Ιστορικό των αιτιάσεων

1. Το 2008, η IKEA Retail Germany υπέβαλε καταγγελία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της Γερμανίας. Η καταγγελία αφορούσε περιορισμούς σχεδιασμού σε καταστήματα λιανικής πώλησης σε δύο γερμανικά ομόσπονδα κράτη (Nordrhein-Westfalen και Baden-Württemberg), οι οποίοι ισχύουν για μεγάλα καταστήματα λιανικής πώλησης (άνω των 800 τετραγωνικών μέτρων).[1]

2. Η ΙΚΕΑ υποστήριξε ότι οι νόμοι υπονομεύουν το δικαίωμα ελεύθερης εγκατάστασης [2] και την οδηγία της ΕΕ για τις υπηρεσίες [3]. Η Επιτροπή κίνησε διαδικασία επί παραβάσει [4] σχετικά με την καταγγελία, αποστέλλοντας «προειδοποιητική επιστολή» στη Γερμανία στις 25 Ιουνίου 2009. Η Γερμανία απάντησε δύο μήνες αργότερα.

3. Το 2014 η Decathlon Germany υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή σχετικά με το ίδιο θέμα. Η Επιτροπή αποφάσισε να εξετάσει από κοινού τις καταγγελίες της ΙΚΕΑ και της Decathlon. Στις 18 Ιουνίου 2015 απέστειλε στις γερμανικές αρχές συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή. Η Γερμανία απάντησε τον Αύγουστο του 2015.

4. Έκτοτε, η ΙΚΕΑ και η Decathlon βρίσκονται σε επαφή με την Επιτροπή σχετικά με τη διαδικασία επί παραβάσει, μεταξύ άλλων μέσω συναντήσεων με αρμόδια μέλη του προσωπικού της Επιτροπής και μέσω αλληλογραφίας.

5. Το 2018, το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ) εξέδωσε απόφαση σε υπόθεση που αφορούσε περιορισμούς στον χώρο λιανικής πώλησης (υπόθεση Visser).[5]

6. Τον Δεκέμβριο του 2020, η Διάσκεψη των Γερμανών Υπουργών Χωροταξίας συνέταξε κατευθυντήριες γραμμές για τα ομόσπονδα κράτη, αποσαφηνίζοντας παρεκκλίσεις από τους κανόνες που περιορίζουν την ελευθερία εγκατάστασης των εμπόρων λιανικής πώλησης.

7. Μεταξύ Οκτωβρίου 2020 και Αυγούστου 2021, οι καταγγέλλοντες και η Επιτροπή αντάλλαξαν επιστολές και πραγματοποίησαν συνάντηση τον Ιανουάριο του 2021. Στις επιστολές τους, η Decathlon και η ΙΚΕΑ εξέφρασαν τη δυσαρέσκειά τους για τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή χειρίστηκε τη διαδικασία επί παραβάσει και για το γεγονός ότι φαινόταν να «εμποδίζεται πολιτικά». Η Επιτροπή εξήγησε ότι αναζητούσε ικανοποιητική λύση και ότι σχεδίαζε να ανοίξει εκ νέου τις συζητήσεις με τις γερμανικές αρχές μετά την ολοκλήρωση της γερμανικής Προεδρίας του Συμβουλίου της ΕΕ (Δεκέμβριος 2020).

8. Τον Αύγουστο του 2021 η Επιτροπή ενημέρωσε τους καταγγέλλοντες ότι η γερμανική ομοσπονδιακή κυβέρνηση είχε δηλώσει ότι, εκτός από τις προαναφερθείσες κατευθυντήριες γραμμές, εξέταζε το ενδεχόμενο τροποποίησης του ομοσπονδιακού νόμου για τον χωροταξικό σχεδιασμό, με σκοπό τον καθορισμό σαφέστερων διατάξεων σχετικά με το πότε οι κρατικές αρχές μπορούν να χορηγούν εξαιρέσεις από τους περιορισμούς σχεδιασμού για χώρους λιανικής. Ανέφερε ότι η τροποποίηση αυτή θα μπορούσε να εγκριθεί το 2022.

9. Στις 17 Δεκεμβρίου 2021, η ΙΚΕΑ και η Decathlon απευθύνθηκαν στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή.

Η έρευνα

10. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την ανησυχία των καταγγελλόντων ότι η Επιτροπή δεν χειρίστηκε καταλλήλως τις διαδικασίες επί παραβάσει κατά της Γερμανίας κατόπιν δύο καταγγελιών σχετικά με τη νομοθεσία περί χωροταξικού σχεδιασμού και τον χώρο λιανικής πώλησης (2008/4946 και 2015/4207).

