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Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zur Beschwerde 367/98/(VK)/GG gegen die Europäische Kommission


Strassburg, den 26. April 2001

Sehr geehrte Frau B.,
sehr geehrter Herr L.,

am 2. April 1998 haben Sie beim Europäischen Bürgerbeauftragten eine Beschwerde gegen die Europäische Kommission eingereicht, da diese angeblich versäumt hatte, Artikel 25 Absatz 2 sowie Artikel 27 und 28 der „Regelung zur Festlegung der besonderen Beschäftigungsbedingungen für die in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten" umzusetzen.

Am 15. Juni 1998 leitete ich die Beschwerde mit der Bitte um Stellungnahme an die Kommission weiter.

Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme zu Ihrer Beschwerde am 7. Oktober 1998. Diese habe ich am 20. Oktober 1998 mit dem Ersuchen um ihre Anmerkungen an Sie weitergeleitet, die Sie mit Schreiben vom 8. Dezember 1998 übermittelt haben.

Am 31. März 1999 unterbreitete ich der Kommission einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Die Stellungnahme der Kommission zu diesem Vorschlag wurde am 1. Juni 1999 übermittelt; diese habe ich am 30. Juni 1999 mit dem Ersuchen um Ihre Anmerkungen an Sie weitergeleitet. Am 16. August 1999 übermittelten Sie mir ihre Anmerkungen zu der Stellungnahme der Kommission.

Am 22. Mai 2000 bat ich die Kommission um ergänzende Auskünfte bezüglich Ihrer Beschwerde. Die Kommission übermittelte ihre Antwort am 10. Juli 2000, die ich am 13. Juli 2000 an Sie mit dem Ersuchen um Ihre Anmerkungen weiterleitete. Am 29. September 2000 gingen Ihre diesbezüglichen Anmerkungen bei mir ein.

Am 22. November 2000 unterbreitete ich der Kommission einen Entwurf für eine Empfehlung. Am 29. Januar 2001 übermittelte die Kommission ihre begründete Stellungnahme, die ich am 8. Februar 2001 an Sie mit dem Ersuchen um Ihre Anmerkungen weiterleitete. Am 29. März 2001 übermittelten Sie mir Ihre diesbezüglichen Anmerkungen.

Mit diesem Schreiben möchte ich Sie nun über die Ergebnisse der durchgeführten Untersuchungen in Kenntnis setzen.

Ich möchte mich dafür entschuldigen, dass die Bearbeitung Ihrer Beschwerde so lange Zeit in Anspruch genommen hat.


DIE BESCHWERDE

Die Beschwerde wurde von zwei örtlichen Bediensteten der Vertretung der Europäischen Kommission in Wien (Österreich) eingereicht. Bei dieser Vertretung handelt es sich um die Rechtsnachfolgerin der Delegation, die die Kommission vor dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Kommission am 1. Januar 1995 dort unterhielt.

Artikel 14 der „Rahmenregelung zur Festlegung der Beschäftigungsbedingungen für die in einem Drittland diensttuenden örtlichen Bediensteten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften" (im Folgenden die „Rahmenregelung"), die am 22. Juni 1990 veröffentlicht wurde, sieht vor:

"The Commission shall be responsible for the social security contributions payable by employers under the rules in force at the place where the member of local staff is to perform his duties.

The Commission shall set up supplementary or independent sickness, accident or invalidity insurance or pension schemes where there is no local scheme or where the local scheme is judged to be inadequate.

The contributions payable by the Commission and the member of the local staff to meet the cost of any supplementary or independent schemes shall be determined by the authority empowered to conclude contracts of employment."

Am 26. April 1994 verabschiedete die Kommission die „Regelung zur Festlegung der besonderen Beschäftigungsbedingungen für die in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten" (im Folgenden die „Besonderen Beschäftigungsbedingungen"), die am 1. Mai 1994 in Kraft trat.

Artikel 25 Absatz 1 dieser Besonderen Beschäftigungsbedingungen sieht vor, dass unbeschadet des gesetzlich vorgesehenen österreichischen Versicherungssystems ein örtlicher Bediensteter, der aufgrund von Krankheit oder Unfall arbeitsunfähig wird, entsprechend der Dauer seiner Dienstzeit einen Anspruch auf Lohnfortzahlung während der ersten 6, 8, 10 bzw. 12 Wochen der Arbeitsunfähigkeit hat. Ab der 7., 9., 11. bzw. 13. Woche der Arbeitsunfähigkeit werden dem örtlichen Bediensteten während eines zusätzlichen Zeitraums von vier Wochen 50 % der Bezüge weitergezahlt. Von dem Zeitpunkt an, zu dem die gesetzliche Lohnfortzahlung eingreift und bis zum 180. Tage der Arbeitsunfähigkeit erhält der örtliche Bedienstete Leistungen in Höhe von 100 % des letzten monatlichen Grundlohns, den er vor der Arbeitsunfähigkeit bezogen hat. Gemäß Artikel 25 sollen die Sicherheiten für Einkommensverluste aufgrund von Arbeitsunfähigkeitszeiten, die nicht durch das gesetzliche Sozialversicherungssystem abgedeckt werden, im Einvernehmen mit einer Versicherungsgesellschaft festgesetzt werden, bei der der örtliche Bedienstete versichert ist.

Artikel 27 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen sieht vor, dass bei vollständiger und dauerhafter Arbeitsunfähigkeit aufgrund eines Arbeitsunfalls oder einer Berufskrankheit oder bei Tod Leistungen aufgrund der von der Kommission hierzu abgeschlossenen Zusatzversicherung gezahlt werden.

