Decisione del Mediatore europeo che conclude l'indagine sulla denuncia 472/2008/IP contro la Commissione europea

ANTEFATTI DELLA DENUNCIA

1. La denuncia è stata presentata dal direttore dell'agenzia X. Essa riguarda la decisione della Commissione di chiudere la rete degli Euro Info Centre ("la rete EIC")[1] e di sostituirla con la rete Enterprise Europe ("la rete EEN")[2]. Più specificamente, la denuncia riguarda il fatto che la Commissione avrebbe mancato di informare il denunciante a tempo debito sulla suddetta decisione e non ha consentito a X di aderire alla rete EEN.

2. X era membro del Bureau de rapprochement des Enterprises ("la rete BRE ")[3]. Nel 2003, la commissione ha deciso di chiudere la rete BRE e la relativa banca dati.

3. Il denunciante, così come altri ex membri della rete BRE, aveva la possibilità di richiedere l'accesso alla banca dati della rete EIC, ossia la Business Cooperation Database (BCD). La Commissione ha invitato il denunciante a firmare una dichiarazione sull'uso della banca dati.

4. Il 15 dicembre 2006, la Commissione ha pubblicato un invito a presentare proposte[4] al fine di selezionare i partner per la nuova rete EEN.

5. Nel novembre 2007, la Commissione ha informato il denunciante tramite posta elettronica che la banca dati BCD sarebbe stata chiusa nel gennaio 2008 e sostituita dalla banca dati della rete EEN. L'accesso alla banca dati della rete EEN sarebbe stato concesso unicamente ai partner selezionati nel quadro del succitato invito a presentare proposte.

6. Il 15 febbraio 2008, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

IL CONTENUTO DELL'INDAGINE

7. Il Mediatore ha inteso le allegazioni e le richieste del denunciante nei seguenti termini:

Allegazioni

1. La Commissione ha fatto abuso del suo potere, dal momento che non aveva il diritto di annullare "unilateralmente"[5] l'"accordo" firmato dal denunciante per poter utilizzare la banca dati BCD.
2. La Commissione ha mancato di informare il denunciante a tempo debito in merito all'invito a presentare proposte per partecipare alla nuova rete, ossia la rete EEN.

Richiesta

La Commissione dovrebbe consentire a X di aderire alla rete EEN.

L'INDAGINE

8. Il 1° aprile 2008, il Mediatore ha avviato un'indagine e chiesto il parere della Commissione sulle allegazioni e la richiesta del denunciante. Nella sua lettera di avvio dell'indagine, il Mediatore ha chiesto all'istituzione di fornire informazioni per sapere: (i) se e come gli ex membri del BRE che utilizzavano la banca dati BCD fossero stati informati della chiusura della rete EIC; e (ii) se la Commissione avesse pubblicizzato l'invito a presentare proposte ai membri della rete EIC, compresi gli ex membri del BRE. Il parere della Commissione è stato trasmesso al denunciante, dal quale il Mediatore ha ricevuto osservazioni il 21 ottobre 2008.

ANALISI E CONCLUSIONI DEL MEDIATORE

A. Asserito abuso di potere

Argomentazioni presentate al Mediatore

9. Il denunciante asserisce che la Commissione ha fatto abuso di potere decidendo di annullare unilateralmente l'"accordo" da lui firmato per l'utilizzazione della banca dati BCD. Onde suffragare la sua tesi, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha agito conformemente al Codice di buona condotta amministrativa[6].

10. Il denunciante ha altresì sottolineato che la Commissione ha costantemente controllato il suo contributo alla banca dati BCD nel 2007. Il denunciante ha avuto l'impressione che il controllo di tale attività da parte della Commissione indicasse che l'istituzione intendeva consentire a X di continuare ad utilizzare la BCD nel 2008.

11. Nel suo parere, la Commissione ha spiegato che, dopo la chiusura nel 2003 della rete BRE, gli ex membri di tale rete avevano la possibilità di richiedere l'accesso alla banca dati della rete EIC[7]. Il denunciante ha presentato tale richiesta, che la Commissione ha successivamente accolto. Tuttavia, la Commissione ha sottolineato che non aveva alcuna relazione contrattuale con gli ex membri della rete BRE.

12. La Commissione ha sottolineato che non aveva firmato alcun "accordo", in senso contrattuale, con il denunciante. Ha semplicemente chiesto al denunciante di firmare una dichiarazione per ottenere il riconoscimento scritto di quest'ultimo delle regole applicabili all'utilizzazione della banca dati BCD. Firmando la dichiarazione, il denunciante ha accettato che X non fosse legata contrattualmente alla Commissione. Egli ha altresì convenuto che l'accesso di X alla BCD, e la sua partecipazione, fossero soggetti a un controllo sistematico dei profili immessi nella banca dati. Inoltre, la Commissione manteneva il diritto di rifiutare l'accesso del denunciante alla banca dati, se l'avesse auspicato.

13. Per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante menzionata al paragrafo 10, la Commissione ha spiegato che in effetti ha controllato la quantità e la qualità dei profili di cooperazione immessi dal denunciante nella banca dati BCD nel 2007. Questo tipo di controllo è stato periodicamente effettuato dai servizi dell'istituzione in modo da valutare se gli utenti BCD ottemperassero alle regole operative BCD. Tale controllo non era specificamente volto a valutare l'attività del denunciante al fine di determinare se si dovesse concedere a X l'accesso alla banca dati BCD nel 2008.

14. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto quanto asserito in precedenza.

La valutazione del Mediatore

15. Il denunciante ha utilizzato il termine "accordo" nella sua denuncia. Tuttavia, il Mediatore deduce che, in realtà, egli intendesse riferirsi alla succitata dichiarazione firmata nell'ottobre 2004 per poter avere accesso alla banca dati BCD[8].

16. Per quanto riguarda lo status di detta dichiarazione, il Mediatore prende atto che si trattava di un modulo standard contenente una descrizione delle regole operative della BCD. Firmando la dichiarazione, il denunciante confermava, tra l'altro, che X: (i) conveniva di far parte della BCD della rete EIC nel medesimo spirito dei membri della rete EIC; (ii) non era contrattualmente legata alla Commissione; (iii) conveniva che la sua partecipazione alla BCD avrebbe formato oggetto di un controllo sistematico dei profili immessi nella banca dati; e che (iv) gli si sarebbe potuto negare l'accesso alla banca dati, se la Commissione l'avesse auspicato.

17. La dichiarazione non stabiliva alcuna relazione contrattuale vera e propria tra il denunciante e la Commissione. Pertanto, se l'allegazione in oggetto dovesse essere interpretata nel senso che si è verificata una violazione del contratto, occorre concludere che in questo caso non avrebbe potuto aver luogo una siffatta violazione.

18. Di conseguenza, resta da esaminare se la Commissione abbia specificamente fatto abuso delle sue prerogative, nel senso normale del termine, quando ha deciso di chiudere la banca dati BCD.

19. I tribunali comunitari hanno costantemente sostenuto che si verifica un abuso, o cattivo uso, di potere quando pare che l'Amministrazione, in base a fattori obiettivi, pertinenti e costanti, abbia adottato una misura a fini illegittimi[9]. Inoltre, l'articolo 7 del Codice europeo di buona condotta amministrativa (Assenza di abuso di potere) stabilisce che "le competenze sono esercitate unicamente per le finalità per le quali sono state conferite dalle disposizioni applicabili. In particolare il funzionario evita di utilizzare tali poteri per finalità prive di fondamento di legge o che non siano giustificate dall'interesse generale."

20. Il denunciante non ha fornito alcuna argomentazione concreta per dimostrare che la chiusura della banca dati BCD sia stata attuata specificamente a fini illegittimi. Dopo un esame approfondito delle circostanze del caso, il Mediatore ritiene che la Commissione non perseguisse un fine illegittimo. Al contrario, la banca dati BCD risulta essere stata chiusa unicamente nel quadro della chiusura della rete per la quale era stata creata. Si è trattato pertanto di una conseguenza naturale di un'altra decisione (chiudere la suddetta rete), la cui legittimità non è stata messa in dubbio dal denunciante.

21. Infine, per quanto attiene all'argomentazione del denunciante di cui al precedente paragrafo 10, il Mediatore ritiene che la pertinente spiegazione della Commissione, che figura al paragrafo 13, sia del tutto ragionevole. Specificamente, il Mediatore non vede come l'attività di controllo relativa al 2007 dichiarata dalla Commissione potesse essere interpretata nel senso che l'istituzione intendeva garantire la partecipazione del denunciante alla banca dati sostitutiva nel 2008.

22. Alla luce dei suddetti risultati, il Mediatore ritiene che non si sia verificato un caso di cattiva amministrazione per quanto riguarda la prima allegazione del denunciante.

B. Allegazione che la Commissione ha mancato di informare il denunciante a tempo debito sull'invito a presentare proposte

Argomentazioni presentate al Mediatore

23. Il 15 dicembre 2006, la Commissione ha pubblicato un invito a presentare proposte per selezionare i partner della rete EEN. Lo scopo di tale rete era quello di sostituire l'esistente rete EIC e la sua banca dati, la BCD, alla quale il denunciante (che era membro della precedente rete BRE, chiusa dalla Commissione nel 2003) aveva avuto accesso dall'ottobre 2004. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha mancato di informarlo a tempo debito della pubblicazione dell'invito a presentare proposte.

24. Nel suo parere, la Commissione ha anzitutto esposto le seguenti informazioni di base.

25. La situazione dei membri della rete EIC e quella dei precedenti membri della rete BRE, compreso il denunciante, non era paragonabile. I membri della rete EIC, che diversamente dai membri della rete BRE avevano una relazione contrattuale con la Commissione, erano a conoscenza del fatto che la rete era finanziata unicamente per un periodo limitato di tempo. Essi erano stati informati sulla sua chiusura graduale durante le due riunioni del comitato direttivo EIC tenutesi nel giugno e novembre 2006.

26. Tuttavia, i precedenti membri della rete BRE, compreso il denunciante, erano anche consapevoli degli sviluppi verificatisi in seno alla rete EIC, dal momento che era stato loro accordato un accesso ad hoc ad una sezione del sistema di messaggeria elettronica della rete EIC, la "Conferenza BCD".

27. Per quanto riguarda l'allegazione del denunciante, la Commissione ha spiegato che l'invito a presentare proposte in questione è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 16 dicembre 2006, conformemente all'articolo 167, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002 che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee ("il regolamento finanziario")[10]. Inoltre, l'invito è stato inserito nel sito web ufficiale dell'Unione europea[11] dal quale i documenti pertinenti potevano essere scaricati. Inoltre, il 12 gennaio 2007, si è altresì svolta a Bruxelles una giornata d'informazione sull'invito a presentare proposte. L'evento poteva anche essere seguito dal vivo su Internet. Infine, prima della data di chiusura dell'invito era operativo un servizio online "Domande e Risposte" per rispondere a qualsiasi domanda sui servizi relativi all'invito. Le risposte alle domande venivano inserite nella sezione del sito web relativa all'invito ed erano, pertanto, a disposizione di qualsiasi richiedente potenziale. La Commissione non poteva divulgare nessun'altra informazione più specifica sull'invito a presentare proposte prima della sua pubblicazione perché avrebbe potuto violare tanto la normativa sugli appalti pubblici quanto il principio della parità di trattamento tra tutte le eventuali parti interessate e i futuri partner della nuova rete, ossia la rete EEN.

28. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha affermato che i membri dell'ex rete BRE non erano a conoscenza dell'informazione concernente la chiusura graduale della rete EIC discussa durante le riunioni del giugno e novembre 2006. Essi non hanno avuto accesso ai verbali di queste riunioni e sono stati informati sulla chiusura della rete EIC soltanto a fine novembre 2007.

La valutazione del Mediatore

29. Il Mediatore constata che, nell'asserire che la Commissione ha mancato di informarlo "a tempo debito", il denunciante intendeva dire che la Commissione ha mancato di informarlo direttamente sulla pubblicazione dell'invito a presentare proposte prima che l'invito fosse effettivamente pubblicato. La sua affermazione si baserebbe sull'assunto che i membri della rete EIC hanno di fatto ricevuto tali informazioni prima della pubblicazione dell'invito. Il denunciante ha fatto riferimento alle due riunioni menzionate in precedenza, tenutesi nel giugno e nel novembre 2006, durante le quali i membri della rete EIC sono stati informati della chiusura graduale della rete.

30. Il Mediatore osserva che le procedure di appalto delle istituzioni comunitarie devono attenersi a due principi fondamentali: (i) il principio di buona gestione finanziaria, previsto all'articolo 274 del trattato CE, e agli articoli 3 e 27 del regolamento finanziario; e (ii) il principio della parità di trattamento e della non discriminazione. Il Mediatore osserva inoltre che il principio della parità di trattamento degli offerenti è un principio generale del diritto comunitario[12]. Conformemente a tale principio, gli offerenti devono trovarsi su un piano di parità nel momento in cui preparano le proprie offerte[13]. Come indicato dalla Commissione, è sostanzialmente incompatibile con tali regole e principi fornire a potenziali offerenti mirati informazioni specifiche e privilegiate su un bando di gara prima della pubblicazione dello stesso.

31. Secondo il denunciante, la Commissione avrebbe fornito tali informazioni specifiche e privilegiate ai membri della rete EIC. Di conseguenza, egli ritiene che avrebbe dovuto esserne informato a sua volta.

32. Il Mediatore sottolinea che, anche qualora la Commissione avesse espressamente fornito informazioni previe e privilegiate ai membri della rete EIC, ciò non avrebbe comunque dato al denunciante il diritto di ricevere tali informazioni. Inoltre, il Mediatore non può accettare la visione dei fatti apparentemente adottata dal denunciante. Il verbale della suddetta riunione nel giugno 2006 afferma che: "al fine di rispettare le norme che disciplinano gli appalti pubblici, in questa fase la Commissione non può rivelare alla rete EIC informazioni dettagliate [sull'invito a presentare proposte]". Un'affermazione simile si ritrova nel verbale della riunione tenuta nel novembre 2007: "dato che l'invito a presentare proposte non è stato pubblicato, la Commissione non può rivelare alla rete EIC informazioni specifiche. Ciò violerebbe la normativa sugli appalti pubblici". Alla luce di quanto precede, emerge che, anche se i membri della rete EIC erano informati della chiusura graduale di tale rete, essi non hanno ricevuto alcun tipo di informazioni specifiche pertinenti sull'invito a presentare proposte in questione.

33. In considerazione di quanto sopra, il Mediatore ritiene che non si è avuto alcun caso di cattiva amministrazione in merito alla seconda allegazione.

C. Richiesta del denunciante secondo cui la Commissione dovrebbe consentire a X di aderire alla rete EEN

34. Basandosi sulle allegazioni di cui sopra, il denunciante ha sostenuto che la Commissione dovrebbe consentire a X di aderire alla rete EEN.

35. Dal momento che il Mediatore non riscontra alcun caso di cattiva amministrazione in merito alle allegazioni del denunciante, la richiesta del denunciante è priva di fondamento.

D. Conclusioni

In base alle indagini condotte in merito alla presente denuncia, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non si è avuto alcun caso di cattiva amministrazione in merito alle allegazioni del denunciante. La sua richiesta è pertanto priva di fondamento.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

 

Prof. P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo il 11 novembre 2009

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[1] Una rete di consulenti per imprese, che assistevano le piccole e medie imprese (PMI) fornendo servizi specifici ai fini della cooperazione transfrontaliera. Secondo il sito web della Commissione, gli EIC sono il risultato di un partenariato tra la Commissione europea e le organizzazioni locali, regionali o nazionali che li ospitano, che possono essere camere di commercio, governi regionali, banche. Esse forniscono un sostegno finanziario e logistico significativo nonché l'accesso alle loro banche dati e fonti di informazioni. Tali organizzazioni sono selezionate per la loro eccellente integrazione nell'ambiente imprenditoriale e locale e per la qualità del loro lavoro. Esse sono legate alla Commissione con un accordo contrattuale (http://www.enterprise-europe-network.ec.europa.eu/index_en.htm).

[2] Secondo il sito web della Commissione, la rete EEN "mette insieme i precedenti Innovation Relay Centre e gli Euro Info Centre facendo tesoro della loro esperienza. La nuova rete integrata prevede uno "sportello unico" per rispondere a tutte le richieste di informazione delle PMI e delle imprese in Europa (http://www.enterprise-europe-network.ec.europa.eu/info/about_network_en.htm).

[3] Si fa riferimento a un progetto di cooperazione transnazionale lanciato dalla Commissione europea per assistere le PMI nelle loro attività transfrontaliere. Il progetto è andato avanti fino al 2003, anno in cui la Commissione ha deciso di chiudere la rete BRE e la relativa banca dati.

[4] GU C 306 del 15.12.2006, pagg. 17-23.

[5] Il Mediatore deduce che quando il denunciante si riferisce all'"accordo" intende far riferimento alla dichiarazione che ha firmato nell'ottobre 2004, su richiesta della Commissione, per poter utilizzare la banca dati BCD.

[6] Il denunciante non ha specificato nella sua denuncia se faceva riferimento al Codice di buona condotta amministrativa del personale della Commissione europea nei suoi rapporti con il pubblico (Codice di condotta della Commissione), GU L 308 del 2000, pagg. .32-34, o al Codice europeo di buona condotta amministrativa disponibile sul sito web del Mediatore europeo: http://www.ombudsman.europa.eu.

[7] La rete era basata su un Accordo quadro di partenariato (FPA) atto a definire il quadro di cooperazione tra l'istituzione e ogni singolo membro. Inoltre, uno specifico accordo di sovvenzione (SGA) stabiliva le condizioni finanziarie e contrattuali di detta cooperazione.

[8] Ciò è suffragato dal fatto che, nella sua denuncia, il denunciante ha fatto riferimento all'"accordo" come al documento che illustrava le regole operative BCD. Tale documento è, in realtà, la dichiarazione menzionata dalla Commissione nel suo parere.

[9] Cfr. Paul Craig, Diritto amministrativo dell'UE, Academy of European Law European University Institute, Oxford University Press 2006, pag. 462.

[10] GU L 248 del 16.9.2002, pagg. 1-48.

[11] http://europa.eu

[12] Cfr. Causa C-57/01 Makedoniko Metro [2003] Racc. I-1091, paragrafo 69.

[13] Cfr. Causa C-448/01 EVN e Wienstrom [2003] Racc. I-14558, paragrafo 47.