11. Η έρευνα εξέτασε: i) τον χρόνο που χρειάστηκε η Επιτροπή για την εξέταση της διαδικασίας επί παραβάσει· ii) τους λόγους που προέβαλε η Επιτροπή για την καθυστέρηση.

12. Στις 22 Μαρτίου 2022, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας συναντήθηκε με την Επιτροπή και επιθεώρησε τους φακέλους της Επιτροπής. Οι καταγγέλλοντες διατύπωσαν παρατηρήσεις σχετικά με την έκθεση του Διαμεσολαβητή για τη συνάντηση με την Επιτροπή και τον έλεγχο [6]. Στις 15 Ιουλίου 2022 η Διαμεσολαβήτρια διαβίβασε στην Επιτροπή τα προκαταρκτικά πορίσματά της [7]. Η απάντηση της Επιτροπής της 14ης Οκτωβρίου 2022 διαβιβάστηκε στους καταγγέλλοντες. Υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους στις 16 Νοεμβρίου 2022.

Καθυστέρηση και αιτιολόγησή της

Αρχικά επιχειρήματα που προβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

13. Οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν ότι η διαδικασία είχε διαρκέσει δυσανάλογα μεγάλο χρονικό διάστημα (πάνω από 13 έτη μέχρι στιγμής) και ότι οι λόγοι που επικαλέστηκε η Επιτροπή για την καθυστέρηση δεν ήταν αξιόπιστοι και είχαν αλλάξει με την πάροδο των ετών. Οι καταγγέλλοντες οδηγήθηκαν στο συμπέρασμα ότι οι πολιτικές εκτιμήσεις και η εθνική επιρροή εμπόδισαν την ολοκλήρωση της διαδικασίας επί παραβάσει.

14. Κατά τη διάρκεια της συνάντησης με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας, η Επιτροπή υποστήριξε ότι οι υποθέσεις είναι πολύπλοκες, γεγονός που συνεπάγεται σύγκρουση μεταξύ του δικαιώματος στην ελευθερία εγκατάστασης στην ΕΕ και των ανησυχιών σχετικά με τον πολεοδομικό και επαρχιακό σχεδιασμό, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας του περιβάλλοντος και των καταναλωτών. Επισήμανε επίσης ότι οι πολυπλοκότητες του ομοσπονδιακού συστήματος στη Γερμανία έπαιξαν ρόλο στην καθυστέρηση.

15. Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η υπόθεση συγκαταλέγεται μεταξύ των μακροβιότερων διαδικασιών επί παραβάσει μέχρι σήμερα, δεδομένου ότι κινήθηκε το 2008. Το 2017 η διαδικασία ανεστάλη εν αναμονή της οριστικής απόφασης στην υπόθεση Visser. Μετά την έκδοση της απόφασης το 2018, η Επιτροπή κίνησε εκ νέου τις υποθέσεις.

16. Ωστόσο, η Επιτροπή δήλωσε ότι οι γερμανικές εκλογές του 2017 και η αλλαγή στα υπουργικά χαρτοφυλάκια συνέβαλαν επίσης στην καθυστέρηση. Πρόσθεσε ότι συνέχισε να αναλύει τις σχετικές αλλαγές, όπως τις κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η Διάσκεψη των Γερμανών Υπουργών Χωροταξικού Σχεδιασμού.

17. Η Επιτροπή ανέλυσε επίσης και άλλα μέτρα που είχε λάβει, ενόσω βρισκόταν σε εξέλιξη η διαδικασία επί παραβάσει, προκειμένου να διασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη συμμορφώνονται με το δικαίωμα στην ελευθερία εγκατάστασης. Το 2018 η Επιτροπή δημοσίευσε ανακοίνωση σχετικά με τον τομέα του λιανικού εμπορίου [8], στην οποία προσδιόρισε βέλτιστες πρακτικές για την καθοδήγηση των μεταρρυθμίσεων των κρατών μελών στον τομέα, καθώς και πρακτικό οδηγό [9] για τις εθνικές ή περιφερειακές αρχές σχετικά με τη μεταρρύθμιση του τομέα του λιανικού εμπορίου. Η Επιτροπή διοργάνωσε επίσης εργαστήρια και άλλες πρωτοβουλίες, συμπεριλαμβανομένων των ενδιαφερόμενων μερών.

18. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι είχε επιλέξει συνειδητά να αντιμετωπίσει το ζήτημα μέσω διαλόγου με τις αρχές της Γερμανίας και όχι μέσω των επίσημων σταδίων της διαδικασίας επί παραβάσει. Ανέφερε ότι αυτό «έχει σημειώσει πρόοδο σε αυτές τις περιπτώσεις, μια αργή διαδικασία». 

19.  Η Επιτροπή διοργάνωσε σημαντικό αριθμό διμερών συναντήσεων και άλλου είδους συναντήσεων με τις αρμόδιες αρχές στη Γερμανία. Αυτό περιλάμβανε συνάντηση τον Ιανουάριο του 2019 στην οποία συμμετείχαν οι καταγγέλλοντες, οι ομοσπονδιακές και κρατικές αρχές στη Γερμανία και η Επιτροπή (με εκπροσώπους της Νομικής Υπηρεσίας και της Γενικής Διεύθυνσης Εμπορίου).

20. Η Επιτροπή δήλωσε ότι δεν αναμένει να περατώσει σύντομα τη διαδικασία επί παραβάσει, δεδομένου ότι ο διάλογός της με τις αρχές της Γερμανίας βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη και οι γερμανικές αρχές έχουν πολλά ακόμη μέτρα να λάβουν.

21. Η Επιτροπή δήλωσε ότι θα μπορούσε να είναι μια επιλογή να τεθεί η υπόθεση στο αρχείο για «λόγους σκοπιμότητας». Δήλωσε ότι μπορεί να λάβει τέτοια απόφαση ακόμη και αν διαπιστώσει ότι το εθνικό δίκαιο/η εθνική πρακτική είναι σαφώς ασύμβατο/-η με το δίκαιο της ΕΕ. Στις περιπτώσεις αυτές, η τελική επιστολή της Επιτροπής περιγράφει λεπτομερώς τη νομική κατάσταση και τους λόγους για τους οποίους είναι ασύμβατη με το δίκαιο της ΕΕ, καθώς και τις ειδικές περιστάσεις σε ένα κράτος μέλος που προσφέρονται για την περάτωση της υπόθεσης. Η επιστολή αυτή μπορεί στη συνέχεια να χρησιμοποιηθεί από τους καταγγέλλοντες στο πλαίσιο νομικής προσφυγής σε εθνικό επίπεδο. Εάν ο καταγγέλλων αποφασίσει να παραπέμψει υπόθεση που έχει περατωθεί για ευκαιριακούς λόγους σε εθνικό δικαστήριο, το εθνικό δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει να ζητήσει την έκδοση προδικαστικής απόφασης από το Δικαστήριο της ΕΕ (ΔΕΕ), διαδικασία στην οποία η Επιτροπή παρεμβαίνει τακτικά.

22. Στις παρατηρήσεις τους σχετικά με την έκθεση επιθεώρησης [10], οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν ότι, παρά τις απόψεις της Επιτροπής σχετικά με την πολυπλοκότητα της υπόθεσης, η Επιτροπή δεν τήρησε τους ισχύοντες κανόνες, ιδίως το άρθρο 258 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ)[11]. Εάν η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωση που υπέχει από τις Συνθήκες, θα πρέπει να εκδώσει «αιτιολογημένη γνώμη» επί του θέματος. Η Επιτροπή απέστειλε δύο προειδοποιητικές επιστολές, αναφέροντας ότι θεωρεί ότι αυτό ισχύει, και δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι έχει αλλάξει τις απόψεις της. Η απόφαση στην υπόθεση Visser απλώς ενίσχυσε τη νομική εκτίμηση της Επιτροπής.

23. Κατά την άποψη των καταγγελλόντων, εκτός από τη συνεδρίαση του Ιανουαρίου 2019, τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή στην παρούσα υπόθεση εξυπηρετούσαν τον σκοπό της καθυστέρησης της διαδικασίας.

