ΤΟ ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΚΑΤΑΓΓΕΛΙΑΣ

1. Η καταγγέλλουσα είναι μικρή ιδιωτική εταιρεία στη Γαλλία.

2. Ο καταγγέλλων υπέγραψε τρεις συμβάσεις με τη Γενική Διεύθυνση Θαλάσσιας Πολιτικής και Αλιείας της Επιτροπής (πρώην ΓΔ FISH, ΓΔ MARE). Στον καταγγέλλοντα χορηγήθηκαν επιχορηγήσεις για έργα έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης στο πλαίσιο του πέμπτου προγράμματος-πλαισίου έρευνας, τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης (ΠΠ5). Το 1999 υπογράφηκε η πρώτη σύμβαση («σύμβαση 1»). Το 2001 υπογράφηκαν η δεύτερη και η τρίτη σύμβαση («σύμβαση 2» και «σύμβαση 3»). Οι επιλέξιμες δαπάνες για την εκτέλεση των ερευνητικών σχεδίων που καλύπτονται από τις συμβάσεις 1 και 2 συγχρηματοδοτήθηκαν από την Επιτροπή (50%, συμβάσεις επιμερισμένων δαπανών). Όσον αφορά τη σύμβαση 3, οι σχετικές επιλέξιμες δαπάνες χρηματοδοτήθηκαν εξ ολοκλήρου από την Επιτροπή (100 %, σύμβαση συντονισμένης δράσης). Η χρηματοδότηση της ΕΕ υπόκειται στους κανόνες χρηματοδοτικής συμμετοχής της Κοινότητας, όπως ορίζονται στο παράρτημα IV της απόφασης 182/1999/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου [1].

3. Ο καταγγέλλων εκτέλεσε επιτυχώς τα έργα. Τον Οκτώβριο του 2005, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής διενήργησαν έλεγχο των συμβάσεων 1, 2 και 3 στις εγκαταστάσεις του καταγγέλλοντος.

4. Τον Ιανουάριο του 2006, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα για τις διαπιστώσεις του ελέγχου. Δήλωσε ότι δεν μπορούσε να δεχθεί τις μέσες ωριαίες αμοιβές προσωπικού που δήλωσε ο καταγγέλλων στις δηλώσεις δαπανών, δεδομένου ότι διέφεραν σημαντικά από τις πραγματικές ωριαίες αμοιβές προσωπικού. Η Επιτροπή έκρινε ότι αυτό αντέβαινε στις συμβατικές διατάξεις που προέβλεπαν ότι οποιαδήποτε τέτοια διαφορά δεν θα έπρεπε να είναι σημαντική (άρθρο 23 του παραρτήματος ΙΙ των συμβάσεων 1 και 2). Η Επιτροπή δήλωσε ότι, εάν ο καταγγέλλων δεν απαντήσει στα πορίσματα των ελεγκτών εντός 30 ημερών από την παραλαβή, η Επιτροπή θα κινήσει διαδικασία ανάκτησης για το αχρεωστήτως καταβληθέν ποσό.

5. Στις ανταλλαγές επιστολών που ακολούθησαν, ο καταγγέλλων εξέφρασε τη διαφωνία του με τα πορίσματα του ελέγχου.

6. Τον Δεκέμβριο του 2006, η Επιτροπή διαβίβασε στον καταγγέλλοντα τα τελικά συμπεράσματα του ελέγχου. Τον ενημέρωσε ότι i) έκρινε ότι, για να θεωρηθεί ασήμαντη, η διαφορά μεταξύ του πραγματικού κόστους και του μέσου κόστους δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το 5 %· ii) η Επιτροπή θα προχωρούσε στην ανάκτηση του ποσού των 33 557,32 ευρώ εάν ο καταγγέλλων δεν υπέβαλε παρατηρήσεις σχετικά με την κατανομή των δαπανών έως τον Ιανουάριο του 2007.

7. Στην απάντησή του, ο καταγγέλλων επανέλαβε τα προηγούμενα επιχειρήματά του σχετικά με τα συμπεράσματα του ελέγχου.

8. Τον Φεβρουάριο του 2008, μετά από ανταλλαγή επιστολών, η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι είχε αποφασίσει να κινήσει τη διαδικασία ανάκτησης 32 541,07 ευρώ για τις συμβάσεις 1, 2 και 3. Επισύναψε στην επιστολή της συνοπτικό πίνακα ο οποίος περιείχε υπολογισμούς για κάθε σύμβαση. Στον πίνακα εμφαίνεται το προς ανάκτηση ποσό, υπολογιζόμενο με βάση το πραγματικό κόστος. Έγινε αναφορά στις συμβατικές διατάξεις. Η Επιτροπή δήλωσε ότι, εάν ο καταγγέλλων δεν απαντήσει εντός 30 ημερών από την παραλαβή της εν λόγω επιστολής με πρόσθετες πληροφορίες που θα μπορούσαν να οδηγήσουν την Επιτροπή να τροποποιήσει τα συμπεράσματά της, η Επιτροπή θα αποστείλει στον καταγγέλλοντα χρεωστικό σημείωμα.

9. Στη συνέχεια, η Επιτροπή ανέκτησε το ποσό των 32 541,07 ευρώ από τον καταγγέλλοντα.

10. Στη συνέχεια, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

ΤΟ ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

11. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η απαίτηση ανάκτησης της Επιτροπής ήταν καταχρηστική.

12. Ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή θα πρέπει να δεχθεί ότι, λαμβάνοντας υπόψη τις τρεις συμβάσεις έρευνας ως ομάδα, ο καταγγέλλων χρησιμοποίησε τη μέθοδο των μέσων δαπανών προσωπικού κατά τρόπο που να μην έχει σημαντική διαφορά στις δαπάνες του σε σύγκριση με τις πραγματικές δαπάνες, ιδίως όταν ο όρος «σημαντικό» δεν ορίζεται στις συμβάσεις. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα πρέπει να επιστρέψει στον καταγγέλλοντα τουλάχιστον ένα μέρος του ανακτηθέντος ποσού.

