Décision du Médiateur européen concernant les plaintes groupées 2210/2003/MHZ, 2211/2003/MHZ et 2212/2003/MHZ contre le Conseil de l’Union européenne

Strasbourg, le 7 octobre 2004

Madame,

Le 7 novembre 2003, vous m’avez adressé, en ma qualité de Médiateur européen, une plainte dirigée contre le Conseil de l’Union européenne concernant la décision du Conseil de l’Union européenne, à savoir la note SN 3736/01 datée du 11 septembre 2001, prescrivant le régime d’assurance belge comme obligatoire pour votre enfant et le Régime commun d’assurance maladie comme complémentaire.

Étant donné que Mme G. et M. T. m’ont présenté des plaintes portant sur la même question, votre plainte a été traitée conjointement avec celles de Mme G. et M. T..

Le 10 décembre 2003, j’ai transmis la plainte au secrétaire général du Conseil de l’Union européenne. Le Conseil m’a adressé son avis le 30 mars 2004 et je vous l’ai transmis en vous invitant à formuler vos observations.

Le 27 mai 2004, j’ai reçu vos observations.

Je vous fais part à présent du résultat de mes investigations.

LA PLAINTE

Les faits pertinents, tels qu’ils sont allégués par la plaignante, sont récapitulés ci-après:

Le 12 novembre 2001, la plaignante a reçu la note personnalisée SN 3736/01 datée du 11 septembre 2001 (ci-après dénommée «la note datée du 11 septembre 2001») accompagnée de trois annexes et signée par le chef du service Assurance-maladie. La note annonçait que, à compter du 31/12/2001, l’enfant de la plaignante serait couvert par le système de sécurité sociale belge («mutuelles») et que le Régime commun d’assurance maladie (ci-après dénommé le «RCAM») n’interviendrait qu’à titre complémentaire.

Le 14 décembre 2001, la plaignante, de concert avec Mme G. et M. T., a adressé une lettre au directeur général adjoint de la DG Personnel et administration (ci-après dénommée «DGPA») dans laquelle elle soulignait le caractère discriminatoire de la note datée du 11 septembre 2001 et contestait sa valeur juridique. Cette lettre énonçait par ailleurs que ses auteurs ne se considéreraient pas liés par la note et demandaient un avis du service juridique du Conseil concernant la note.

Le 21 décembre 2001, la plaignante a reçu une réponse de la DGPA dans laquelle celle-ci lui conseillait de s’adresser au chef du service Assurance maladie, ou à son remplaçant, en cas de difficulté. La DGPA l’informait que des instructions avaient été données au service Assurance maladie pour que la décision soit appliquée avec souplesse chaque fois qu’un affilié concerné ne pourrait se conformer à celle-ci dans les délais requis, mais elle n’évoquait nullement sa demande d’avis juridique.

En conséquence, la plaignante a décidé de soumettre l’affaire au Comité du personnel, qui a pris l’initiative d’organiser une réunion conjointe avec la plaignante, Mme G. et M. T. d’une part, et la DGPA de l’autre. À la demande de la DGPA, demande transmise à la plaignante par le Comité du personnel, la plaignante a dressé, de concert avec Mme G. et M. T., une liste des questions à traiter lors de la réunion. Le 11 janvier 2002, la plaignante a envoyé la liste des questions au Comité du personnel, qui l’a transmise à la DGPA.

Le 15 janvier 2002, la DGPA a envoyé une lettre à la plaignante, par l’intermédiaire du Comité du personnel, dans laquelle elle refusait l’idée de la réunion aux motifs que les questions proposées ne touchaient pas la situation personnelle de l’un ou l’autre fonctionnaire intéressé. La lettre invitait la plaignante à s’adresser au chef du service Assurance maladie ou à son remplaçant.

Le 6 février 2002, le Comité du personnel a adressé une lettre à la DGPA dans laquelle elle exprimait son regret que la DGPA ait refusé de rencontrer la plaignante ainsi que Mme G. et M. T..

La plaignante a continué à adresser ses demandes de remboursement de frais médicaux de son enfant conformément aux règles précédemment en vigueur.

Le service Assurance maladie a continué à rembourser la plaignante comme auparavant jusqu’au 28 mars 2003, date du premier refus de remboursement pour son enfant conformément aux précédentes règles.

Le 7 avril 2003, la plaignante a envoyé un courrier électronique au service Assurance maladie dans lequel elle contestait la note datée du 11 septembre 2001 et résumait les mesures qu’elle-même, Mme G. et M. T. avaient prises pour la contester, en citant notamment sa lettre du 14 décembre 2001 adressée à la DGPA. La plaignante y annonçait également son intention d’épuiser toutes les voies de recours disponibles pour contester ces nouvelles règles en matière d’assurance médicale.

Le 7 novembre 2003, elle a présenté une plainte au Médiateur européen. Dans la lettre préface accompagnant la plainte, elle évoquait la lettre du 14 décembre 2001 adressée à la DGPA et expliquait qu’elle avait écrit cette lettre dans le but d’exposer les raisons de son désaccord, de souligner le caractère discriminatoire de la mesure concernant les nouvelles règles de remboursement et de demander l’avis du service juridique du Conseil. Elle expliquait par ailleurs qu’en écrivant cette lettre, elle ne voulait pas accepter, implicitement ou explicitement, la mesure discriminatoire et qu’elle considérait que l’employeur avait tenté de rompre unilatéralement le contrat et d’instaurer des mesures discriminatoires.

Elle alléguait que la note datée du 11 septembre 2001 était contraire aux dispositions statutaires, discriminatoire et n’était pas juridiquement contraignante. Elle alléguait par ailleurs que la DGPA n’avait pas répondu de manière exhaustive à sa lettre du 14 décembre 2001.

Elle demandait à avoir droit au même traitement que les autres fonctionnaires de l’UE en matière de couverture médicale primaire pour son enfant. Elle demandait également le remboursement intégral des dépenses médicales de son enfant dans le cadre du RCAM.

Elle a également indiqué, sur le formulaire de plainte, que la question concernant les possibilités de demandes et de recours administratifs internes relatives aux rapports de travail entre les institutions et organes communautaires(1) n’était pas applicable dans son cas.

L'ENQUÊTE

L’avis du Conseil

Concernant les faits, l’avis est récapitulé ci-après.

Le 12 novembre 2001, la plaignante a reçu du service Assurance maladie une décision sous forme de note personnalisée datée du 11 septembre 2001 stipulant qu’étant donné que son enfant était en droit de bénéficier de la couverture primaire des mutuelles belges, il ne serait couvert par le RCAM qu’à titre complémentaire. Différents documents accompagnaient cette décision, dont une attestation pour son enfant, une copie de la lettre de l’Institut national [belge] d’assurance maladie-invalidité (INAMI) relative à l’assurance maladie obligatoire belge pour les enfants dont un parent est couvert par cette assurance et l’autre parent est un fonctionnaire européen ainsi qu’une brève explication concernant ces documents.

Le 14 décembre 2001, la plaignante (de concert avec Mme G. et M. T.) a écrit à la DGPA pour lui demander de renvoyer l’affaire au service juridique du Conseil pour avis et d’allonger le délai imparti pour effectuer les démarches auprès de la mutuelle belge.

Le 21 décembre 2001, la DGPA a répondu à la plaignante que des instructions avaient été données au service Assurance maladie pour que la directive en question, venant du Bureau central de la Commission, soit appliquée avec souplesse, et elle invitait les plaignants à s’adresser au chef du service Assurance maladie ou à sa remplaçante en cas de difficulté.

Le 11 janvier 2002, la plaignante (de concert avec Mme G. et M. T.) a écrit au président du Comité du personnel pour lui demander de s'entretenir de cette affaire à la DGPA et pour lui proposer une rencontre avec la DGPA.

Le 15 janvier 2002, la DGPA a répondu au président du Comité du personnel qu’elle ne voyait aucun motif justifiant l’organisation de la rencontre étant donné que les questions proposées pour cette rencontre ne touchaient pas la situation personnelle de l’un ou l’autre fonctionnaire intéressé. Elle suggérait en outre de s’adresser au représentant du Comité du personnel au sein du Comité de gestion de l’assurance maladie concernant les questions générales. La réponse de la DGPA a été transmise à la plaignante.

La plaignante n’a par la suite contesté ni la décision en question ni, dans le cadre du délai légal, les décisions de refus de remboursement prises par le service Assurance maladie.

La première décision de refus de remboursement pour son enfant date du 28 mars 2003.

Le Conseil n'a présenté aucun commentaire particulier à propos des allégations et des griefs soulevés par la plaignante. Le Conseil a néanmoins mentionné l’art. 72, paragraphe 1 du statut des fonctionnaires et l’art. 6 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes adopté d’un commun accord par les institutions, enregistré par le président de la Cour de justice des Communautés européennes le 28 août 1987. En vertu de ces dispositions, un maximum de 80 % des frais exposés par le fonctionnaire pour ses enfants peut être remboursé lorsque celui-ci n’a pas reçu ou ne peut bénéficier du remboursement provenant d’un autre régime d’assurance maladie en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires. Cela signifie, selon le Conseil, que le montant remboursé par le RCAM pour les frais exposés par les fonctionnaires pour leurs enfants est calculé en tenant compte de tout remboursement effectué par un autre régime d’assurance maladie en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires et couvrant ces enfants.