24. Οι καταγγέλλοντες εξέφρασαν την ανησυχία τους για την ένδειξη της Επιτροπής ότι θα μπορούσε να θέσει την υπόθεσή τους στο αρχείο για «λόγους σκοπιμότητας». Ενώ η Επιτροπή αναφέρθηκε στη δυνατότητα άσκησης νομικής προσφυγής σε εθνικό επίπεδο, η Επιτροπή γνωρίζει ότι το έχουν ήδη πράξει. Οι καταγγέλλοντες υπέβαλαν τις καταγγελίες τους επί παραβάσει αφού το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο της Γερμανίας διαπίστωσε ότι οι περιορισμοί του γερμανικού χωροταξικού νόμου είναι δικαιολογημένοι (αναλογικοί). Εάν η διαδικασία επί παραβάσει περατωθεί για λόγους ευκαιρίας, οι καταγγέλλοντες ισχυρίστηκαν ότι το γερμανικό διοικητικό δικαστήριο δεν θα εξετάσει το ζήτημα και δεν θα διαβιβάσει την υπόθεσή τους στο ΔΕΕ.

25. Οι καταγγέλλοντες δήλωσαν επίσης ότι, ενώ οι αρμόδιοι υπάλληλοι της Επιτροπής που ασχολήθηκαν με την υπόθεσή τους διατηρούσαν καλή επικοινωνία μαζί τους, δεν τους είχαν δοθεί λόγοι για τη συνεχιζόμενη καθυστέρηση, μετά την απόφαση στην υπόθεση Visser. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, οι σχετικές νομικές διατάξεις στη Γερμανία δεν είχαν αλλάξει.

Η προκαταρκτική αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

26. Έχουν περάσει πάνω από δεκατρία χρόνια από τότε που η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία επί παραβάσει, αλλά δεν ήταν σε θέση να υποδείξει πότε θα περατωθεί η διαδικασία. Ο Διαμεσολαβητής διατύπωσε την προκαταρκτική άποψη ότι μια τόσο σημαντική καθυστέρηση δεν είναι εύλογη. Τα διάφορα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή για να εξηγήσει την καθυστέρηση φαίνεται να είναι, εν μέρει, σωρευτικά και το αποτέλεσμα της παράλειψης της ίδιας της Επιτροπής να λάβει απόφαση σχετικά με τη συνέχιση ή μη της διαδικασίας. Από κάθε αντικειμενική άποψη, τα δεκατρία έτη αποτελούν δυσανάλογα μεγάλο χρονικό διάστημα για την εξέταση των διοικητικών σταδίων μιας διαδικασίας επί παραβάσει. Η καθυστέρηση είχε αναμφισβήτητα αρνητικές επιπτώσεις για τους καταγγέλλοντες.

27. Στο πλαίσιο αυτό, η Διαμεσολαβήτρια διαπίστωσε ότι εναπόκειται στην Επιτροπή να λάβει απόφαση σχετικά με το επόμενο στάδιο της παρούσας διαδικασίας επί παραβάσει και κάλεσε την Επιτροπή να το πράξει χωρίς περαιτέρω αδικαιολόγητη καθυστέρηση.

Η απάντηση της Επιτροπής στην προκαταρκτική αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή και οι παρατηρήσεις των καταγγελλόντων σχετικά με την εν λόγω απάντηση

28. Η Επιτροπή παρέπεμψε στις πλέον πρόσφατες ενέργειές της σχετικά με τις διαδικασίες επί παραβάσει των καταγγελλόντων. Μετά τη συνάντηση με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας τον Μάρτιο του 2022, η Επιτροπή συναντήθηκε διαδικτυακά με τις γερμανικές αρχές τον Απρίλιο του 2022. Τον Μάιο του 2022 η Επιτροπή απέστειλε στη γερμανική κυβέρνηση κατάλογο λεπτομερών ερωτήσεων σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις διαδικασίες παρέκκλισης που εξέδωσε η γερμανική διάσκεψη των υπουργών χωροταξικού σχεδιασμού τον Δεκέμβριο του 2020. Τον Αύγουστο του 2022 η γερμανική κυβέρνηση απάντησε. Εν τω μεταξύ, τον Ιούλιο του 2022, η Επιτροπή συζήτησε τις υποθέσεις με τη γερμανική κυβέρνηση. Τον Σεπτέμβριο και τον Οκτώβριο του 2022 η Επιτροπή είχε περαιτέρω επαφές με τις γερμανικές αρχές. Η Επιτροπή είχε επίσης περαιτέρω επαφές με τους καταγγέλλοντες και είχε προγραμματίσει συνάντηση μαζί τους τον Οκτώβριο του 2022.

29. Σκοπός όλων αυτών των συναντήσεων και ανταλλαγών ήταν η συλλογή πληροφοριών με σκοπό τη λήψη απόφασης σχετικά με τη διαδικασία επί παραβάσει έως τις αρχές του 2023.