Η ΕΡΩΤΗΣΗ

13. Στις 16 Μαρτίου 2009, ο Διαμεσολαβητής κίνησε έρευνα σχετικά με τον ανωτέρω ισχυρισμό και ισχυρισμό. Η έρευνα δεν περιλάμβανε τους άλλους ισχυρισμούς του καταγγέλλοντος σχετικά με την εικαζόμενη διακριτική μεταχείριση βάσει των αποτελεσμάτων του ελέγχου και την καθυστέρηση που θα μπορούσε να αποφευχθεί στη διαχείριση των συμβάσεων από την Επιτροπή. Ο Διαμεσολαβητής ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα για τους λόγους για τους οποίους δεν το έπραξε. Θεώρησε ότι δεν υπήρχαν επαρκείς λόγοι για να διεξαγάγει έρευνες σχετικά με το επιχείρημα του καταγγέλλοντος όσον αφορά την εικαζόμενη διάκριση, δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε παράσχει εύλογες εξηγήσεις σχετικά με το θέμα αυτό στην αλληλογραφία της με τον καταγγέλλοντα. Όσον αφορά την εικαζόμενη καθυστέρηση που θα μπορούσε να αποφευχθεί στη διαχείριση των συμβάσεων από την Επιτροπή και στη διαδικασία ελέγχου, ο Διαμεσολαβητής σημείωσε ότι η διετής προθεσμία για την υποβολή καταγγελίας σε αυτόν έχει λήξει. Ως εκ τούτου, βάσει του άρθρου 2 παράγραφος 4 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή [2], έκρινε ότι δεν είχε το δικαίωμα να ασχοληθεί με αυτή την πτυχή της υπόθεσης.

14. Η καταγγελία διαβιβάστηκε στην Επιτροπή ζητώντας της να γνωμοδοτήσει έως τις 30 Ιουνίου 2009. Η Επιτροπή ζήτησε παράταση της προθεσμίας, η οποία χορηγήθηκε έως τις 31 Ιουλίου 2009. Στις 15 Σεπτεμβρίου 2009, η Επιτροπή απέστειλε τη γνώμη της, η οποία διαβιβάστηκε στον καταγγέλλοντα με πρόσκληση υποβολής παρατηρήσεων. Στις 28 Οκτωβρίου 2009, ο καταγγέλλων απέστειλε τις παρατηρήσεις του.

ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΟΥ ΔΙΑΜΕΣΟΛΑΒΗΤΗ ΚΑΙ ΠΡΟΣΩΡΙΝΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Α. Επί του ισχυρισμού περί αθέμιτης ανακτήσεως του αχρεωστήτως καταβληθέντος ποσού και της συναφούς απαιτήσεως

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή σχετικά με τον εικαζόμενο καταχρηστικό χαρακτήρα και τη συναφή αξίωση

15. Ο καταγγέλλων αναφέρθηκε στο άρθρο 23 του παραρτήματος II της σύμβασης 1 και της σύμβασης 2 και στο άρθρο 18 του παραρτήματος II της σύμβασης 3. Τα άρθρα αυτά προβλέπουν ότι μπορούν να χρησιμοποιηθούν οι μέσες δαπάνες προσωπικού, υπό την προϋπόθεση ότι δεν διαφέρουν σημαντικά από τις πραγματικές δαπάνες. Υποστήριξε ότι η ερμηνεία της Επιτροπής όσον αφορά τις λέξεις «δεν διαφέρουν σημαντικά» που σημαίνει ότι η διαφορά δεν θα πρέπει να υπερβαίνει το 5%, δεν εμφανίζεται στις συμβάσεις. Η Επιτροπή επέβαλε τον ορισμό αυτό στον καταγγέλλοντα, το ασθενέστερο μέρος της σύμβασης, στα τελικά συμπεράσματα του ελέγχου της τον Δεκέμβριο του 2006. Αυτό, υποστήριξε ο καταγγέλλων, συνιστά νομικό σφάλμα και κατάχρηση εξουσίας.

16. Υποστήριξε επίσης ότι η Επιτροπή έπρεπε να την είχε ενημερώσει αμέσως το 2001, όταν πληροφορήθηκε ότι ο καταγγέλλων χρησιμοποιούσε τη μέθοδο του μέσου κόστους, για τους εγγενείς κινδύνους της χρήσης της και για το ανωτέρω κριτήριο του ορίου του 5%. Ο καταγγέλλων θεώρησε ότι η Επιτροπή επέδειξε αμέλεια επειδή δεν το έπραξε και επειδή δεν τον ενημέρωσε για τα προαναφερθέντα παρά μόνο μετά τον έλεγχο, τον Δεκέμβριο του 2006, παρά τα επανειλημμένα αιτήματα του καταγγέλλοντος για εξηγήσεις. Από την πρώτη δήλωση δαπανών, η οποία υποβλήθηκε τον Μάιο του 2001, προέκυπτε ότι ο καταγγέλλων είχε χρησιμοποιήσει τη μέθοδο του μέσου κόστους και ότι η Επιτροπή είχε καταβάλει τις δαπάνες τον Οκτώβριο του 2002. Εάν η Επιτροπή είχε προειδοποιήσει τότε τον καταγγέλλοντα ότι δεν θα έπρεπε να χρησιμοποιεί μέσες ωριαίες αμοιβές, ο τελευταίος θα είχε λάβει τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή μελλοντικών προβλημάτων και θα είχε χρησιμοποιήσει εξαρχής το πραγματικό κόστος. Επιπλέον, μόλις τον Δεκέμβριο του 2006 η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι τα μέσα ποσοστά χρησιμοποιούνται συχνά σε επιχειρήσεις με μεγάλο αριθμό εργαζομένων για τη διευκόλυνση τόσο του σχεδιασμού όσο και της εκτέλεσης των έργων. Θα ήταν εύκολο για τον καταγγέλλοντα (ως ΜΜΕ [3]) να χρησιμοποιήσει πραγματικές ωριαίες αμοιβές, δεδομένου ότι μόνο δύο έως έξι μισθοί ατόμων χρεώθηκαν στις διάφορες καταστάσεις δαπανών.