Le Conseil a par ailleurs qualifié la note datée du 11 septembre 2001 de décision administrative et déclaré que la plaignante n’avait pas contesté ce fait.

Enfin, le Conseil a émis des doutes concernant la recevabilité de la plainte dans les termes suivants:

Le statut du Médiateur européen énonce les conditions dans lesquelles une plainte peut être présentée au Médiateur. La présente plainte concerne les rapports de travail entre la plaignante (un fonctionnaire du Conseil) et le Secrétariat général du Conseil, lesquels sont régis par le statut des fonctionnaires auquel fait référence le statut du Médiateur dans son art. 2.8.

La décision concernant la couverture des enfants des plaignants par le RCAM (datée du 11 septembre 2001) a été communiquée aux plaignants le 12 novembre 2001 et ils avaient la possibilité de se plaindre auprès de l’employeur en effectuant une réclamation administrative interne, visée à l’art.90, paragraphe 2 du statut des fonctionnaires, jusqu’au 12 février 2002. Ni les démarches des plaignants auprès de la DGPA ni leurs démarches auprès du Comité du personnel n’équivalent à une réclamation administrative. La lettre du 14 décembre 2001 ne présente aucune caractéristique formelle d’une réclamation eu égard à son contenu et à son objet; elle n’a pas été envoyée à l’employeur en passant par les voies hiérarchiques; elle n’était pas considérée par la plaignante comme une réclamation (sur le formulaire du Médiateur, la plaignante a répondu à la question relative aux demandes et aux recours administratifs internes qu’elle n’était pas applicable) et n’a pas été traitée par l’employeur comme une réclamation au sens du statut des fonctionnaires et conformément à la procédure prévue à l’art. 16 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes.

Les observations de la plaignante

Le Médiateur a transmis l’avis du Conseil à la plaignante. Le Médiateur a reçu les observations de la plaignante, qui regroupaient les avis de la plaignante ainsi que ceux de Mme G. et de M. T. et étaient signées par les trois plaignants. Leurs observations sont résumées ci-après.

D’abord, ils rejettent l’affirmation faite par le Conseil selon laquelle la note datée du 11 septembre 2001 avait le caractère d’une décision administrative. Selon eux, elle n’avait qu’un caractère informatif.

Ensuite, ils déclarent ne pas considérer la lettre qu’ils ont adressée à la DGPA le 14 décembre 2001 comme une réclamation. L’envoi de cette lettre du 14 décembre 2001 n’avait pour but, selon eux, que d’obtenir de plus amples informations pour pouvoir présenter une plainte par la suite. Par ailleurs, ils indiquent qu’ils n’ont jamais reçu ces informations et qu’il leur était impossible de présenter une plainte en bonne et due forme.

Les plaignants notent également que le Conseil n’a pas évoqué leurs allégations concernant le caractère discriminatoire de la réglementation alléguée sur l’assurance.

LA DÉCISION

1 La recevabilité de la plainte

1.1 Dans son avis, le Conseil conteste la recevabilité de la plainte. Le Conseil estime que la lettre de la plaignante du 14 décembre 2001 n’était pas une réclamation aux termes de l’art. 90, paragraphe 2 du statut des fonctionnaires parce qu’elle ne présentait pas les caractéristiques formelles d’une réclamation, qu’elle n’a pas été envoyée à l’employeur en passant par la voie hiérarchique, qu’elle n’était pas considérée par la plaignante comme une réclamation, qu’elle n’a pas été traitée par l’employeur comme une réclamation au sens du statut du personnel et conformément à la procédure énoncée à l’article 16 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes et, en résumé, qu’elle n’avait pas la forme d’une réclamation eu égard à son contenu et à son objet.

Eu égard à ce qui précède, le Conseil a avancé que la plainte présentée par la plaignante au Médiateur européen ne respectait pas les conditions énoncées à l’art. 2.8 du statut du Médiateur et que le Médiateur européen ne devait pas la considérer comme recevable.

1.2 Dans ses observations, la plaignante considère que la lettre du 14 décembre 2001 n’était pas une réclamation, mais bien une demande d’informations.

L’EVALUATION PAR LE MEDIATEUR DE LA RECEVABILITE DE LA PLAINTE
(a) La situation avant les observations de la plaignante:

1.3 Afin de décider de la recevabilité de la plainte, le Médiateur a pris en considération trois éléments: (a) la lettre de la plaignante du 14 décembre 2001; (b) le comportement de la plaignante après le 14 décembre 2001 concernant la note datée du 11 septembre 2001; (c) la réponse de la plaignante à la question du formulaire de plainte.

D’abord, le Médiateur considère que la plaignante, par sa lettre du 14 décembre 2001 et son comportement subséquent décrit dans sa plainte, considère la note datée du 11 septembre 2001 comme l’affectant de façon négative et la conteste. Elle semble également souhaiter parvenir à une solution à l’amiable avec l’employeur en ce qui concerne le remboursement de l’assurance. Dans ce contexte, le Médiateur rappelle la jurisprudence établie en vertu de laquelle une lettre adressée par un fonctionnaire qui ne demande pas expressément le retrait de la décision en question mais a manifestement pour but de parvenir à un arrangement à l’amiable de la plainte ou une lettre qui exprime clairement la volonté du demandeur de remettre en cause la décision qui l’affecte de façon négative, constitue une plainte(2).

Ensuite, concernant la réponse de la plaignante sur le formulaire de plainte du Médiateur selon laquelle la question concernant les possibilités de demandes et de recours administratifs internes relatives aux rapports de travail avec les institutions et organes communautaires n’est pas applicable, le Médiateur note que la réponse de la plaignante n’est ni négative ni positive.

Dans cette situation de «non liquet» et après avoir analysé la plainte initiale de la plaignante, le Médiateur accorde à la plaignante le bénéfice du doute concernant le fait que sa lettre du 14 décembre 2001 constituait une voie de recours aux termes de l’art. 90, paragraphe 2 et qu’elle avait effectivement effectué des démarches administratives préalables.

En conséquence, le Médiateur décide que la plainte est recevable aux termes de l’art. 8.8, de son statut.

(b) La situation à la suite des observations de la plaignante:

1.4 La plaignante ayant déclaré dans ses observations que sa lettre du 14 décembre 2001 n’était pas une réclamation, mais une simple demande d’informations, le Médiateur a décidé de réévaluer la recevabilité de la plainte et de reconsidérer sa décision initiale dans cette affaire.

1.5 Le Médiateur rappelle que, aux termes de l’art. 2.8 de son statut, le Médiateur ne peut être saisi d’une plainte ayant trait aux rapports de travail entre les institutions et organes communautaires et leurs fonctionnaires ou autres agents que si les possibilités de demandes ou de recours administratifs internes, notamment les procédures visées à l’article 90, paragraphes 1 et 2 du statut des fonctionnaires, ont été épuisées par l’intéressé (…).

1.6 Dès lors que la plaignante déclare manifestement dans ses observations que la lettre du 14 décembre 2001 n’avait pas le caractère d’une plainte mais n’était qu’une demande d’informations, le Médiateur exclut le bénéfice du doute accordé aux affirmations initiales de la plaignante et considère que la plaignante n’a pas épuisé les procédures visées à l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires.

(c) La qualité de la note datée du 11 septembre 2001

1.7 Le Médiateur note les affirmations contradictoires du Conseil et de la plaignante concernant la qualité de la note datée du 11 septembre 2001 (décision administrative ou non).

Cependant, le Médiateur n’abordera pas ce différend dans la mesure où son issue ne déterminera pas la recevabilité de la plainte à la lumière des observations de la plaignante.

Dans l’hypothèse où la note du 11 septembre était une décision, la plainte n’est pas recevable parce que la plaignante, de son propre aveu, n’a pas eu recours à l’article 90, paragraphe 2, du statut du personnel; en revanche, dans l’hypothèse où la note datée du 11 septembre 2001 n’était pas une décision, la plainte n'est pas recevable parce que la plaignante n’a eu recours ni à l’article 90, paragraphe 1 du statut des fonctionnaires pour demander une décision ni à l’article 90, paragraphe 2 du statut des fonctionnaires pour ensuite contester cette décision.

2 Conclusion

Les nouvelles informations contenues dans les observations de la plaignante l’amenant à considérer que la plaignante a abandonné sa plainte, le Médiateur classe l’affaire et ne poursuivra pas son enquête concernant les allégations et les griefs de la plaignante.

Veuillez agréer, Madame, mes salutations distinguées.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) «Si votre plainte concerne des rapports de travail entre les institutions et les organes communautaires: avez-vous utilisé toutes les possibilités de demandes et de recours administratifs, en particulier celles relatives à l’article 90 (1) et (2), du statut du personnel? Est-ce que les termes fixés pour la réponse sont échus?»

(2) Voir affaire T-14/91, Weyrich contre Commission, Rec. 1991, P. II-235, paragraphe 39.