Ιστορικό της καταγγελίας

1. Ο καταγγέλλων [1] είναι δημοσιογράφος που εργάζεται σε πλατφόρμα ερευνητικής δημοσιογραφίας. Τον Οκτώβριο του 2019 υπέβαλε αίτηση πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα [2] στην Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF). Ζήτησε από την OLAF να αποκαλύψει όλα τα έγγραφα και την αλληλογραφία που σχετίζονται με την έρευνά της σχετικά με τους δεσμούς μεταξύ του κατασκευαστή προϊόντων καπνού Japan Tobacco International (JTI) και ενός μέλους της οικογένειας του προέδρου της Συρίας.

2. Η OLAF αρνήθηκε να κοινοποιήσει τα ζητηθέντα έγγραφα. Η OLAF υποστήριξε ότι τα έγγραφα καλύπτονται από γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης που αναγνωρίζεται από τη νομολογία της ΕΕ ^[3], σύμφωνα με το οποίο η δημοσιοποίηση εγγράφων που σχετίζονται με έρευνες της OLAF θα υπονόμευε θεμελιωδώς τους στόχους των ερευνητικών δραστηριοτήτων της, καθώς και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Η OLAF έκρινε ότι ο καταγγέλλων δεν είχε παράσχει σαφή στοιχεία που να υποδεικνύουν την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος που να δικαιολογεί τη γνωστοποίηση.

3. Η καταγγέλλουσα αμφισβήτησε την άρνηση της OLAF με επιβεβαιωτική αίτηση.[4] Ισχυρίστηκε ότι υπήρχε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση, ιδίως επειδή παρόμοιες έρευνες είχαν δείξει ότι οι καπνοβιομηχανίες δωροδοκούσαν αρχές και εκμεταλλεύονταν εμπόλεμες ζώνες για να πωλούν τα προϊόντα τους.

4. Η OLAF ενέμεινε στην απόφασή της να αρνηθεί την πρόσβαση στα έγγραφα. Ανέφερε ότι ο καταγγέλλων δεν απέδειξε την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων και υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση θα υπονόμευε την προστασία του σκοπού των επιθεωρήσεων, των ερευνών και των λογιστικών ελέγχων, καθώς και την προστασία της ιδιωτικής ζωής και των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα [5]. Η δημοσιοποίηση των εγγράφων θα συνιστούσε επίσης κίνδυνο για το τεκμήριο αθωότητας των προσώπων τα οποία αφορά η έρευνα. Η OLAF πρόσθεσε ότι δεν ήταν δυνατόν να δοθεί μερική πρόσβαση στα έγγραφα, δεδομένου ότι όλες οι πληροφορίες που περιέχονται σε αυτά εμπίπτουν στο γενικό τεκμήριο της μη γνωστοποίησης που επιβεβαιώνεται από τη νομολογία της ΕΕ.

5. Δυσαρεστημένος από την άρνηση της OLAF να αποκαλύψει τα έγγραφα, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Ιανουάριο του 2020.

Η έρευνα

6. Ο Διαμεσολαβητής κίνησε έρευνα σχετικά με την απόφαση της OLAF να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού στα ζητηθέντα έγγραφα.

7. Λαμβανομένου υπόψη του γενικού τεκμηρίου ότι δεν πρέπει να χορηγείται πρόσβαση του κοινού σε φάκελο έρευνας της OLAF, το πρώτο βήμα της Διαμεσολαβήτριας ήταν να ζητήσει από την OLAF να της παράσχει την τελική έκθεση της έρευνάς της. Ο Διαμεσολαβητής έδωσε επίσης στην OLAF την ευκαιρία να υποβάλει περαιτέρω παρατηρήσεις σχετικά με την καταγγελία (επιπλέον του σκεπτικού που έχει ήδη δοθεί στον καταγγέλλοντα). Ο Διαμεσολαβητής δεν έλαβε περαιτέρω παρατηρήσεις από την OLAF.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

8. Κατά γενικό κανόνα, όταν λαμβάνουν αίτηση πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να αξιολογούν κάθε έγγραφο χωριστά για να διαπιστώσουν αν μπορεί να δημοσιοποιηθεί (πλήρως ή εν μέρει). Η αξιολόγηση αυτή πρέπει να έχει συγκεκριμένο και εξατομικευμένο χαρακτήρα, σε σχέση με το περιεχόμενο κάθε εγγράφου [6].