17. Ο καταγγέλλων παρέπεμψε επίσης στις οδηγίες της Επιτροπής που δημοσιεύθηκαν στον σχετικό δικτυακό τόπο της, και συγκεκριμένα στην «Επιλογή του συμμετέχοντος όσον αφορά το σύστημα απόδοσης δαπανών για συμβάσεις έρευνας, επίδειξης και συνδυασμένες συμβάσεις»[4], η οποία προβλέπει ότι «ανά πάσα στιγμή, μια νομική οντότητα θα πρέπει να εφαρμόζει ένα και το αυτό σύστημα απόδοσης δαπανών». Ο καταγγέλλων επισήμανε ότι το μέσο κόστος του δεν διαφέρει σημαντικά από το πραγματικό κόστος εάν οι τρεις συμβάσεις εξεταστούν από κοινού και όχι χωριστά, και εάν η Επιτροπή δεν είχε συμπεριλάβει στους υπολογισμούς της το ανώτατο όριο δαπανών που προβλέπεται στην τρίτη σύμβαση. Ως προς αυτό, υποστήριξε ότι η συλλογιστική της Επιτροπής ήταν εσφαλμένη και ότι μόνο προς όφελός της είχε εφαρμόσει το συμβατικό ανώτατο όριο προκειμένου να συγκρίνει το μέσο και το πραγματικό κόστος προσωπικού στην τρίτη σύμβαση. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή έπρεπε να δεχθεί το σκεπτικό του καταγγέλλοντος, το οποίο είχε ως εξής. Εάν η μέθοδος του μέσου κόστους, όσον αφορά τις δαπάνες προσωπικού, εφαρμοζόταν στις τρεις συμβάσεις έρευνας ως ομάδα, το αποτέλεσμα θα ήταν ότι η διαφορά μεταξύ του μέσου κόστους και των πραγματικών δαπανών δεν θα ήταν σημαντική. Με τη σειρά της, αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή θα πρέπει να επιστρέψει στον καταγγέλλοντα τουλάχιστον ένα μέρος του ανακτηθέντος ποσού.

18. Στη γνώμη της, η Επιτροπή απέρριψε τα επιχειρήματα και τον ισχυρισμό του καταγγέλλοντος. Πρώτον, επισήμανε ότι η χρηματοδοτική συμμετοχή της ΕΕ στο πλαίσιο του 5ου ΠΠ συνίσταται στη μερική ή πλήρη επιστροφή των επιλέξιμων δαπανών των συμμετεχόντων. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να περιλαμβάνουν κανένα περιθώριο κέρδους (Γενικοί όροι των εν λόγω συμβάσεων: Άρθρο 22 των συμβάσεων 1 και 2 [5] και άρθρο 17 της σύμβασης 3 [6]). Η Επιτροπή δήλωσε ότι η ΕΕ δεν αγοράζει υπηρεσία, αλλά χορηγεί επιδότηση ή επιχορήγηση σε οργανισμούς που διεξάγουν έρευνα. Το αποτέλεσμα της έρευνάς τους παραμένει ιδιοκτησία τους. Ο θεμελιώδης κανόνας για τις επιχορηγήσεις είναι ότι δεν πρέπει να δημιουργείται κέρδος για τους οργανισμούς από την ίδια την επιχορήγηση. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι οποιαδήποτε διαφορά μεταξύ των μέσων και των πραγματικών δαπανών προσωπικού στην κατάσταση δαπανών του καταγγέλλοντος αντιπροσωπεύει δαπάνες στις οποίες δεν υποβλήθηκε πραγματικά ο καταγγέλλων, αλλά οι οποίες, παρ' όλα αυτά, καταβλήθηκαν από κοινοτικούς πόρους. Αυτό συνιστούσε κέρδος για τον καταγγέλλοντα και παραβίαζε τους όρους των εν λόγω συμβάσεων [άρθρο 22 του παραρτήματος II των συμβάσεων 1 και 2 [7] και άρθρο 17 του παραρτήματος II της σύμβασης 3 [8], καθώς και τις διατάξεις του άρθρου 109 παράγραφος 2 του δημοσιονομικού κανονισμού [9]].

19. Η Επιτροπή δέχθηκε ότι οι εν λόγω συμβάσεις δεν ορίζουν τον όρο «σημαντική διαφορά» όσον αφορά τη διαφορά μεταξύ του μέσου και του πραγματικού κόστους. Ωστόσο, η έννοια του όρου θα πρέπει να καθορίζεται με βάση την αρχή που περιγράφεται ανωτέρω και προβλέπεται στις εν λόγω συμβάσεις, δηλαδή ότι μια επιχορήγηση δεν θα πρέπει να παράγει κέρδος. Επιπλέον, το έντυπο δήλωσης δαπανών απαιτεί από τον ανάδοχο να πιστοποιεί ότι οι δηλωθείσες δαπάνες αντικατοπτρίζουν τις δαπάνες που όντως πραγματοποιήθηκαν και ότι όλα τα δικαιολογητικά έγγραφα είναι διαθέσιμα για τους σκοπούς του ελέγχου από την Επιτροπή.

20. Η Επιτροπή δήλωσε επίσης ότι οι ΓΔ της που συμμετέχουν στην υλοποίηση ερευνητικών έργων χρησιμοποιούν συστηματικά κατώτατο όριο 5 % προκειμένου να αξιολογήσουν τη σημασία της διαφοράς μεταξύ του μέσου και του πραγματικού κόστους.

21. Σε κάθε περίπτωση, δεδομένου ότι, στη σύμβαση 1, η διαφορά μεταξύ των δαπανών προσωπικού που πράγματι καταβλήθηκαν και των δαπανών προσωπικού που χρεώθηκαν από τον καταγγέλλοντα στην κατάσταση δαπανών υπερέβαινε το 30 % υπέρ του καταγγέλλοντος, το κριτήριο του 5 % ως προς τη σημασία δεν ήταν συναφές. Μια διαφορά άνω του 30 % μπορεί να χαρακτηριστεί μόνο ως σημαντική.

22. Η σύμβαση απαγόρευε σαφώς την αποκόμιση κέρδους από επιχορήγηση. Πριν από τον έλεγχο, μόνο ο καταγγέλλων γνώριζε την εν λόγω διαφορά. Η Επιτροπή έκρινε ότι ο καταγγέλλων θα έπρεπε να είχε ενημερώσει την Επιτροπή και έπαυσε να χρησιμοποιεί το μέσο κόστος. Ως προς αυτό, η Επιτροπή διαφώνησε με την εξάρτηση του καταγγέλλοντος από τις οδηγίες του δικτυακού τόπου της Επιτροπής, όπως περιγράφεται στην παράγραφο 17, και εξήγησε ότι, στο πλαίσιο του 5ου ΠΠ, ο καταγγέλλων θα μπορούσε ανά πάσα στιγμή να αλλάξει από το μέσο στο πραγματικό κόστος, δεδομένου ότι σκοπός των συμβάσεων ήταν να συμβάλουν στις δαπάνες που όντως πραγματοποιήθηκαν. Το έγγραφο στο οποίο αναφέρθηκε ο καταγγέλλων, με τίτλο «Επιλογή από τον Συμμετέχοντα του συστήματος απόδοσης δαπανών για συμβάσεις έρευνας, επίδειξης και συνδυασμένες συμβάσεις» αφορούσε το γενικό μοντέλο απόδοσης που εφαρμόζεται στη σύμβαση και όχι την επιλογή του αναδόχου για τη διεκδίκηση δαπανών προσωπικού.

23. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι οι εν λόγω συμβάσεις βασίζονταν σε τυποποιημένους όρους. Στόχος τους ήταν να διευκολύνουν την υλοποίηση των έργων, διασφαλίζοντας παράλληλα τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

24. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το γεγονός ότι μεταξύ Ιουνίου 2006 και Ιουνίου 2007 μείωσε σταδιακά το ποσό που έπρεπε να επιστραφεί από 91 694,28 ευρώ σε 32 541,07 ευρώ δείχνει ότι αμφότερα τα μέρη είχαν τη δυνατότητα να προβάλουν τα επιχειρήματά τους σχετικά με τα αποτελέσματα του ελέγχου και, ως εκ τούτου, η Επιτροπή ενήργησε δίκαια έναντι του καταγγέλλοντος. Η Επιτροπή αναφέρθηκε στο γεγονός ότι, ελλείψει ικανοποιητικών τεκμηριωτικών στοιχείων, συμφώνησε να αποδεχθεί τον υπολογισμό του καταγγέλλοντος για τις ωριαίες αμοιβές των δύο ιδιοκτητών του καταγγέλλοντος όσον αφορά τις συμβάσεις 1, 2 και 3. Οι ιδιοκτήτες ισχυρίστηκαν ότι εργάζονταν μόνο 300 ώρες ετησίως, με αποτέλεσμα η ωριαία αμοιβή να ανέρχεται σε 79,91 ευρώ. Η αμοιβή που πράγματι καταβλήθηκε στους δύο ιδιοκτήτες του καταγγέλλοντος τεκμηριώθηκε στους λογαριασμούς. Ωστόσο, δεν υπήρχαν επαρκή δικαιολογητικά για τον καθορισμό του αριθμού των ωρών ανά έτος κατά τις οποίες οι ιδιοκτήτες εργάζονταν πραγματικά για την εταιρεία τους, δηλαδή για τον καταγγέλλοντα.

25. Όσον αφορά την εικαζόμενη αμελή συμπεριφορά, η Επιτροπή επισήμανε καταρχάς ότι όλες οι απαραίτητες πληροφορίες και κατευθυντήριες γραμμές για τους συμμετέχοντες σε έργα που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ στο πλαίσιο του 5ου ΠΠ συγκεντρώνονται με «φιλικό προς τον χρήστη» τρόπο στους ακόλουθους δικτυακούς τόπους:

http://cordis.europa.eu/fp5 και

htttp://cordis.europa.eu/fp5/management/home.html

26. Δήλωσε επίσης ότι, δεδομένου ότι οι δηλώσεις δαπανών που υπέβαλε ο καταγγέλλων δεν περιείχαν πληροφορίες σχετικά με τα πραγματικά ποσοστά, μόλις κατέστησαν διαθέσιμα τα πορίσματα του ελέγχου, η Επιτροπή έλαβε γνώση της σημαντικής διαφοράς μεταξύ των πραγματικών και των μέσων δαπανών προσωπικού στη σύμβαση 1. Για τον καταγγέλλοντα, από την άλλη πλευρά, η διαφορά άνω του 30 % ήταν ευδιάκριτη, δεδομένου ότι είχε πλήρη επίγνωση των πραγματικών συντελεστών του, ενώ χρησιμοποιούσε τους μέσους συντελεστές για την κατάρτιση των καταστάσεων δαπανών.

27. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο καταγγέλλων ήταν ελεύθερος να επιλέξει είτε το πραγματικό κόστος είτε το μοντέλο μέσου κόστους για την αναφορά του κόστους. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν ενήργησε αμελώς παραλείποντας να ενημερώσει τον καταγγέλλοντα για τους κινδύνους που ενέχει η χρήση της μεθόδου του μέσου κόστους. Οποιοσδήποτε τέτοιος κίνδυνος ενέπιπτε εξ ολοκλήρου στον έλεγχο του καταγγέλλοντος και είχε την ευθύνη να διασφαλίσει ότι οι πληροφορίες που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή ήταν πλήρεις και πλήρεις.

