You have a complaint against an EU institution or body?

Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zum Abschluss seiner Untersuchung zur Beschwerde 1976/2009/BEH über die Europäische Kommission

Die Beschwerde bezog sich auf die Bearbeitung eines Projekts durch die Kommission zur Armutsbekämpfung in ausgewählten Dörfern im Bundesstaat Maharashtra (Indien). An dem Projekt waren der Beschwerdeführer (eine Stiftung nach deutschem Recht, die im Rahmen der entsprechenden Finanzhilfevereinbarung als Begünstigte auftrat) und ein lokaler Projektpartner in Indien beteiligt. Im Februar 2009 stellte die Kommission eine Lastschriftanzeige aus und bat den Beschwerdeführer um Überweisung des Betrags in Höhe von 127 772,24 EUR an sie. Diese Einziehungsanordnung ging weitgehend darauf zurück, dass die Dorfbewohner als Projektbegünstigte 80 % ihrer Löhne für die im Rahmen des Projekts geleistete Arbeit erhielten, während 20 % als „freiwilliger Beitrag“ zum Projekt einbehalten wurden, den sie in Form von unbezahlter Arbeit geleistet hatten. Der Kommission zufolge musste dieser „freiwillige Beitrag“ als ein nicht förderfähiger Sachbeitrag gewertet werden. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass die Zahlungsaufforderung der Kommission auf eine Fehlinterpretation der Allgemeinen Geschäftsbedingungen zur Finanzhilfevereinbarung zurückzuführen war. Er forderte die Kommission auf, die Lastschriftanzeige zu widerrufen.

Während der Untersuchung des Bürgerbeauftragten brachte die Kommission im Wesentlichen vor, dass in Bezug auf den „freiwilligen Beitrag“ der Dorfbewohner keine Kosten entstanden seien, da der entsprechende Betrag den Dorfbewohnern nicht ausgezahlt worden war. Außerdem müssten für den Fall, dass die Gesamtlöhne der Dorfbewohner als direkte förderfähige Kosten anerkannt würden, ihre „freiwilligen Beiträge“ als Projekteinnahmen angegeben und als solche vom endgültigen Betrag der Finanzhilfe in Abzug gebracht werden.

In Fällen von Vertragsstreitigkeiten geht der Bürgerbeauftragte normalerweise so vor, dass er prüft, ob ihm eine schlüssige und angemessene Darstellung der Rechtsgrundlage für die Maßnahmen eines Organs vorgelegt wurde. Da keine konkreten Hinweise vorlagen, wonach sich die Dorfbewohner bereit erklärt hätten, auf 20 % ihres Lohns zu verzichten, hielt der Bürgerbeauftragte die Ansicht der Kommission, die entsprechenden Kosten seien tatsächlich nicht entstanden, für angemessen. Ebenso war er der Auffassung, dass die Kommission verständlicherweise die Ansicht vertrat, der Beschwerdeführer hätte gegen die vertragliche Regelung verstoßen, wonach Kosten, um förderfähig zu sein, den tatsächlichen Löhnen entsprechen müssen. Dies war darauf zurückzuführen, dass den Dorfbewohnern tatsächlich nur 80 % ihrer Löhne ausgezahlt wurden. Angesichts dieser Umstände gelangte der Bürgerbeauftragte zu der Auffassung, dass in der Tat vorgebracht werden konnte, dass 20 % der entsprechenden Arbeit kostenlos verrichtet worden war und dass dies einen nicht förderfähigen Sachbeitrag darstellte. Doch selbst wenn man den Standpunkt des Beschwerdeführers anerkannte, den „freiwilligen Beitrag“ als förderfähig anzusehen, war der Bürgerbeauftragte der Meinung, dass dies bedeuten würde, dass der Beitrag in Höhe von 20 % als Projekteinnahmen anzusehen sei. Solche Einnahmen müssten normalerweise von den Gesamtkosten des Projekts in Abzug gebracht werden. Der Beschwerdeführer hatte allerdings diese Einnahmen offenbar nicht angegeben. Angesichts dieser Umstände schloss der Bürgerbeauftragte den Fall mit der Feststellung ab, dass kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorlag.