9. Εν προκειμένω, η OLAF επικαλέστηκε το γενικό τεκμήριο ότι η πρόσβαση του κοινού στα ζητηθέντα έγγραφα θα ήταν ιδιαίτερα επιζήμια για την ικανότητά της να εκπληρώσει την αποστολή της για την καταπολέμηση της απάτης προς το δημόσιο συμφέρον. Ως εκ τούτου, η OLAF κατέληξε στο συμπέρασμα, χωρίς να εξετάσει κάθε έγγραφο χωριστά, ότι δεν μπορούσε να χορηγηθεί πρόσβαση στα έγγραφα.

10. Τα δικαστήρια της ΕΕ έχουν αποφανθεί ότι μπορεί να ισχύει γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης για έγγραφα που σχετίζονται με έρευνες της OLAF. Το γενικό τεκμήριο μη γνωστοποίησης επιτρέπει στην OLAF να αρνηθεί την πρόσβαση χωρίς να χρειάζεται να αξιολογήσει τα έγγραφα μεμονωμένα και χωρίς να χρειάζεται να εξετάσει κατά πόσον θα μπορούσε να χορηγηθεί μερική πρόσβαση σε ένα ή περισσότερα έγγραφα.[7] Το γενικό τεκμήριο εφαρμόζεται σε ολόκληρο τον φάκελο έρευνας της OLAF και τα δικαστήρια της ΕΕ επιβεβαίωσαν ότι εφαρμόζεται τόσο κατά τη διάρκεια της έρευνας όσο και μετά την ολοκλήρωσή της. Τα δικαστήρια έχουν επίσης αποφανθεί ότι η προστασία των ερευνών της OLAF εκτείνεται στην παρακολούθησή τους, στον βαθμό που η παρακολούθηση αυτή πραγματοποιείται εντός εύλογου χρονικού διαστήματος.[8] Με τον τρόπο αυτό παρέχεται στις αρμόδιες ενωσιακές ή εθνικές αρχές χρόνος για να αποφασίσουν σχετικά με τις τυχόν ενέργειες στις οποίες θα προβούν σύμφωνα με τις συστάσεις της OLAF.

11. Ο Διαμεσολαβητής γνωρίζει τα πρακτικά οφέλη από την εφαρμογή αυτού του τεκμηρίου μη δημοσιοποίησης, το οποίο το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι επιτρέπει κάποια αναλογικότητα κατά τον χειρισμό των αιτήσεων πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα από τα θεσμικά όργανα. Ταυτόχρονα, η εφαρμογή του τεκμηρίου της μη δημοσιοποίησης αποτελεί δυνατότητα και όχι υποχρέωση αυτή καθαυτή.

12. Για να διαπιστωθεί κατά πόσον η OLAF εφάρμοσε ορθά το γενικό τεκμήριο στην παρούσα υπόθεση, ο Διαμεσολαβητής έκρινε σκόπιμο, για τους σκοπούς της παρούσας έρευνας, να εξετάσει την τελική έκθεση της OLAF [9] σχετικά με την έρευνα. Η τελική έκθεση φέρει ημερομηνία 24 Απριλίου 2015. Από την ανάγνωση της έκθεσης, η οποία έχει έκταση 22 σελίδων, προκύπτει ότι μόνο ένα σύντομο τμήμα, στη σελίδα 7, είναι κρίσιμο για το αντικείμενο του αιτήματος του καταγγέλλοντος, δηλαδή για τους πιθανούς δεσμούς μεταξύ ΚΤΠ και Συρίας. Ολόκληρο το αρχείο, ωστόσο, περιέχει χιλιάδες έγγραφα.

13. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής αποδέχεται ότι ήταν εύλογο για την OLAF να εφαρμόσει στο σύνολο του φακέλου της έρευνας το γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης στην παρούσα υπόθεση.

