυθμίσεων με τους διαχειριστές ή την εταιρεία εκκαθάρισης. Και πάλι, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι το σκεπτικό της ΕΚΤ είναι πειστικό, δεδομένου ότι οι εν λόγω πληροφορίες (καταβληθέντα τέλη) είναι εμπορικά ευαίσθητες και εμπιστευτικές. Συναφώς, ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει επίσης ότι η ΕΚΤ διόρισε τα τέσσερα εν λόγω διευθυντικά στελέχη κατόπιν δημόσιου διαγωνισμού. Επομένως, δεν υπάρχει κανένας λόγος να τεθεί υπό αμφισβήτηση η θέση της ΕΚΤ.

Συμπέρασμα

Με βάση την έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, ο Διαμεσολαβητής την περατώνει με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Δεν υπήρξε κακοδιοίκηση από την ΕΚΤ.

Ο καταγγέλλων και η ΕΚΤ θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 18/7/2016

[1] Ο μηχανισμός μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής είναι η διαδικασία με την οποία οι αποφάσεις νομισματικής πολιτικής έχουν αντίκτυπο στην οικονομία γενικά και στα επίπεδα των τιμών ειδικότερα.

[2] Απόφαση ΕΚΤ/2014/45 της ΕΚΤ, της 19ης Νοεμβρίου 2014, σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος αγοράς τιτλοποιημένων απαιτήσεων, αιτιολογική σκέψη 2, και απόφαση ΕΚΤ/2014/40 της ΕΚΤ, της 15ης Οκτωβρίου 2014, σχετικά με την εφαρμογή του τρίτου προγράμματος αγοράς καλυμμένων ομολογιών, αιτιολογική σκέψη 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Διεθνής Αριθμός Αναγνώρισης Τίτλων" (ISIN).

[5] Απόφαση της ΕΚΤ, της 4ης Μαρτίου 2004, σχετικά με την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα της ΕΚΤ (ΕΚΤ/2004/3), ΕΕ 2004, L 80, σ. 42, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση ΕΚΤ/2011/6, της 9ης Μαΐου 2011, ΕΕ 2011, L 158, σ. 37, και με την απόφαση ΕΚΤ/2015/1, της 21ης Ιανουαρίου 2015, ΕΕ 2015, L 84, σ. 64.

[6] Η υπόθεση αυτή, η οποία παρουσιάζει μεγάλες ομοιότητες με την υπό κρίση υπόθεση, αφορούσε την άρνηση της ΕΚΤ να χορηγήσει πρόσβαση στα παραρτήματα της συμφωνίας ανταλλαγής της 15ης Φεβρουαρίου 2012 μεταξύ της Ελλάδας, της ΕΚΤ και των εθνικών κεντρικών τραπεζών (ΕθνΚΤ) του Ευρωσυστήματος που παρατίθενται στην παρούσα απόφαση. Η εν λόγω συμφωνία ανταλλαγής συνήφθη στο πλαίσιο του Προγράμματος για τις Αγορές Τίτλων (SMP), το οποίο δρομολόγησε η ΕΚΤ το Μάιο του 2010, με σκοπό την αποκατάσταση της εύρυθμης λειτουργίας του μηχανισμού μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής. Στην υπόθεση εκείνη, η ΕΚΤ επικαλέστηκε παρόμοια επιχειρήματα για να αρνηθεί την πρόσβαση, όπως στην υπό κρίση υπόθεση. Ειδικότερα, η ΕΚΤ υποστήριξε, κατ' ουσίαν, ότι "η δημοσιοποίηση λεπτομερών και αναλυτικών πληροφοριών σχετικά με τα κρατικά ομόλογα που η ίδια και οι ΕθνΚΤ του Ευρωσυστήματος αγόρασαν στο πλαίσιο του SMP θα μπορούσε να οδηγήσει τους συμμετέχοντες στην αγορά να αντλήσουν συμπεράσματα σχετικά με τη στρατηγική, την τακτική και τη μέθοδο που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του SMP και να προβλέψουν τη στρατηγική, την τακτική ή τη μέθοδο που θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί σε μελλοντικές παρεμβάσεις. Αυτό θα μπορούσε να υπονομεύσει την αποτελεσματικότητα των εν λόγω παρεμβάσεων και, εν τέλει, τη νομισματική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τα εσωτερικά οικονομικά της ΕΚΤ και των ΕθνΚΤ του Ευρωσυστήματος»(βλ. παράγραφο 67).