Gemäß Artikel 28 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen hat der örtliche Bedienstete Anspruch auf Altersruhegeld gemäß der von der Kommission hierzu abgeschlossenen Zusatzversicherung.

Die Beiträge zu diesen Zusatzversicherungen sind in Artikel 30 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen festgelegt. Nach Artikel 30 Absatz 2 tragen die örtlichen Bediensteten ein Drittel der Prämie für die in Artikel 25 genannte Versicherung. Artikel 30 Absatz 3 sieht vor, dass sich im Hinblick auf die in den Artikeln 27 und 28 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen genannten Risiken (Zusatzversicherungen für die Altersvorsorge bzw. für den Fall der Invalidität/des Ablebens) der Beitrag der Kommission auf 60 % und der Beitrag der örtlichen Bediensteten auf 40 % beläuft.

Artikel 38 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen legt fest, dass die Bestimmungen der Artikel 25, 27 und 28 "zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der darin vorgesehenen Versicherungspolicen in Kraft treten und ab diesem Zeitpunkt gelten".

Nach Aussage der Beschwerdeführer können die nachfolgenden Entwicklungen wie folgt zusammengefasst werden:

Am 5. Mai 1994 wurden der Verwaltung von den örtlichen Bediensteten detaillierte Angebote von drei Versicherungsgesellschaften unterbreitet. Im Dezember 1994 bat das zuständige Referat der Generaldirektion I.A(1) die Delegation, Erklärungen der zu versichernden örtlichen Bediensteten zu übermitteln, in denen diese dem Abschluss einer Zusatzversicherung für die Risiken "Krankheit-Unfall-Arbeitsunfähigkeit" bei der Versicherung Van Breda zustimmten. Kurz darauf unterzeichneten die örtlichen Bediensteten eine entsprechende Erklärung in Bezug auf den Abschluss einer Versicherung für den Fall vorübergehender Arbeitsunfähigkeit und übermittelten diese an den Verwaltungsassistenten der Delegation in Wien. Letzterer leitete die Erklärungen am 1. Juni 1995 an die GD I.A weiter.

In ihrem Schreiben an den Verwaltungsassistenten der Delegation vom 4. Juli 1995 erklärte die GD I.A, dass die örtlichen Bediensteten in Wien nicht bei der Versicherungsgesellschaft Van Breda versichert würden. Die Delegation wurde aufgefordert, in Zusammenarbeit mit der GD X(2) den Generaldirektionen I.A und IX (zuständig für Personal und Verwaltung) neue Vorschläge zu unterbreiten.

Anlässlich einer Sitzung mit den örtlichen Bediensteten in Wien Anfang März 1996 sowie in Anwesenheit des Verwaltungsassistenten der Vertretung forderte der Leiter des Referats Personal- und Verwaltungsangelegenheiten der GD X, Herr Walker, die örtlichen Bediensteten auf, neue Vorschläge zu unterbreiten. Diese Vorschläge sollten zwei Optionen berücksichtigen: ein rückwirkendes Inkrafttreten ab dem 1. Mai 1994 bzw. ab dem 1. Januar 1996. In einem Schreiben an den Verwaltungsassistenten der Vertretung vom 26. März 1996 vertrat Herr Walker die Ansicht, dass die Frage des Abschlusses von Zusatzversicherungen von der GD I.A nicht weiter verfolgt worden sei, da die Verantwortlichkeit für die örtlichen Bediensteten an die GD IX und die GD X übertragen worden sei. Herr Walker bat den Adressaten seines Schreibens, dieser Angelegenheit Vorrang einzuräumen.

Im August 1996 übermittelten die örtlichen Bediensteten in Wien drei weitere Vorschläge, die die beiden oben genannten Optionen berücksichtigten. Im Dezember 1996 legten die örtlichen Bediensteten einen Vergleich der von den drei Versicherungsgesellschaften angebotenen Leistungen vor und erklärten, dass sie zwei Angeboten den Vorzug geben würden. Sie baten erneut um einen möglichst raschen Abschluss der Zusatzversicherungen. In diesem Zusammenhang richteten sie am 21. April 1997 eine weitere schriftliche Anfrage an die Vertretung.

In einem Schreiben vom 21. April 1997 forderte Herr Käfer, der Verwaltungsleiter der Vertretung, die örtlichen Bediensteten auf, ihm bis zum 28. April 1997 den Namen einer Versicherung zu nennen, damit die entsprechenden Verhandlungen aufgenommen werden könnten. Am 24. April 1997 richteten die örtlichen Bediensteten ein Schreiben an Herrn Käfer, in dem sie vorschlugen, mit zwei Versicherungsgesellschaften, die entsprechende Angebote eingereicht hatten, Verhandlungen aufzunehmen. Die Bediensteten sahen sich nicht in der Lage, eine abschließende Entscheidung zu treffen. Diese sollte ihrer Ansicht nach besser den Fachleuten bei der Kommission überlassen werden. In einem Schreiben vom 13. Mai 1997 teilte Herr Käfer Herrn Walker die Namen der beiden Versicherungsgesellschaften mit. In seiner Antwort vom 16. Mai 1997 unterstrich Herr Walker erneut, dass die Entscheidung über das Unternehmen von der Vertretung getroffen werden müsse, wenn das Verfahren vorangehen solle.

In ihrem Schreiben vom 22. Oktober 1997 an Herrn Käfer erklärten die örtlichen Bediensteten, dass Verhandlungen mit einer Versicherungsgesellschaft namens BVP aufgenommen werden und dass die Dienststellen der Kommission der Angelegenheit Priorität einräumen sollten.