30. Κατά την Επιτροπή, η καθυστέρηση οφείλεται σε διάφορους λόγους.

31. Ειδικότερα, οι υποθέσεις είναι νομικά περίπλοκες και πολιτικά ευαίσθητες λόγω δύο αντικρουόμενων συμφερόντων: το οικονομικό συμφέρον της ελευθερίας εγκατάστασης στον τομέα του λιανικού εμπορίου και τους στόχους δημόσιου συμφέροντος, όπως η προστασία του περιβάλλοντος, η προστασία των καταναλωτών και η κοινωνική και εδαφική συνοχή. Οι υποθέσεις συνδέονται με εν εξελίξει πολιτικές συζητήσεις σχετικά με την αστική ανάπλαση, τη χρήση γης, την πολιτική μεταφορών και τη δράση για το κλίμα και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Στη Γερμανία (όπως και σε άλλα ομόσπονδα κράτη μέλη της ΕΕ), το κανονιστικό πλαίσιο για τον τομέα του λιανικού εμπορίου εμπίπτει στην αρμοδιότητα των ομόσπονδων κρατών, ενώ οι δήμοι διαθέτουν ορισμένη αυτονομία όσον αφορά την εφαρμογή του εν λόγω πλαισίου.

32. Η Επιτροπή τόνισε ότι παρακολουθεί συνεχώς το ζήτημα των καταστημάτων λιανικής πώλησης σε διάφορα κράτη μέλη. Η κατάσταση σε ολόκληρη την ΕΕ είναι πολύ περίπλοκη και περιλαμβάνει διάφορους κανόνες και κανονισμούς σε εθνικό, περιφερειακό και ενίοτε τοπικό επίπεδο.

33. Η Επιτροπή επανέλαβε ότι η καθυστέρηση οφειλόταν εν μέρει στην ανάγκη αναμονής των αποτελεσμάτων των δικαστικών διαδικασιών [12] και στην εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες (η οποία επρόκειτο να εφαρμοστεί πλήρως έως το 2010).

34. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, ενώ πριν από την απόφαση Visser, η Γερμανία αμφισβήτησε την άποψη της Επιτροπής, μετά την έκδοση της απόφασης, η γερμανική κυβέρνηση δεσμεύτηκε «εποικοδομητικά» να ανταποκριθεί στις ανησυχίες που εξέφρασε η Επιτροπή. Οι συζητήσεις αυτές ήταν πολύπλοκες και χρονοβόρες.

35. Υποστήριξε ότι, αν και η τροποποίηση του νομικού πλαισίου κατά τη διάρκεια των εν λόγω συζητήσεων δεν ήταν ρεαλιστική, η ενίσχυση του υφιστάμενου μέσου των διαδικασιών παρέκκλισης βάσει του γερμανικού δικαίου προσφέρει στην πράξη «κάποιες δυνατότητες για τη διασφάλιση καλύτερης συμμόρφωσης με το δίκαιο της ΕΕ» του γερμανικού πλαισίου για τα καταστήματα λιανικής πώλησης. Η Επιτροπή δεσμεύεται πλήρως να συνεργαστεί ενεργά με τις γερμανικές αρχές για την ανάπτυξη ενός βιώσιμου συστήματος για τα καταστήματα λιανικής πώλησης προς όφελος οικονομικών φορέων όπως οι καταγγέλλοντες.

36. Η Επιτροπή διαφωνεί με το επιχείρημα των καταγγελλόντων ότι δεν τήρησε το άρθρο 258 της ΣΛΕΕ με την αιτιολογία ότι ήταν υποχρεωμένη να εκδώσει αιτιολογημένη γνώμη. Το ΔΕΕ αναγνωρίζει σταθερά ότι η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια να αποφασίζει εάν και πότε θα κινήσει διαδικασία επί παραβάσει ή θα παραπέμψει μια υπόθεση στο ΔΕΕ. Η Επιτροπή μπορεί να περατώσει μια υπόθεση για «λόγους ευκαιρίας», αν και μια εθνική νομοθεσία ή πρακτική σαφώς δεν είναι νομικά συμβατή με το δίκαιο της ΕΕ. Η Επιτροπή δεν υποχρεούται να εκδώσει αιτιολογημένη γνώμη, ακόμη και αν θεωρεί ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωση που υπέχει από τις Συνθήκες.

37. Οι καταγγέλλοντες εξέφρασαν την ικανοποίησή τους για τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή μετά τη συνάντησή της με την ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας τον Μάρτιο του 2022. Ωστόσο, η Επιτροπή επικοινώνησε εκ νέου με τους καταγγέλλοντες μόλις τον Σεπτέμβριο του 2022.