Der Hintergrund der Beschwerde

1. Die vorliegende Beschwerde betrifft die Abwicklung des Projekts B 76000/PVD/2001/605/FRG/PR „Community Based Natural Resource Management Along Watershed Lines for Sustainable Rural Livelihoods – India“ („das Projekt“) durch die Europäische Kommission. Das Projekt diente dazu, die Armut in ausgewählten Dörfern im Bundesstaat Maharashtra zu mindern. Allgemeines Ziel des Projekts war es, die Produktionskapazität der Gemeinden in Mikro-Wassereinzugsgebieten wiederzubeleben, um die Deckung alltäglicher existenzieller Bedürfnisse zu ermöglichen.

2. Das Projekt begann am 1. Januar 2002 und lief am 31. Dezember 2006 aus. Zu den Projektträgern gehörten der Beschwerdeführer – eine Stiftung nach deutschem Recht, die im Rahmen der betreffenden Zuschussvereinbarung als Empfänger fungierte – und ein lokaler Projektpartner in Indien – die NRO „Watershed Organisation Trust“ („WOTR“).

3. Laut Zuschussvereinbarung beliefen sich die förderfähigen Gesamtkosten des Projekts auf 1 414 085 EUR. Die Kommission verpflichtete sich zur Bereitstellung von höchstens 1 000 000 EUR, was 70,71 % der gesamten Projektkosten entsprach. Für die Durchführung des Projekts galten die „Allgemeinen Bedingungen für Fördervereinbarungen der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Außenhilfe“ („General Conditions applicable to European Community grant contracts for external aid“) vom 6. Dezember 2000 („die Allgemeinen Bedingungen“).

4. Im Jahr 2008 beauftragte die Kommission die Wirtschaftsprüfungs-gesellschaft Ernst & Young („der Rechnungsprüfer“) mit der Prüfung der Rechnungsführung des Projekts. Der Rechnungsprüfer kam zu dem Schluss, dass der Beschwerdeführer zu Unrecht Mittel für nicht förderfähige Ausgaben erhalten habe, und empfahl der Kommission, eine Summe in Höhe von 127 772,24 EUR vom Beschwerdeführer zurückzufordern. Diese Empfehlung beruhte unter anderem auf den folgenden beiden Ergebnissen der Rechnungsprüfung:

  • Dem Rechnungsprüfer zufolge wurden die Dorfbewohner der Gemeinden, denen das Projekt zugute kam, für 80 % ihrer im Rahmen des Projekts geleisteten Arbeit entlohnt. 20 % ihrer Arbeit galten jedoch als freiwilliger Projektbeitrag in Form von unentgeltlicher Arbeit. Dieser freiwillige Beitrag sei als nicht förderfähige Sachleistung anzusehen.
  • Die Kosten für Fahrzeuge und Büroräume seien ebenfalls als nicht förderfähig anzusehen.

5. Im Zusammenhang mit diesen beiden Ergebnissen berief sich der Rechnungsprüfer auf die Artikel 14 Absätze 1 und 6 der Allgemeinen Bedingungen. Darin heißt es:

Artikel 14 Absatz 1

Um im Rahmen der Maßnahme als förderfähig anerkannt zu werden, müssen die Kosten: …. tatsächlich angefallen, in der Buchführung des Empfängers bzw. des Partners des Empfängers erfasst, feststellbar und nachprüfbar sowie durch Originalunterlagen belegt sein.

Artikel 14(6) Absatz 1

Sachleistungen, die vom Empfänger erbracht werden und gesondert in Anhang III aufgeführt sind, gelten im Rahmen der Gemeinschaftsförderung als nicht förderfähige Kosten. Der Empfänger ist jedoch verpflichtet, in Einklang mit den Bestimmungen dieser Vereinbarung derartige Leistungen zu erbringen.

6. Im E-Mail-Verkehr mit der Delegation der Kommission in Neu-Delhi („die Delegation“) focht der Beschwerdeführer die Ergebnisse des Rechnungsprüfers an und beharrte auf dem Standpunkt, dass die vom Rechnungsprüfer als nicht förderfähig angesehenen Kosten in Wirklichkeit zuschussfähig seien. Die Kommission bestand im Rahmen dieses Schriftverkehrs darauf, dass die Ergebnisse des Rechnungsprüfers korrekt seien.

7. Am 26. Februar 2009 sandte die Kommission dem Beschwerdeführer eine Lastschriftanzeige über einen Betrag von 127 772,24 EUR zu, der an sie überwiesen werden sollte. Am 16. April 2009 folgte ein Erinnerungsschreiben an den Beschwerdeführer. Schließlich sandte die Kommission dem Beschwerdeführer am 24. Juni 2009 ein förmliches Mahnschreiben, in dem sie die Zahlung des ursprünglichen Betrags zuzüglich Verzugszinsen forderte.