DIE UNTERSUCHUNG

Die Beschwerde wurde der Kommission zur Stellungnahme übermittelt.

Die Stellungnahme der Kommission

In ihrer Stellungnahme machte die Kommission folgendes geltend:

Nach dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union am 1. Januar 1995 habe die dortige Delegation der Kommission den Status einer Vertretung erhalten. Damit seien gewisse Änderungen der einschlägigen Regelungen verbunden. In diesem Zusammenhang sei die Kommission gehalten, die Besonderen Beschäftigungsbedingungen für die örtlichen Bediensteten in Österreich zu überprüfen. Eine Gruppe, die paritätisch mit Vertretern des Personals und der Verwaltung besetzt sei, bemühe sich, eine einvernehmliche Lösung aller diesbezüglichen Fragen und Probleme zu finden. Bis auf Weiteres würden die Besonderen Beschäftigungsbedingungen für die in einem Drittland diensttuenden örtlichen Bediensteten der Kommission der Europäischen Gemeinschaft weitergelten.

Aus Artikel 14 der Rahmenregelung ergebe sich, dass der Abschluss von Zusatzversicherungen davon abhängig sei, ob der Versicherungsschutz durch das örtliche System angemessen gewährleistet ist. Artikel 14 der Rahmenregelung könne folglich nicht herangezogen werden, um der Kommission anzulasten, dass sie die Artikel 25, 27 und 28 der Regelung zur Festsetzung der besonderen Beschäftigungsbedingungen nicht angewandt habe.

Ferner müsse der Ermessensspielraum, der der Kommission in dieser Angelegenheit zur Verfügung stehe, berücksichtigt werden. Da der Abschluss von Zusatzversicherungen an eine negative Bewertung der geltenden örtlichen Regelung geknüpft werde, müsse die Kommission umsichtig handeln, namentlich dann, wenn das Land, in dem die dienstliche Verwendung erfolgt, der Union beigetreten ist. Außerdem könne die Einführung einer Regelung über den Abschluss von Zusatzversicherungen, die lediglich einem Teil des Personals (im vorliegenden Fall den örtlichen Bediensteten) zugute komme, unter Umständen zwischen den Begünstigten und den übrigen Bediensteten zu Konflikten führen und müsse folglich sehr eingehend geprüft werden.

Die Kommission habe einen Übergang zu einer Regelung gewährleisten müssen, die mit den in den anderen Mitgliedstaaten der Union geltenden Regelungen in Einklang stehe. Im Hinblick darauf habe die Kommission, die sich stets um ein hohes Maß an sozialem Schutz für ihr Personal bemühe, ihre Bereitschaft bekundet, möglichst umfassend angelegte Zusatzversicherungen abzuschließen, vorausgesetzt, dass eine gewisse Homogenität des Versicherungsschutzes gewahrt bleibe. Die Schritte, die seit 1994 von der Kommission unternommen worden seien, würden diese Absicht klar zum Ausdruck bringen. Bislang hätte jedoch noch keine Einigung über die technischen und finanziellen Bedingungen für mögliche Zusatzversicherungen gefunden werden können.

Die Kommission werde dafür Sorge tragen, dass ihre örtlichen Bediensteten in Wien die genannten Zusatzversicherungen in Anspruch nehmen können, sobald die neue Regelung angenommen worden sei. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Zusatzversicherungen und die damit verbundenen finanziellen Auswirkungen sei Teil der Erörterungen der oben genannten paritätisch besetzten Gruppe.

Die Anmerkungen der Beschwerdeführer

In ihren Anmerkungen blieben die Beschwerdeführer bei ihrer Beschwerde und äußerten sich wie folgt:

Die Besonderen Beschäftigungsbedingungen seien zu einem Zeitpunkt in Kraft getreten, als allen Beteiligten, d.h. der Kommission und ihren örtlichen Bediensteten in Wien, bereits völlig klar gewesen sei, dass Österreich in Bälde der Europäischen Gemeinschaft beitreten werde. Der Beitritt Österreichs ändere nichts an der Tatsache, dass das staatliche System der sozialen Sicherheit keinen ausreichenden Schutz gewährleiste. Im Falle der örtlichen Bediensteten in den Delegationen in Finnland und Schweden seien entsprechende Zusatzleistungen kurz vor dem Beitritt dieser Länder vereinbart worden. Sie würden in der Vertretung in Stockholm seit dem 1. Januar 1997 gewährt. Im Falle der örtlichen Bediensteten der Vertretung in Helsinki sei es nur deshalb noch nicht zum Abschluss von entsprechenden Versicherungen gekommen, weil sich die Kollegen dort außerstande sähen, für den in den Besonderen Beschäftigungsbedingungen vereinbarten Finanzierungsanteil aufzukommen. Daraus ergebe sich eine klare Diskriminierung der örtlichen Bediensteten der Kommission in Wien.

Die Gewährung von Zusatzleistungen für die örtlichen Bediensteten werde nicht zu Konflikten mit den übrigen Bediensteten führen, die bei den Dienststellen der Kommission in Wien beschäftigt sind, da es sich bei diesen um Beamte handele, die ein viel höheres Maß an sozialem Schutz genießen würden als die örtlichen Bediensteten. Es stelle sich die Frage, wieso von Seiten der Kommission derartige Einwände jetzt zum ersten Mal vorgetragen werden.