38. Οι καταγγέλλοντες συμφωνούν με την Επιτροπή ότι οι υποθέσεις είναι νομικά περίπλοκες. Ωστόσο, ισχυρίστηκαν ότι είτε η γερμανική νομοθεσία συνάδει με το δικαίωμα στην ελευθερία εγκατάστασης είτε όχι. Δεδομένου ότι η Επιτροπή απέστειλε δύο προειδοποιητικές επιστολές, η άποψή της ήταν σαφής ακόμη και πριν οι δύο αποφάσεις του ΔΕΕ στηρίξουν τη νομική τους θέση. Οι καταγγέλλοντες αναγνώρισαν ότι η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την εξέταση των υποθέσεων επί παραβάσει. Ωστόσο, εάν θεωρεί ότι υπάρχει σαφής παραβίαση των θεμελιωδών ελευθεριών, πρέπει να αξιολογήσει την παραβίαση του δικαίου στην απόφαση διακριτικής ευχέρειας, κάτι που δεν έπραξε στην προκειμένη περίπτωση.

39. Οι καταγγέλλοντες δήλωσαν ότι έχουν ήδη απευθυνθεί στα γερμανικά δικαστήρια σε σχέση με τις υποθέσεις τους, αλλά το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο αποφάσισε να μην παραπέμψει την υπόθεση στο ΔΕΕ. Ως εκ τούτου, εάν η Επιτροπή περατώσει την υπόθεσή της για λόγους ευκαιρίας, θεωρώντας ότι το ζήτημα θα αντιμετωπιστεί καλύτερα από τα εθνικά δικαστήρια, θα δεχθεί κατ’ ουσίαν ότι θα υπονομευθεί το δικαίωμα στην ελευθερία εγκατάστασης. Αυτό θα υπονόμευε την αξιοπιστία της Επιτροπής ως «θεματοφύλακα των Συνθηκών».

40. Οι καταγγέλλοντες ανησυχούν για τις απόψεις της Επιτροπής ότι η αυξημένη χρήση διαδικασιών παρέκκλισης θα μπορούσε να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ. Στις καταγγελίες τους προς την Επιτροπή, οι καταγγέλλοντες εξήγησαν ότι οι απαιτήσεις των διαδικασιών παρέκκλισης είναι ασαφείς και η αρχή που είναι αρμόδια για τη χορήγηση παρέκκλισης έχει πλήρη διακριτική ευχέρεια να το πράξει. Οποιαδήποτε τροποποίηση της ρήτρας παρέκκλισης δεν θα μεταβάλει την κατάσταση βάσει της γερμανικής νομοθεσίας περί χωροταξικού σχεδιασμού, εάν οι αιτούντες δεν έχουν δικαίωμα παρέκκλισης από τους εν λόγω κανονισμούς που δεν συμμορφώνονται με το δίκαιο της ΕΕ. Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτός ο τρόπος με τον οποίο η διαδικασία παρέκκλισης μπορεί να διασφαλίσει τη συμμόρφωση στην πράξη.

Τελική αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

41. Η Επιτροπή ανέφερε ότι θα λάβει απόφαση σχετικά με τις διαδικασίες επί παραβάσει των καταγγελλόντων έως τις αρχές του 2023. Εάν το πράξει, θα έχουν παρέλθει σχεδόν 14 έτη από την υποβολή της πρώτης καταγγελίας. Μολονότι η Επιτροπή ασφαλώς δεν παρέμεινε αδρανής στον φάκελο καθ’ όλη τη διάρκεια αυτής της περιόδου, η Διαμεσολαβήτρια εμμένει στην προκαταρκτική της διαπίστωση ότι η καθυστέρηση αυτή δεν είναι εύλογη λαμβανομένου υπόψη του επίμαχου ζητήματος. Σε όλες τις δραστηριότητές της, η Επιτροπή πρέπει να τηρεί τις αρχές της χρηστής διοίκησης, οι οποίες περιλαμβάνουν την απαίτηση οι αποφάσεις να λαμβάνονται εντός εύλογου χρονικού διαστήματος.

