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Décision du Médiateur européen clôturant son enquête sur la plainte 855/2008/(RT)OV contre le Parlement européen

Le contexte de la plainte

1. La présente plainte a été déposée au nom de neuf membres du personnel du Parlement européen («les plaignants») par un syndicat du personnel. Elle a pour objet le retrait de leur droit à l’indemnité de secrétariat à compter du 1er mai 2004, date de l’entrée en vigueur du nouveau statut du personnel. Le versement de cette indemnité aux fonctionnaires de la catégorie C était effectué conformément à l’article 4 bis de l’annexe VII du statut en vigueur jusqu’au 30 avril 2004. En vertu des articles 21 et 65 du Régime applicable aux autres agents (RAA), il était applicable par analogie également aux agents temporaires et aux agents auxiliaires.

2. Le syndicat a déposé une première plainte, similaire (plainte 572/2008/OV) relative au refus du Parlement européen d’octroyer l’indemnité de secrétariat à quatre fonctionnaires du Parlement ayant connu, depuis mai 2004, des interruptions d’emploi allant de 1 mois à 4,5 mois. Cette plainte a fait l’objet d’une enquête séparée du Médiateur, clôturée par la décision du 20 avril 2009 constatant l’absence de mauvaise administration.

3. En 2007, l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) a fait droit à la réclamation d’un ancien agent temporaire de grade AST 3 qui était devenu, à la suite d’un concours général, fonctionnaire de grade AST 2 au titre du nouveau statut, mais avait perdu son droit à l’indemnité de secrétariat. L’indemnité de secrétariat a été rétablie pour cette personne. L’AIPN a étendu cette mesure à tous les agents qui (a) remplissaient les conditions énoncées à l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut (c’est-à-dire à ceux qui bénéficiaient de l’indemnité de secrétariat en avril 2004) et (b) sont devenus fonctionnaires à la suite d’une période de travail comme agents temporaires couvrant en particulier le mois d’avril 2004. Cependant, l’AIPN a appliqué cette mesure d’une manière restrictive, en excluant (i) les cas des personnes recrutées en tant qu’agents contractuels après mai 2004 et (ii) les cas dans lesquels une interruption de service (même très brève) avait eu lieu après le 1er mai 2004.

4. Dans le cas présent, les neuf plaignants, l’une d’entre eux ayant travaillé à la Commission européenne jusqu’en avril 2007, étaient tous des agents auxiliaires au 1er mai 2004, date d’entrée en vigueur du nouveau statuts et percevaient tous à cette époque l’indemnité de secrétariat. Leurs contrats en qualité d’agents auxiliaires se terminaient à différentes dates, postérieures au 1er mai 2004. Six des neuf plaignants ont été recrutés immédiatement comme agents contractuels lorsque leurs contrats d’agents auxiliaires eurent pris fin. Il n’y a pas eu d’interruption de service, c’est-à-dire que leurs nouveaux contrats d’agents contractuels ont pris effet le lendemain du jour où leurs anciens contrats d’agents auxiliaires venaient à échéance. Par exemple, dans le cas de M H., son contrat d’agent auxiliaire s’est terminé le 31 mars 2005 et son nouveau contrat d’agent contractuel a commencé le 1er avril 2005. Ces six plaignants ne pouvaient prétendre au versement de l’indemnité de secrétariat au titre de leurs nouveaux contrats.

5. Les situations des trois autres plaignants s’établissent comme suit:

- Lorsque le contrat d’agent auxiliaire de M JM. vient à échéance le 31 décembre 2004, il est d’abord embauché comme agent auxiliaire du 1er janvier 2005 au 30 juin 2005 et conserve le bénéfice de l’indemnité de secrétariat. Cependant, lorsqu’il est embauché comme agent contractuel, le 1er juillet 2005, il perd le bénéfice de l’indemnité de secrétariat.

- M SM. et EPA. ont tous deux connu une interruption de service (respectivement d’un et trois mois, à l’expiration de leurs contrats d’agents auxiliaires. Ils ont ensuite été embauchés dans un premier temps comme agents auxiliaires, perdant le bénéfice de l’indemnité de secrétariat, et dans un second temps comme agents contractuels.

6. Dans la présente affaire, sept des plaignants se trouvaient dans la situation (i) mentionnée ci-dessus dans le paragraphe 3, alors que M SM. et EPA. se trouvaient dans la situation (ii). Leur descriptif de carrière montre qu’après avoir travaillé en tant qu’agents contractuels, les plaignants sont tous devenus agents temporaires ou fonctionnaires en 2006 ou en 2007. Seule, M N. est resté agent contractuel.

7. Les 14 juin, 15 juin, 18 juin, 27 juin, 5 juillet et 18 juillet 2007, les plaignants ont introduit une réclamation interne («réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2», auprès de l’autorité habilitée à conclure les contrats d’engagement (ci-après «l’AHCC») contre la décision de leur refuser l’octroi de l’indemnité de secrétariat. M N., qui était encore à l’époque employé par la Commission, a soumis cette réclamation à l’AHCC de la Commission. Dans les huit autres cas, les réclamations au titre de l’article 90, paragraphe 2 ont été adressées au secrétaire général du Parlement.

8. Le 9 novembre 2007, l’AHCC du Parlement a rejeté les réclamations présentées par sept des huit plaignants. Eu égard à la réclamation présentée par M SM., l’AHCC n’a pas répondu avant l’expiration du délai prévu, rejetant ainsi implicitement cette plainte. Le 28 novembre 2007, l’AHCC de la Commission a rejeté la réclamation de M N. en indiquant que, lorsqu’un agent met un terme à ses activités, il est également mis un terme au lien contractuel existant entre l’agent et l’institution. De même, il est mis fin aux avantages accessoires à ce contrat, notamment le bénéfice de l’indemnité de secrétariat.

9. Concernant le cas de M EPA., l’AHCC du Parlement précise que si un agent a mit fin, même provisoirement, à ses fonctions après le 1er mai 2004, l’administration a le droit, voire l’obligation d’appliquer les dispositions du statut modifié (qui ne prévoient plus le versement de l’indemnité de secrétariat) lorsqu’un nouveau contrat de travail est signé.

10. En ce qui concerne les six autres plaignants, l’AHCC a fourni les explications suivantes:

(i) la catégorie d’agent contractuel n’existait pas dans l’ancien statut,

(ii) les dispositions de l’article 18 de l’annexe XIII ne sauraient être interprétées comme une extension du bénéfice de l’indemnité de secrétariat à une nouvelle catégorie de personnel, à savoir les agents contractuels,

(iii) il est à noter qu’au cours d’une réunion des chefs d’administration du Parlement, du Conseil, de la Commission et de la Cour de justice, qui s’est tenue le 15 mai 2007, il est apparu qu’une divergence d’interprétation existait concernant la pertinence des dispositions. Le Conseil et la Commission considèrent que le maintien du bénéfice de l’indemnité de secrétariat s’applique uniquement si la relation contractuelle spécifique qui existait au 30 avril 2004 continue à exister, alors que le Parlement et la Cour estiment que l’indemnité de secrétariat constitue un droit acquis «ad personam», à conserver même lors d’une modification du statut. Toutefois, aucune des institutions n’a considéré que l’indemnité de secrétariat devait être maintenue pour les agents qui sont devenus agents contractuels.

L’objet de l’enquête

11. Dans sa lettre du 19 mars 2008 relative à l’ouverture de l’enquête, le Médiateur a demandé au Parlement de rendre un avis sur l’allégation et la réclamation suivantes:

Les plaignants font valoir qu’en leur refusant le bénéfice de l’indemnité de secrétariat dans le cadre du nouveau statut, le Parlement a commis un acte irrégulier et arbitraire et a enfreint les principes de sécurité juridique et de confiance légitime.