Verantwortlich für die Verzögerung seien nicht technische Probleme, sondern der Umstand, dass die Dienststellen der Kommission es verabsäumt hätten, die entsprechenden finanziellen Mittel im Budget einzuplanen. Es sei nicht zweckmäßig, über neue eine Regelung zu diskutieren, solange noch nicht einmal die derzeit gültige voll angewandt werde.

DIE BEMÜHUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN UM EINE EINVERNEHMLICHE LÖSUNG

Untersuchung der strittigen Punkte durch den Bürgerbeauftragten

Nach sorgfältiger Prüfung der Stellungnahme und der Anmerkungen war der Bürgerbeauftragte nicht ausreichend davon überzeugt, dass die Kommission die Beschwerden der Beschwerdeführer angemessen behandelt hatte.

Möglichkeit einer einvernehmlichen Lösung

Am 31. März 1999 unterbreitete der Bürgerbeauftragte daher der Kommission einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. In seinem Schreiben forderte der Bürgerbeauftragte die Kommission auf, ihr Möglichstes zu tun, um die in Frage stehenden Zusatzversicherungen rückwirkend abzuschließen.

In ihrer Antwort vom 1. Juni 1999 wies die Kommission darauf hin, dass die in Frage stehenden Punkte am 16. und 17. März 1999 mit den örtlichen Bediensteten eingehend erörtert worden seien. Bei dieser Gelegenheit sei förmlich beschlossen worden, entsprechend Artikel 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen eine Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit abzuschließen. Was die anderen Zusatzversicherungen betreffe, so würden anhand konkreter Angebote von Versicherungsgesellschaften die Erörterungen hinsichtlich der Frage der Rückwirkung fortgesetzt. In den Sitzungen im März habe die Verwaltung vorgeschlagen, den Vorgang bis spätestens Juli 1999 abzuschließen.

In ihren Bemerkungen zu diesem Schreiben teilten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass die Vertretung in Wien am 4. September 1999 ihren örtlichen Bediensteten ein Schreiben übermittelt habe, in dem erklärt wurde, dass noch keine Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit abgeschlossen worden sei. Diesem Schreiben sei zu entnehmen, dass sieben Versicherungsgesellschaften aufgefordert worden waren, Angebote zu unterbreiten. Sechs dieser Vorschläge seien nicht in Frage gekommen, da die in Artikel 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen genannten Leistungen nicht berücksichtigt wurden. Das verbleibende Angebot habe zwar diese Bedingung erfüllt, doch habe die Vertretung ihm dennoch nicht zustimmen können, da die Leistungen im Falle der Arbeitsunfähigkeit höher gewesen wären als der monatliche Grundlohn. Was die übrigen Zusatzversicherungen betreffe, so seien nach Ansicht der Beschwerdeführer keine Fortschritte erkennbar.

WEITERE UNTERSUCHUNGEN

Bitte um ergänzende Auskünfte

In Anbetracht des oben Ausgeführten kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass er weitere Informationen benötigte, um die Beschwerde abschließend behandeln zu können. Aus diesem Grunde bat er die Kommission (1) zu erklären, ob sie der Ansicht sei, dass Artikel 14 der Rahmenregelung sie entweder allein oder in Verbindung mit den Artikeln 25, 27 und 28 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen dazu verpflichte, Zusatzversicherungen für ihre örtlichen Bediensteten in Österreich abzuschließen, (2) dem Bürgerbeauftragten mitzuteilen, welche Schritte sie ergriffen hat, um die im März 1999 getroffene Entscheidung, eine Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit, wie sie in Artikel 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen vorgesehen ist, abzuschließen, (3) den Bürgerbeauftragten darüber zu informieren, welchen Verlauf die Diskussionen hinsichtlich der Zusatzversicherungen in Bezug auf Invalidität, Ableben und Altersvorsorge seit dem Schreiben der Kommission vom 1. Juni 1999 genommen haben und (4) einen klaren Zeitplan für weitere Maßnahmen in dieser Sache vorzulegen.

Die Antwort der Kommission

In ihrer Antwort vertrat die Kommission die folgende Position:

Artikel 14 der Rahmenregelung begründe auch unter Berücksichtigung der Artikel 25, 27 und 28 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen keine automatische Verpflichtung, zumal der betreffende Artikel besage, dass der Abschluss von Zusatzversicherungen davon abhängig sei, ob der Versicherungsschutz durch das örtliche System angemessen gewährleistet ist. Die Kommission bekräftigte ihre Bereitschaft, möglichst umfassend angelegte Zusatzversicherungen für die örtlichen Bediensteten abzuschließen, vorausgesetzt, dass in allen Mitgliedstaaten eine gewisse Homogenität des Versicherungsschutzes gewährleistet sei. Was die örtlichen Bediensteten in Wien betreffe, habe die Kommission bereits beschlossen, dass diesen die betreffenden Zusatzversicherungen zugute kommen sollen.

Hinsichtlich der Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit sei keine der auf dem österreichischen Markt vertretenen führenden Versicherungsgesellschaften in der Lage gewesen, Leistungen anzubieten, die den Bestimmungen des Artikels 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen Genüge leisteten. Aufgrund der wiederholten Bemühungen der Verwaltung sei jedoch schließlich erreicht worden, dass von der Merkur-Versicherung ein angemessenes Angebot vorgelegt wurde. Dieses habe die Kommission am 8. März 2000 der Vertretung in Wien übermittelt, um die vorherige Zustimmung der örtlichen Bediensteten einzuholen. Am 5. April 2000 hätten zehn der elf örtlichen Bediensteten, vorbehaltlich der im Vermerk von Herrn L. vom 26. April 2000 gestellten Fragen, ihr Einverständnis bekundet. Am 16. Mai 2000 habe die Merkur-Versicherung alle gestellten Fragen ausführlich beantwortet. Diese Antworten seien den örtlichen Bediensteten noch am selben Tage zugeleitet worden. Bislang hätten die örtlichen Bediensteten trotz wiederholter Aufforderung ihre Zustimmung zu dem Angebot der Merkur-Versicherung jedoch noch immer nicht bestätigt.