42. Ο Διαμεσολαβητής διαπιστώνει ότι οι λόγοι που προβάλλει η Επιτροπή για την καθυστέρηση οφείλονται κυρίως στην Επιτροπή. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι ο χρόνος που χρειάστηκε για την εξέταση της εν λόγω διαδικασίας επί παραβάσει οφείλεται στην περίπλοκη νομική κατάσταση και στην εθνική πολιτική. Είναι σαφές ότι οι νομικές ιδιαιτερότητες των ομόσπονδων κρατών της ΕΕ δεν είναι νέες για την Επιτροπή και, σε διάστημα 13 ετών, το εθνικό πολιτικό τοπίο μπορεί να αλλάξει αρκετές φορές. Η πραγματικότητα αυτή θα πρέπει να ληφθεί υπόψη στη στρατηγική της Επιτροπής για την αντιμετώπιση μιας διαδικασίας επί παραβάσει. Επιπλέον, το προσωπικό της Επιτροπής που ασχολείται με καταγγελίες επί παραβάσει διαθέτει σημαντική νομική εμπειρογνωμοσύνη και θα πρέπει να είναι σε θέση να χειρίζεται τα πολύπλοκα νομικά ζητήματα εντός εύλογου χρονικού διαστήματος.

43. Τούτου λεχθέντος, η Διαμεσολαβήτρια αναγνωρίζει ότι η Επιτροπή προέβη σε ορισμένες ενέργειες κατά την περίοδο που ασχολήθηκε με τη διαδικασία αυτή. Σε αυτές περιλαμβάνονταν οι δράσεις που αποσκοπούσαν στο να διασφαλίσουν ότι άλλα κράτη μέλη σέβονται το δικαίωμα της ΕΕ στην ελευθερία εγκατάστασης (συμπεριλαμβανομένης της επικοινωνίας, των κατευθυντήριων γραμμών και των εργαστηρίων) και ο άμεσος διάλογος με τις γερμανικές αρχές, ο οποίος έχει σαφώς ενταθεί κατά τη διάρκεια της έρευνας του Διαμεσολαβητή.  Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί επίσης ότι η Επιτροπή βασίμως αποφάσισε να αναμείνει την έκβαση των δύο δικαστικών υποθέσεων που προαναφέρθηκαν [13], μολονότι η μονοετής αναστολή της διαδικασίας επί παραβάσει εν αναμονή της έκβασης της υπόθεσης Visser [14] φαίνεται μακρά.

44. Η Επιτροπή δήλωσε ότι η καθυστέρηση ήταν εν μέρει αποτέλεσμα της επιλογής της να συνεχίσει τον διάλογο με τις αρχές της Γερμανίας, αντί να λάβει επίσημα μέτρα στο πλαίσιο της διαδικασίας επί παραβάσει. Μολονότι η Επιτροπή έχει δεσμευτεί να χρησιμοποιεί τον διάλογο, όπου είναι δυνατόν, για να πείσει τα κράτη μέλη να ευθυγραμμίσουν την εθνική τους νομοθεσία με το δίκαιο της ΕΕ, έχει επίσης θέσει ως στόχο την έγκαιρη εξέταση των καταγγελιών και των διαδικασιών επί παραβάσει.[15] Ασφαλώς, ο διάλογος αυτός δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως δικαιολογία για αδικαιολόγητη καθυστέρηση στα διοικητικά στάδια μιας διαδικασίας επί παραβάσει.

45. Ο Διαμεσολαβητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να δικαιολογήσει τα δεκατρία έτη που χρειάστηκαν για την εξέταση των διοικητικών σταδίων της διαδικασίας επί παραβάσει. Πρόκειται για κακοδιοίκηση. Δεδομένου ότι η Επιτροπή δήλωσε ότι θα λάβει απόφαση στις αρχές του 2023, η Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε ότι δεν θα εξυπηρετούσε κανέναν σκοπό η διατύπωση σύστασης.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο πόρισμα:

Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να δικαιολογήσει τα δεκατρία έτη που χρειάστηκαν για την εξέταση των διοικητικών σταδίων της διαδικασίας επί παραβάσει. Αυτό είναι κακοδιοίκηση.

Δεδομένης της δέσμευσης της Επιτροπής να λάβει απόφαση στις αρχές του 2023, η Διαμεσολαβήτρια την καλεί να υποβάλει σχετική έκθεση έως το τέλος Μαρτίου 2023.

