Relatório Anual 2015

Introdução

É com enorme satisfação que apresento o nosso Relatório Anual de 2015.

2015 foi um ano muito especial para o gabinete do Provedor de Justiça Europeu, que celebrou 20 anos de existência. O gabinete tratou 48 840 queixas desde 1995.

A independência e a imparcialidade ― dois princípios que subjazem à sua estratégia desde o primeiro dia ― rapidamente fizeram do gabinete o organismo respeitado que é hoje em dia. É para mim um orgulho dar continuidade a esta tradição.

Este ano foi especial ainda por outra razão. Mostrou como, com o tempo, o trabalho de um provedor de justiça pode ter um efeito positivo no comportamento da administração da UE, em sintonia com a minha estratégia que visa aumentar o impacto, a relevância e a visibilidade deste gabinete.

Através dos inquéritos estratégicos que realizou sobre problemas existentes em instituições da UE, o meu gabinete conseguiu ajudar a elevar ainda mais os já elevados níveis de transparência e administração nos organismos públicos da UE.

Isso aconteceu de forma transversal relativamente a diversas matérias e instituições ao longo de 2015. No caso das negociações comerciais entre a União Europeia e os Estados Unidos, por exemplo, a Comissão fez grandes progressos ao publicar de forma proativa numerosos documentos sobre a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP). Além disso, incluiu a transparência entre os princípios básicos da sua nova estratégia comercial que publicou em outubro.

A Comissão, em consonância com as recomendações do meu gabinete para que tratasse de forma adequada os casos de «portas giratórias», também começou a publicar os nomes e outros dados de determinados altos funcionários que saem da instituição para ir trabalhar noutro lugar.

Depois dos contactos que estabeleci com o Banco Central Europeu, este elaborou regras sobre a realização de palestras e anunciou a sua intenção de publicar as reuniões dos membros da sua Comissão Executiva, enquanto a Frontex aceitou as minhas recomendações para que garanta o respeito pelos direitos fundamentais dos migrantes que são obrigados a abandonar a UE.

Muitas das vezes, o meu gabinete não foi o único interveniente nestas matérias, mas foi capaz de transmitir as preocupações expressas por cidadãos, pela sociedade civil ou por deputados ao Parlamento Europeu, solicitando às instituições da UE a adoção de medidas específicas.

Embora estes resultados representem ganhos sistemáticos para os cidadãos, o meu trabalho continua a consistir essencialmente em ajudar as pessoas que se deparam com problemas nas suas relações com a administração pública da UE. Registo com grande satisfação que a taxa de cumprimento por parte das instituições da UE atingiu o recorde de 90% em 2014, um amento de 10 pontos percentuais face ao ano anterior.

Este ano assistimos igualmente ao lançamento de propostas de reformas para a Rede Europeia de Provedores de Justiça, nomeadamente a realização de inquéritos paralelos a nível nacional e europeu. Essas propostas têm por base a bem sucedida cooperação que estabelecemos durante o inquérito sobre a Frontex e visam proporcionar maiores benefícios aos cidadãos, aproveitando os nossos conhecimentos técnicos mútuos.

Os provedores de justiça tendem a olhar para o progresso em termos do que ainda é preciso fazer. No entanto, penso que é justo afirmar que o ano transato proporcionou um importante trampolim para trabalhos futuros.

Obrigada a todos aqueles que tornam possível o nosso trabalho.

Emily O’Reilly

Capitulo 1 - 2015 num relance

O ano de 2015 foi fértil em acontecimentos para a Provedoria de Justiça, com o empenho da Provedora de Justiça em prosseguir a sua estratégia em prol de maior impacto, visibilidade e relevância. Indicamos seguidamente alguns dos principais acontecimentos do ano:

Janeiro Carta à Comissão sobre a maneira de tornar os seus grupos de peritos mais transparentes e equilibrados	Fevereiro A Provedora de Justiça encerra inquérito de iniciativa sobre as regras relativas à denúncia de irregularidades nas instituições da UE	Março A Provedora de Justiça elogia a Comissão pelos progressos em matéria de transparência nas negociações da TTIP
Abril Seminário da Rede Europeia de Provedores de Justiça em Varsóvia	Maio «Será Bruxelas o novo Washington, D.C.?» ― Evento promovido pela Provedora de Justiça sobre a transparência das atividades de lobbyingy	Junho Início do inquérito sobre os atrasos nos pagamentos da Comissão
Julho Carta à Comissão sobre o Comité de Ética Ad Hoc	Agosto Análise da aplicação, pela UE, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência	Setembro «Trílogos e transparência do processo legislativo da UE» ― Evento organizado pela Provedora de Justiça
Outubro Recomendações a favor da transparência do lobbying no setor do tabaco	Novembro Vigésimo aniversário do gabinete do Provedor de Justiça Europeu	Dezembro Banco Central Europeu atualiza as regras em matéria de palestras

Capitulo 2 - Temas principais

O Provedor de Justiça Europeu existe para ajudar os cidadãos numa série de questões que envolvem instituições, organismos e agências da UE. Essas questões incluem, entre outras, problemas contratuais, violações de direitos fundamentais, falta de transparência no processo decisório, ou a recusa de acesso a documentos. Desde que assumiu as suas funções em 2013, Emily O’Reilly tem vindo a complementar cada vez mais o trabalho do Provedor de Justiça relacionado com o tratamento de queixas, conduzindo inquéritos estratégicos por sua própria iniciativa. O objetivo é beneficiar o maior número possível de cidadãos, examinando questões que aparentam ser de natureza sistémica. Independentemente de o inquérito ser resultado de uma queixa individual ou fazer parte de uma investigação estratégica, o objetivo é garantir que os cidadãos sejam servidos por uma administração pública da UE transparente e funcional.

2.1 Transparência

A alegada falta de transparência continuou a ser o principal problema levado ao conhecimento do Provedor de Justiça Europeu, representando 22,4% das queixas apresentadas em 2015. Esses casos dizem respeito, por exemplo, ao facto de as instituições se recusarem a conceder acesso a documentos ou informações.