28. Όσον αφορά το επιχείρημα και τον ισχυρισμό σχετικά με το συμβατικό ανώτατο όριο, η Επιτροπή αναφέρθηκε στο ανώτατο όριο ως το όριο για τη δέσμευση της Επιτροπής να συγχρηματοδοτήσει τις επιλέξιμες δαπάνες ενός εταίρου. Ως εκ τούτου, το όριο αυτό πρέπει να τηρείται κατά τη σύγκριση του πραγματικού και του μέσου κόστους, προκειμένου να καθοριστεί το ποσό που μπορεί να απαιτήσει ένας εταίρος βάσει σύμβασης. Η σύγκριση πρέπει να γίνεται μεταξύ του ακαθάριστου μισθολογικού κόστους και όχι της κοινοτικής συνεισφοράς σε αυτό. Κατά την Επιτροπή, το ανώτατο όριο αποτελεί ουσιώδη συμβατική παράμετρο για τη σύγκριση. Η Επιτροπή επέμεινε ότι οι συμβάσεις θα πρέπει, ωστόσο, να εξετάζονται μεμονωμένα. Θεώρησε άνευ αντικειμένου το επιχείρημα του καταγγέλλοντος σχετικά με την εφαρμογή του συμβατικού ανώτατου ορίου και στις τρεις συμβάσεις. Κατά την άποψη της Επιτροπής, κάθε σύμβαση αποτελεί αυτοτελή νομική δέσμευση και πρέπει να αντιμετωπίζεται ως τέτοια. Καμία επιχορήγηση που παρέχεται στο πλαίσιο μιας σύμβασης δεν θα πρέπει να αποφέρει κέρδος το οποίο θα μπορούσε να αντισταθμιστεί από μια υποθετική μελλοντική σύμβαση. Ως εκ τούτου, ο υπολογισμός των διακυμάνσεων των δαπανών προσωπικού δεν θα πρέπει να βασίζεται στο συνολικό μισθολογικό κόστος και για τις τρεις συμβάσεις. Επιπλέον, η προσέγγιση του καταγγέλλοντος να εξετάζονται όλες οι συμβάσεις από κοινού θα δημιουργούσε διακρίσεις σε βάρος άλλων αναδόχων, διότι, σε αντίθεση με τον καταγγέλλοντα, δεν έχουν όλοι οι ανάδοχοι σειρά συμβάσεων με την Επιτροπή, αλλά ίσως μόνο μία σύμβαση. Επιπλέον, θα ήταν αδύνατον, χωρίς έλεγχο, να εξακριβωθεί αν οι δαπάνες είχαν υπερεκτιμηθεί εάν οι εκτιμήσεις των δαπανών εξαρτώνταν από μελλοντικές συμβάσεις.

29. Επομένως, ο καταγγέλλων πρέπει να αντιμετωπίζεται με τον ίδιο τρόπο όπως όλα τα μέρη συμβάσεων αυτού του είδους. Αυτό σημαίνει ότι το ανώτατο όριο που καθορίζεται σε κάθε ειδική σύμβαση πρέπει να τηρείται μόνο σε σχέση με την εν λόγω σύμβαση. Όλοι οι υπολογισμοί πρέπει να βασίζονται στις μέγιστες επιλέξιμες δαπάνες που προβλέπονται σε κάθε επιμέρους σύμβαση.

30. Στις παρατηρήσεις της, η καταγγέλλουσα δήλωσε ότι θεωρεί ορθή τη χρήση μέσων τιμών και για τις τρεις συμβάσεις. Επισήμανε ότι οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά την εκτέλεση της σύμβασης 1 αντισταθμίστηκαν από τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά την εκτέλεση των συμβάσεων 2 και 3. Το ζήτημα της αντιμετώπισης κάθε σύμβασης ως χωριστής δέσμευσης δεν αποκλείει την κατανόηση του μέσου κόστους μεταξύ των διαφόρων συμβάσεων. Ο καταγγέλλων τόνισε ότι είχε τηρήσει το ανώτατο όριο του προϋπολογισμού για καθένα από τα έργα που είχε υλοποιήσει.

31. Τέλος, ο καταγγέλλων επισήμανε ότι ενήργησε καλόπιστα κατά την ερμηνεία του κανόνα «μία νομική οντότητα-ένα λογιστικό σύστημα». Ο καταγγέλλων κατάλαβε ότι ο κανόνας αυτός σήμαινε ότι έπρεπε να χρησιμοποιήσει την ίδια μέθοδο αναφοράς στο κόστος για όλα τα έργα του με την Επιτροπή. Απέρριψε τη δήλωση της Επιτροπής ότι αποκόμισε κέρδος από τις εν λόγω συμβάσεις. Υποστήριξε επίσης ότι η παράλειψη της Επιτροπής να παράσχει προηγούμενο ορισμό του όρου «σημαντική διαφορά» κατέστησε τις σχετικές συμβατικές διατάξεις ανούσιες και μη εκτελεστές.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

32. Το άρθρο 23, το σημείο 1 στοιχείο β) του παραρτήματος II, το οποίο είναι το ίδιο στις συμβάσεις 1 και 2, και το άρθρο 18, το σημείο 1 στοιχείο β) του παραρτήματος II της σύμβασης 3, έχουν ως εξής:

«Για τους αναδόχους που χρησιμοποιούν το σύστημα πλήρους κόστους, οι δαπάνες προσωπικού περιλαμβάνουν:

- το πραγματικό κόστος (ακαθάριστη αμοιβή και συναφείς επιβαρύνσεις)

- μέσο κόστος απασχόλησης, εφόσον αυτό αντιστοιχεί στη συνήθη πρακτική του ενδιαφερόμενου αντισυμβαλλομένου, υπό τον όρο ότι το κόστος αυτό δεν διαφέρει σημαντικά από το πραγματικό κόστος και ότι οι πρακτικές αυτές θεωρούνται αποδεκτές από την Επιτροπή.»