Nach einem weiteren Besuch in Wien seitens der zuständigen Dienststellen am 16. und 17. Mai 2000 hätten die örtlichen Bediensteten ihren Wunsch bekräftigt, dass eine weitere Marktstudie durchgeführt werden möge, um Versicherungsgesellschaften ausfindig zu machen, die Zusatzversicherungen in Bezug auf Leistungen zur Altersvorsorge, Dienstunfähigkeit und Ableben anbieten können, die den Erfordernissen der geltenden Besonderen Beschäftigungsbedingungen entsprechen. Dieser Vorschlag sei gebilligt worden. Die Marktstudie werde von der Verwaltung durchgeführt. waren, ausgehend von den Angeboten von fünf Versicherungsgesellschaften darzulegen, welchem Angebot sie den Vorzug geben würden. Vorbehaltlich der verfügbaren Haushaltsmittel sei ferner beschlossen worden, der Vertretung in Wien ein Budget von 1.500 € zu bewilligen, um entsprechend dem Wunsch der örtlichen Bediensteten einen Versicherungssachverständigen zu Rate zu ziehen. Auf der Grundlage der Marktstudie werde den örtlichen Bediensteten demnächst ein endgültiges Angebot unterbreitet. Die Kommission könne jedoch keinen genauen Zeitplan für die weiteren Maßnahmen vorlegen, da sie auf eine Reihe von Faktoren, darunter die Zeit, die die Versicherungsgesellschaften für ihre Antworten benötigen, keinen Einfluss habe.

Die Anmerkungen der Beschwerdeführer

In ihren Anmerkungen erklärten die Beschwerdeführer, dass in Bezug auf die Zusatzversicherung für den Fall vorübergehender Arbeitsunfähigkeit die Kommission die Vertretung in Wien in einem Schreiben mit Datum vom 8. Juni 2000 um eine nochmalige Bestätigung des Einverständnisses der örtlichen Bediensteten mit dem Angebot der Merkur-Versicherung gebeten habe. Die Vertretung in Wien habe dieses Schreiben am 15. Juni 2000 an die örtlichen Bediensteten übermittelt. Nach Angabe der Beschwerdeführer seien die örtlichen Bediensteten dieser Aufforderung unverzüglich nachgekommen und hätten in ihrem Schreiben vom 15. Juni 2000 ihre Zustimmung zu dem besagten Angebot bestätigt. Eine Kollegin habe eine konditionelle Zusage abgeben, und ein Kollege habe erklärt, auf die Versicherung verzichten zu wollen.

In Bezug auf die Zusatzversicherung für Altersvorsorge, Invalidität und Ableben wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass die örtlichen Bediensteten bereits im Mai 1994 drei detaillierte Vertragsvorschläge von Versicherungsgesellschaften unterbreitet und bereits in ihrem Schreiben vom 22. Oktober 1997 ihre diesbezügliche Wahl bekannt gegeben hätten.

Die Beschwerdeführer betonten, dass ihr größtes Interesse nach wie vor darin bestünde, dass es so rasch wie möglich zum Abschluss der Versicherungen kommt und diese rückwirkend in Kraft treten.

DER ENTWURF FÜR EINE EMPFEHLUNG

Nach sorgfältiger Prüfung aller vorgelegten Unterlagen kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass das Versäumnis der Kommission, entsprechend den Besonderen Beschäftigungsbedingungen Zusatzversicherungen für die örtlichen Bediensteten ihrer Delegation (seit dem 1. Januar 1995 mit dem Status einer Vertretung) in Österreich abzuschließen, einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission darstellte. Da eine einvernehmliche Lösung nicht möglich war, unterbreitete der Bürgerbeauftragte daher in Anwendung von Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Bürgerbeauftragten der Kommission folgenden Entwurf für eine Empfehlung:

Die Europäische Kommission sollte ihr Möglichstes tun, um zu gewährleisten, dass die Zusatzversicherungen, die in der von der Kommission am 26. April 1994 verabschiedeten „Regelung zur Festlegung der besonderen Beschäftigungsbedingungen für die in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten" vorgesehen sind, möglichst rasch und rückwirkend abgeschlossen werden.

In ihrer begründeten Stellungnahme wies die Kommission darauf hin, dass sie im Jahr 2000 entschieden habe, einen Vertrag über eine Zusatzversicherung im Sinne des Artikels 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen mit der Versicherungsgesellschaft Merkur abzuschließen. Dabei sollten zwei Drittel der zu zahlenden Beiträge von der Kommission, ein Drittel von den örtlichen Bediensteten übernommen werden. In ihrer begründeten Stellungnahme erklärte die Kommission, dass dieser Vertrag bereits geschlossen worden sei, dass sich aber in Anbetracht der Art des versicherten Risikos die Frage der Rückwirkung nicht gestellt hätte.