O inquérito estratégico lançado pela Provedora de Justiça sobre a transparência em torno da proposta de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento UEEUA (TTIP) é disso um exemplo. Em março de 2015, a Comissão respondeu às propostas da Provedora de Justiça sobre a maneira de tornar mais transparentes as negociações da TTIP, prometendo publicar de forma proativa mais documentos relativos à TTIP, uma iniciativa que mereceu elogios da parte da Provedora de Justiça. A Provedora de Justiça também escreveu à comissária da UE responsável pelo Comércio, Cecilia Malmström, saudando as medidas adotadas até ao momento e pedindo que a transparência tenha um lugar de destaque na nova estratégia comercial da Comissão. Em outubro, quando a Comissão publicou a sua nova estratégia comercial, a transparência figurava entre os três princípios basilares. #1

Estas medidas sucessivas representam um importante progresso no que respeita à transparência das negociações comerciais. As iniciativas da Comissão não surgiram apenas em resposta ao trabalho da Provedora de Justiça. Houve muitos outros atores ― desde a sociedade civil até deputados ao Parlamento Europeu ― que também manifestaram as suas preocupações relativamente a esta matéria. No entanto, ao abrir um inquérito, a Provedora de Justiça conseguiu transmitir muitas dessas preocupações e ajudar a obter um resultado tangível, fazendo propostas específicas à Comissão.

Outra instituição que em 2015 realizou importantes progressos no sentido de se tornar mais transparente foi o Banco Central Europeu (BCE). Em maio, a Provedora de Justiça escreveu ao presidente do BCE, Mario Draghi, solicitando esclarecimentos sobre um incidente em que aparentemente teriam sido divulgadas a um público restrito informações comerciais potencialmente sensíveis. O presidente Draghi respondeu que a carta da Provedora de Justiça tinha levado o BCE a pensar em medidas adicionais para melhorar a transparência dos seus canais de comunicação. Em outubro, o BCE publicou novos princípios orientadores para a realização de palestras, especificando que nenhumas informações comercialmente sensíveis deveriam ser divulgadas em eventos não públicos ou em reuniões bilaterais. Além disso, estabeleceu um «período de silêncio» durante o qual os discursos e comentários públicos proferidos sete dias antes de uma reunião do Conselho do BCE não deveriam influenciar as expectativas relativamente a futuras decisões de política monetária. #2

No final de outubro, o BCE anunciou que, a partir da primavera de 2016, começaria a publicar, no prazo de três meses, uma lista das reuniões dos membros da sua Comissão Executiva. Em dezembro, deu continuidade a essas medidas anunciando que iria alargar o «período de silêncio» de modo que os membros da Comissão Executiva não se reúnam nem falem com meios da comunicação social, participantes no mercado ou outros interesses exteriores sobre matérias de política monetária, na semana anterior às reuniões do Conselho do BCE. A Provedora de Justiça saudou estas iniciativas, salientando que, devido à enorme responsabilidade que recai sobre o BCE, é extremamente importante que este se esforce por observar os mais elevados padrões de governança.

2.2 Transparência no processo decisório da UE

Dado que a legislação da UE afeta praticamente todos os aspetos das vidas dos cidadãos, é essencial que o processo legislativo seja totalmente responsável perante o público.

Este aspeto estava incluído nos motivos subjacentes à decisão da Provedora de Justiça Europeia de abrir um inquérito sobre a transparência dos «trílogos» em maio de 2015. Os trílogos são negociações informais entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, tendo em vista chegar a acordos finais sobre a nova legislação da UE. No procedimento de codecisão da UE, o Parlamento e o Conselho têm obrigatoriamente de adotar em conjunto propostas legislativas apresentadas pela Comissão. Embora este procedimento possa implicar até três leituras, o crescente recurso a trílogos levou a que cerca de 80% da legislação da UE seja agora acordada em primeira leitura.

Diversos atores ― incluindo deputados ao Parlamento Europeu, deputados aos parlamentos nacionais, organizações da sociedade civil e empresas ― tinham manifestado preocupação perante a possibilidade de os ganhos de eficiência obtidos através do processo dos trílogos acabarem por comprometer a transparência. #3

Quando abriu o seu inquérito, a Provedora de Justiça enviou cartas ao presidente da Comissão, ao presidente do Parlamento e ao secretário-geral do Conselho, observando que os trílogos são cada vez mais anunciados como o lugar em que se decide sobre o conteúdo negociado do texto legislativo final. A Provedora de Justiça formulou uma série de perguntas, nomeadamente sobre a publicação proativa dos documentos dos trílogos. Além disso, informou as três instituições de que, no âmbito do inquérito, gostaria de inspecionar os dossiês dos trílogos relacionados com dois atos legislativos adotados recentemente (o Regulamento «Ensaios clínicos» e a Diretiva «Crédito hipotecário»). Estes dois atos jurídicos foram escolhidos porque dizem respeito a assuntos de interesse do grande público.

O gabinete da Provedora de Justiça organizou em setembro uma conferência para examinar a transparência dos trílogos, na qual estiveram presentes mais de 250 deputados ao Parlamento Europeu, representantes de interesses, jornalistas, académicos e outros participantes. Os participantes discutiram as vantagens de tornar o processo dos trílogos mais aberto, incluindo a questão de saber se é necessário publicar os calendários e as ordens do dia dessas reuniões. #1

Em dezembro, depois de receber os pareceres das instituições sobre a transparência dos trílogos e de ter analisado os dossiês, o gabinete da Provedora de Justiça lançou uma consulta pública. Através desta consulta, pretende-se obter as opiniões de cidadãos, ONG, associações empresariais e outras organizações sobre uma série de questões, incluindo a de saber se o processo dos trílogos é suficientemente transparente e de que forma uma transparência acrescida pode afetar o processo legislativo. Os resultados da consulta pública, bem como a inspeção dos ficheiros dos trílogos e os pareceres de cada uma das três instituições, servirão de base para a avaliação global da Provedora de Justiça relativamente às medidas que é possível tomar para aumentar a transparência dos trílogos. #1

A transparência também implica uma abertura das administrações públicas relativamente aos motivos subjacentes à tomada de decisão. Era esta a questão central de uma queixa que um cidadão alemão apresentou à Provedora de Justiça, acusando a Comissão de não explicar devidamente a razão por que não estava a investigar a sua queixa por infração, na qual ele alegava que a Alemanha não estava a aplicar corretamente a diretiva relativa à privacidade e às comunicações eletrónicas. A Provedora de Justiça formulou uma observação crítica, por considerar que a Comissão não tinha apresentado fundamentação suficiente para justificar a falta de intervenção relativamente a duas das questões suscitadas pelo queixoso: o modo como a Alemanha guardava e processava os dados, e as suas regras em matéria de comercialização eletrónica (e-marketing).