8. Am 30. Juli 2009 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten.

Der Gegenstand der Untersuchung

9. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten erhob der Beschwerdeführer den folgenden Vorwurf und die folgenden Forderungen:

Vorwurf:

Aufgrund einer unrichtigen Auslegung der Allgemeinen Bedingungen und insbesondere des Artikels 14 Absätze 1 und 6 habe die Kommission zu Unrecht eine Lastschriftanzeige über 127 772,24 EUR (zuzüglich Zinsen) ausgestellt.

Forderungen:

(1) Die Kommission solle die vorstehend genannte Lastschriftanzeige wieder zurückziehen.

(2) Die Kommission solle für künftige Projekte klare Leitlinien herausgeben, die den Zielen der Entwicklungspolitik dienen.

Die Untersuchung

10. Die Beschwerde wurde an den Präsidenten der Kommission mit der Bitte um Stellungnahme weitergeleitet. Diese Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer mit dem Angebot zugesandt, Anmerkungen dazu zu machen. Am 29. April 2010 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen. In Anbetracht dieser Anmerkungen erwiesen sich weitere Untersuchungen des Bürgerbeauftragten als erforderlich. Mit Schreiben vom 7. Juli 2010 ersuchte der Bürgerbeauftragte daher die Kommission, ihm weitere Informationen zur Beschwerdesache des Beschwerdeführers zukommen zu lassen.

11. Die Antwort der Kommission wurde an den Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen weitergeleitet. Diese wurden vom Beschwerdeführer am 19. Oktober 2010 übermittelt.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

12. In Anbetracht der sachlichen Berührungspunkte ist es angezeigt, den Vorwurf und die erste Forderung des Beschwerdeführers gemeinsam zu behandeln.

A. Der Vorwurf der zu Unrecht ausgestellten Lastschriftanzeige und die damit verbundene Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

13. Zur Untermauerung seines Vorwurfs trug der Beschwerdeführer vor, dass die Auslegung der Allgemeinen Bedingungen durch die Kommission nicht akzeptabel sei, da sie der Idee der Hilfe zur Selbsthilfe, dem Gedanken der Eigenverantwortung und der Einbindung der lokalen Bevölkerung in das Projekt zuwiderlaufe. Der Beschwerdeführer erläuterte, dass tatsächlich geleistete Arbeit der lokalen Bevölkerung auf der Grundlage der örtlichen Mindestlöhne berechnet und als freiwilliger Beitrag zu dem Projekt gewertet worden sei. Ein fixer Anteil der Löhne der Dorfbewohner sei in das Projekt rückinvestiert worden. Zwecks Minimierung des Verwaltungsaufwands sei dieser Anteil von der WOTR direkt an der Quelle einbehalten worden. Bezug nehmend auf Artikel 14 Absatz 1 der Allgemeinen Bedingungen hob der Beschwerdeführer hervor, dass alle diesbezüglichen Übertragungen ordnungsgemäß erfasst worden seien. Der Rechnungsprüfer habe ihm inoffiziell mitgeteilt, dass Transfers stets in Form von Überweisungen zwischen verschiedenen Konten aufscheinen müssten. Doch nach Ansicht des Beschwerdeführers sei dies in den Allgemeinen Bedingungen nicht vorgeschrieben. Was Artikel 14 Absatz 6 der Allgemeinen Bedingungen angehe, so habe der Rechnungsprüfer nicht die finanziellen Beiträge der Dorfbewohner zum Projekt berücksichtigt, obwohl diese Beiträge in der Tat erfolgt und vollständig dokumentiert seien. Die gewählte Methode stelle schließlich die einzige Möglichkeit für die verarmten Landwirte vor Ort dar, ihren Beitrag zum Projekt zu leisten. Des Weiteren kritisierte der Beschwerdeführer, dass der Rechnungsprüfer nicht die Ausgaben für die Anschaffung von Fahrzeugen und die Anmietung von Büroräumen berücksichtigt habe.