Was die Zusatzversicherungen in Bezug auf Invalidität, Ableben und Altersvorsorge anbelangt, erklärte die Kommission, dass Angebote örtlicher Versicherungsgesellschaften eingeholt worden seien. Diese würden von einem unabhängigen Sachverständigen geprüft, dessen Honorar von der Kommission übernommen werde. Aufgrund der Ergebnisse dieser Bewertung werde das angemessenste Angebot ausgewählt. Anschließend würde den betreffenden örtlichen Bediensteten für jede dieser Zusatzversicherungen ein Vertragsentwurf zur Zustimmung vorgelegt. Entsprechend dem Empfehlungsentwurf des Europäischen Bürgerbeauftragten würden die genannten Versicherungen rückwirkend in Kraft treten. Die finanzielle Belastung, die durch den rückwirkenden Abschluss zum 1. Januar 1995 entstehe, werde gemäss Artikel 30 Absatz 3 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen anteilig von der Kommission (60 %) und den örtlichen Bediensteten (40 %) getragen. Die praktischen Modalitäten der Zahlung dieser Kosten würden in Absprache mit den örtlichen Bediensteten und der ausgewählten Versicherungsgesellschaft zum Zeitpunkt des Abschlusses der betreffenden Verträge festgelegt werden.

In ihrer Stellungnahme wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass - entgegen der Behauptung der Kommission - ihres Wissens noch keine Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit abgeschlossen worden sei. Allerdings gaben sie ihrer Hoffnung Ausdruck, dass diese Versicherung so schnell wie möglich wirksam werden wird.

Was die Zusatzversicherungen in Bezug auf Invalidität, Ableben und Altersvorsorge anbelangt, erklärten die Beschwerdeführer, dass sich die örtlichen Bediensteten im Februar 2001 auf die auszuwählende Versicherungsgesellschaft geeinigt hätten. Allerdings sei bisher keine der schriftlichen Anfragen beantwortet worden, die sie in diesem Zusammenhang an die Verwaltung der Vertretung in Wien gerichtet hätten. Die Beschwerdeführer sahen sich daher nicht imstande, sich zum aktuellen Stand der Sache zu äußern. Sie gingen jedoch davon aus, dass bis zum Inkrafttreten der Versicherungen noch mehrere Wochen, wenn nicht Monate vergehen würden. Die Beschwerdeführer baten den Bürgerbeauftragten daher nochmals, die Kommission dringend zu ersuchen, diese Zusatzversicherungen so schnell wie möglich abzuschließen.

DIE ENTSCHEIDUNG

1 Versäumnis, Zusatzversicherungen abzuschließen

1.1 Die Beschwerdeführer, zwei örtliche Bedienstete der Vertretung der Kommission in Wien, behaupteten, die Kommission hätte versäumt, Zusatzversicherungen für die örtlichen Bediensteten ihrer Delegation (seit dem 1. Januar 1995 mit dem Status einer Vertretung) in Österreich abzuschließen. Sie bezogen sich auf die „Regelung zur Festlegung der besonderen Beschäftigungsbedingungen für die in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten" (im Folgenden die „Besonderen Beschäftigungsbedingungen"), die von der Kommission am 26. April 1994 verabschiedet worden waren. Nach diesen Besonderen Beschäftigungsbedingungen hätten Zusatzversicherungen für den Fall vorübergehender Arbeitsunfähigkeit (Artikel 25), Invalidität oder Ableben (Artikel 28) sowie eine zusätzliche Versicherung zur Altersvorsorge (Artikel 29) abgeschlossen werden müssen. Nach Aussage der Beschwerdeführer war zu dem damaligen Zeitpunkt keine dieser Zusatzversicherungen abgeschlossen worden.

1.2 Die Kommission behauptete, dass der Beitritt Österreichs zur Europäischen Union eine Reihe von Änderungen hinsichtlich der einschlägigen Regelungen erforderlich gemacht habe. Der Kommission zufolge war die Überprüfung der Besonderen Beschäftigungsbedingungen für die örtlichen Bediensteten in Österreich noch nicht abgeschlossen. Die Kommission verwies ferner auf die „Rahmenregelung zur Festlegung der Beschäftigungsbedingungen für die in einem Drittland diensttuenden örtlichen Bediensteten der Kommission der Europäischen Gemeinschaften" (im Folgenden die „Rahmenregelung"), auf deren Grundlage die Besonderen Beschäftigungsbedingungen erarbeitet worden seien. Artikel 14 der Rahmenregelung sehe vor, dass die Kommission gesonderte oder ergänzende Kranken-, Unfall- und Invaliditätsversicherungen bzw. eine Zusatzversicherung für die Altersvorsorge abschließt, wenn der Versicherungsschutz vor Ort nicht oder nicht hinreichend gewährleistet ist. Die Kommission argumentierte, ihr sei nicht anzulasten, dass sie die Artikel 25, 27 und 28 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen nicht angewandt habe. Sie behauptete, dass sie angesichts der Tatsache, dass der Abschluss von Zusatzversicherungen an eine negative Bewertung der geltenden örtlichen Regelung geknüpft gewesen sei, umsichtig handeln musste, namentlich dann, wenn das Land der Union beigetreten ist. Die Kommission betonte jedoch, dass sie durchaus beabsichtige, möglichst umfassend angelegte Zusatzversicherungen abzuschließen, vorausgesetzt, dass die Homogenität des Versicherungsschutzes gewahrt werde. Bislang hätte jedoch noch keine Einigung über die technischen und finanziellen Bedingungen für mögliche Zusatzversicherungen gefunden werden können. Abschließend wies die Kommission darauf hin, dass die Einführung einer Regelung über den Abschluss von Zusatzversicherungen, die lediglich einem Teil des Personals zugute komme, unter Umständen zwischen den Begünstigten und den übrigen Bediensteten zu Konflikten führen könnte.

1.3 Der Bürgerbeauftragte hielt fest, dass die Kommission der Auffassung zugestimmt hatte, dass bis zur Verabschiedung einer neuen Regelung die Besonderen Beschäftigungsbedingungen weiterhin auf die örtlichen Bediensteten anwendbar waren. Folglich war es diese Regelung, die für den vorliegenden Fall zugrunde gelegt werden musste. Der Bürgerbeauftragte kam daher zu dem Schluss, dass die Erklärung der Kommission, nach der sie dafür Sorge tragen werde, dass ihre örtlichen Bediensteten in Wien die genannten Zusatzversicherungen in Anspruch nehmen können, sobald die neue Regelung angenommen worden sei, für die Untersuchung der vorliegenden Beschwerde ohne Bedeutung war.

1.4 Die Kommission wies zu Recht darauf hin, dass gemäß Artikel 14 der Rahmenregelung Zusatzversicherungen abzuschließen sind, wenn der Versicherungsschutz vor Ort nicht oder nicht hinreichend gewährleistet ist. Der Bürgerbeauftragte stimmte der Kommission auch darin zu, dass sie in diesem Zusammenhang über einen gewissen Ermessensspielraum verfügte und dass sie gehalten war, umsichtig zu handeln, insbesondere wenn das Land in der Folge der EU beigetreten war. Der Bürgerbeauftragte war jedoch der Auffassung, dass diese Argumente in dem vorliegenden Fall ohne Bedeutung waren. In den 1994 verabschiedeten Besonderen Beschäftigungsbedingungen hatte die Kommission festgelegt, dass ihre örtlichen Bediensteten in Österreich in den Genuss der in den Artikel 25, 27 und 28 dieser Regelung genannten Zusatzversicherungen kommen sollten. Den Ermessensspielraum, der der Kommission in diesem Bereich gemäß Artikel 14 der Rahmenregelung eingeräumt wird, hatte sie daher offensichtlich wahrgenommen, als sie entschied, dass der Abschluss von Zusatzversicherungen notwendig war. Es war nur schwer einzusehen, warum diese Bestimmungen verabschiedet wurden, wenn die Kommission der Auffassung gewesen sein sollte, dass das gesetzliche Versicherungssystem in Österreich ihren örtlichen Bediensteten ausreichende soziale Sicherheit bot. Eine genaue Prüfung von Artikel 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen bestätigte diese Schlussfolgerung. In diesem Artikel war eindeutig in allen Einzelheiten festgelegt, in den Genuss welcher Leistungen die örtlichen Bediensteten der Kommission im Falle einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit kommen sollen, ohne dabei der Kommission einen nennenswerten Ermessensspielraum zu lassen. Nebenbei bemerkt, hätte man auch der Antwort der Kommission auf die Bitte des Bürgerbeauftragten um ergänzende Auskünfte entnehmen können, dass die Kommission nicht länger abstritt, zum Abschluss dieser Zusatzversicherungen verpflichtet zu sein.

1.5 Auch wenn die Kommission sich nicht direkt auf Artikel 38 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen berief, demzufolge die Bestimmungen der Artikel 25, 27 und 28 „zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der darin vorgesehenen Versicherungspolicen in Kraft treten und ab diesem Zeitpunkt gelten", hielt es der Bürgerbeauftragte für angemessen, darauf hinzuweisen, dass dieser Artikel nicht so ausgelegt werden kann, dass es der Kommission frei steht, zu entscheiden, ob und wann sie die betreffenden Versicherungen abschließt. Eine solche Auslegung hätte den Artikeln 25, 27 und 28 jeglichen effet utile genommen. Man musste demnach davon ausgehen, dass diese Bestimmung der Kommission lediglich ausreichend Zeit für den Abschluss von Zusatzversicherungen einräumen sollte.

1.6 Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission nicht hinreichend dargelegt hatte, warum der Abschluss von Zusatzversicherungen für ihre örtlichen Bediensteten zu Konflikten mit den übrigen Bediensteten führen könnte. Das Argument der Beschwerdeführer, dass es sich bei diesen übrigen Bediensteten um Beamte handelte, die eine wesentlich umfassendere soziale Absicherung genossen als die örtlichen Bediensteten, war einleuchtend und wurde von der Kommission auch nicht in Abrede gestellt.

1.7 Der Bürgerbeauftragte stellte weiter fest, dass das Versäumnis der Kommission, Zusatzversicherungen für ihre örtlichen Bediensteten in Österreich abzuschließen, nicht mit dem Beitritt dieses Landes zur EU und die dadurch erforderlichen Änderungen gerechtfertigt werden kann. Diese Auffassung wurde durch das Vorgehen der Kommission im Falle der örtlichen Bediensteten in Schweden bekräftigt. Die Beschwerdeführer trugen vor, ohne dass ihnen von der Kommission widersprochen worden wäre, dass die Zusatzversicherungen für die örtlichen Bediensteten in Stockholm kurz vor dem Beitritt Schwedens zur EU beschlossen worden seien und bereits seit dem 1. Januar 1997 gewährt würden.

1.8 Unter diesen Umständen kam der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die am 1. Mai 1994 in Kraft getretenen Besonderen Beschäftigungsbedingungen die Kommission verpflichteten, innerhalb eines angemessenen Zeitraums Zusatzversicherungen für ihre örtlichen Bediensteten in Österreich abzuschließen. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass ein Zeitraum von mehr als sechs Jahren bei weitem nicht mehr als angemessen bezeichnet werden kann, sofern keine besonderen Umstände geltend gemacht werden können, die eine derartige Verzögerung rechtfertigen.

1.9 In ihrer Stellungnahme deutete die Kommission technische und finanzielle Schwierigkeiten an. Der Bürgerbeauftragte war jedoch der Ansicht, dass die Kommission nicht hinreichend dargelegt hat, dass diese Schwierigkeiten der Grund für die übermäßige Verzögerung waren. Das einzige konkrete Beispiel, das die Kommission angeführt hat, findet sich in einem Schreiben von Mitte 1999, demzufolge sechs von sieben Angeboten von Versicherungsgesellschaften ungeeignet waren, da sie den Bestimmungen der Besonderen Beschäftigungsbedingungen nicht Rechnung trugen. Es musste jedoch festgehalten werden, dass sich dieses Beispiel nur auf eine der in Frage stehenden Zusatzversicherungen bezog und zwar auf die, die in Artikel 25 der Besonderen Beschäftigungsbedingungen genannt wird. In Anbetracht der Tatsache, dass die genannten Angebote erst 1999 eingeholt wurden, war der Bürgerbeauftragte zudem der Ansicht, dass die Verzögerung, die bereits vor 1999 eingetreten war, nicht mit der Unangemessenheit dieser Angebote zu rechtfertigen war.

1.10 Die Kommission schien ferner nahe legen zu wollen, dass die Verzögerung beim Abschluss der Zusatzversicherungen, wenigstens zum Teil, auch auf mangelnde Kooperationsbereitschaft von Seiten der örtlichen Bediensteten in Österreich zurückzuführen gewesen sei. Der Bürgerbeauftragte war der Ansicht, dass die Kommission keinen ausreichenden Nachweis erbracht hat, der eine solche Behauptung stützen könnte. Der Bürgerbeauftragte stellte im Gegenteil fest, dass die örtlichen Bediensteten die Kommission mehrfach aufgefordert hatten, der Angelegenheit Vorrang einzuräumen, und außerdem offensichtlich konstruktive Vorschläge unterbreitet hatten, beispielsweise im Mai 1994 (als spezifische Angebote von Versicherungsgesellschaften übermittelt wurden) und im Oktober 1997 (als die örtlichen Bediensteten die Verwaltung darüber in Kenntnis setzten, welcher Versicherungsgesellschaft sie den Vorzug geben würden).

1.11 Der Bürgerbeauftragte kam daher zu dem Schluss, dass es die Kommission versäumt hatte, entsprechend den Besonderen Beschäftigungsbedingungen Zusatzversicherungen für die örtlichen Bediensteten ihrer Delegation (seit dem 1. Januar 1995 mit dem Status einer Vertretung) in Österreich abzuschließen. Dies stellte einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

2 Schlussfolgerung

2.1 Aufgrund seiner Untersuchungen legte der Bürgerbeauftragte der Kommission einen Entwurf für eine Empfehlung vor, in dem er die Kommission aufforderte, ihr Möglichstes zu tun, um die in Frage stehenden Versicherungen möglichst rasch und rückwirkend abzuschließen. In ihrer begründeten Stellungnahme setzte die Kommission den Bürgerbeauftragten darüber in Kenntnis, dass sie entschieden habe, eine Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehender Arbeitsunfähigkeit mit der Versicherungsgesellschaft Merkur abzuschließen und dass dieser Vertrag in der Zwischenzeit geschlossen worden sei. Im Hinblick auf die Zusatzversicherungen in Bezug auf Invalidität, Ableben und Altersvorsorge teilte die Kommission dem Bürgerbeauftragten mit, dass entsprechende Versicherungen vor dem Abschluss stünden und dass diese rückwirkend zum 1. Januar 1995 in Kraft treten sollen.

2.2 Der Bürgerbeauftragte kommt daher zu dem Schluss, dass die Kommission seinem Empfehlungsentwurf gefolgt ist und dass die von der Kommission geplanten bzw. ergriffenen Maßnahmen zufriedenstellend erscheinen. Obwohl es scheint, dass die Zusatzversicherungen in Bezug auf Invalidität, Ableben und Altersvorsorge (und unter Umständen auch die Zusatzversicherung für den Fall einer vorübergehenden Arbeitsunfähigkeit) bis Ende März 2001 (als die Beschwerdeführer ihre Anmerkungen zu der begründeten Stellungnahme der Kommission übermittelten) noch nicht in Kraft getreten waren, sieht der Bürgerbeauftragte keinen Grund zu der Annahme, dass diese Versicherungen nicht in nächster Zukunft abgeschlossen werden. Der Bürgerbeauftragte geht daher davon aus, dass es gerechtfertigt ist, den Fall abzuschließen. Er möchte jedoch betonen, dass die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, erneut Beschwerde einzulegen, wenn die Kommission entgegen der Auffassung des Bürgerbeauftragten die in Frage stehenden Versicherungen doch nicht in nächster Zukunft abschließen sollte.

2.3 Der Bürgerbeauftragte schließt den Fall somit ab. Der Präsident der Kommission wird über diese Entscheidung ebenfalls in Kenntnis gesetzt werden.

 

Jacob SÖDERMAN


(1) Die Generaldirektion, die (zusammen mit der GD I.B) zu diesem Zeitpunkt für Außenbeziehungen verantwortlich war.

(2) Die Generaldirektion, die zu diesem Zeitpunkt für Information, Kommunikation, Kultur und audiovisuelle Medien zuständig war.