2.3 Transparência das atividades de lobbying

Os responsáveis políticos precisam frequentemente de recorrer à ajuda de peritos durante a preparação de propostas legislativas. Presentemente, a Comissão tem mais de 800 grupos de peritos que a aconselham sobre as suas políticas. No entanto, a composição desses grupos e o acesso limitado do público à forma como trabalham têm sido alvo de críticas. Em 2014, a Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a constituição e transparência desses grupos. As contribuições para a subsequente consulta pública ajudaram-na a formular sugestões de melhorias. A Comissão respondeu em maio de 2015, dizendo que tinha aprovado uma nova política em matéria de conflito de interesses para os peritos nomeados a título pessoal. Disse ainda que o processo de seleção dos peritos seria mais transparente e prometeu rever o seu registo de grupos de peritos. A Provedora de Justiça disse que estas medidas eram encorajadoras, mas que a Comissão ainda precisa de ir mais longe com vista a abrir os grupos ao escrutínio público. Numa recomendação, convidou a Comissão a publicar atas exaustivas das reuniões dos grupos de peritos.

As atividades de lobbying em Bruxelas foram também objeto de um debate de alto nível subordinado ao tema «Is Brussels the new Washington, D.C.?» (Será Bruxelas a nova Washington, D.C.?), organizado pela Provedora de Justiça em maio de 2015 e no qual foi também orador o vicepresidente da Comissão, Frans Timmermans. No seu discurso de abertura, a Provedora de Justiça destacou a importância de as instituições da UE disporem de procedimentos sólidos que lhes permitam garantir que os seus membros e funcionários têm consciência de como se exerce influência. #2

A forma como os membros dos grupos de pressão (lobbyists) exercem a sua influência foi o tema central de um inquérito sobre os representantes do setor do tabaco, no qual a Provedora de Justiça concluiu que a Comissão Barroso ― com exceção da DG Saúde ― não estava a ser suficientemente transparente relativamente ao lobbying no setor do tabaco e não estava, portanto, a aplicar integralmente as regras e diretrizes da ONU neste domínio. A Provedora de Justiça convidou a Comissão a divulgar proativamente na Internet todas as reuniões com membros dos grupos de pressão do setor do tabaco, ou com os seus representantes legais, bem como as atas dessas reuniões. No seu parecer sobre a recomendação da Provedora de Justiça, a Comissão afirmou que já estava a cumprir as suas obrigações decorrentes da Convenção Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco (CQCT). A Provedora de Justiça disse que lamentava profundamente esta atitude, assinalando que a saúde pública obriga a que se observem os padrões mais elevados. #4

2.4 Questões éticas

A confiança do público nas instituições da UE pode ficar comprometida se os cidadãos pensarem que os altos funcionários podem deixar os seus cargos para assumir funções, por exemplo, no setor privado, que envolvam o exercício de atividades de lobbying junto dos seus antigos colegas. Em 2014, na sequência de duas queixas relacionadas com casos de «portas giratórias», a Provedora de Justiça formulou uma série de recomendações sobre a maneira de lidar com semelhantes casos. Numa carta que endereçou à vice-presidente da Comissão, Kristalina Georgieva, a Provedora de Justiça salientou a importância de a Comissão expor com clareza os seus fundamentos para dar luz verde ao futuro emprego de exaltos funcionários.

Em dezembro, a Comissão começou a divulgar os nomes de determinados altos funcionários que deixam a Comissão para assumir novas funções. As informações disponibilizadas ao público incluem as funções que os altos funcionários em causa desempenhavam anteriormente, as suas novas funções e uma avaliação da própria Comissão sobre eventuais conflitos de interesses. A Provedora de Justiça saudou a iniciativa, que está em consonância com as suas recomendações, mas salientou que mantinha o seu apelo à Comissão para que divulgue os nomes com maior frequência do que o mínimo de uma vez por ano legalmente exigido. Além disso, convidou as outras instituições e agências da UE a implementarem também estas medidas em matéria de transparência, tal como exige o Estatuto dos Funcionários da UE.

A assunção de funções depois de deixar a Comissão foi igualmente objeto de uma carta que a Provedora de Justiça enviou ao presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, solicitando transparência mais proativa relativamente aos cargos assumidos por antigos comissários. Na sua resposta, o presidente Juncker disse que a Comissão passará a disponibilizar mais rapidamente as atas das reuniões da Comissão sempre que for tomada uma decisão sobre as atividades exercidas por antigos comissários após o termo dos respetivos mandatos. Numa carta enviada em dezembro, a Provedora de Justiça insistiu na sua posição, afirmando que a Comissão deveria divulgar proativamente ― incluindo informações pessoais, se necessário ― os pareceres do Comité de Ética Ad Hoc, cuja opinião a Comissão tem em conta, quando estiverem a ser avaliadas futuras funções de comissários. #5

A manutenção de elevados padrões éticos nas administrações públicas obriga a que também os consultores externos sejam sujeitos a uma avaliação rigorosa de potenciais conflitos de interesses. Este era o tema central de um caso em que uma ONG britânica se queixava da forma como a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) tratava questões de alegado conflito de interesses envolvendo membros do grupo de trabalho da EFSA sobre insetos geneticamente modificados. A Provedora de Justiça concluiu que a EFSA não foi capaz de assegurar que os peritos que trabalham em universidades declarassem à Autoridade todas as informações relevantes. Sugeriu igualmente que a EFSA deveria proceder a uma revisão das suas regras em matéria de conflito de interesses.

No início de 2015, a Provedora de Justiça publicou os resultados do seu inquérito sobre o ponto da situação no que respeita às regras relativas à denúncia de irregularidades nas instituições da UE. Nesse seu inquérito, aberto em julho de 2014, concluiu que apenas duas das nove instituições inquiridas pelo seu gabinete tinham adotado regras internas relativas à denúncia de irregularidades. Enquanto a Comissão e o Tribunal de Contas dispunham dessas regras, o mesmo não acontecia com o Parlamento, o Conselho, o Tribunal de Justiça, o Serviço para a Ação Externa, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões e a Autoridade para a Proteção de Dados. #6

As respostas revelaram que era necessário trabalhar mais para demonstrar aos cidadãos e a potenciais denunciantes que as instituições da UE incentivam a denúncia de irregularidades e protegem os denunciantes contra retaliações.

Um inquérito que a Provedora de Justiça encerrou em 2015, respeitante ao Serviço Europeu para a Ação Externa, demonstrou a necessidade de dispor dessas regras. O queixoso, um funcionário que trabalhava numa Missão de Polícia da União Europeia (MPUE), recorreu à Provedora de Justiça depois de perder o emprego. O queixoso recebera uma carta a informá-lo da rescisão do seu contrato oito dias depois de ter informado o Comandante da Operação Civil da Capacidade Civil de Planeamento e de Condução de Operações (CCPC) do Conselho da União Europeia sobre alegadas irregularidades na MPUE. O queixoso já antes havia enviado uma carta ao chefe de missão, alegando a existência de 20 irregularidades na MPUE. A Provedora de Justiça observou que o momento e o texto da carta de despedimento podiam razoavelmente levar a concluir que o queixoso fora despedido por ter feito a denúncia. A Provedora de Justiça também criticou o processo interno de análise ad hoc utilizado para examinar as alegações do queixoso.

Em finais de 2015, o Serviço Europeu para a Ação Externa informou a Provedora de Justiça de que tinha adotado as regras da Comissão relativas à denúncia de irregularidades e tinha aprovado um procedimento distinto de denúncia de irregularidades para as suas missões. O Parlamento e o Comité das Regiões também adotaram as necessárias regras relativas à denúncia de irregularidades. A Provedora de Justiça vai estudar em pormenor as regras adotadas e aguarda com expectativa que outras instituições adotem regras sobre esta matéria. A existência de regras sólidas neste domínio significa que há mais hipóteses de qualquer irregularidade na administração da UE vir a ser revelada.

2.5 Direitos fundamentais

Garantir o respeito dos direitos fundamentais por parte das instituições da UE constitui um elemento fundamental do trabalho do Provedor de Justiça. Também neste aspeto as instituições da UE introduziram importantes alterações em consequência da sua excelente cooperação com o gabinete do Provedor de Justiça. #7

O gabinete realizou um inquérito ― em simultâneo com 19 membros da Rede Europeia de Provedores de Justiça ― para apurar se os direitos fundamentais dos migrantes que são obrigados a regressar aos seus países de origem estão a ser respeitados. A Provedora de Justiça examinou o papel da Frontex, a agência que gere as fronteiras da UE, nas operações conjuntas de regresso forçado, enquanto os gabinetes dos 19 provedores de justiça nacionais esclareceram o modo como os regressos forçados eram conduzidos pelos respetivos EstadosMembros. A Provedora de Justiça encerrou o seu inquérito em maio com um conjunto de propostas, assinalando nomeadamente que as famílias com crianças e as mulheres grávidas devem ser acomodadas em lugares separados dos demais repatriados, e que a Agência deve promover regras comuns sobre a utilização de meios de retenção. A resposta da Frontex foi exemplar. Em dezembro, o Parlamento apoiou um apelo lançado pela Provedora de Justiça, na sequência de um antigo inquérito realizado em 2013, para que a Frontex estabelecesse um mecanismo de reclamações por violações dos direitos fundamentais que possam ocorrer no âmbito do seu trabalho. Subsequentemente, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento relativo à criação de uma guarda europeia costeira e de fronteiras para substituir a Frontex, na qual estava incluído o referido mecanismo de reclamações. #8

Em 2015, a Provedora de Justiça também encerrou o inquérito que abrira para apurar se a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia está a ser respeitada quando os EstadosMembros gastam dinheiro em projetos financiados pelo Fundo de Coesão da UE. Esse inquérito tinha sido aberto em maio de 2014 sobre as preocupações suscitadas, sobretudo pela sociedade civil, quanto à possibilidade de fundos da UE estarem a ser gastos de uma maneira que prejudicava esses direitos, nomeadamente ao serem aplicados em projetos que institucionalizam pessoas com deficiência em vez de as integrarem na sociedade. A Provedora de Justiça utilizou as respostas de ONG e de provedores de justiça nacionais para elaborar oito propostas que a Comissão deveria ter em conta quando supervisiona a atuação dos EstadosMembros neste domínio. A Comissão respondeu em novembro, anunciando diretrizes dirigidas aos EstadosMembros sobre a observância da Carta quando está em causa a política de coesão, às quais deverão seguir-se ações de formação.

Um caso relacionado com os direitos fundamentais e baseado numa queixa envolvia uma funcionária do Parlamento que tinha uma filha com lesões cerebrais graves. A funcionária recorreu à Provedora de Justiça depois de o Parlamento ter procurado revogar uma derrogação que lhe tinha concedido relativamente a mudanças periódicas no âmbito da mobilidade do pessoal. A Provedora de Justiça solicitou ao Parlamento que mantenha a derrogação enquanto a situação da filha da funcionária exigir a presença da mãe, mesmo que seja por tempo indeterminado. O Parlamento concordou com a recomendação.

2.6 Política de concorrência da UE

As decisões da Comissão em matéria de concorrência podem ter implicações profundas para as empresas, porque determinam, por exemplo, se estas podem fundir-se umas com as outras, se são consideradas como estando a funcionar em cartel, ou se se dedicam a práticas desleais. Os elevados padrões por que devem reger-se as práticas administrativas da Comissão, incluindo a imparcialidade na tomada de decisão, também se aplicam neste domínio.

Um caso relacionado com a política de concorrência dizia respeito a declarações públicas proferidas em 2012 e 2014 pela então comissária da Concorrência sobre uma investigação em curso a um possível cartel. O Crédit Agricole, um dos bancos que estavam a ser investigados, queixou-se de que as declarações davam a impressão de que a Comissão já tinha decidido qual seria o resultado final da investigação. Em março, depois de analisar o caso, a Provedora de Justiça solicitou à Comissão que reconhecesse que se estava na presença de má administração e que tomasse medidas para evitar a ocorrência de problemas semelhantes no futuro.

Na sua decisão final que encerrou o inquérito em novembro, a Provedora de Justiça afirmou estar convencida de que a Comissão tinha tomado medidas para evitar que esta situação se repetisse no futuro. Além disso, reiterou a sua conclusão anterior de que tinha havido má administração, uma vez que havia a perceção de que a Comissão tinha chegado a uma conclusão sobre a participação do queixoso num cartel antes de a investigação estar concluída. #9

2.7 Participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão da UE

Os cidadãos reclamam cada vez mais o direito de participar na definição das políticas da UE. A Iniciativa de Cidadania Europeia (ICE), em funcionamento desde 2012, foi instituída com o intuito de dar resposta a esta expectativa. De acordo com as regras da ICE, um milhão de cidadãos de pelo menos sete Estados- -Membros podem instar a Comissão a legislar sobre determinada matéria. #10

Depois de receber uma série de queixas sobre os requisitos legais e práticos para organizar uma iniciativa de cidadania, a Provedora de Justiça decidiu investigar o procedimento da ICE e o papel da Comissão no mesmo. A Provedora de Justiça convidou organizadores de ICE, organizações da sociedade civil e outros cidadãos interessados a darem o seu contributo sobre a eficácia do funcionamento da ICE. As respostas assim obtidas serviram de base a diretrizes para melhorar o funcionamento da ICE. Entre outras coisas, sugeriram que a fundamentação da rejeição de uma ICE deve ser sólida e compreensível; e que devem ser introduzidos requisitos mais simples e uniformes relativamente aos dados pessoais exigidos para as assinaturas de apoio. #11

A Provedora de Justiça Europeia apresentou estas diretrizes ao Comité Económico e Social Europeu, em abril, por ocasião do «Dia da Iniciativa de Cidadania Europeia», que se celebra anualmente. A Provedora de Justiça chamou a atenção para o risco de a ICE poder falhar se for percecionada como uma ferramenta que a Comissão se limita a tolerar em vez de a promover ativamente. A Comissão respondeu dizendo que iria tentar explicar melhor as razões por que não atua na sequência de uma iniciativa e que tinha melhorado o software de recolha de dados por via eletrónica. #12

A importância da consulta pública também apareceu numa queixa que a Associação Europeia para as Telecomunicações Competitivas (ECTA) apresentou à Provedora de Justiça. A Associação acusava a Comissão de não ter realizado uma consulta pública e uma avaliação de impacto adequadas antes de apresentar uma proposta de regulamento relativo ao mercado único europeu das comunicações eletrónicas, que incluía a eliminação progressiva das tarifas de «roaming». A Provedora de Justiça concluiu que, embora em princípio a Comissão devesse cumprir normas mínimas em matéria de consultas públicas (tal como estipulado numa comunicação da Comissão de 2002), esta tinha o direito de estabelecer prioridades políticas e fazer opções políticas no contexto específico desta proposta legislativa. Não obstante, a Provedora de Justiça sugeriu que a Comissão deve clarificar, nas suas próprias regras, em que casos específicos e em que medida pode restringir uma consulta pública por razões de prioridade política.

Também a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) foi objeto de uma queixa respeitante a uma consulta pública. Uma ONG galesa queixou-se de que a consulta pública da EFSA sobre a utilização do glifosato (um herbicida) não era suficientemente convivial. Após a intervenção da Provedora de Justiça, a EFSA simplificou os seus procedimentos para a participação na consulta pública.

2.8 Agências da UE

A maior parte do trabalho da Provedora de Justiça prende-se com inquéritos relacionados com a Comissão, o que reflete a dimensão desta instituição, a sua produção e a variedade das suas funções em matéria administrativa. No entanto, as agências da UE ― que se ocupam de toda uma série de questões que englobam, entre outros, os direitos fundamentais, os medicamentos, o ambiente e a segurança da aviação ― também desempenham um papel muito importante, ainda que de forma indireta, nas vidas dos cidadãos. As agências são a segunda maior fonte de inquéritos conduzidos pela Provedora de Justiça. Tal como as restantes instituições, é necessário que as agências cumpram os padrões mais elevados em matéria de transparência, responsabilização e ética.

Um caso de uma agência que a Provedora de Justiça tratou em 2015 dizia respeito à Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA), com sede em Helsínquia. A Provedora de Justiça abriu um inquérito na sequência de uma queixa apresentada por uma ONG relativamente a propostas de ensaios que envolviam animais. A ECHA argumentou que não podia rejeitar essas propostas, e a ONG contrapôs que era possível gerar dados para propostas de ensaios utilizando um método alternativo. A Provedora de Justiça concluiu que a ECHA fazia uma interpretação demasiado rígida da sua função, e propôs à Agência que exija a todos os registantes uma demonstração de que tentaram evitar os ensaios em animais e que lhes disponibilize informações que lhes permitam evitar este tipo de ensaios. A ECHA concordou em implementar ambas as propostas. #13

Em outubro de 2015, foi a Agência de Execução para a Investigação, situada em Bruxelas, que esteve em foco. O caso dizia respeito à rejeição de uma candidatura a um lugar de bolseiro no âmbito de um programa de investigação da UE. Depois de uma universidade lhe ter oferecido o lugar em causa, o queixoso foi informado de que o estágio que realizara anteriormente numa empresa privada tornava a sua candidatura «eticamente inadmissível» porque, entre outras razões apontadas, havia um conflito legal entre membros da equipa e a referida empresa. Ele queixou-se à Agência, mas esta disse que a contratação de investigadores era da competência dos beneficiários das subvenções, neste caso a universidade. O investigador recorreu à Provedora de Justiça, dizendo que o procedimento não era transparente. A Provedora de Justiça recomendou à Agência que aumentasse a sua supervisão sobre as práticas de recrutamento das instituições que concedem bolsas para investigação. A Agência aceitou a recomendação.