Οι καταγγέλλοντες και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 16/12/2022

[1] Οι εγκαταστάσεις αυτές απαγορεύονται εάν ένα έργο λιανικής πώλησης: α) αναμένεται να παράγει πάνω από το 30 % του κύκλου εργασιών της με πελάτες που ζουν εκτός της πόλης και της γύρω περιοχής («αρχή της συνοχής»)· β) αναμένεται να αποσπάσει την προσοχή του 10 % ή περισσότερο του κύκλου εργασιών των κατεστημένων λιανοπωλητών («αρχή της μη απομείωσης») και γ) ο χώρος πωλήσεών του είναι αφιερωμένος, σε ορισμένο ποσοστό, στη σχετική με το κέντρο της πόλης ποικιλία, όπως λαμπτήρες, χαλιά, μαγειρικά σκεύη κ.λπ. («αρχή της ενσωμάτωσης»). Η προϋπόθεση γ) αφορά τον στόχο πολιτικής για την προστασία των κέντρων των πόλεων, ενώ οι προϋποθέσεις α) και β) αφορούν οικονομικά ζητήματα.

[2] Το δικαίωμα στην ελευθερία εγκατάστασης ορίζεται στο άρθρο 49 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[3] Οδηγία 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τις καταγγελίες και τις διαδικασίες επί παραβάσει της ΕΕ: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure_en

[5] Η απόφαση αφορούσε δημοτικά χωροταξικά σχέδια που συνεπάγονταν την απαγόρευση του λιανικού εμπορίου αγαθών που δεν είναι ογκώδη (όπως υποδήματα και ενδύματα) σε γεωγραφική ζώνη που βρίσκεται εκτός του κέντρου της πόλης. Σκοπός της απαγόρευσης ήταν να διατηρηθεί η βιωσιμότητα του κέντρου της πόλης του δήμου και να αποφευχθεί η ύπαρξη κενών εγκαταστάσεων στην πόλη, προς το συμφέρον της καλής χωροταξίας των πόλεων και των επαρχιών. Το ΔΕΕ επιβεβαίωσε ότι: το λιανικό εμπόριο είναι υπηρεσία και εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες· η οδηγία για τις υπηρεσίες εφαρμόζεται στα καταστήματα λιανικής πώλησης ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη τη ρυθμίζουν (π.χ. μέσω κανόνων σχεδιασμού)· η απαγόρευση πώλησης μη ογκωδών αγαθών εκτός του κέντρου της πόλης αποτελεί εδαφικό περιορισμό κατά την έννοια της οδηγίας για τις υπηρεσίες (άρθρο 15 παράγραφος 2 στοιχείο α)· η προστασία του κέντρου της πόλης μπορεί να συνιστά επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις της απαγόρευσης των διακρίσεων, της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας.

C-31/16 Visser κατά Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] Η έκθεση επιθεώρησης διατίθεται στη διεύθυνση https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/158614 .

[7] Τα προκαταρκτικά πορίσματα της Διαμεσολαβήτριας διατίθενται στη διεύθυνση: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Ένας ευρωπαϊκός τομέας λιανικού εμπορίου κατάλληλος για τον 21ο αιώνα https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Πρακτικός οδηγός για την προώθηση της αναζωογόνησης και του εκσυγχρονισμού του τομέα του μικρού λιανικού εμπορίου https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aa75ed71a1/language-en

[10] Έκθεση σχετικά με τη συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και της ερευνητικής ομάδας του Διαμεσολαβητή και την επιθεώρηση των εγγράφων της Επιτροπής.

[11] Το άρθρο 258 της ΣΛΕΕ αποτελεί τη νομική βάση για τις διαδικασίες επί παραβάσει.

[12] Εκτός από την υπόθεση Visser, ανέφερε την υπόθεση C-400-08 Επιτροπή κατά Ισπανίας: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Ο Διαμεσολαβητής έχει ήδη διατυπώσει την άποψη ότι είναι εύλογο η Επιτροπή να αναμένει την έκβαση σχετικής δικαστικής υπόθεσης προτού προβεί στα επόμενα βήματα στο πλαίσιο διαδικασίας επί παραβάσει: Απόφαση στις υποθέσεις 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS και 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/80471.

[14] Από τα έγγραφα που επιθεωρήθηκαν προκύπτει ότι, μετά την απόφαση στην υπόθεση Visser το 2018, η Επιτροπή δραστηριοποιήθηκε εκ νέου. Αυτό περιλάμβανε τη διεξαγωγή εσωτερικών συνεδριάσεων και την ανταλλαγή απόψεων με τις γερμανικές αρχές το 2020 και το 2021.

[15] Στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Δίκαιο της ΕΕ: Καλύτερη εφαρμογή για καλύτερα αποτελέσματα»: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC