Besluit van de Europese Ombudsman inzake klacht 1346/98/OV tegen de Europese Commissie

Zeer geachte heer G.,
U hebt op 1 december 1998 een klacht bij de Europese Ombudsman ingediend omdat DG VII van de Commissie een antwoord schuldig was gebleven en inzage had geweigerd in de notulen van een groep van deskundigen.
Op 14 oktober 1998 (1090/98/OV) hebt u al bij de ombudsman geklaagd over het niet-beantwoorden door de Commissie van uw brieven d.d. 6 augustus en 2 september 1998. In verband met deze klacht heeft het kantoor van de Ombudsman contact opgenomen met de diensten van de Commissie. Deze hebben op 27 oktober 1998 uw brieven beantwoord. Aangezien de Commissie stappen had gezet om de zaak af te handelen heb ik besloten het dossier te sluiten (zie mijn brief aan u d.d. 29 oktober 1998). Op 3 november (1165/98/OV) en 14 december 1998 (1244/98/OV) hebt u wederom over dezelfde kwestie geklaagd; uw klachten werden niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 2, lid 3 van het statuut van de Ombudsman omdat niet duidelijk was aangegeven waar uw klachten precies op duidden.
Op 20 januari 1999 heb ik uw klacht van 1 december 1998 doen toekomen aan de voorzitter van de Europese Commissie. Op 19 januari, 6 februari en 26 maart 1999 hebt u mij aanvullende gegevens doen toekomen: De Commissie heeft op 27 april 1999 haar mening toegezonden. Ik heb deze naar u doorgestuurd met het verzoek om desgewenst aantekeningen hierbij te maken. Op 27 mei 1999 heb ik uw opmerkingen over het standpunt van de Commissie ontvangen. Op 17 juli 1999 hebt u mij aanvullende informatie over uw klacht toegezonden.
Hierbij laat ik u weten welke uitkomst het onderzoek heeft gehad.

DE KLACHT

Volgens de klager liggen de feiten als volgt:
De klager beweert dat de Commissie (DG VII- Vervoer) sedert 1997 niet heeft geantwoord op zijn brieven waarin hij verschillende technische vragen stelde over de interpretatie van verordening EG nr. 2812/94 van 18 november 1994 over binnenvaart (1). Hij heeft de Commissie op 30 juli en 8 september 1997 geschreven over het standpunt dat de Commissie had ingenomen ten aanzien van een interpretatie van de verordening. De klager heeft onder verwijzing naar brieven van de Commissie aan het Nederlandse ministerie van Verkeer en Waterstaat opnieuw op 2 september 1998 contact met de Commissie opgenomen met een verzoek om verduidelijking van het standpunt van de Commissie over de interpretatie van de verordening.
Nadat de Europese Ombudsman stappen had ondernomen heeft de Commissie op 27 oktober 1998 een antwoord gezonden op de brief van de klager d.d. 2 september 1998. Deze was echter niet tevreden met het antwoord omdat de Commissie verwees naar notulen van een groep van deskundigen (over de structurele reorganisatie van de binnenvaart) terwijl de klager geen inzage kreeg in deze notulen vanwege het vertrouwelijke karakter. Hij laat weten dat deze notulen die ten grondslag lagen aan de interpretatie door de Commissie van de verordening openbaar zouden moeten zijn. Op 6 november 1998 is de klager ontvangen bij DG VII van de Commissie. Daar heeft hij documenten ontvangen (teksten van verordeningen), maar niet de notulen van de groep van deskundigen over dit onderwerp.
Hierop heeft hij een klacht ingediend bij de Ombudsman omdat 1) de Commissie volgens hem niet geantwoord had op zijn brieven over de interpretatie van verordening EG nr. 2812/94 van 18 november 1994 en 2) dat hij geen inzage kreeg in de notulen van de groep van deskundigen wegens het vertrouwelijke karakter van deze notulen.

HET ONDERZOEK

Het standpunt van de Commissie
Wat het niet-beantwoorden betreft van de brief d.d. 18 november 1994 over de interpretatie van verordening EG nr. 2812/94 herinnerde de Commissie aan de feiten die aan de klacht ten grondslag liggen, en tekent zij het volgende aan:
Naar aanleiding van een bezoek aan Brussel op 10 maart 1997 van het Nederlandse Sloopfonds dat DG VII had laten weten dat de klager een klacht had ingediend bij de Nederlandse nationale ombudsman wegens het wanbeheer van zijn zaak door het genoemde fonds in 1994 heeft het Nederlandse ministerie van Verkeer en Waterstaat de Commissie bij schrijven van 13 maart 1997 gevraagd naar de betekenis en het doel van de in artikel 2 van de verordening genoemde overgangsperiode van zes maanden.
DG VII heeft op 24 maart 1997 de Juridische Dienst van de Commissie geraadpleegd over de interpretatie van de verordening alsook over het concept-antwoord aan de Nederlandse autoriteiten. De Juridische Dienst heeft op 10 april 1997 geantwoord. DG VII heeft dit antwoord doen toekomen aan de directeur van het Nederlandse Sloopfonds op 6 mei 1997.
Drie maanden later heeft de klager een fax gestuurd naar DG VII (namelijk op 30 juli 1997) en tweemaal een fax ter herinnering (op 3 augustus en op 8 september 1997). DG VII had echter met de Nederlandse autoriteiten afgesproken dat zij de klager pas zal antwoorden wanneer het officiële verzoek om informatie van de Nederlandse ombudsman binnen zou zijn zodat het antwoord over dit dossier volledig en met redenen omkleed zou kunnen zijn.
DG VII heeft op 5 december 1997 geantwoord op de brief van 24 oktober 1997 van de Nederlandse ombudsman. DG VII dacht dat zij op dat moment alle vragen van de klager over de interpretatie van de verordening had beantwoord. DG VII had echter een nieuw brief ontvangen van de klager d.d. 30 juli 1998 waarin hij vragen stelde over de interpretatie die DG VII had gegeven aan de verordening in haar brief aan de Nederlandse ombudsman. DG VII heeft op 13 augustus 1998 de vijf vragen van de klager beantwoord.
Op 2 september 1998 heeft de klager een nieuwe brief gestuurd aan DG VII met dezelfde vragen. Hij heeft tevens op 26 oktober 1998 een fax gestuurd. DG VII heeft op 27 oktober 1998 alle vragen over interpretatie beantwoord.
Nadat de klacht bij de Ombudsman was ingediend, heeft DG VII nog meer brieven ontvangen waarop zij geantwoord heeft op 9 december 1998 en 29 januari 1999. De Commissie was daarom van mening dat er geen twijfel kon bestaan over het feit dat zij niet in gebreke was gebleven bij de beantwoording van de vragen over de interpretatie van de verordening.
Wat het weigeren van inzage betreft in notulen van de groep van deskundigen over de structurele reorganisatie van de binnenvaart tekent de Commissie het volgende aan:
De klager heeft per fax d.d. 28 oktober 1998 DG VII verzocht om alle notulen te ontvangen van de vergaderingen van de groep van deskundigen sedert december 1994. Tevens vroeg hij een onderhoud aan in de kantoren van DG VII.
Op 6 november 1998 is de klager door DG VII in Brussel ontvangen. Hij kreeg een volledig dossier met alle nota's over de uniforme toepassing van verordening 1101/89, alsook twee notulen van de groep van deskundigen over de conclusies van de groep over de voorbereiding van verordening EG nr. 2812/94. DG VII liet bovendien weten dat om reden van vertrouwelijkheid, maar ook nadat zij de balans had opgemaakt tussen enerzijds het belang dat de klager had bij het verwerven van de documenten en anderzijds het belang van de instelling om het vertrouwelijke karakter van haar besluitvorming in stand te houden, het niet mogelijk was dat hij de beschikking kreeg over alle notulen van de groep van deskundigen omdat op geen van de vergaderingen zijn zaak was behandeld; deze was namelijk rechtstreeks afgehandeld met het Nederlandse Sloopfonds.
De klager heeft per fax op 9 november 1998 om een afschrift gevraagd van de brief van 31 oktober 1989 van de Nederlandse autoriteiten alsook de notulen van de vergadering van 10 maart 1997 tussen DG VII en het Nederlandse Sloopfonds. DG VII heeft per fax van 12 november 1998 geantwoord dat hij deze gegevens inmiddels in zijn bezit had en dat er geen notulen bestonden van de informele bijeenkomst van 10 maart 1997.
Naderhand heeft de Commissie in een reeks e-mails tussen de klager en DG VII er aan herinnerd dat bij het toepassen van de Code inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (door de Commissie goedgekeurd op 8 februari 1994) de Commissie slechts inzage verleent in haar eigen documenten. Wanneer een verzoek een document van een derde partij betreft, zoals een brief van een lidstaat moet de indiener van het verzoek zich wenden tot de auteur van het document. Wat de notulen van de groep van deskundigen betreft wijst DG VII in een e-mail van 13 november 1998 op de principes en verwijzingen van de Code inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie (PB L 46/58 van 18 februari 1994 en L 247/45 van 28 september 1996).
Op grond van het bovenstaande concludeerde de Commissie dat zij geen inzage kon verlenen in alle notulen van de groep van deskundigen die bestaat uit beroepsorganisaties. De reden was dat zij de balans had opgemaakt tussen enerzijds het belang dat de klager had bij het verwerven van documenten en anderzijds het belang van de instelling om vast te houden aan het vertrouwelijk karakter van haar beraadslagingen, gelet op het vertrouwelijke karakter van bepaalde informatie (speciale vaartuigen; uitwerking van toekomstige verdeelsleutels of verordeningen) en het feit dat het geval van de klager een besluit van de Nederlandse autoriteiten betrof dat nooit op deze vergaderingen is behandeld.
De Commissie heeft afschriften bijgevoegd van alle brieven, faxen en e-mails die zij aan de klager heeft toegezonden.
De opmerkingen van de klager
De klager was niet tevreden met de toelichting van de Commissie omdat deze geen concrete antwoorden bevatte op de verschillende vragen die hij in zijn breiven aan de Commissie had gesteld. Volgens hem steunde de Commissie een interpretatie van de verordening die in het voordeel van de Nederlandse autoriteiten maar niet in zijn voordeel was. Tevens merkte de klager op dat de interpretatie van de Commissie niet kon worden onderbouwd met legale argumenten en dat de ambtenaren van de Commissie onjuist waren ingelicht door de ambtenaren van het Nederlandse Sloopfonds.