Um outro caso dizia respeito à Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA) que um pequeno grupo comunitário da Irlanda acusava de ter injustamente encurtado o prazo para a apresentação de candidaturas ao financiamento de projetos de geminação de cidades. Após a intervenção da Provedora de Justiça, a EACEA clarificou as suas ações e o queixoso vai poder participar num projeto de geminação em 2016.

Capitulo 3 - Vigésimo aniversário do gabinete do Provedor de Justiça

O gabinete do Provedor de Justiça Europeu, criado pelo Tratado de Maastricht, completou 20 anos de existência em 2015. Para celebrar a efeméride, Emily O’Reilly realizou em junho um colóquio ― no qual foram convidados os seus dois antecessores, Jacob Söderman e Nikiforos Diamandouros, bem como outros provedores de justiça e personalidades do mundo académico ― para discutir a evolução do gabinete do Provedor de Justiça, bem como questões fundamentais como a transparência, a boa administração e a «ombudsprudence» (conjunto de normas éticas aplicadas pela administração pública). No discurso que proferiu no colóquio, a Provedora de Justiça observou que o que tornou possível o seu trabalho foi o facto de as instituições da UE continuarem a aceitar e respeitar o papel do Provedor de Justiça na administração pública em geral.

Em novembro, o gabinete celebrou o aniversário com uma receção no Parlamento Europeu, que teve como oradora convidada a presidente da Comissão das Petições, Cecilia Wikström. Participaram no evento vários deputados ao Parlamento Europeu, provedores de justiça nacionais, pessoas de contacto das instituições da UE e outras partes interessadas.

Capitulo 4 - Relações com as instituições da UE

4.1 Parlamento Europeu

A Provedora de Justiça considera que a manutenção de boas relações com o Parlamento Europeu é fundamental para o seu trabalho. Durante 2015, a Provedora de Justiça reuniu-se com o presidente Martin Schulz e com mais de 30 deputados ao Parlamento Europeu dos principais grupos políticos e de uma série de Estados-Membros. A Provedora de Justiça participa em reuniões das comissões quando para tal é solicitada. No ano passado, compareceu perante a Comissão das Petições e a Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento Europeu, e também usou da palavra na Audição Conjunta intitulada «Rumo a um nível elevado de responsabilização, transparência e integridade nas instituições da UE».

4.2 Comissão das Petições

A Provedora de Justiça mantém um diálogo contínuo com a Comissão das Petições. Este contacto é essencial para apoiar os cidadãos e residentes da UE nas suas preocupações e coordenar o trabalho da Provedora de Justiça e da referida comissão. Enquanto a Provedora de Justiça se ocupa das queixas apresentadas contra as instituições, organismos ou agências da UE, a Comissão das Petições ocupa-se de petições que dizem respeito a domínios de atividade da UE em toda a Europa. 2015 foi mais um ano de cooperação bemsucedida com a presidente da Comissão das Petições, Cecilia Wikström, e com eurodeputados de todos os grupos políticos. A Provedora de Justiça reconhece os contínuos esforços conjuntos para transformar a UE no sentido de desenvolver um maior espírito de serviço e de se tornar mais acessível para os cidadãos.

4.3 Comissão Europeia

A Comissão Europeia é o órgão executivo da UE, sendo igualmente responsável pela maior parte do trabalho administrativo da UE e alvo de muita atenção por parte do público. É por essa razão que é também objeto da maior parte das queixas que chegam ao Provedor de Justiça. Consequentemente, a Provedora de Justiça mantém estreitas relações com a Comissão e, em 2015, reuniu-se com o presidente Juncker por três vezes, tendo também tido reuniões com diversos vice-presidentes e comissários e o secretário-geral. As reuniões mensais a nível dos serviços também prosseguiram ao longo de todo o ano. A Provedora de Justiça recorda um ano de esforços permanentes para aumentar a transparência, e uma sólida relação de trabalho com a Comissão.

4.4 Outras instituições e agências da UE

A Provedora de Justiça mantém igualmente importantes relações com as restantes instituições e agências da UE, a fim de ajudar a melhorar a sua cultura administrativa e a cooperação interinstitucional. Em 2015, a Provedora de Justiça reuniu-se com o secretário-geral do Conselho da União Europeia, o diretor-executivo da Agência Europeia para a Segurança dos Alimentos, o vice-presidente do Comité Económico e Social Europeu, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados, o diretor-executivo da Agência Europeia dos Produtos Químicos, o presidente do Banco Europeu de Investimento e o diretor interino da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Estas reuniões fazem parte integrante do mandato da Provedora de Justiça relativamente à defesa das «normas de ouro» na administração pública e são uma parte intrínseca da sua estratégia de aumentar a relevância, a visibilidade e o impacto do gabinete em nome dos cidadãos. #14 #15

4.5 Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência

A Provedora de Justiça pode considerar que existe má administração quando uma instituição da UE viola qualquer um dos direitos consagrados na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD).

Em 2015, o Comité de Peritos da CNUDPD analisou a implementação da Convenção por parte da UE. Enquanto membro da estrutura que acompanha essa implementação, a Provedora de Justiça forneceu exemplos dos inquéritos realizados pelo seu gabinete. A Provedora de Justiça também participa ativamente na reforma dessa estrutura.

Uma das queixas que a Provedora de Justiça tratou foi apresentada por um candidato surdo que solicitou que lhe fosse concedido mais tempo para realizar as provas de seleção num concurso do Serviço Europeu de Seleção do Pessoal (EPSO). O EPSO não atendeu ao pedido e o candidato recorreu à Provedora de Justiça, a qual está presentemente a consultar partes interessadas e peritos sobre a matéria.

Noutra queixa, a Provedora de Justiça considerou inadmissível que a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura não tenha sido capaz de providenciar interpretação em linguagem gestual numa conferência Erasmus+, depois de num primeiro tempo ter confirmado que o faria. Alguns dias antes do evento, os organizadores disseram aos requerentes que o intérprete que devia fornecer o serviço tinha desistido. A Provedora de Justiça solicitou à Agência que fizesse uma revisão dos seus processos para o fornecimento de interpretação de linguagem gestual a fim de evitar que o problema volte a verificar-se. #16

Capitulo 5 - Rede Europeia de Provedores de Justiça

-Nota: Dado que, em alguns casos, a Provedora de Justiça prestou ao queixoso mais do que um tipo de aconselhamento, as percentagens atrás apresentadas totalizam mais de 100%.