Les plaignants demandent que le Parlement rétablisse l’indemnité de secrétariat à laquelle ils ont droit à compter du 1er mai 2004, date à laquelle sont entrés en vigueur leurs nouveaux contrats d’agents auxiliaires ou d’agents contractuels.

12. Le Médiateur note que dans le cas de l’une des plaignants, M N., la décision rejetant l’octroi de l’indemnité de secrétariat a été prise par l’AHCC de la Commission, où il travaillait à l’époque. Le Médiateur a donc informé les plaignants qu’en ce qui concerne la situation de M N., une enquête à l’encontre du Parlement n'était pas justifiée. La présente enquête porte uniquement sur les aspects de la réclamation concernant les huit autres plaignants.

L’enquête

13. La plainte a été transmise au Parlement pour que celui-ci rende un avis. Le Parlement a communiqué son avis le 23 octobre 2008. Cet avis a été transmis aux plaignants, qui ont adressé leurs observations le 17 novembre 2008. Ces observations portaient à la fois sur la présente affaire et sur la réclamation 572/2008/OV.

14. Le 19 mai 2009, le Médiateur a demandé un complément d’information au Parlement. Le Parlement a communiqué son avis complémentaire le 1er octobre 2009. Le Médiateur l’a transmis aux plaignants, qui ont adressé leurs propres observations complémentaires le 23 novembre 2009.

15. Le 30 mars 2010, le Médiateur a adressé une proposition de solution à l’amiable au Parlement. Le Parlement a envoyé sa réponse le 8 juin 2010. Cette réponse a été transmise aux plaignants, qui ont envoyé leurs observations complémentaires le 28 juillet 2010. Le 19 octobre 2010, le Bureau du Médiateur a contacté l’une des plaignants par téléphone afin d’obtenir les dernières informations sur l’évolution du dossier et sur un point abordé par les plaignants dans leurs observations complémentaires, à savoir qu’à la suite de contacts initiés par les plaignants, leur cas serait de nouveau examiné par le service juridique et le secrétaire général.

L’examen et les conclusions du Médiateur

A. Allégation de refus injustifié d’octroyer l’indemnité de secrétariat

Les arguments présentés au Médiateur

16. S’agissant de la base juridique de l’indemnité de secrétariat, les plaignants rappellent qu’aux termes de l’article 4bis de l’annexe VII de l’ancien statut, qui prévoyait l’indemnité de secrétariat, cette dernière était applicable également aux autres agents. De plus, l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut prévoit le maintien de l’indemnité de secrétariat. Les plaignants renvoient également à l’article 1er de l’annexe du RAA, aux termes duquel les dispositions de l’annexe XIII du statut s’appliquent par analogie aux autres agents en activité au 30 avril 2004. Quant à la notion de bénéficiaires, à savoir ceux/celles qui avaient droit à l’indemnité de secrétariat en avril 2004, les plaignants soulignent que le législateur n’a pas prévu de condition spécifique dans l’article 18 de l’annexe XIII. Le fait pour un agent bénéficiaire de l’indemnité en avril 2004 d’avoir entre-temps obtenu le statut de fonctionnaire ou d’agent contractuel ne devrait pas affecter la notion de bénéficiaire non plus.

17. Les plaignants évoquent aussi les finalités visées par le législateur et rappellent l’histoire de la réforme du statut du personnel, notamment les déclarations de M. Kinnock, alors vice-président de la Commission, qui avait, selon eux, promis le maintien du droit à l’indemnité de secrétariat. Ils soutiennent que la position du Parlement, qui considère que les agents ayant connu une modification de leurs contrats après le 1er mai 2004 doivent être considérés comme du «nouveau personnel » n’ayant pas droit à l’indemnité de secrétariat est inacceptable.

18. Les plaignants ont fait valoir que la catégorie des agents contractuels était mentionnée en premier lieu dans le règlement du Conseil (CE, Euratom) n° 723/2004 du 22 mars 2004 modifiant le statut des fonctionnaires et le RAA[1] (ci-après le «règlement 723/2004»). Aux yeux des plaignants, les agents auxiliaires ont été obligés d’accepter une modification de leurs contrats existants et de signer de nouveaux contrats d’agents contractuels. Le Parlement aurait pu proposer immédiatement aux plaignants de signer des contrats d’agents temporaires comme il l’a fait dans d’autres cas. Le Parlement a donc enfreint les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination, dans la mesure où les contrats d’agents temporaires ont été proposés arbitrairement. En outre, sur la base de l’article R2 du RAA, les contrats d’agents auxiliaires des plaignants auraient pu être prolongés jusqu’au 31 décembre 2007.

19. Les plaignants renvoient aussi à la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999, concernant l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée[2], ainsi qu’à la jurisprudence afférente, dans laquelle le juge communautaire accorde une importance particulière à la stabilité de l’emploi et prend en considération la durée des contrats et leur renouvellement. D’après les plaignants, l’interruption des services rendus au Parlement, effective pour certaines d’entre eux, ne peut être considérée comme une rupture totale de leur relation de travail. En effet, la reconduction des contrats correspondait à l’intérêt des deux parties, en particulier celui du Parlement. Les plaignants allèguent également l’existence dans les faits d’une continuité de leur service puisqu’ils ont continué à assumer les mêmes fonctions, pour le même chef de service et dans le même bureau.

20. Enfin, les plaignants dénoncent, de façon générale dans cette affaire, un comportement de caractère arbitraire et une «attitude maléfique». Selon eux, il y a lieu d’estimer que l’administration du Parlement a supprimé l’indemnité de secrétariat en requalifiant les contrats.

21. Dans son avis, le Parlement formule les remarques suivantes:

22. En ce qui concerne les cas de M SM. et EPA., le Parlement fait observer que le paiement de l’indemnité de secrétariat a été interrompu suite à une interruption (respectivement d’un mois et de trois mois) du service rendu au Parlement, après le 1er mai 2004. Il a donc considéré que le contexte des réclamations introduites par M SM. et EPA. était comparable à la situation des plaignants dans l’affaire 572/2008/OV.

23. Le Parlement précise que M L. a été recruté avec effet au 1er juillet 2005 comme membre du personnel contractuel, grade 7, échelon 1 du groupe de fonctions II. Il fait valoir qu’ayant été recruté à un grade plus élevé que celui prévu à l’article 18, le plaignant ne pouvait plus bénéficier de l’indemnité de secrétariat à compter de cette date. Le Parlement conclut donc que la réclamation de cette dernière est irrecevable car infondée.

i) La notion de "bénéficiaire" de l’indemnité de secrétariat au sens de l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut

24. Le Parlement considère que la réclamation introduite par les cinq autres plaignants, dont les cas ont fait l’objet d’une demande d’enquête par le Médiateur, est également infondée. Il précise que l’article 18 de l’annexe XIII des statuts fait partie d’un régime de transition et que l’objectif d’ensemble poursuivi par le législateur est de supprimer progressivement l’indemnité de secrétariat. La disposition en question ne peut donc, en aucune circonstance, jouer en faveur d’une prolongation illimitée du régime en cause. Le Parlement explique que, lorsqu’il prévoit que les personnes bénéficiant de l’indemnité de secrétariat avant le 1er mai 2004 peuvent en conserver le bénéfice jusqu’au grade 6, le législateur sous-entend une continuité de la relation de travail entre l’agent concerné et l’institution, reposant sur un ou plusieurs contrats, ou des prorogations de contrats si la relation contractuelle existait antérieurement à l’entrée en vigueur du nouveau statut. En d’autres termes, l’application de l’article 18 de l’annexe XIII du statut présuppose un lien avec le régime en vigueur avant la date d’effet du nouveau statut. Ainsi, lorsqu’un type de contrat de travail qui n’existait pas avant le 1er mai 2004 est conclu dans le cadre du nouveau régime, ce qui est le cas du personnel contractuel recruté sous le titre IV du RAA, l’article 18 de l’annexe XIII n’est pas applicable. Par conséquent, considérant l’absence de dispositions en faveur du droit à une indemnité de secrétariat pour les personnes travaillant comme agents contractuels sous le nouveau statut, les plaignants ne sont pas fondés à réclamer le maintien de leur droit à l’indemnité. Toute autre interprétation serait contraire à la jurisprudence communautaire. Les plaignants concernés ont tous été recrutés comme agents contractuels après le 1er mai 2004. Le Parlement estime qu’il a donc agi en accord avec les exigences du nouveau statut en cessant de leur verser l’indemnité de secrétariat.

ii) L’allégation de violation par le Parlement des principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime

25. Le Parlement considère qu’en vertu d’une jurisprudence bien établie, la mise en œuvre du principe de la sécurité juridique ne doit pas entraver l’action du législateur communautaire. En particulier, celui-ci peut apporter à tout moment aux règles du statut les modifications qu’il estime conformes à l’intérêt du service, même si elles sont moins favorables aux fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante[3]. Par conséquent, les fonctionnaires ne sont pas en droit d’attendre que leur statut reste identique à ce qu’il était au moment de leur recrutement. Le personnel recruté en tant qu’agents contractuels à compter du 1er mai 2004 est donc supposé constitué de nouveaux membres du personnel relevant des dispositions juridiques figurant dans le nouveau statut. Le principe de sécurité juridique ne peut donc justifier le maintien du paiement d’une indemnité de secrétariat à des membres du personnel recruté comme agents contractuels postérieurement au 1er mai 2004.

26. En ce qui concerne le principe de la confiance légitime, le Parlement souligne que le juge communautaire a conclu que le droit de se référer à ce principe s’étend à tout individu qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration communautaire, en lui fournissant des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, a fait naître dans son chef des espérances fondées. De plus, la jurisprudence communautaire indique que ces assurances doivent être conformes aux dispositions du statut et aux normes applicables en général[4]. En l’espèce, ni les dispositions générales d’exécution internes, ni les décisions des services compétents du Parlement ne permettent de conclure qu’il y a eu violation du principe de la confiance légitime. Les plaignants ne peuvent pas se prévaloir d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes de la part des autorités compétentes du Parlement, à l’appui de leur interprétation erronée de l’article 18 de l’annexe XIII du statut. Le Parlement n’a jamais pris aucun engagement visant à garantir le droit à une indemnité de secrétariat aux agents contractuels.

iii) L’allégation de violation par le Parlement de la directive 1999/70/CE

27. Le Parlement précise que, conformément à l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), une directive s’adresse aux États membres. Il s’ensuit que la directive 1999/70 ne peut s’appliquer à une relation de travail entre une institution communautaire et son personnel, qui relève du statut. De plus, la directive 1999/70 ne mentionne aucunement le maintien de droits pécuniaires tels que l’indemnité de secrétariat.

28. Dans leurs observations, les plaignants relèvent que le Parlement donne une interprétation très restrictive de l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut. Ils soulignent que l’administration du Parlement aurait pu, au lieu de leur faire signer de nouveaux contrats, proposer des avenants aux contrats existants, auquel cas ce problème ne se serait pas posé. En réalité, leurs contrats ont été reconduits, même si le grade ou la classification changeaient suite à la reconduction. Les plaignants indiquent que les mots «bénéficiaires», «qui la percevait dans le mois précédant le 1er mai 2004» et «la conserve», utilisés dans l’article 18 sont très clairs et ne permettent aucune interprétation. Les plaignants considèrent donc que toute interprétation de l’article 18 qui ne conclurait pas à l’octroi de l’indemnité de secrétariat dans une situation comme la leur constitue un signe de mauvaise volonté et de mauvaise administration.

29. Le 19 mai 2009, le Médiateur a demandé au Parlement un complément d’informations sur la situation de cinq des plaignants qui, postérieurement au 1er mai 2004, et immédiatement après l’expiration de leurs contrats d’auxiliaires ont été recrutés en tant qu’agents contractuels. Dans sa lettre au Parlement, le Médiateur indique que les raisons pour lesquelles le Parlement refuse d’octroyer l’indemnité de secrétariat à ces plaignants semblent se fonder sur deux considérations. Premièrement, il faudrait, pour maintenir le droit à l’indemnité de secrétariat, qu’il existe une «continuité de la relation de travail après le 1er mai 2004» reposant sur un ou plusieurs contrats où la relation contractuelle est antérieure au 1er mai 2004. Cette continuité n’existe pas dans les cas où les agents temporaires ou auxiliaires sont devenus des agents contractuels, une catégorie introduite seulement avec effet au 1er mai 2004. Deuxièmement, l’octroi de l’indemnité de secrétariat à des agents contractuels dans la situation des plaignants serait contraire à la jurisprudence communautaire, pour laquelle les règles d’attribution des avantages financiers doivent être interprétées strictement.

30. En ce qui concerne la première de ces considérations, le Médiateur fait observer que le Parlement a accepté de maintenir l’indemnité de secrétariat pour les agents auxiliaires en fonction avant le 1er mai 2004 dont le contrat a été prolongé ou qui sont devenus agents temporaires ou fonctionnaires après le 1er mai 2004. Le Parlement a également accepté d’agir de la même façon vis-à-vis des agents temporaires qui sont devenus fonctionnaires après cette date. L’article 1er de l’annexe du RAA prévoit que les dispositions de l’annexe XIII du statut «s’appliquent par analogie aux autres agents en fonction au 30 avril 2004». Puisque le RAA s’applique également aux agents contractuels, les règles applicables ne semblent pas, en tant que telles, exclure la possibilité de maintenir l’indemnité de secrétariat temporaire pour des agents auxiliaires ou temporaires qui sont devenus des agents contractuels, étant donné que l’avantage doit être maintenu «ad personam». En ce qui concerne la seconde considération, le Médiateur fait observer au Parlement qu’il a accepté de maintenir l’indemnité de secrétariat pour des agents auxiliaires en fonction avant le 1er mai 2004 dont le contrat a été prolongé ou qui sont devenus agents temporaires ou fonctionnaires après le 1er mai 2004, ainsi que pour des agents temporaires qui sont devenus fonctionnaires après cette date. Au vu de ce qui précède, le Médiateur a demandé au Parlement d’expliquer pourquoi il considère que sa position vis-à-vis des plaignants concernés est justifiée, en tenant compte de l’interprétation stricte de l’attribution des avantages financiers invoquée.

31. Dans sa réponse, le Parlement précise, en réponse à la première considération, que les mesures transitoires fixées par l’article 18 de l’Annexe XIII ne sont pas applicables lorsqu’un «nouveau» contrat de travail est conclu, après le 1er mai 2004, sous le régime’ du «nouveau statut». En outre, le Parlement se réfère à une brochure explicative émanant de la Commission, dont M. Kinnock a signé l’avant-propos, stipulant que «l’indemnité de secrétariat continue d’être perçue ad personam par les bénéficiaires actuels jusqu’au grade AST 6 compris et est supprimée pour le nouveau personnel» (caractères gras ajoutés). Il se réfère également au paragraphe 25 de la décision du Médiateur en date du 20 avril 2009 dans l’affaire 572/2008/OV, dans lequel le Médiateur précise que le législateur n’avait manifestement pas l’intention d’étendre le bénéfice de l’indemnité de secrétariat au personnel nouvellement recruté. Par conséquent, en l’absence de dispositions explicites précisant que cette indemnité devait être versée aux personnes engagées comme agents contractuels sous le régime du nouveau statut, le Parlement ne se trouvait pas dans l’obligation légale de continuer à verser l’indemnité de secrétariat aux cinq plaignants.

32. Le Parlement rappelle également, en se fondant sur l’arrêt prononcé dans l’affaire Pickering, que les agents à son service ne peuvent pas se prévaloir du maintien, à leur profit, des dispositions antérieures du statut qui s’appliquaient à eux en vertu de leurs contrats antérieurs. De même, le Parlement insiste sur le fait que les droits financiers d’un agent ne sont pas uniquement déterminés par la nature du contrat conclu avec l’institution mais qu’ils s’éteignent à l’expiration du précédent contrat d’agent auxiliaire ou temporaire. Les cinq plaignants, engagés comme agents contractuels après le 1er mai 2004, doivent être considérés comme de «nouveaux» membres du personnel sous le régime juridique du «nouveau» statut. L’application des dispositions de l’ancien statut, qui n’étaient plus en vigueur lors de la conclusion du «nouveau» contrat de travail avec l’institution, ne saurait constituer un droit acquis pour les agents en question.

33. En ce qui concerne le second point évoqué par le Médiateur, le Parlement considère que l’article 18 de l’annexe XIII implique l’existence d’un lien contractuel continu entre les personnes bénéficiaires de l’indemnité et le régime juridique de l’ancien statut. Autrement dit, les agents auxiliaires ou temporaires qui bénéficiaient de l’indemnité de secrétariat au 30 avril 2004, et sont restés en fonction après cette date en qualité d’agents temporaires ou de fonctionnaires stagiaires pouvaient prétendre à cette indemnité, pour autant qu’il n’y ait pas eu d’interruption de leurs fonctions. L’indemnité de secrétariat a donc été maintenue sur une base ad personam. Cependant, le législateur communautaire a souhaité opérer dans le statut une distinction juridique entre les agents contractuels d’une part et les fonctionnaires et les agents temporaires d’autre part, sur le plan des garanties, des avantages sociaux ou de la rémunération. Dans ce cas, le principe d’égalité de traitement ne s’applique pas. En la matière, le Parlement s’est référé à la jurisprudence selon laquelle:

«’on ne saurait remettre en cause les différences de statut existant entre les différentes catégories de personnes employées par les Communautés dans la mesure où certaines de ces catégories peuvent jouir d’avantages qui ne sont pas accordés à d’autres. En fait, la définition de chacune de ces catégories d’agents correspond à des besoins légitimes de l’administration communautaire et à la nature des tâches» qu’elle a pour mission d’accomplir[5] (caractères gras ajoutés).

34. Ainsi, le Parlement était délié de toute obligation financière à l’égard des agents contractuels et il a appliqué strictement les règles régissant l’octroi des prestations financières. En d’autres termes, les règles relatives aux agents contractuels figurant dans le nouveau statut, ne prévoient pas le maintien de l’indemnité de secrétariat pour les anciens agents auxiliaires devenus agents contractuels.

35. Le Parlement reconnaît une divergence d’interprétation entre les chefs d’administration des différentes institutions sur la question du maintien de l’indemnité de secrétariat au moment de la modification de la relation contractuelle. Le Parlement et la Cour de justice sont les deux seules institutions ayant adopté une approche souple quant au maintien d’un droit acquis ad personam en cas de modification d’une relation contractuelle statutaire, par exemple lorsqu’un agent temporaire devient fonctionnaire. En revanche, aucune des institutions communautaires n’a maintenu l’indemnité de secrétariat aux personnes recrutées en tant qu’agents contractuels après le 1er mai 2004. Le Parlement précise en outre que l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut fait partie d’un régime de transition dont l’objectif est de supprimer progressivement l’indemnité de secrétariat.

36. Dans leurs observations, les plaignants ont répété les arguments avancés auparavant. Ils estiment que le simple fait que la catégorie d’agent contractuel ait été créée par le statut applicable à partir du 1er mai 2004 ne peut suffire à rejeter l’application des mesures transitoires figurant à l’article 18 de l’annexe XIII. Les plaignants expliquent qu’il n’existe pas, en fait, de «nouveau» statut puisque le règlement 723/2004/CE consiste simplement en une «modification» du statut. En outre, les «agents contractuels» ne constituent pas une nouvelle catégorie d’agents. D’après les plaignants, le législateur a remplacé la catégorie d’agent auxiliaire par celle d’«agent contractuel auxiliaire». Ils renvoient à la brochure explicative éditée par la Commission dans ce contexte et soutiennent que l’intention était de maintenir l’indemnité de secrétariat pour tous les agents qui en bénéficiaient avant le 1er mai 2004. Ils estiment que la notion de «bénéficiaire» figurant à l’article 18 de l’annexe XIII n’est en rien restrictive et s’applique donc à tout le personnel, à l’exception des nouveaux agents. Cependant, les plaignants considèrent qu’ils n’appartiennent pas à la catégorie «nouveau personnel».

L’analyse préliminaire du Médiateur conduisant à une proposition de solution à l’amiable

37. L’article 4bis de l’annexe VII du statut en vigueur jusqu’au 30 avril 2004 prévoyait que «le fonctionnaire de la catégorie C affecté à un emploi de dactylographe, de sténodactylographe, de télexiste, de secrétaire de direction ou de secrétaire principal peut bénéficier d’une indemnité forfaitaire» (l’indemnité de secrétariat). L’article 21 du RAA en vigueur jusqu’au 30 avril 2004 prévoyait que «[l’article] [...] 4bis de l’annexe VII du statut concernant les modalités d’attribution [...] de l’indemnité forfaitaire temporaire sont applicables [aux agents temporaires] par analogie». L’article 65 du RAA dispose que "[l’article] [...] 4 a de l’annexe VII du statut concernant l’octroi [...] de l’indemnité forfaitaire temporaire est applicable [aux agents auxiliaires] par analogie".

38. Le règlement 723/2004 abroge l’article 4bis de l’annexe VII des statuts. Aux termes du premier alinéa de l’article 18 de l’annexe XIII (mesures transitoires) du nouveau statut, «le bénéficiaire de l’indemnité forfaitaire mentionnée à l’ancien article 4bis de l’annexe VII du statut, qui la percevait dans le mois précédant le 1er mai 2004, la conserve ad personam jusqu’au grade 6 ...». Enfin, le premier alinéa de l’article 1er de l’annexe unique du RAA prévoit, dans sa nouvelle version, que «les dispositions de l’annexe XIII du statut s’appliquent par analogie aux autres agents en fonction au 30 avril 2004».

39. Le Médiateur considère qu’il convient de distinguer trois cas différents dans la présente affaire.

40. En ce qui concerne tout d’abord la situation de M SM. et EPA., le Médiateur note que leur service au Parlement s’est interrompu respectivement pour un mois (août 2004) et trois mois (juin à août 2004). Par conséquent, dans la mesure où ils ont signé un nouveau contrat d’agent contractuel après le 1er mai 2004, leur situation juridique doit être appréciée au regard du nouveau statut, qui ne prévoit plus d’indemnité de secrétariat. L’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut stipule que les bénéficiaires qui «percevaient» l’indemnité de secrétariat «en avril 2004» pouvaient la conserver ad personam jusqu’au grade 6. Il est incontestable que M SM. et EPA. pouvaient prétendre à l’indemnité de secrétariat en avril 2004. Toutefois, l’emploi dans l’article du mot "conserver" implique aussi l’obligation de l’existence d’une continuité de service au-delà du 1er mai 2004. Par conséquent, les agents qui, comme les deux plaignants, ont perçu l’indemnité en avril 2004, mais ont ensuite cessé de travailler pour le Parlement, puis ont été de nouveau embauchés après le 1er mai 2004, n’ont pas le droit de percevoir à nouveau l’indemnité de secrétariat. La situation de M SM. et EPA. est identique à celle des plaignants de l’affaire 572/2008/OV. Sur la base de son évaluation de cette affaire, le Médiateur a mis un terme à son enquête le 20 avril 2009 en concluant à l’absence de mauvaise administration.

41. La même conclusion s’applique dans le cas présent à la plainte de M SM. et EPA., à propos de (i) l’allégation de violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, (ii) les arguments reposant sur la directive 1999/70/CE et (iii) l’argument que le Parlement a eu un comportement de caractère arbitraire et une «attitude maléfique». La décision du Médiateur dans l’affaire 572/2008/OV conclut à l’absence de mauvaise administration en relation avec ces points. Plus précisément, le Médiateur a conclu à l’absence d’infraction au principe de la sécurité juridique, étant donné que le législateur communautaire avait prévu des mesures transitoires. Il a également souligné que les plaignants n’avaient pas démontré l’existence d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes visant à permettre aux agents nouvellement recrutés en tant qu’agents contractuels après le 1er mai 2004 de bénéficier de l’indemnité de secrétariat. Le Médiateur a toutefois estimé qu’il n’y a pas lieu, en l’espèce, d’examiner plus en détail les arguments des plaignants fondés sur la directive 1999/70/CE, parce que ceux-ci n’ont pas exposé avec précision la raison pour laquelle ils considéraient que la démarche du Parlement n’était pas conforme à cette directive. Les plaignants ont suggéré que le Parlement avait commis un abus de pouvoir, mais le Médiateur a estimé que les faits invoqués n’étaient pas suffisants pour établir un tel abus.

42. En deuxième lieu, le Médiateur note que M L. a été employé en tant qu’agent auxiliaire jusqu’au 30 juin 2005 et perçu jusqu’à cette date l’indemnité de secrétariat. Il a été recruté comme agent contractuel, au grade 7, avec effet au 1er juillet 2005. Dans ces conditions, M L. ne pouvait en aucun cas bénéficier des dispositions transitoires fixées à l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut, puisque ces dispositions stipulent que l’indemnité ne peut être maintenue ad personam que jusqu’au «grade 6». Aucune mauvaise administration n’a donc été constatée concernant cet aspect de l’affaire.

43. En troisième lieu, le Médiateur a examiné la situation des cinq autres plaignants. Il note que ces plaignants ont tous été recrutés comme agents contractuels du Parlement après le 1er mai 2004. Par conséquent, le statut juridique de ces plaignants doit être apprécié au regard du nouveau statut, et notamment de l’article 18 de l’annexe XIII, aux termes duquel les bénéficiaires qui «percevaient» l’indemnité de secrétariat «en avril 2004» pouvaient la conserver ad personam jusqu’au grade 6. Il n’est pas contesté que les cinq plaignants concernés avaient droit à l’indemnité de secrétariat en avril 2004 et l’ont perçue et que, par conséquent, ils remplissaient la première condition énoncée à l’article 18.

44. Le Parlement explique pour l’essentiel que l’avantage prévu à l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut ne concerne que les fonctionnaires ou les agents temporaires qui percevaient cette indemnité de secrétariat en avril 2004, mais pas les personnes recrutées en tant qu’agents contractuels postérieurement au 1er mai 2004. Le Parlement justifie sa position en soulignant que la catégorie des agents contractuels a uniquement été introduite dans le cadre du nouveau statut et n’existait donc pas avant le 1er mai 2004.

45. Il est indiscutable que la catégorie d’agent contractuel n’a vu le jour que le 1er mai 2004. Cependant il reste à étudier si cet unique fait suffit à prouver que la position du Parlement est bien fondée.

46. L’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut s’applique aux «bénéficiaires» qui percevaient cette indemnité de secrétariat en avril 2004. L’article 1er de l’annexe du RAA stipule que les dispositions de l’annexe XIII du statut s’appliquent par analogie «aux autres agents en fonction le 30 avril 2004». Il est incontestable qu’à cette date les cinq plaignants concernés étaient employés en tant qu’agents auxiliaires. D’après l’ancien statut, les agents auxiliaires font partie de la catégorie «autres agents», au sens du RAA (voir l’article 1er de la version du RAA en vigueur jusqu’au 30 avril 2004). Étant donné que l’article 1er de l’annexe au RAA concerne les personnes employées en tant qu’autres agents au 30 avril 2004, il s’applique clairement auxdites plaignants. Dans ces conditions, l’argument du Parlement que les dispositions transitoires pertinentes ne peuvent s’appliquer par analogie avec les agents contractuels se fonde sur une prémisse inexacte.

47. Dans sa décision du 9 novembre 2007, l’AHCC rejette la réclamation des plaignants, au motif que les dispositions transitoires pertinentes ne s’appliquent pas aux agents contractuels. Selon l’AHCC, il semble peu cohérent que le législateur ait eu l’intention de mettre fin au droit à l’indemnité de secrétariat d’un agent contractuel avant que celui-ci n’atteigne le dernier grade du groupe de fonctions II. Dans son avis sur la présente réclamation, le Parlement ne s’appuie pas sur cet argument. Le Médiateur considère néanmoins qu’il est utile de réagir sur cet argument.

48. En la matière, il convient de noter que l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut stipule que l’indemnité de secrétariat est maintenue ad personam jusqu’au grade 6. D’après l’article 5 du statut, il existe deux groupes de fonctionnaires: AD et AST. Les grades des fonctionnaires appartenant à la catégorie AD sont compris entre AD5 et AD16. Ceux des fonctionnaires appartenant à la catégorie AST sont compris entre AST1 et AST11. Le grade AST 6 est attribué à un fonctionnaire travaillant par exemple comme «secrétaire», le grade AST7 à, par exemple, un «secrétaire senior». D’après l’article 10 du RAA, les mêmes catégories s’appliquent aux agents temporaires. L’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut signifierait donc que l’intention du législateur était la suivante: si les secrétaires remplissaient les conditions figurant dans cette disposition, ils avaient le droit de conserver l’indemnité de secrétariat jusqu’à ce qu’ils soient promus secrétaires seniors. En ce qui concerne les agents auxiliaires, l’article 53 du RAA définit quatre catégories, subdivisées en neuf groupes (I à IX). Le groupe VII correspond aux secrétaires et employés de bureau et le groupe VI aux secrétaires et employés de bureau expérimentés. En ce qui concerne les agents contractuels, l’article 80 du RAA prévoit quatre groupes de fonction comprenant dix-huit grades. Le groupe de fonctions II, qui englobe les grades 4 à 7, est prévu pour «les tâches techniques, de bureau et de secrétariat et autres tâches équivalentes, exécutées sous la supervision de fonctionnaires ou d’agents temporaires». Contrairement aux règles régissant les fonctionnaires, les agents temporaires et les agents auxiliaires, le groupe de fonctions II ne distingue donc pas les agents en fonction de leur ancienneté. Cependant, étant donné que le groupe de fonctions II concerne à la fois les agents de bureau et les agents de bureau expérimentés et couvre quatre grades, il est tout à fait possible que les secrétaires senior soient rangés dans le grade le plus haut, le grade 7. Les agents contractuels atteignant la position de secrétaire senior n’auraient donc plus droit à l’indemnité de secrétariat, comme cela est le cas pour les fonctionnaires et les agents temporaires. Dans ces conditions, l’application de la limitation du maintien de l’indemnité de secrétariat «jusqu’au grade 6» prévue dans l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut, aux agents contractuels ne semblerait pas poser de problèmes. Il est intéressant de noter qu’en ce qui concerne le cas de M L., le Parlement lui-même a fait remarquer, certes entre autres considérations, qu’il a été recruté au grade 7 et ne pouvait donc bénéficier de l’indemnité de secrétariat.

49. En fait, si l’on peut mettre en évidence une incohérence, elle concerne plutôt la situation des agents auxiliaires que celle des agents contractuels. Comme expliqué ci-dessus, le groupe VI comprend les agents auxiliaires occupant des fonctions de secrétaires ou agents de bureau expérimentés. Il semble donc qu’une secrétaire senior pourrait conserver son indemnité de secrétariat en qualité d’agent auxiliaire mais pas en qualité de fonctionnaire ou d’agent temporaire. L’argument portant sur la cohérence des réglementations pertinentes apparaît donc relativement peu solide.

50. Reste donc à examiner s’il serait possible de justifier autrement la conclusion selon laquelle l’article 1er de l’annexe du RAA, associé à l’annexe XIII du statut ne confère pas le droit aux cinq plaignants de continuer à percevoir l’indemnité de secrétariat.

51. Comme nous l’avons déjà signalé plus haut, l’emploi du mot «conserver» à l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut, implique l’obligation de l’existence d’une continuité de service au-delà du 1er mai 2004.

52. Tous les plaignants concernés ont signé un nouveau contrat en tant qu’agent contractuel du Parlement après l’expiration de leur contrat d’agent auxiliaire. Il serait donc possible de soutenir que ce fait lui-même suffisait à exclure l’application des dispositions transitoires pertinentes.

53. En fait, le Médiateur considère qu’il serait légitime pour une institution d’interpréter l’article 18 de l’annexe XIII et l’article 1er de l’annexe du RAA dans ce sens. Ces dispositions transitoires seraient donc exclusivement destinées au personnel dont le contrat a continué sans être modifié au-delà du 1er mai 2004. Une interprétation aussi stricte serait manifestement en conformité avec le besoin d’interpréter strictement les règles d’attribution des avantages financiers. Le procès-verbal de la réunion des chefs d’administration du 19 avril 2007, montre que cette interprétation correspond à la position prise par la Commission et le Conseil de l’UE.

54. Cependant, le Médiateur considère qu’il apparaît tout aussi légitime de considérer que les mesures transitoires pertinentes couvrent des situations dans lesquelles des modifications de la relation contractuelle se sont produites, sous réserve de l’existence d’une «continuité de service». Le Parlement a fondé son raisonnement sur cette justification. Plus précisément, le procès verbal de la réunion évoquée ci-dessus indiquait que «pour les représentants du Parlement ..., il s’agit d’un droit acquis ad personam dont aucune disposition expresse ne prévoit la suppression, même en cas de modification du type d’engagement (par exemple, au cas où un agent temporaire devient fonctionnaire). Le représentant du Parlement confirme qu’il considère que l’intéressé doit conserver ce droit ad personam tant que le lien avec l’institution n’est pas rompu».

55. Le Médiateur comprend que, dans la mesure où il existe une continuité de service, le Parlement considère que les mesures transitoires pertinentes sont applicables dans les situations suivantes: (i) lorsqu’un agent temporaire devient fonctionnaire après le 1er mai 2004 et (ii) lorsqu’un agent auxiliaire devient fonctionnaire ou agent temporaire après le 1er mai 2004.

56. Dans le cas présent, il semble évident qu’il existe une continuité de service pour les cinq plaignants. Tout d’abord, contrairement au cas de M SM. et EPA., il n’y a pas eu d’interruption de service. En outre les cinq plaignants ont signalé qu’ils ont continué à assurer les mêmes tâches, pour le même chef de département et dans le même bureau. Le Parlement n’a pas contesté ces déclarations.

57. En s’appuyant sur la logique définie par le Parlement lui-même, les dispositions transitoires figurant dans l’article 1er de l’annexe du RAA, associées à celles de l’article 18 de l’annexe XIII du statut, devraient également être applicables aux personnes comme les cinq plaignants, qui étaient agents auxiliaires et ont continué de servir le Parlement en tant qu’agents contractuels dès l’expiration de leurs contrats en tant qu’agents auxiliaires.

58. Le Parlement avance une seule raison pour justifier qu’à son avis les dispositions transitoires concernées ne doivent pas s’appliquer aux agents contractuels: cette catégorie de personnel n’existait pas avant l’entrée en vigueur du nouveau statut en date du 1er mai 2004. Cependant cet argument n’est pas convaincant dans la mesure où l’article 1er de l’annexe du RAA stipule que les dispositions de l’annexe XIII du statut s’appliquent par analogie «aux autres agents en fonction au 30 avril 2004». L’élément décisif n’est donc pas la position au 1er mai 2004, mais la situation au 30 avril 2004. En tout état de cause, et comme cela a déjà été dit, il ne peut être contesté que lesdites cinq plaignants appartenaient à la catégorie des «autres fonctionnaires employés à la date du 30 avril 2004». Le Médiateur considère donc qu’il est difficile de comprendre comment le fait que ces plaignants soient ensuite devenus agents contractuels du Parlement pourrait justifier qu’ils ne doivent pas bénéficier de l’interprétation que le Parlement fait de l’article 1er de l’annexe du RAA et de l’article 18 de l’annexe XIII du nouveau statut. Cette exception n’est pas cohérente avec la politique du Parlement lui-même, telle qu’elle est définie au procès-verbal de la réunion du 19 avril 2007.

59. Eu égard à l’argument du Parlement que le législateur n’avait pas l’intention d’élargir les catégories de bénéficiaires pour y intégrer les agents contractuels, le Médiateur note que le Parlement ne présente aucune preuve soutenant cette affirmation. Il est vrai que dans sa réponse à la demande de complément d’information du Médiateur, le Parlement fait référence à l’avant-propos de M. Kinnock dans la brochure explicative où il est indiqué que l’indemnité de secrétariat sera «supprimée pour le nouveau personnel». Sans qu’il soit besoin d’apprécier la force probante de cette déclaration, rien ne suggère cependant que le terme «nouveau personnel» utilisé par M. Kinnock doive être interprété comme signifiant «personnel contractuel».

60. Le Médiateur a bien compris l’argument du Parlement selon lequel l’objectif général du législateur était effectivement de supprimer progressivement l’indemnité de secrétariat et que l’article 18 de l’annexe XIII ne peut être interprété comme visant à «établir une prolongation illimitée du régime en question». Il est cependant difficile de déterminer en quoi cet objectif serait pertinent dans le cas de personnes qui ont servi en tant qu’agents auxiliaires puis ont continué à servir le Parlement en tant qu’agents contractuels, mais pas pour les autres catégories d’agents qui ont continué à servir après avoir été nommés fonctionnaires ou recrutés en qualité d’agents temporaires ou auxiliaires.

61. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a conclu provisoirement que le refus du Parlement de continuer de reconnaître le droit des cinq plaignants à l’indemnité de secrétariat était en contradiction avec la prémisse sur laquelle il a fondé sa politique en la matière. Il en résultait donc que sa décision constituait un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a donc proposé au Parlement une solution à l'amiable consistant à demander à ce dernier de reconsidérer sa décision de ne pas maintenir le versement de l’indemnité de secrétariat aux cinq plaignants concernés.

Les arguments présentés au Médiateur à la suite de sa proposition de solution à l’amiable

62. Dans sa réponse, le Parlement rappelle qu’aux termes de l’article 18 de l’Annexe XIII du statut, l’indemnité de secrétariat doit être maintenue ad personam jusqu’au grade 6. Les agents contractuels effectuant des tâches de secrétariat peuvent être classés aux grades 4, 5, 6 ou 7 du groupe de fonctions II. Dans la mesure où le grade 7 est le dernier grade du groupe de fonctions II et où les agents contractuels exerçant des tâches de secrétariat peuvent être classés à ce grade, il n’est pas cohérent de considérer que, si le législateur avait souhaité accorder le bénéfice de cette indemnité aux agents contractuels, il aurait dans le même temps décidé de le leur retirer en cas de classement au grade 7.

63. Le Parlement ajoute que l’intention exprimée dans les dispositions concernées est de permettre aux agents en service au 30 avril 2004 qui bénéficiaient de l’indemnité de secrétariat de continuer à la percevoir. Le Parlement considère que ces dispositions doivent être interprétées strictement et ne sauraient donc être appliquées dans les cas où la situation contractuelle de l’intéressé change, dans la mesure où une telle hypothèse n’est pas explicitement envisagée par les dispositions en question.

64. Le Parlement se réfère à la jurisprudence voulant que les dispositions du statut "ont pour seule finalité de réglementer les relations juridiques entre les institutions et les fonctionnaires en établissant des droits et des obligations réciproques» et qui «comportent une terminologie précise dont l’extension par analogie à des cas non visés de façon explicite, est exclue»[6]. Cette jurisprudence s’applique au RAA. Par conséquent, dans leur sens le plus strict, ces dispositions sur le maintien de l’indemnité de secrétariat ne peuvent être appliquées qu’à des agents temporaires qui restent agents temporaires ou des agents auxiliaires qui restent agents auxiliaires après le 1er mai 2004 sans changement de contrat. Le Parlement rappelle que cette application stricte, qui n’a pas été remise en cause par le Médiateur, est celle retenue par la Commission et le Conseil. Le Parlement indique que les agents contractuels forment une nouvelle catégorie d’agents de la Communauté, issue du nouveau statut entré en vigueur le 1er mai 2004.

65. Le Parlement précise qu’il a néanmoins choisi, dans la pratique, d’adopter une approche équilibrée tenant compte tant du libellé des dispositions en cause que de la sauvegarde de la sécurité juridique. Cela s’est traduit par le maintien de l’indemnité de secrétariat dans certaines hypothèses où la situation contractuelle de l’intéressé a pu être modifiée. A cet égard, pourvu qu’il y ait continuité de service, les agents temporaires devenus fonctionnaires après le 1er mai 2004 et les agents auxiliaires devenus agents temporaires ou fonctionnaires après cette date ont pu bénéficier de l’application de l’article 18 de l’annexe VII du statut et obtenir ainsi le maintien du versement de l’indemnité de secrétariat dont ils bénéficiaient au 30 avril 2004.

66. Le Parlement explique que cette souplesse d’interprétation des règles statutaires est permise dès lors qu’elle ne remet pas en cause l’intention du législateur, qui était clairement de supprimer progressivement l’indemnité de secrétariat. Il aurait été contraire à l’intention du législateur d’accorder l’indemnité de secrétariat au personnel nouvellement recruté selon les règles du nouveau statut, issu de la réforme de 2004. Le choix du Parlement d’appliquer ces dispositions de manière souple ne saurait être entendu comme signifiant qu’il doit étendre cette souplesse à d’autres catégories de personnel ne pouvant prétendre statutairement au maintien de l’indemnité de secrétariat et auxquelles il ne serait pas jugé approprié d’accorder ladite indemnité. Le Parlement estime qu’il doit être autorisé à fixer lui-même les limites de cette souplesse d’interprétation. La fixation autonome de ces limites n’est toutefois possible qu’en l’absence de jurisprudence pertinente venant régler cette question et dans la mesure où elle n’aboutisse pas à la création de situations arbitraires. Or, d’une part, il n’existe aucun arrêt ou aucune ordonnance faisant obligation aux institutions communautaires de continuer à verser l’indemnité de secrétariat à d’anciens agents auxiliaires qui en bénéficiaient au 30 avril 2004 et qui postérieurement au 1er mai 2004 ont été recrutés comme agents contractuels par une institution. D’autre part, il n’existe pas d’arrêt faisant obligation au Parlement d’accorder aux agents contractuels les mêmes avantages statutaires ou financiers que ceux accordés aux fonctionnaires, agents temporaires ou agents auxiliaires. Au contraire, selon le Tribunal de première instance, en créant la nouvelle catégorie d’agent contractuel, «le Conseil a usé de sa liberté d’apporter à tout moment aux règles du statut et du RAA les modifications qu’il estimait conformes à l’intérêt du service et d’adopter, pour l’avenir, des dispositions plus défavorables pour les agents concernés»[7]. Le Parlement conclut qu’en l’absence de jurisprudence pertinente en la matière et dans la mesure où elle ne créée pas de situations arbitraires, sa position ne peut être remise en cause. Le Parlement conclut donc que la proposition de solution à l’amiable doit être rejetée.

67. Dans leurs observations supplémentaires, les plaignants soulignent que l’incohérence invoquée par le Parlement, entre l’article 18 de l’annexe XIII des statuts et les grades des agents contractuels au sein du groupe de fonctions II n’a pas été étayée. Ils soutiennent que l’approche équilibrée adoptée par le Parlement est discriminatoire puisqu’elle a eu pour effet d’exclure uniquement les personnes employées, pendant une période parfois très courte, en tant qu’agents contractuels. Les plaignants considèrent que l’article 18 de l’annexe III du statuts doit s’appliquer comme une disposition statutaire, ce qui ne laisse aucune place à l’interprétation et encore moins à une fixation autonome des limites. Les plaignants signalent qu’ils ont rencontré le secrétaire général du Parlement lors de la session plénière du mois de juin 2010. Alors que la réponse du Parlement à la proposition de règlement amiable avait déjà été signée par le président du Parlement, ils ont été informés par l’assistante du secrétaire général que le dossier serait à nouveau examiné par le service juridique du Parlement afin de laisser le temps au secrétaire général d’examiner le dossier en profondeur. Les plaignants signalent espérer une issue favorable, vu la bonne volonté que le secrétaire général du Parlement a montrée en acceptant de rouvrir le dossier.

L’évaluation du Médiateur après sa proposition de solution à l’amiable

68. Dans la proposition de solution amiable en date du 30 mars 2010, le Médiateur a considéré que le refus du Parlement de continuer de reconnaitre le droit des cinq plaignants à l’allocation de secrétariat était en contradiction avec la prémisse sur laquelle il avait fondé sa politique en la matière, à savoir qu’il devrait exister une «souplesse d’interprétation» des règles applicables aux cas où il y avait eu une «continuité de service». Il a par conséquent demandé au Parlement de revoir sa décision de ne pas continuer à verser l’indemnité de secrétariat dans le cas des cinq plaignants. Le Médiateur ne s’est cependant pas prononcé sur la justesse de la «souplesse d’interprétation» des règles. Il a maintenant examiné soigneusement tous les arguments invoqués par le Parlement dans sa réponse à sa proposition de solution amiable et ses conclusions sont présentées ci-dessous.

69. Le Médiateur note que dans sa réponse à la proposition de règlement amiable du Médiateur, le Parlement reconnaît explicitement que «… la logique des dispositions en cause est de permettre aux autres agents en fonction au 30 avril 2004, qui bénéficiaient à cette date de l’indemnité de secrétariat, de continuer à la percevoir. Ces dispositions […] doivent être entendues strictement et ne sauraient donc s’appliquer aux situations dans lesquelles un changement dans la situation contractuelle de l’intéressé s’est produit, dans la mesure où une telle hypothèse n’est pas explicitement envisagée par les dispositions en question.» Le Parlement indique ensuite que «[…]dans leur sens le plus strict, ces dispositions ne peuvent être appliquées que pour le cas des agents temporaires qui restent agents temporaires ou des agents auxiliaires qui restent agents auxiliaires après le 1er mai 2004 sans changement de contrat.» Le Parlement souligne que cette application stricte, qui n’a pas été remise en cause par le Médiateur, est d’ailleurs celle retenue par la Commission et le Conseil.

70. Le Parlement précise néanmoins que cette souplesse d’interprétation des dispositions en cause est «… permise dès lors qu’elle ne remet pas en cause l’intention du législateur. Or, en la matière, l’intention du législateur était clairement de supprimer, de manière progressive, l’indemnité de secrétariat». Le Parlement considère également que «… il doit également être en mesure de fixer lui-même les limites de cette souplesse d’interprétation. La fixation autonome de ces limites n’est toutefois possible qu’en l’absence de jurisprudence pertinente venant régler cette question et dans la mesure où elle n’aboutisse pas à créer des situations arbitraires».

71. Le Médiateur souhaite commencer par signaler que, comme le Parlement l’a lui-même souligné, il a choisi une approche «souple» permettant de maintenir le droit à l’indemnité de secrétariat, même en cas de modification de la situation contractuelle, pourvu qu’il y ait «continuité de service». Le Médiateur n’est cependant pas convaincu que le Parlement ait appliqué cette souplesse d’interprétation avec cohérence et contrairement à ce que considère le Parlement, sa pratique a créé des différences arbitraires de traitement entre ses agents, comme le montre la présente plainte. En outre, dans sa réponse à la proposition de règlement amiable, le Parlement ne fournit aucune raison convaincante démontrant pourquoi l’indemnité de secrétariat devrait continuer à être versée aux agents auxiliaires devenus agents temporaires ou aux agents temporaires devenus fonctionnaires après le 1er mai 2004, mais ne devrait pas être versée aux agents auxiliaires ou temporaires qui, n’ayant pas connu de rupture de la «continuité de service» - cet élément constituant le seul motif invoqué par le Parlement pour justifier cette «souplesse d’interprétation»- sont devenus agents contractuels postérieurement à cette date.

72. Le Médiateur voudrait souligner que le nouveau statut entré en vigueur au 1er mai 2004 abolit définitivement l’indemnité de secrétariat. La décision d’abolir l’indemnité de secrétariat relève d’un choix explicite du législateur. Conformément au principe selon lequel les exceptions à la règle générale doivent être interprétées strictement, l’interprétation la plus légitime et la plus appropriée serait une interprétation stricte de l’article 18 de l’annexe XIII du statut et de l’article 1er de l’annexe du RAA. Une interprétation aussi stricte serait également en conformité avec le besoin d’interpréter strictement les règles d’attribution des avantages financiers. Ainsi, tout nouveau personnel, notamment les agents contractuels, les agents temporaires et les fonctionnaires recrutés postérieurement au 1er mai 2004 dans le cadre du nouveau statut et jouissant pleinement des avantages financiers qu’il prévoit, à savoir la nouvelle grille salariale, ne devraient pas bénéficier de l’indemnité de secrétariat abolie en tant que telle[8]. Le Médiateur note que la Commission et le Conseil ont appliqué à juste titre cette interprétation stricte. Or, le Parlement a décidé de choisir une interprétation souple en étendant le bénéfice de l’indemnité de secrétariat à des catégories de personnel ayant connu une modification de leur position sous le nouveau statut. Néanmoins, comme nous venons de le démontrer, l’application de cette interprétation manque de cohérence. Pour éviter toute contradiction, le Parlement devrait également étendre son "approche souple", pratique erronée, au personnel contractuel. De l’avis du Médiateur, et pour les raisons déjà invoquées, une telle approche serait en contradiction avec la manière dont le texte et l’esprit des dispositions en cause devraient être interprétés, si elles doivent être en accord avec la jurisprudence des tribunaux communautaires.

73. C’est pourquoi le Médiateur considère qu’il n’y a pas lieu de poursuivre cette enquête. D’ailleurs, la présente enquête doit examiner la question de savoir si les plaignants, qui sont des agents contractuels, peuvent bénéficier de l’indemnité de secrétariat et non la question de savoir si des agents auxiliaires devenus agents temporaires ou des agents temporaires devenus fonctionnaires auraient pu bénéficier, dans le cadre d’une souplesse d’interprétation voulue par le Parlement, ou continuer de bénéficier de l’indemnité de secrétariat sous le nouveau statut.

74. Le Médiateur souhaiterait enfin répondre à l’argument du Parlement indiquant que le problème qui constitue le litige dans cette affaire n’a pas donné lieu à des décisions du Tribunal de la fonction publique ni du Tribunal de l’UE. Le Médiateur souligne que, même si les tribunaux de l’Union n’ont pas encore pris position en la matière, cela ne signifie pas que les pratiques du Parlement sont correctes ou ne constituent pas un cas de mauvaise administration. Les observations présentées par le Parlement à ce sujet pourraient être comprises comme impliquant que ce dernier serait prêt à se ranger à l’avis du Médiateur uniquement si ce dernier était soutenu par la jurisprudence des tribunaux de l’Union. Le Médiateur considère qu’une telle attitude ne serait pas acceptable, dans la mesure où elle mettrait en cause le rôle du Médiateur européen tel qu’il est défini par les traités.

B. Conclusions:

Sur la base des éléments réunis, le Médiateur conclut son enquête avec la conclusion suivante:

Il n’ya pas lieu de continuer à examiner la présente plainte.

Les plaignants et le Parlement seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg le 20 décembre 2010


[1] Règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil du 22 mars 2004 modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (JO L 124 de 2004, p. 1)

[2] Directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée conclu par l'UNICE, le CEEP et la CES, JO L 175 de 1999, p. 43.

[3] Affaire F-103/05 Pickering/Commission, arrêt du 23 avril 2008, point 115, non publié au Recueil.

[4] Affaire T-237/00 Reynolds/Parlement, 2005, Recueil SC I-A-385, point 5.

[5] Affaire T-415/06 P De Smedt/Commission, ordonnance du Tribunal de première instance du 9 juillet 2007, points 54 et 55, non publiée au recueil.

[6] Affaire T-415/06 P De Smedt/Commission, point 57, non publié au recueil.

[7] Affaire T-415/06 P De Smedt/Commission, point 58.

[8] Ceci constitue également l’interprétation logique de l’expression «nouveau personnel» figurant dans la brochure explicative sur le nouveau statut préfacée par l’ancien commissaire Kinnock.