14. Die Kommission äußerte sich in ihrer Stellungnahme zu den Umständen, die zur Ausstellung der Lastschriftanzeige geführt hatten. Im Wesentlichen erklärte sie, dass die Lastschriftanzeige auf den Ergebnissen des Rechnungsprüfers beruht habe, zu denen der Beschwerdeführer Anmerkungen machen konnte. Nach mehreren Schriftwechseln zwischen ihr und dem Beschwerdeführer habe sie am 13. Januar 2009 die Gültigkeit der Ergebnisse des Rechnungsprüfers bestätigt und in diesem Zusammenhang daran erinnert, dass der Beschwerdeführer bei einem Treffen anerkannt hatte, dass die Dorfbewohner das Geld nicht wirklich erhalten hätten. Daher beharrte die Kommission auf dem Standpunkt, dass die entsprechenden Kosten nicht angefallen und somit auch nicht förderfähig seien.

15. Die Kommission skizzierte die grundlegenden Prinzipien von Zuschussvereinbarungen mit Organisationen der Zivilgesellschaft, namentlich (a) die volle Verantwortung des Empfängers für die Projektdurchführung, (b) die allein teilweise Finanzierung durch die Kommission und (c) den Umstand, dass Zuschüsse nicht zu Gewinnen führen dürfen. Sie räumte ein, dass Sachleistungen einer Projektzielgruppe durchaus ein wichtiges Instrument für die Förderung der Eigenverantwortung und der nachhaltigen Fortführung eines Projekts nach Auslaufen der EU-Finanzierung sein können. Da aber die Kommission lediglich die Kofinanzierung des Projekts übernommen habe, sei ihr Beitrag zwangsläufig an die Übernahme eines bestimmten Prozentsatzes der tatsächlichen, feststellbaren und nachprüfbaren förderfähigen Kosten gebunden, wie aus den Allgemeinen Bedingungen und insbesondere Artikel 14 hervorgehe.

16. Die Kommission erklärte, dass nur zwei der Ergebnisse des Rechnungsprüfers vom Beschwerdeführer in Frage gestellt worden seien, nämlich Ergebnis Nr. 1 („Sachleistungen durch Gemeinden“) und Nr. 2 („Sachleistungen in Form von Fahrzeugen, Motorrädern und Miete“).

17. Im Hinblick auf das erste Ergebnis der Rechnungsprüfung führte die Kommission aus, dass die lokale Bevölkerung die Durchführung des Projekts erleichtert habe, indem sie ihre Arbeitsleistung beisteuerte. 80 % des geschätzten Wertes dieses Beitrags sei durch die Zahlung von Löhnen aufgewogen worden; die übrigen 20 % hingegen seien den Arbeitnehmern nicht tatsächlich ausgezahlt, sondern als Projektausgaben erfasst worden. Dazu merkte die Kommission an: „In dem Prüfbericht gelangten die Rechnungsprüfer zu dem Schluss, dass es sich hierbei um nicht förderfähige Ausgaben handelte, da die Kosten nicht tatsächlich angefallen waren, denn schließlich erfolgte keine Lohnauszahlung an die Arbeitnehmer.“ Die Kommission räumte ein, dass nach dem Verständnis des Beschwerdeführers der Beitrag der Dorfbewohner in Form einer Geldleistung erfolgte und daher in der Tat Kosten angefallen waren. Dem Beschwerdeführer zufolge hätten die Arbeitnehmer einen Teil ihrer Löhne wieder in das Projekt investiert, anstatt sie sich auszahlen zu lassen. Die „rückinvestierten Löhne“ seien – wie in dem genehmigten Projekt vorgesehen – zur Durchführung zusätzlicher genehmigter Arbeiten genutzt worden. Der Einfachheit halber sei dieser Beitrag direkt von den Löhnen der Dorfbewohner einbehalten worden.

18. Zum Standpunkt des Beschwerdeführers äußerte sich die Kommission folgendermaßen: Obwohl die Beschreibung der Maßnahme verschiedene Hinweise auf eine ‚unentgeltliche‘ Arbeit enthält, hat der Zuschussempfänger an keiner Stelle dieser Beschreibung das angewandte System erläutert, d. h. dass die ‚unentgeltliche‘ Arbeit durch den Abzug eines Teils des gezahlten Projektlohns erfolgen würde. Auch wurde in der Beschreibung nicht erwähnt, dass die Ergebnisse der ‚unentgeltlichen Arbeit' in andere Aktivitäten fließen würden, die nicht im Zuschussvertrag aufgeführt waren; vielmehr wurden in der Projektbeschreibung im Zusammenhang mit unentgeltlicher Arbeit lediglich die von der Maßnahme abgedeckten Aktivitäten erwähnt. Der Projektetat enthielt nicht einmal einen Hinweis auf diese Sachleistung (Anhang 6).“[1] Wenn zudem die gesamten Löhne der Dorfbewohner als direkt förderfähige Kosten angesehen würden, dann hätte dieser Eigenbeitrag als Einnahme des Projekts erfasst und somit von den Gesamtprojektkosten abgezogen werden müssen, als der endgültige Zuschussbetrag errechnet wurde.

19. Die Kommission hielt an ihrer Meinung fest, dass gemäß den Allgemeinen Bedingungen die vom Empfänger genutzte (teilweise) unbezahlte Arbeit als Sachleistung anzusehen sei. Die angegebenen Projektkosten hätten nicht dem Betrag entsprochen, der letztendlich an die Dorfbewohner ausgezahlt wurde. Wenn der Beschwerdeführer daher die Begleichung von Summen fordere, die nicht mit den tatsächlichen Lohnkosten übereinstimmten, sondern künstlich überhöht seien (über die tatsächlichen Ausgaben hinaus), dann sei dies ein Verstoß gegen Artikel 14 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen[2], denn diese Angaben würden nicht den Tatsachen entsprechen.

20. Des Weiteren wies die Kommission darauf hin, dass sie auf eine ähnliche Vorgehensweise des Beschwerdeführers in einer anderen Fördervereinbarung gestoßen sei, die aus fast demselben Zeitraum wie das fragliche Projekt stammte. Auf diese Zuschussvereinbarung sei dieselbe Fassung der Allgemeinen Bedingungen anwendbar gewesen. Bei der Prüfung dieses Projekts sei die Kommission unter anderem zu dem Ergebnis gelangt, dass die Sachleistung der Dorfbewohner in Form von Arbeitsstunden als Ausgabe abgerechnet wurde, aber keine Überweisung von den Projektkonten stattfand. In diesem Fall habe der Beschwerdeführer diesem Ergebnis nicht widersprochen, sondern der Kommission einen abgeänderten Zahlungsantrag vorgelegt. Darüber hinaus erklärte die Kommission, dass die Allgemeinen Bedingungen seit 2005 folgende Klausel enthalten: „Löhne können nicht als Sachleistungen angesehen werden und gelten im Rahmen des Etats der Maßnahme als Kofinanzierungsbeitrag, wenn sie vom Empfänger oder seinen Partnern gezahlt werden.“

21. In Bezug auf das zweite Ergebnis der Rechnungsprüfung stellte die Kommission fest, dass es hierbei um zwei Punkte gehe: (i) den Erwerb eines Fahrzeugs und zweier Motorräder, die bereits der WOTR gehörten und (ii) die Nutzung der Räumlichkeiten der WOTR. Hinsichtlich des ersten Punktes trug die Kommission vor, dass der vom Beschwerdeführer eingereichte Etat keinen Hinweis auf eine entsprechende Sachleistung enthalten habe. Auf Seite 31 der Beschreibung der Maßnahme habe sich der Beschwerdeführer jedoch verpflichtet, einen Jeep und zwei Motorräder[3] zur Verfügung zu stellen. Was den zweiten Punkt anbelangt, so sei es gängige Praxis, dass viele Empfänger ihre eigenen Räumlichkeiten ohne zusätzlichen Kostenaufwand nutzen. Die Kommission habe daher die vom Beschwerdeführer veranschlagten Kosten nicht als Mietausgaben angesehen, da dadurch auf der Empfängerseite ein Gewinn entstehen würde. Demzufolge könnten diese Ausgaben nicht als förderfähige Kosten betrachtet werden.

22. Daher machte die Kommission geltend, dass die umstrittene Lastschriftanzeige korrekt sei und nicht zurückgezogen werden müsse. Sie habe die Bestimmungen der Fördervereinbarung befolgt, die Rechte des Beschwerdeführers voll und ganz geachtet, in gutem Glauben gehandelt und dem Grundsatz einer wirtschaftlichen Haushaltsführung Rechnung getragen. Abschließend unterstrich die Kommission, dass ihre Dienststellen im Falle des Beschwerdeführers ordnungsgemäß vorgegangen seien. Dieselben Auskünfte habe sie außerdem in ihrer Antwort auf eine schriftliche Anfrage eines Mitglieds des Europäischen Parlaments (MdEP) im Jahr 2009 erteilt.