O objetivo estratégico da Provedora de Justiça Europeia consiste em aumentar o impacto, a relevância e a visibilidade do gabinete. Em 2015, juntamente com os seus colegas provedores de justiça a nível nacional, a Provedora de Justiça também iniciou o processo de reforma da Rede Europeia de Provedores de Justiça a fim de a tornar mais visível e relevante para os cidadãos europeus. A Rede engloba 96 gabinetes em 36 países europeus, bem como a Comissão das Petições do Parlamento Europeu.

Com base nas contribuições dos membros da Rede, a Provedora de Justiça Europeia elaborou uma série de propostas para reformar a Rede. As mudanças mais importantes incluíam o início de inquéritos paralelos conduzidos pelos gabinetes do Provedor de Justiça Europeu e dos provedores de justiça nacionais, assim como uma cooperação mais estreita em matérias selecionadas de interesse mútuo.

Um exemplo de inquérito paralelo é o inquérito já referido anteriormente sobre o regresso forçado de migrantes que se encontram ilegalmente na UE. A Provedora de Justiça Europeia examinou a maneira como a Frontex lida com esses regressos forçados, enquanto os seus colegas de 19 gabinetes nacionais examinaram o tratamento dado a esta questão nos Estados- -Membros. Com base nos resultados obtidos, a Provedora de Justiça apresentou uma série de propostas à Frontex. Os investigadores que participaram no inquérito paralelo realizaram uma reunião de seguimento em Madrid, em outubro. #17

Em dezembro, após discussões com colegas nacionais, a Provedora de Justiça Europeia informou a Comissão de que a Rede irá apurar seguidamente se a forma como as verbas do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) da União Europeia que estão a ser gastas a nível dos Estados-Membros respeita os direitos fundamentais dos migrantes.

Outro exemplo de cooperação temática foi o lançamento, em dezembro, pela Provedora de Justiça Europeia, de uma consulta a todos os colegas da Rede sobre a transparência nas atividades de lobbying. O objetivo é elaborar orientações para os funcionários públicos a nível europeu e nacional que contactam com representantes de grupos de interesses. A decisão da Provedora de Justiça Europeia de se centrar nesta questão reflete o facto de que, para além das administrações da UE, também as administrações nacionais estão sujeitas às pressões de grupos de interesse. Para serem eficazes, as orientações sobre transparência das atividades de lobbying têm de refletir esta realidade multifacetada. #2

Entre as outras propostas de reformas para a Rede contava-se a ideia de realizar anualmente em Bruxelas um grande seminário da Rede para discutir um tema de grande interesse público. Além disso, a Provedora de Justiça Europeia começou a aperfeiçoar o processo interno de tratamento das perguntas dos gabinetes nacionais sobre legislação da UE. Garante-se assim que as respostas ― obtidas das instituições da UE ― cheguem aos colegas nacionais em tempo útil para as poderem utilizar nos seus próprios inquéritos. Os gabinetes dos provedores de justiça nacionais também foram incentivados a apresentar contribuições conjuntas em resposta a consultas públicas da Comissão Europeia sobre propostas legislativas que abordem direitos dos cidadãos.

O décimo seminário nacional da Rede teve lugar em Varsóvia, em abril. Subordinada ao tema «Provedores de justiça contra a discriminação», a conferência discutiu a maneira como os provedores de justiça tratam casos que envolvam discriminação, os direitos das pessoas pertencentes a minorias nacionais e os direitos das pessoas idosas.

Em dezembro, a Provedora de Justiça visitou os seus homólogos em Viena e Budapeste. As discussões realizadas em ambas as capitais incidiram sobre questões como direitos fundamentais, transparência e lobbying. A visita integrava-se no objetivo da Provedora de Justiça de aumentar a visibilidade da Rede e de chamar a atenção para a importância de trabalhar em conjunto a nível nacional e europeu.

A publicação da Provedora de Justiça Problemas com a UE? Quem pode ajudá-lo? contém informações adicionais sobre outros meios de recurso.

Capitulo 6 - Recursos

6.1 Orçamento

O orçamento do Provedor de Justiça constitui uma secção independente do orçamento da União Europeia. Está dividido em três títulos. O título 1 inclui os vencimentos, os subsídios e outras despesas de pessoal. O título 2 abrange as despesas com edifícios, mobiliário, equipamentos e despesas de funcionamento diversas. O título 3 contém as despesas resultantes das funções gerais desempenhadas pela instituição. Em 2015, as dotações orçamentadas ascenderam a 10 346 105 euros.

Tendo em vista assegurar uma gestão eficaz dos recursos, o auditor interno do Provedor de Justiça realiza avaliações regulares dos sistemas de controlo interno da instituição e das operações financeiras da provedoria. À semelhança de outras instituições da União Europeia, a instituição do Provedor de Justiça também é auditada pelo Tribunal de Contas Europeu.

6.2 Utilização dos recursos

Todos os anos, o Provedor de Justiça adota um plano de gestão anual, que identifica as ações concretas que o seu gabinete tem de empreender para cumprir os objetivos e prioridades da instituição. O plano de 2015 é o primeiro a ter por base a estratégia da Provedora de Justiça Europeia «Rumo a 2019».

6.3 A equipa por detrás da Provedora de Justiça

A instituição conta com pessoal multilíngue e altamente qualificado, o que lhe permite assegurar um tratamento adequado das queixas sobre má administração nas 24 línguas oficiais da UE e sensibilizar os cidadãos para o trabalho da Provedora de Justiça. O quadro de pessoal da Provedora de Justiça Europeia contou em 2015 com 66 postos de trabalho. Em setembro, Beate Gminder entrou para o gabinete como secretária-geral, substituindo Ian Harden que se aposentou.

No sítio web da Provedora de Justiça, está disponível uma lista completa e atualizada do pessoal, assim como informação pormenorizada sobre a estrutura do gabinete do Provedor de Justiça e as atribuições de cada secção.