33. Τα ανωτέρω άρθρα πρέπει να ερμηνεύονται σε συνδυασμό με το άρθρο 109 του δημοσιονομικού κανονισμού, το άρθρο 22 των γενικών όρων για τις συμβάσεις 1 και 2 και το άρθρο 17 των γενικών όρων για τη σύμβαση 3. Αναφέρεται ότι όλες οι επιλέξιμες δαπάνες είναι δαπάνες που όντως πραγματοποιήθηκαν (εισήχθησαν στον λογαριασμό και καταβλήθηκαν) κατά τη διάρκεια των έργων, εξαιρουμένου κάθε περιθωρίου κέρδους)[10].

34. Ως εκ τούτου, σύμφωνα με τις συμβάσεις, οι μέσες δαπάνες προσωπικού πρέπει να αναφέρονται στην κατάσταση δαπανών μόνο υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις: i) οι μέσες δαπάνες προσωπικού δεν διαφέρουν σημαντικά από τις πραγματικές δαπάνες προσωπικού· ii) η πρακτική αυτή αποτελεί τη συνήθη πρακτική του αναδόχου· iii) η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρακτική αυτή είναι αποδεκτή· και iv) ο δικαιούχος της επιχορήγησης δεν αποκομίζει κέρδος από την αναφορά των δαπανών με τον τρόπο αυτό.

35. Ο Διαμεσολαβητής εξέτασε το ζήτημα του κατά πόσον ο καταγγέλλων αποκόμισε κέρδος ως αποτέλεσμα της αναφοράς του μέσου κόστους αντί του πραγματικού κόστους. Οι επιλέξιμες δαπάνες που συμφωνήθηκαν στη σύμβαση 1 ανήλθαν σε 282 540 EUR. Στην κατάσταση δαπανών της για τη σύμβαση 1, ως αποτέλεσμα της χρήσης του συστήματος μέσου κόστους για τους υπολογισμούς της, η καταγγέλλουσα ανέφερε ότι οι επιλέξιμες δαπάνες ανέρχονταν σε 281 936,62 EUR. Από την άλλη πλευρά, ο έλεγχος διαπίστωσε ότι οι πραγματικές δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν για το έργο ανήλθαν σε 212 540,80 EUR. Η διαφορά που προκύπτει από την εφαρμογή των διαφόρων μεθόδων υπολογισμού υποδηλώνει, εν πάση περιπτώσει, κέρδος για τον καταγγέλλοντα, δεδομένου ότι η πληρωμή της ΕΕ ήταν μεγαλύτερη από τις πραγματικές δαπάνες. Μολονότι το κέρδος αυτό δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη «κέρδος» από οικονομική ή λογιστική άποψη, φαίνεται ωστόσο να αποτελεί περιθώριο κέρδους για τον καταγγέλλοντα.

36. Ο Διαμεσολαβητής εξέτασε επίσης το ζήτημα του κατά πόσον η Επιτροπή αποδέχθηκε τον τρόπο αναφοράς του κόστους από τον καταγγέλλοντα, δηλαδή με βάση το μέσο και όχι το πραγματικό κόστος. Από τα διαθέσιμα αποδεικτικά στοιχεία δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή αντιτάχθηκε στην κατάσταση μέσων δαπανών προσωπικού του καταγγέλλοντος για το 2001 όσον αφορά τη σύμβαση 1. Ως εκ τούτου, η Διαμεσολαβήτρια αντιλαμβάνεται ότι η Επιτροπή θεώρησε εμμέσως ότι πρόκειται για αποδεκτό τρόπο αναφοράς του κόστους. Επιπλέον, φαίνεται ότι αυτή ήταν η συνήθης πρακτική του καταγγέλλοντος, για την οποία ενημέρωσε την Επιτροπή τον Οκτώβριο του 1999, κατά τη διάρκεια της διαπραγμάτευσης της σύμβασης 1 [11].

37. Από την άλλη πλευρά, ωστόσο, σύμφωνα με την αρχή της δίκαιης μεταχείρισης των μερών, η σιωπηρή αποδοχή της Επιτροπής ήταν δικαιολογημένη, δεδομένου ότι είχε το δικαίωμα να αναμένει ότι ο καταγγέλλων θα πληρούσε την άλλη προϋπόθεση σχετικά με την αναφορά του μέσου κόστους, δηλαδή ότι δεν υπήρχε σημαντική διαφορά μεταξύ του πραγματικού και του μέσου κόστους.

38. Όσον αφορά τη σύμβαση 1, ωστόσο, υπήρχε διαφορά 30 %. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί εύλογο να υποστηρίξει η Επιτροπή ότι μια διαφορά 30 % είναι σημαντική. Ως εκ τούτου, φαίνεται ότι ο καταγγέλλων δεν συμμορφώθηκε με τον σχετικό συμβατικό όρο για την αναφορά του μέσου κόστους για το προσωπικό.

39. Ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί επίσης ότι η διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης απαιτεί από την Επιτροπή να εφαρμόζει πάντοτε τα ίδια κριτήρια κατά την αξιολόγηση της σημασίας της διαφοράς μεταξύ των δαπανών προσωπικού που της αναφέρονται βάσει των διαφόρων μοντέλων. Η Επιτροπή ερμήνευσε τη διατύπωση του όρου «σημαντική διαφορά» με αναφορά σε κατώτατο όριο. Στο πλαίσιο αυτό, επισήμανε ότι η εσωτερική πρακτική των ΓΔ της είναι να θεωρούν σημαντική διαφορά 5 % μεταξύ των δαπανών προσωπικού που δηλώνονται στο πλαίσιο των διαφόρων μοντέλων.