14. Τα δικαστήρια της ΕΕ επιβεβαίωσαν ότι το γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης που ισχύει για τους φακέλους της OLAF μπορεί να ανατραπεί εάν υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση.[10] Στην περίπτωση αυτή, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι υπερισχύει το δημόσιο συμφέρον για την εκπλήρωση της αποστολής της OLAF. Επομένως, από την έρευνα δεν προέκυψε κακοδιοίκηση εκ μέρους της OLAF όσον αφορά την άρνηση προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα.

15. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι, παρόλο που στην παρούσα υπόθεση δεν υπάρχει νομική υποχρέωση δημοσιοποίησης αποσπασμάτων της έκθεσης της OLAF, εξακολουθεί να υπάρχει σημαντικό δημόσιο συμφέρον για ενημέρωση σχετικά με τα ερευνητικά μέτρα που λαμβάνονται σε σχέση με τους κατασκευαστές προϊόντων καπνού και μια εμπόλεμη ζώνη.

16. Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει επίσης ότι η τελική έκθεση συντάχθηκε το 2015 και ότι η σχετική ενότητα βασίζεται σε πληροφορίες που συγκεντρώθηκαν μερικά χρόνια νωρίτερα. Επιπλέον, η Επιτροπή έχει ήδη δημοσιοποιήσει ορισμένες πληροφορίες σχετικά με το θέμα αυτό σε απάντηση κοινοβουλευτικής ερώτησης το 2013 [11].

17. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής προτείνει στην OLAF να προβεί σε ατομική αξιολόγηση του σχετικού τμήματος της έκθεσης προκειμένου να διαπιστώσει αν μπορεί να χορηγηθεί τουλάχιστον μερική πρόσβαση.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Από την έρευνα δεν προέκυψε κακοδιοίκηση εκ μέρους της OLAF όσον αφορά την άρνηση πρόσβασης στα ζητηθέντα έγγραφα.

Ο καταγγέλλων και η OLAF θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

Πρόταση βελτίωσης

Μολονότι η OLAF εφάρμοσε ορθά το γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης που προβλέπεται από το δίκαιο της ΕΕ, ο Διαμεσολαβητής προτείνει, στην προκειμένη περίπτωση, η OLAF να προβεί σε ατομική αξιολόγηση του σχετικού τμήματος της έκθεσης προκειμένου να διαπιστώσει αν μπορεί να χορηγηθεί τουλάχιστον μερική πρόσβαση.

Emily O'Reilly
Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια

Στρασβούργο, 29/07/2020

[1] Παρόλο που η καταγγέλλουσα δεν είναι πολίτης της ΕΕ ούτε διαμένει σε κράτος μέλος της ΕΕ, η Διαμεσολαβήτρια αποφάσισε να διερευνήσει την εν λόγω καταγγελία με δική της πρωτοβουλία, δεδομένης της σημασίας του θέματος.

[2] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 26ης Απριλίου 2016, Strack κατά Επιτροπής, T-221/08, σκέψη 162.

[4] Η δυνατότητα αυτή προβλέπεται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1049/2001.

[5] Η εξαίρεση αυτή προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο β) του κανονισμού 1049/2001.

[6] Απόφαση του Πρωτοδικείου της 13ης Απριλίου 2005, Verein für Konsumenteninformation κατά Επιτροπής, T-2/03, σκέψεις 69 επ.

[7] Βλ. την απόφαση Strack που αναφέρεται στην υποσημείωση 3, σκέψη 168.

[8] Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 26ης Μαΐου 2016, IMG κατά Επιτροπής, T‑110/15, σκέψη 35.

[9] Η OLAF ζήτησε το έγγραφο αυτό να θεωρηθεί εμπιστευτικό από τον Διαμεσολαβητή.

[10] Βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-514/11 P και C-605/11 P, σκέψη 93.

[11] Βλ. την απάντηση της Επιτροπής της 30ής Σεπτεμβρίου 2013 στην κοινοβουλευτική ερώτηση E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN