Decisión del Defensor del Pueblo Europeo sobre la reclamación 783/01.08.96/LBR/es/KH(JMA) contra la Comisión Europea

Estimado Sr. B.:
El 26 de julio de 1996, presentó Ud. una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo en nombre del Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de Vizcaya. El objeto de su reclamación era la supuesta falta de celo de la Comisión Europea para garantizar la aplicación correcta por parte de las que las autoridades españolas de la Directiva 78/686/CEE sobre reconocimiento recíproco de los títulos de odontólogo.
El 26 de septiembre de 1996, transmití su reclamación al Presidente de la Comisión Europea. El 20 de diciembre de 1996, la Comisión envió sus observaciones, que le transmití el 27 de enero de 1997, solicitando sus comentarios antes del 28 de febrero de 1997. Recibí dichos comentarios el 24 de febrero de 1997.
La Comisión Europea envió observaciones adicionales el 18 de julio de 1997 y el 16 de febrero de 1998.
Me dirijo a usted para darle a conocer el resultado de las investigaciones realizadas.

ANTECEDENTES DE HECHO

Su Reclamación
En su carta al Defensor del Pueblo, Ud. señalaba que la Comisión Europea no estaba asegurando una adecuada aplicación del Derecho comunitario por parte de las autoridades españolas. Alegaba que España no cumplía las obligaciones establecidas por la Directiva 78/686/CEE sobre reconocimiento recíproco de los títulos de odontólogo, pues sus autoridades habían venido reconociendo títulos odontológicos obtenidos en países de Latinoamérica que, según su reclamación, no cumplían los requisitos que establece la Directiva.
Dado que se han recibido numerosas reclamaciones sobre el mismo problema, la Comisión Europea inició un procedimiento de infracción en virtud del artículo 169 del Tratado contra España. El 19 de octubre de 1990, la Comisión envió una carta de emplazamiento a España. En Agosto de 1992, a la vista de la falta de avances por parte de las autoridades competentes, la Comisión decidió proseguir el procedimiento y envió un dictamen motivado. Las autoridades españolas respondieron en marzo de 1993.
Ud. presentó una queja a la Comisión en 1992. Desde entonces, escribió y visitó a sus servicios en varias ocasiones con el fin de recibir información sobre el curso del asunto. Pidió a la Comisión que acelerase el procedimiento, así como tener acceso a la información sobre la documentación relevante, solicitando igualmente copias de la correspondencia entre la Comisión y las autoridades españolas. Sin embargo, la Comisión rechazó sus peticiones de acceso a la documentación, explicando que ello se debía a la confidencialidad del procedimiento.
En todos los contactos y correspondencia, la Comisión insistió en que el procedimiento de infracción seguía su curso, y que los servicios responsables de la Comisión estaban examinando la documentación remitida por las autoridades españolas. En su opinión, dichas respuestas eran demasiado generales e insatisfactorias.
Opinión de la Comisión Europea
La opinión de la Comisión Europea sobre la reclamación, es, en síntesis, la siguiente:
En 1990, la institución inició un procedimiento de infracción en virtud del artículo 169 contra España, por no cumplir los criterios establecidos en las Directivas 78/686/CEE(1) y 78/687/CEE(2) sobre el reconocimiento de los títulos de odontólogo.
El apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 78/687/CEE establece: "La presente Directiva no limitará en modo alguno la posibilidad de que los Estados miembros en su territorio y de acuerdo con su regulación, permitan el acceso a las actividades de los odontólogos y a su ejercicio a los titulares de diplomas, certificado u otros títulos que no hayan sido obtenidos en un Estado miembro".
Sin embargo, los Estados miembros están limitados por los criterios básicos establecidos por ambas Directivas, que debe cumplir todo especialista en odontología. La Comisión consideró que un titulo de odontólogo expedido por un tercer país debería cumplir al menos esos requisitos mínimos para poder ser reconocido en la Comunidad.
A pesar de ello, España siguió reconociendo de forma automática títulos de odontología obtenidos en Latinoamérica aunque no cumpliesen los requisitos mínimos de las Directivas citadas. El reconocimiento de estos títulos se basaba en las disposiciones de acuerdos internacionales bilaterales celebrados por España antes de su adhesión a las Comunidades Europeas.
Aunque la Administración española intentó cumplir las disposiciones de las Directivas antedichas, sus decisiones fueron revocadas en vía de recursos ante diversos tribunales administrativos nacionales. En consecuencia, las disposiciones de esas Directivas seguían sin respetarse.
La Comisión también explicó que había decidido no presentar el caso ante el Tribunal de Justicia Europeo, en tanto que las autoridades españolas estaban renegociando sus acuerdos bilaterales con terceros países.
La institución hizo hincapié en su poder discrecional para iniciar un procedimiento de infracción en virtud del artículo 169 del Tratado, tal y como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo.
Por lo que se refiere al largo plazo de tiempo que ha llevado el desarrollo de este procedimiento de infracción, la Comisión lo justificó por su complejidad, tanto desde el punto de vista jurídico como político.
Tras recibir la respuesta a su dictamen motivado, la Comisión solicitó información adicional de las autoridades españolas en octubre de 1994 y en julio de 1995. Las autoridades españolas respondieron a estas peticiones en diciembre de 1994 y octubre de 1995, respectivamente.
En la fecha en que la Comisión transmitió sus primeras observaciones al Defensor del Pueblo en diciembre de 1996, la institución aún esperaba la respuesta de las autoridades españolas a una nueva solicitud de información.
En cuanto a la supuesta falta de transparencia del procedimiento y a la negativa a revelar la correspondencia entre la Comisión y el Gobierno español, la Comisión insistió en que las cartas y otra documentación cruzadas con un Estado miembro en el contexto del artículo 169 deben considerarse de naturaleza confidencial. Sobre esta base, no existe obligación de revelar o transmitir dicha información a terceros.
La Comisión insistió en que la tramitación del asunto había respondido en todo momento a los principios de buena administración, y que sus servicios habían respondido de forma rápida y adecuada a las cartas del demandante, con quien también se habían reunido en Bruselas.
Observaciones del demandante
En sus comentarios de 24 de febrero de 1997 sobre la opinión de la Comisión, Ud. formuló en síntesis los comentarios siguientes:
A su juicio, la interpretación de la Comisión de las Directivas 78/686/CEE y 78/686/CEE, era correcta, y en línea con esa interpretación Ud. siempre hizo cuanto estuvo en su mano para garantizar la adecuada aplicación de dichas Directivas en España.
No estaba de acuerdo en la justificación de la Comisión por el largo periodo de tiempo necesario para la tramitación del asunto. En su opinión, dado que la Comisión es un órgano técnico, su principal función es garantizar la adecuada aplicación del Derecho comunitario por todos los Estados miembros. Por tanto, la Comisión no podía justificar por razones políticas el largo plazo empleado en su actuación.
Pidió al Defensor del Pueblo Europeo que realizara las investigaciones necesarias para cerciorarse que todas las partes en este caso habían actuado de conformidad con el Derecho comunitario.
El 29 de abril de 1997, se le transmitió una copia de una carta de la Comisión al Defensor del Pueblo Europeo. Dicha carta informaba de la decisión de la Comisión de 10 de diciembre de 1996 de presentar una demanda contra España ante el Tribunal de Justicia, aunque añadía que dicha demanda aún no había sido presentada ante el Tribunal. La Comisión adoptó dicha decisión a la vista de la insatisfactoria respuesta por parte de las autoridades españolas a su dictamen motivado.
Investigaciones adicionales
El 21 de mayo de 1997, escribí de nuevo a la Comisión solicitando información adicional en relación a su reclamación. En esta nueva carta a la Comisión, el Defensor del Pueblo indicó, que, según la más reciente información que Ud. había presentado, la Comisión iba a someter el asunto al Tribunal de Justicia, aunque aún no había presentado la demanda.
En esta carta, el Defensor del Pueblo también indicó que la Comisión debería facilitar información más clara, precisa y transparente en cuanto al contenido de las negociaciones entre la Comisión y las autoridades españolas, así como sobre el curso del procedimiento a partir de 1990.
Información complementaria transmitida por la Comisión
En su segunda respuesta sobre el presente asunto, la Comisión confirmó en lo fundamental sus observaciones anteriores. La institución informó al Defensor del Pueblo que, en esos momentos, examinaba la nueva información presentada por las autoridades españolas el 13 de junio de 1997.
El 16 de febrero de 1998, recibí otra carta de la Comisión en la que me informaba que había decidido no presentar una demanda contra España ante el Tribunal de Justicia. En opinión de la Comisión, las autoridades españolas ya tramitaban el asunto de referencia conforme al Derecho comunitario. Además, el Tribunal Supremo español había modificado su interpretación de las normas nacionales vigentes, con el fin de adaptarlas a las Directivas 78/686/CEE y 78/687/CEE.
La Comisión añadió también que el Defensor del Pueblo Europeo había recibido varias reclamaciones (531/97/PD y 535/97/PD) de ciudadanos que habían obtenido sus títulos de odontólogo en países de Latinoamérica, y no habían conseguido el reconocimiento de dichos títulos por las autoridades españolas, lo que debería demostrar un cambio de la situación.
La Comisión manifestó en esta carta su intención de archivar el procedimiento de infracción una vez que se hubieran denunciado todos los acuerdos internacionales suscritos por España que pudieran infringir el Derecho comunitario.

DECISIÓN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO

Sobre la base de la información facilitada por el demandante, y de las observaciones de la Comisión Europea, el Defensor del Pueblo ha llegado a las conclusiones siguientes:
Decisión de la Comisión de no llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia
1.1. En virtud del artículo 155 del Tratado, es deber de la Comisión como "guardiana de los Tratados" velar por la aplicación del Derecho comunitario. En esta función, el principal instrumento de que dispone la Comisión para que los Estados miembros cumplan sus obligaciones respecto al derecho comunitario es el procedimiento previsto en el artículo 169.
1.2. Por tanto, si la Comisión considera que un Estado miembro incumple una obligación hacia la Comunidad, emite un dictamen motivado. Si el Estado miembro no se atiene a dicho dictamen, la Comisión puede llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia.
Como es reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia(3), la Comisión tiene una competencia discrecional para recurrir o no al Tribunal con objeto a obtener un sentencia que declare el incumplimiento del Estado miembro responsable.
1.3. En el ejercicio de esta discrecionalidad, es práctica habitual de toda administración pública explicar los motivos que justifican la elección de un determinada opción. Por tanto, si la Comisión opta por el archivo de un procedimiento de infracción, debe justificar dicha opción. Esta justificación constituirá la base de una posible investigación del Defensor del Pueblo Europeo para cerciorarse que no se ha producido mala administración.
1.4. Sobre la base de la información facilitada por las autoridades españolas el 28 de octubre de 1997, la Comisión decidió no recurrir al Tribunal de Justicia Europeo. El motivo de esta decisión fue la denuncia realizada por las autoridades españolas de varios tratados internacionales de reconocimiento de títulos expedidos por algunos países latinoamericanos, así como la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo español.
1.5. En su examen de las razones alegadas por la Comisión para justificar su actuación, el Defensor del Pueblo Europeo consideró que la institución actuó dentro de los límites de su autoridad legal, y por tanto, no se produjo ningún caso de mala administración.
Diligencia debida en velar por la aplicación del Derecho comunitario
2.1. En el marco de la investigación por iniciativa propia sobre los procedimientos administrativos de la Comisión en relación con las quejas de los ciudadanos (303/97/PD), la Comisión se comprometió a adoptar una decisión con respecto a una queja en el plazo de un año a partir de su registro. Como se señaló en su momento, el respeto de esta regla parece un medio adecuado para garantizar la tramitación de una queja sin retrasos injustificados.
Sin embargo, este objetivo general podría verse frustrado si, una vez que una queja ha dado lugar a la incoación de un procedimiento de infracción, la tramitación de este último se arrastra a lo largo de muchos años sin llegar a una solución satisfactoria del problema.
2.2. Al velar por que los Estados miembros cumplan plenamente el Derecho comunitario, la Comisión debe trabajar conforme a los principios de la buena administración y actuar con la debida diligencia. Esto quiere decir que la Comisión, como guardiana del Tratado, debe hacer lo necesario para que el Estado miembro afectado ponga fin a la supuesta infracción. informando debidamente al demandante acerca de sus acciones.
2.3. En el proceso de instar a las autoridades españolas a cumplir la Directiva 78/686/CEE, la primera actuación oficial de la Comisión se produjo el 19 de octubre de 1990, con el envío de una carta de emplazamiento. El 20 de diciembre de 1996, la institución decidió recurrir al Tribunal de Justicia, aunque el 10 de diciembre de 1997 suspendió esta decisión, a la vista de los resultados positivos de sus negociaciones con España.
Este proceso, que la Comisión aún examina, ha durado siete años. En este largo periodo, la Comisión indicó que había enviado un dictamen motivado a las autoridades españolas el 6 de agosto de 1992, solicitando información adicional sobre el tema en marzo y julio de 1993, octubre de 1994, julio de 1995 y abril de 1996.
2.4. En sus respuestas al Defensor del Pueblo Europeo, la Comisión sostuvo que su actitud fue muy activa con respecto a la queja a lo largo de los siete años transcurridos desde el envío del dictamen motivado. Sin embargo, a pesar de una petición en este sentido por parte del Defensor del Pueblo, la Comisión no ha facilitado información clara, precisa y transparente en apoyo de dicha alegación que pudiera demostrar que había actuado con la debida diligencia a lo largo de tan dilatado periodo de tiempo.
Solicitud del demandante de tener acceso a determinados documentos
3.1. Con el fin de clarificar el procedimiento, el demandante solicitó en varias ocasiones información relativa a las comunicaciones entre la Comisión y las autoridades españolas. La Comisión se negó a acceder a dichas solicitudes, arguyendo el carácter confidencial de los procedimientos de infracción.
3.2. En sus respuestas a la presente investigación, la Comisión ha indicado que, en su función como guardiana del tratado, la institución debe velar por mantener un clima de mutua confianza con los Estados miembros. Este objetivo no podría conseguirse sin el carácter confidencial de los contactos entre la institución y el Estado miembro afectado.
3.3. Las peticiones de acceso a los documentos en poder de la Comisión deben tramitarse de acuerdo con la Decisión de la Comisión 94/90, que aplica el código de conducta adoptado por el Consejo y la Comisión. Estas medidas obligan jurídicamente a la Comisión a facilitar al público el acceso más amplio posible a los documentos en su poder. Las excepciones al derecho de acceso a los documentos deben interpretarse de forma restringida, con el fin de no frustrar este objetivo específico del código de conducta(4).
3.4. En el caso que nos ocupa, hay que reconocer que los documentos en cuestión están relacionados con la posible apertura de un procedimiento de infracción en virtud del artículo 169 TCE. En la actual situación del Derecho comunitario, la Comisión puede negar el acceso a los documentos relacionados con investigaciones que puedan conducir a un procedimiento de infracción, por motivos de protección del interés público(5). Por tanto, no cabe apreciar que la negativa de facilitar acceso a los documentos por estos motivos constituya un caso de mala administración.

CONCLUSIONES

Sobre la base de las investigaciones efectuadas por el Defensor del Pueblo, se consideró necesario emitir las observaciones críticas siguientes:

Al velar por que los Estados miembros cumplan plenamente el Derecho comunitario, la Comisión debe trabajar conforme a los principios de la buena administración y actuar con la debida diligencia. Esto quiere decir que la Comisión, como guardiana del Tratado, debe hacer lo necesario para que el Estado miembro afectado ponga fin a la supuesta infracción, informando debidamente al reclamante de sus actuaciones.

En sus respuestas al Defensor del Pueblo, la Comisión sostuvo que su actitud fue muy activa con respecto a la queja a lo largo de los siete años transcurridos desde el envío del dictamen motivado. Sin embargo, a pesar de una petición en este sentido por parte del Defensor del Pueblo, la Comisión no facilitó información clara, precisa y transparente en apoyo de dicha alegación, que pudiera demostrar que había actuado con la debida diligencia a lo largo de tan dilatado periodo de tiempo.

Teniendo en cuenta que este aspecto de la reclamación afectaba a procedimientos relacionados con hechos concretos acaecidos con anterioridad, no procedía buscar una solución amigable de la cuestión. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo ha procedido al archivo de este caso.
Atentamente,
Jacob SÖDERMAN
cc:
Sr. Santer, Presidente de la Comisión Europea

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(1) Directiva del Consejo 78/686/CEE de 25 de julio de 1978 sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 233 de 24.08.1978, EE CH 6 V 2, p.32).

(2) Directiva del Consejo 78/687/CEE de 25 de julio de 1978 sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos (DO L 233 de 24.08.1978, EE CH 6 V 2, p.40).

(3) Véase, recientemente, asunto T-182/97, Tribunal de Primera Instancia (Sala segunda) de 16 de febrero de 1998, Smanor SA, Hubert Ségaud and Monique Ségaud /Comisión de las Comunidades Europeas, Rec.1998 página II-0271(No publicado)

(4) Asunto T-124/96, sentencia de 6 de febrero de 1998 Interporc Im- und Export GmbH /Comisión, Rec, 1998 II-0231 apartados 28 y 29.

(5) Asunto T-105/95, WWK UK /Comisión Rec. 1997 II-313 apartado 63.