40. Ομοίως, ο Διαμεσολαβητής δεν θεωρεί παράλογη την ανωτέρω ερμηνεία της Επιτροπής. Ο καταγγέλλων δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή contra proferentem, δηλαδή ότι ο όρος «σημαντική διαφορά» θα πρέπει να ερμηνεύεται κατά του μέρους που επέβαλε τη συμπερίληψή του στη σύμβαση (στην προκειμένη περίπτωση, της Επιτροπής), σε περιπτώσεις όπου η διαφορά αυτή ανέρχεται σε 30%. Ως εκ τούτου, θεωρεί ότι μια διαφορά 30 % θα πρέπει να γίνει δεκτή ως σημαντική διαφορά.

41. Από την άλλη πλευρά, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί εύλογο το επιχείρημα του καταγγέλλοντος ότι, ελλείψει ορισμού στη σύμβαση, θα ήταν ασφαλώς χρήσιμο εάν η Επιτροπή είχε ενημερώσει τον καταγγέλλοντα κατά την έναρξη των συμβατικών διαπραγματεύσεων ότι θεωρούσε το 5 % ως τη μέγιστη αποδεκτή διαφορά. Αυτό ισχύει ιδίως όταν θεωρείται ότι, όπως προαναφέρθηκε, η Επιτροπή μπορεί, μονομερώς, να αλλάξει τη διοικητική πρακτική των ΓΔ της Επιτροπής. Θα ήταν επίσης χρήσιμο εάν η Επιτροπή είχε επιστήσει την προσοχή του καταγγέλλοντος στο γεγονός ότι το σύστημα του μέσου κόστους ήταν καταλληλότερο για τους λογιστικούς σκοπούς των μεγάλων επιχειρήσεων και όχι τόσο κατάλληλο για μια ΜΜΕ όπως η καταγγέλλουσα [12]. Αυτό θα είχε προειδοποιήσει τον καταγγέλλοντα να μην υπολογίσει το κόστος με τον τρόπο που είχε επιλέξει να το πράξει.

42. Ωστόσο, όπως προαναφέρθηκε, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί εύλογο να θεωρήσει ότι η συμβατική διάταξη που αφορά «σημαντική διαφορά» δεν μπορεί να ερμηνευθεί κατά τρόπο που να επιτρέπει διαφορά 30 %. Η διαφορά αυτή δεν μπορεί παρά να χαρακτηριστεί σημαντική και απέχει πολύ από τη διαφορά του 5 % που η Επιτροπή θεώρησε αποδεκτή. Για τον λόγο αυτό, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν ενήργησε αδικαιολόγητα με την ανάκτηση του ποσού των 32 541,07 ευρώ από τον καταγγέλλοντα. Ως εκ τούτου, δεν διαπιστώνει κρούσμα κακοδιοίκησης όσον αφορά τον ισχυρισμό του καταγγέλλοντος.

43. Επιπλέον, ο Διαμεσολαβητής δεν είναι πεπεισμένος ότι η άποψη του καταγγέλλοντος μπορεί να υποστηριχθεί, δηλαδή ότι η διαφορά αυτή θα μπορούσε να υπολογιστεί κατά μέσο όρο εάν όλες οι δαπάνες προσωπικού του διεκπεραιώνονταν λαμβάνοντας υπόψη από κοινού τις συμβάσεις 1, 2 και 3. Ο καταγγέλλων θεωρεί ότι εάν και οι τρεις συμβάσεις αξιολογήθηκαν από κοινού και εάν η σύγκριση μεταξύ του μέσου και του πραγματικού κόστους προσωπικού αφορούσε μόνο την κοινοτική συνεισφορά, σε αντίθεση με το ακαθάριστο μισθολογικό κόστος (όπως πρότεινε η Επιτροπή), δεν θα υπήρχε σημαντική διαφορά. Ως εκ τούτου, ο καταγγέλλων ισχυρίζεται ότι τα αριθμητικά στοιχεία για τις τρεις συμβάσεις θα πρέπει να αθροιστούν. Επιπλέον, ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι, κατά τη διενέργεια της σύγκρισης, δεν θα πρέπει να ληφθεί υπόψη το ανώτατο όριο δαπανών στη σύμβαση 3.

44. Πρώτον, ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί με την Επιτροπή ότι οι συμβατικές υποχρεώσεις του καταγγέλλοντος που απορρέουν από μία σύμβαση δεν θα πρέπει να αξιολογούνται βάσει άλλων συμβάσεων. Από κανένα στοιχείο των επίμαχων συμβάσεων δεν προκύπτει οποιαδήποτε σχέση μεταξύ τους. Κάθε σύμβαση αναφέρεται σε ένα συγκεκριμένο ερευνητικό έργο το οποίο είναι ξεχωριστό από άλλες συμβάσεις. Η σύμβαση 1, η οποία συνήφθη το 1999, δεν περιέχει καμία ένδειξη ότι θα συναφθούν άλλες συμβάσεις το 2001. Επιπλέον, οι οδηγίες στις οποίες αναφέρθηκε ο καταγγέλλων, δηλαδή η «επιλογή από τον Συμμετέχοντα του συστήματος απόδοσης δαπανών για συμβάσεις έρευνας, επίδειξης και συνδυασμένες συμβάσεις», ανεξάρτητα από το περιεχόμενό τους, δεν μπορούν να υπερισχύσουν των συμβάσεων. Επιπλέον, δεν υπάρχει κανένας λόγος να θεωρηθεί ότι οι οδηγίες αυτές αποτελούν αξιόπιστη πηγή ερμηνείας για τις συμβάσεις.

45. Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής επισημαίνει ότι, ακόμη και αν εφαρμοστεί η μέθοδος υπολογισμού του καταγγέλλοντος, σύμφωνα με την οποία οι δαπάνες προσωπικού για τις τρεις συμβάσεις αθροίζονται και το συμβατικό ανώτατο όριο δεν εφαρμόζεται για την τρίτη σύμβαση, η συνολική διαφορά για τις τρεις συμβάσεις μεταξύ των μέσων δαπανών προσωπικού και των πραγματικών δαπανών προσωπικού είναι 9,39 %. Ωστόσο, η διαφορά μεταξύ των μέσων δαπανών προσωπικού και των πραγματικών δαπανών προσωπικού που προκύπτει από την εφαρμογή των δύο μοντέλων υποβολής εκθέσεων σχετικά με τις δαπάνες θα ήταν περίπου 15,3 % έναντι 9,39 %, εάν λαμβανόταν υπόψη το ανώτατο όριο στην περίπτωση της σύμβασης 3 [13]. Οι δύο αυτοί αριθμοί (με ή χωρίς την εφαρμογή του ανώτατου ορίου) μπορούν επίσης να θεωρηθούν ότι συνιστούν σημαντική διαφορά.

46. Όπως ορθώς επισήμανε και η Επιτροπή, κάθε σύγκριση της χρήσης των μεθόδων πραγματικού και μέσου κόστους πρέπει να λαμβάνει υπόψη την περιορισμένη συνεισφορά της Ένωσης που μπορεί να ζητηθεί. Η συνεισφορά αυτή καθορίζεται με βάση τις συνολικές επιλέξιμες δαπάνες που θα μπορούσαν να ζητηθούν στο πλαίσιο της σύμβασης (στη σύμβαση 1, η συνεισφορά της ΕΕ ανερχόταν στο 50 % των συνολικών επιλέξιμων δαπανών) και αποτελεί κατηγορία λογοδοσίας ανεξάρτητη από τις δαπάνες. Ως εκ τούτου, η συνεισφορά της ΕΕ δεν έχει σημασία για τον προσδιορισμό του κατά πόσον η διαφορά μεταξύ του πραγματικού και του μέσου κόστους είναι σημαντική ή ασήμαντη.

47. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι δεν δικαιολογούνται περαιτέρω έρευνες όσον αφορά τον ισχυρισμό. Ως εκ τούτου, ο ισχυρισμός του καταγγέλλοντος ότι η Επιτροπή θα πρέπει να του επιστρέψει τουλάχιστον ένα μέρος του ανακτηθέντος ποσού δεν μπορεί να γίνει δεκτός.

Β. Συμπεράσματα

Με βάση την έρευνά του σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, ο Διαμεσολαβητής την περατώνει με το ακόλουθο συμπέρασμα.

Όσον αφορά τον ισχυρισμό του καταγγέλλοντος, δεν υπήρξε κακοδιοίκηση. Ο ισχυρισμός του καταγγέλλοντος δεν μπορεί να γίνει δεκτός.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

ΠΕΡΑΙΤΕΡΩ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ

Η Διαμεσολαβήτρια προτείνει στην Επιτροπή να εξετάσει το ενδεχόμενο να προσφέρει στον ιστότοπό της σαφή καθοδήγηση στους αναδόχους σχετικά με τις διάφορες λογιστικές μεθόδους για την αναφορά του κόστους των ερευνητικών προγραμμάτων.

 

Π. Νικηφόρος ΔΙΑΜΑΝΔΟΥΡΟΣ

Στρασβούργο, 21 Απριλίου 2010

---

[1] Απόφαση αριθ. 182/1999/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1998, για το πέμπτο πρόγραμμα-πλαίσιο δραστηριοτήτων έρευνας, τεχνολογικής ανάπτυξης και επίδειξης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (1998-2002).

[2] Το άρθρο 2.4 του Καθεστώτος του Διαμεσολαβητή έχει ως εξής: «Η καταγγελία υποβάλλεται εντός δύο ετών από την ημερομηνία κατά την οποία ο καταγγέλλων έλαβε γνώση των πραγματικών περιστατικών στα οποία βασίζεται.»

[3] Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.

[4] Διατίθεται στον δικτυακό τόπο http://www.cordis.lu/fp5/cont-admin.htm.

[5] Το άρθρο 22, σημείο 1, του παραρτήματος II των συμβάσεων 1 και 2 έχει ως εξής: «Οι επιλέξιμες δαπάνες … πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις: να πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια του έργου… και να αποκλείσει οποιοδήποτε περιθώριο κέρδους».

[6] Το άρθρο 17, σημείο 1, του παραρτήματος II της συμβάσεως 3 έχει ως εξής: «Οι επιλέξιμες δαπάνες …πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις: να πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια του έργου… και να αποκλείσει οποιοδήποτε περιθώριο κέρδους».

[7] Βλ. υποσημείωση 6.

[8] Βλ. υποσημείωση 7.

[9] Το άρθρο 109, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 248, σ. 1), ορίζει τα εξής: «Η επιχορήγηση δεν μπορεί να έχει ως σκοπό ή ως αποτέλεσμα την επίτευξη κέρδους για τον δικαιούχο.»

[10] Βλ. υποσημειώσεις 5 και 6.

[11] Ο καταγγέλλων παρέπεμψε στην επιστολή του, στην οποία ανέφερε ότι: "Les taux appliqués dans le projet FISHREG … sont les taux en viguer pratiqués par notre société dans le cadre de ce type de programme".

[12] Όπως ανέφερε η Επιτροπή στην επιστολή που απέστειλε στον καταγγέλλοντα τον Δεκέμβριο του 2006.

[13]

Σύμβαση	Χρεωθείσες/πληρωθείσες	Αποδεκτό	Διαφορά	Συνεισφορά της ΕΕ
Σύμβαση 1	281 939,62 ευρώ	212 540,80 ευρώ	-69 398,82 ευρώ	34.699,41 ευρώ
Σύμβαση 2	191 089,10 ευρώ	191 714,17 ευρώ	+625,07 ευρώ	+312,54 ευρώ
Σύμβαση 3	42 802,20 ευρώ	44 648,00 ευρώ	+1 845,80 ευρώ	+1 845,80 ευρώ
Σύνολο				-32 541,07 ευρώ