HET BESLUIT

1 Niet-beantwoorden van DG VII van de Commissie van de verschillende vragen van de klager
1.1 De klager beweerde dat de Commissie niet heeft gereageerd op zijn brieven waarin hij vragen stelde over de interpretatie van de verordening van de Commissie (EG) nr. 2812/94 De Commissie heeft onder verwijzing naar de verschillende brieven van haar aan de klager die als bijlage gaan bij haar standpunt geconcludeerd dat er geen twijfel kon bestaan over het feit dat zij DG VII wel degelijk had geantwoord over de interpretatie van de verordening.
1.2 De Ombudsman tekent hierbij aan dat uit de verschillende brieven die de Commissie bij haar standpunt heeft gevoegd blijkt dat DG VII meermalen de diverse vragen van de klager heeft beantwoord. Meer in het bijzonder heeft DG VII antwoorden gezonden op 13 augustus en 27 oktober 1998 alsook na het indienen van de klacht bij de Ombudsman op 9 december 1998 en 29 januari 1999.
1.3 DG VII heeft in haar antwoord van 13 augustus 1998 een antwoord gegeven op 5 vragen van de klager over de interpretatie die DG VII had gegeven aan verordening nr. 1101/89 zoals gewijzigd door verordening nr. 2812/94 in haar brief van 5 december 1997 aan mevrouw L.de Bruin, de Nederlandse vice-ombudsman. DG VII heeft de klager er op gewezen dat het standpunt dat zij had meegedeeld aan de Nederlandse vice-ombudsman, gebaseerd was op de bepalingen van verordening nr. 1101/89 zoals gewijzigd door verordening nr. 2812/94, meer in het bijzonder artikel 8 van de verordening, en op het met de verordening nagestreefde doel.
1.4 Verordening nr. 2812/94 voorziet in een overgangsmaatregel betreffende de zogeheten "oud-voor-nieuw"-regel en bepaalt drie voorwaarden(2). Overeenkomstig artikel 2 van de verordening is de 1:1-verhouding tussen het nieuwe tonnage en het oude tonnage (inplaats van de 1,5:1-verhouding) nog steeds van toepassing op vaartuigen wier bouw een bepaald stadium heeft bereikt en die binnen zes maanden na inwerkingtreding van de verordening (d..w.z. 9 juni 1995) in de vaart komen. DG VII heeft in haar brief van 13 augustus 1998 geantwoord dat de wetgever met het invoeren van de overgangsmaatregel beoogde om reders niet te benadelen die hadden geïnvesteerd in de bouw van een schip en vooruit waren gelopen op een "oud-voor-nieuw"-verhouding van 1:1-bouwkosten door onmiddellijk de 1,5:1-verhouding op te leggen terwijl de bouw van het schip al gevorderd is. DG VII tekende hierbij aan dat het Slopersfonds niet kon beoordelen hoe het stond met de bouw en de opdracht voor deze datum 9 juni 1995. Tevens antwoordde DG VII dat, wanneer het schip op de werf lag, het niet voor 9 juni 1995 gecommitteerd zou zijn en dat daarmee niet voldaan was aan de voorwaarde voor de overgangsmaatregel.
1.5 Naar aanleiding van een nieuwe brief van de klager d.d. 2 september 1998 heeft DG VII op 27 oktober 1998 geantwoord en haar in de brief van 5 december aan de Nederlandse vice-ombudsman neergelegd standpunt bevestigd. Ditzelfde standpunt was ook geformuleerd in de brief van DG VII aan de klager d.d. 13 augustus 1998. In haar antwoord verstrekte DG VII de klager ook andere informatie over de verordening zoals de voorwaarden die van toepassing zijn op het begrip "in de vaart nemen" van een nieuw vaartuig. DG VII wees de klager erop dat de interpretaties van de verordening het resultaat waren van verschillende bijeenkomsten die hadden plaatsgevonden over de uniforme toepassing van de communautaire verordeningen in de lidstaten. Deze bijeenkomsten vinden plaats in het kader van de groep van deskundigen over de structurele reorganisatie van de binnenvaart. Deze groep van deskundigen is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en uit de beroepsgroep. Zij behandelt problemen die communautaire activiteiten opleveren voor de reorganisatie van de binnenvaart alsook problemen rond interpretatie van teksten.
1.6 Op 9 december 1998 en 29 januari 1999 heeft DG VII nog eens twee brieven aan de klager gestuurd betreffende de begrippen "een in aanbouw zijnd vaartuig" en "de eigenaar" van het vaartuig. DG VII wees erop dat zij veel werk had gemaakt van de beantwoording van de verschillende vragen van de klager en dat de aan de klager verstrekte informatie een echte interpretatie van de verordening was.
1.7 Op grond van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat de Commissie de verzoeken van de klager over de interpretatie van de verordening afdoende heeft beantwoord door hem de noodzakelijke informatie toe te spelen die ten grondslag ligt aan de interpretatie. Wat dit aspect van de zaak betreft constateerde de Ombudsman daarom geen wanbeheer.