Capitulo 7 - Tipos de queixas e sua origem

Desde 2015, a Provedora de Justiça Europeia tem vindo a adaptar continuamente os seus procedimentos de inquérito por forma a conferir-lhes maior eficácia e ter mais impacto num maior número de cidadãos. Assim, houve vários casos baseados em queixas que, em vez de serem abertos individualmente, foram tratados no contexto de inquéritos estratégicos, por exemplo, a transparência nas negociações da TTIP, a composição dos grupos de peritos, ou o respeito dos direitos humanos no contexto do Fundo de Coesão da UE. Outras queixas individuais foram quase seguramente antecipadas por esta abordagem estratégica mais proativa.

(1) Os inquéritos técnicos de iniciativa própria (por exemplo, baseados em queixas de cidadãos de países terceiros) são distintos dos inquéritos estratégicos de iniciativa própria (por exemplo, sobre a transparência dos trílogos e os pagamentos em atraso).
(2) Incluem-se aqui os inquéritos estratégicos sobre a transparência nas negociações da TTIP, a denúncia de irregularidades, a Iniciativa de Cidadania Europeia, os direitos fundamentais na política de coesão da UE e os regressos forçados da Frontex.
(3) A Provedora de Justiça optou por acompanhar um conjunto de tópicos de importância estratégica sem abrir um inquérito, por exemplo sobre transparência do BCE, atividades de antigos comissários após o termo do respetivo mandato, e o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI).

Capitulo 8 - Contra quem?

Nota: Um inquérito de iniciativa própria aberto em 2015 (sobre transparência dos trílogos) visava mais de uma instituição. Assim, as percentagens apresentadas totalizam mais de 100%.

Capitulo 9 - Por que motivo?

Nota: Em alguns casos, a Provedora de Justiça encerrou inquéritos que envolviam dois ou mais temas. Assim, as percentagens apresentadas totalizam mais de 100%.
(1) Por exemplo, conflitos de interesses ou atrasos e outras deficiências nos procedimentos das instituições.
(2) Por exemplo, os procedimentos da Comissão relativamente a alegada violação do direito da UE num Estado-Membro.

Capitulo 10 - Resultados alcançados

Nota: Em alguns casos, a Provedora de Justiça encerrou inquéritos por dois ou mais motivos. Assim, as percentagens apresentadas totalizam mais de 100%.

(1) Alguns casos complexos exigem várias séries de consultas ao queixoso e à instituição em causa. Deste modo, o gabinete da Provedora de Justiça Europeia não só apura exaustivamente os factos como tenta também chegar a uma solução aceitável para ambas as partes.

Capitulo 11 - Como tratamos os casos

A Provedora de Justiça atribui particular importância à realização de inquéritos estratégicos que sejam de interesse público. No entanto, a parte mais importante do seu trabalho é dedicada a casos baseados em queixas de cidadãos, empresas, associações, ONG e outras organizações.

A Provedora de Justiça assegura que o serviço gratuito de apresentação de queixas é o mais justo, transparente e simples possível. Os queixosos podem apresentar as suas queixas por qualquer meio de correspondência escrita, incluindo através de um formulário de queixa eletrónico. A cada queixoso é atribuído um funcionário específico que será a sua pessoa de contacto.

Quando uma queixa está fora do âmbito do mandato do Provedor de Justiça, o gabinete aconselha o queixoso, sempre que possível, sobre outros organismos que poderão ajudá-lo. Pode também decidir transferir as queixas para outros órgãos, como, por exemplo, para um membro da Rede Europeia de Provedores de Justiça, se o queixoso concordar.

Se uma queixa não preenche os critérios de admissibilidade, ou se não há motivos suficientes para abrir inquérito sobre uma queixa admissível, a Provedora de Justiça rejeita-a. Na carta que envia ao queixoso, a Provedora de Justiça presta aconselhamento, sempre que tal seja adequado, em particular sobre a possibilidade de outro órgão a nível nacional ou da UE poder ajudá-lo.

Quando a Provedora de Justiça entende que deve abrir um inquérito, começa por verificar se os motivos do queixoso podem ser resolvidos rapidamente. Pode, por exemplo, inspecionar rapidamente o dossiê relacionado com o litígio, ou o funcionário responsável pelo tratamento do caso pode contactar a instituição para discutir a possibilidade de uma solução rápida.

Os inquéritos completos são necessários quando a queixa é complexa ou necessita claramente do contributo de vários serviços especializados da instituição em causa. A Provedora de Justiça tem várias opções ao seu dispor. Pode propor uma solução ou formular uma recomendação em que solicita à instituição que corrija o caso de má administração. Se não for possível encontrar uma solução, a Provedora de Justiça pode formular observações críticas.

Melhoria dos procedimentos de tratamento de casos

Em finais de 2015, a Provedora de Justiça iniciou uma revisão dos seus procedimentos de tratamento de casos a fim de os tornar mais eficientes e de lhes incutir um impacto maior. Os procedimentos revistos serão introduzidos em 2016, após conclusão da revisão e consulta ao Parlamento Europeu.

Capitulo 12 - Cumprimento das propostas do Provedor de Justiça

O Provedor de Justiça publica anualmente um relatório exaustivo sobre a forma como as instituições da UE responderam às suas propostas tendentes a melhorar a administração da UE. Essas propostas assumem a forma de soluções, recomendações, observações críticas e observações complementares. A taxa de cumprimento é fundamental para medir o impacto e a relevância do trabalho do Provedor de Justiça.

O relatório Putting it Right? ― How the EU institutions responded to the Ombudsman in 2014 revela que a taxa de cumprimento das propostas da Provedora de Justiça por parte das instituições da UE foi de 90%. Este é de longe o valor mais elevado alcançado até à data. Dado que o gabinete começou a registar as estatísticas relativas ao cumprimento em 2011, a taxa média de cumprimento por parte das instituições tem-se situado nos 80%. Como o relatório demonstra, a taxa de cumprimento pode variar significativamente de uma instituição para outra ― de 100% em alguns casos, até 0% no pior dos casos. No caso da Comissão, por exemplo, a taxa de cumprimento foi de 86% (uma subida em relação aos 73% registados em 2013). Devido à sua dimensão no quadro da administração da UE, a Comissão é a instituição visada na maioria dos inquéritos realizados pelo Provedor de Justiça.

O relatório respeitante a 2015 estará disponível no final de 2016.

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