1.8 Wat de interpretatie door de Commissie betreft beweert klager dat deze niet kon worden gesteund met legale argumenten en in het voordeel van de Nederlandse autoriteiten doch niet van de klager was. De Ombudsman tekent hierbij aan dat DG VII alvorens het Nederlands Sloopfonds op 6 mei 1997 de antwoorden tevoren overlegd had met de Juridische Dienst over de interpretatie van de verordening door om een advies te vragen over het conceptantwoord aan het Nederlands Sloopfonds. De Ombudsman wil erop wijzen dat het Hof van Justitie de hoogste autoriteit is over kwesties van toepassing en interpretatie van de communautaire wetgeving.
2 Het niet-verlenen van inzage in de notulen van de groep van deskundigen
2.1 Volgens de klager heeft hij geen inzage gekregen in de notulen van de groep van deskundigen over de structurele reorganisatie van de binnenvaart. De Commissie merkte op dat de klager die inzage had gevraagd in alle notulen van de groep van deskundigen sedert december 1994, op 6 november 1998 ontvangen is door DG VII en een volledig dossier heeft verkregen bevattende alle aantekeningen over de uniforme toepassing van verordening nr. 1101/89, alsook twee notulen van de groep van deskundigen bevattende de conclusies van de groep over de voorbereiding van verordening nr. 2812/94.
2.2 Wat de andere notulen betreft beriep de Commissie zich erop dat zij omwille van redenen van vertrouwelijkheid, maar ook nadat zij de balans had opgemaakt tussen enerzijds het belang dat de klager had bij het verwerven van documenten en anderzijds het belang van de instelling om vast te houden aan het vertrouwelijk karakter van haar beraadslagingen, zij hem onmogelijk alle notulen van de groep van deskundigen kon overhandigen omdat op geen van de bijeenkomsten de zaak van de klager was behandeld die rechtstreeks was afgehandeld door het Nederlands Slopersfonds. Later heeft de Commissie de klager eraan herinnerd dat bij de toepassing van de code inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie de Commissie alleen inzage verleent in haar eigen documenten. Wanneer het verzoek een document van een derde partij betreft moet de indiener van het verzoek zich wenden tot de auteur van het document.
2.3. Uit de aanvullende informatie die de klager op 19 januari 1999 aan de Ombudsman heeft toegezonden, blijkt dat de klager uiteindelijk inzage kreeg in de notulen van de groep van deskundigen. In zijn brief van 13 januari 1999 aan de Commissie deelt de klager DG VII mee dat op basis van de Nederlandse wet openbaarheid van bestuur hij inzage heeft verkregen in alle notulen sedert 1994 bij het Nederlandse ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarom is de Ombudsman van mening dat dit aspect van de zaak geen verder onderzoek behoeft.
2.4 De Ombudsman wil wel de volgende opmerkingen plaatsen over de door de Commissie aangevoerde redenen om de klager geen inzage te verlenen in genoemde notulen. Beginselen van goed bestuur vereisen dat een besluit dat voor een individu negatief uitpakt, de redenen noemt waarop dit besluit gebaseerd is door duidelijk de relevante feiten en rechtsgrondslag van het besluit aan te geven(3). De ombudsman tekent hierbij evenwel aan dat de Commissie bij verschillende gelegenheden verschillende redenen heeft aangevoerd om de klager inzage te weigeren.
2.5 Eerst merkt de Commissie op dat inzage niet kon worden verleend wegens redenen van vertrouwelijkheid en nadat zij de balans had opgemaakt tussen enerzijds het belang dat de klager had bij het verwerven van documenten en anderzijds het belang van de instelling om vast te houden aan de vertrouwelijkheid van haar beraadslagingen en omdat op geen van de bijeenkomsten het geval van klager was behandeld. Later echter heeft de Commissie in de e-mail van 14 november 1998 een andere reden aangevoerd om inzage te weigeren: zij kon slechts inzage verlenen in haar eigen documenten en voor documenten van een derde partij moest de indiener van het verzoek zich wenden tot de auteur van het document.
2.6 Daarom concludeert de Ombudsman dat alles bij elkaar genomen de redenen niet toereikend waren om de weigering van het verzoek om inzage in de notulen van de groep van deskundigen te verklaren. Daarom plaatst de Ombudsman de navolgende kritische opmerking.
3 Conclusie
Op basis van het onderzoek van de Europese Ombudsman naar deel 2 van deze klacht blijkt het noodzakelijk om de volgende kritische opmerkingen te plaatsen:

Principes van goed bestuur vereisen dat een besluit dat negatief uitpakt voor een individu, de redenen noemt waarop het besluit is gebaseerd door duidelijk de relevante feiten en de rechtsgrondslag van het besluit aan te geven(4). De Ombudsman tekent hier evenwel bij aan dat de Commissie in feite bij verschillende gelegenheden verschillende redenen heeft gegeven voor het niet-verlenen van inzage.

Eerst merkte de Commissie op dat geen inzage kon worden verleend om redenen van vertrouwelijkheid en nadat zij de balans had opgemaakt tussen enerzijds het belang van de klager om de documenten te verwerven en anderzijds het belang van de instelling om vast te houden aan het vertrouwelijk karakter van haar beraadslagingen en omdat gene van de bijeenkomsten de zaak van de klager was behandeld. Later echter in de e-mail van 14 november 1998 heeft de Commissie een andere reden opgegeven om geen inzage te verlenen; namelijk dat zij alleen inzage kon verlenen in haar eigen documenten en dat voor documenten van een derde partij de indiener van een verzoek zich moet wenden tot de auteur van het document.

Daarom concludeert de Ombudsman dat het geven van verschillende reden voor besluit bij verschillende gelegenheden een praktijk is waardoor een burger in de war kan worden gebracht en niet de eigenlijke redenen voor het besluit aangeeft. Dat is een geval van wanbeheer.

Aangezien de indiener van de klacht uiteindelijk de gevraagde informatie wel degelijk heeft ontvangen, hoeft dit aspect van de klacht niet verder onderzocht te worden. Daarom heeft de Ombudsman besloten de zaak te sluiten.
De Voorzitter van de Europese Commissie zal eveneens van dit besluit op de hoogte worden gesteld.
Hoogachtend,
Jacob SÖDERMAN

---

(1) Verordening Commissie (EG) nr. 2812/94 van 18 november 1994 tot wijziging van verordening van de Raad (EG) nr. 1101/89 wat betreft de voorwaarden die gelden voor het in gebruik nemen van nieuwe schepen in de binnenvaart.

(2) Artikel 2 van richtlijn 2812/94: "Voor vaartuigen waarvoor de eigenaar het bewijs levert dat: - met de bouw ervan op het tijdstip van bekendmaking van deze verordening reeds is begonnen; - bij de op het tijdstip van bekendmaking van deze verordening reeds verrichte werkzaamheden ten minste 20% van de benodigde hoeveelheid staal of ten minste 50 ton verwerkt zijn, en - de overdracht en ingebruikneming binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening zullen geschieden, blijven op aanvraag, die bij de autoriteiten van het Fonds waaronder het schip ressorteert, wordt ingediend, de in artikel 8, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 1101/89 vermelde voorwaarden gelden, zoals deze voor de inwerkingtreding van de onderhavige verordening luidden."

(3) Zie artikel 18 van de Code van goed bestuurlijk gedrag van de Europese Ombudsman.

(4) Zie artikel 18 van de Code van goed bestuurlijk gedrag van de Europese Ombudsman.