23. In seinen Anmerkungen erhob der Beschwerdeführer Einwände dagegen, dass die Kommission die Arbeitskosten als künstlich überhöhte Lohnkosten eingestuft hatte, die über die tatsächlichen Ausgaben hinausgingen. Diese Einschätzung entspräche nicht den Tatsachen, zumal der Rechnungsprüfer nicht die Richtigkeit der entsprechenden Abrechnungen angezweifelt habe. Der Beschwerdeführer bekräftigte seinen Standpunkt, dass die von ihm angegebenen Löhne mit den genau abgerechneten und bezahlten Arbeitsstunden übereinstimmen würden, die von der lokalen Bevölkerung tatsächlich geleistet wurden und für die Durchführung des Projekts erforderlich waren. Dies sei auch vom Rechnungsprüfer bestätigt worden. Ebenso stimme es nicht, dass die Ergebnisse dieser Arbeit in andere Aktivitäten geflossen seien, die nicht von der Zuschussvereinbarung abgedeckt waren.

24. Unter Berufung auf Artikel 14 Absatz 1 der Allgemeinen Bedingungen brachte der Beschwerdeführer erstens vor, dass alle relevanten Einnahmen und Ausgaben genau erfasst und dokumentiert worden seien. Zweitens gebe es in den Allgemeinen Bedingungen keine Auflage, dass Ausgaben in Form von Überweisungen zwischen verschiedenen Konten erscheinen müssen.

25. Der Beschwerdeführer äußerte sich überrascht darüber, dass die Kommission so hartnäckig auf ihrem Standpunkt beharrte, da – wie sie selbst erklärt habe - Löhne laut den Allgemeinen Bedingungen in der Fassung von 2005 nicht als Sachleistungen angesehen werden könnten. Die von ihm angewandte Abrechnungsmethode sei mit dem Grundsatz der wirtschaftlichen Haushaltsführung vereinbar. Ferner sei nicht nachvollziehbar, warum der Erwerb von gebrauchten statt neuen Fahrzeugen zu den üblichen Marktbedingungen nicht von der Kommission akzeptiert wurde, obwohl dies nicht zu einem Anstieg der Ausgaben über den vereinbarten Etat hinaus geführt habe.

26. Die Herangehensweise der Kommission würde dazu führen, dass im Endeffekt nicht die örtliche Bevölkerung von dem Projekt profitiert, sondern Dritte eingebunden werden, wodurch sich die Projektkosten tendenziell erhöhen. Der Beschwerdeführer selbst spare durch sein Vorgehen keinerlei Kosten ein. Allerdings würde ihn die Lastschriftanzeige der Kommission vor erhebliche Zusatzkosten stellen. Der Beschwerdeführer ersuchte den Bürgerbeauftragten um Herbeiführung einer annehmbaren Lösung und unterstrich den Erfolg des Projekts.

27. In seinem ergänzenden Auskunftsersuchen richtete der Bürgerbeauftragte einige Fragen an die Kommission. Erstens stellte er fest, dass der Rechnungsprüfer die 20 % des nicht ausgezahlten Lohnes der Dorfbewohner als Sachleistung betrachtet hatte, die gemäß Artikel 14 Absatz 6 der Allgemeinen Bedingungen nicht förderfähig war. In ihrer Stellungnahme ging die Kommission jedoch offenbar davon aus, dass der Beschwerdeführer gegen Artikel 14 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen verstoßen habe, da seine Abrechnungen nicht den Tatsachen entsprochen hätten. Der Bürgerbeauftragte ersuchte die Kommission um eine Begründung für diesen unterschiedlichen Ansatz. Zweitens stellte er fest, dass dem Beschwerdeführer zufolge in den Allgemeinen Bedingungen in der Fassung von 2005 klar geregelt ist, dass Löhne nicht als Sachleistungen eingestuft werden können. In Anbetracht dessen forderte er von der Kommission eine Erklärung dafür, warum sie die vorstehend erwähnten 20 % des Lohnes der Dorfbewohner als Sachleistung ansah. Drittens bezog sich der Bürgerbeauftragte auf die Ausschreibung zur Nahrungsmittelfazilität aus dem Jahr 2009 (EuropeAid/128608/C/ACT/Multi), auf die ihn der Beschwerdeführer aufmerksam gemacht hatte, und bat die Kommission um Erläuterungen zu der Frage, warum Sachleistungen im Rahmen dieser Ausschreibung zulässig sein können.

28. In ihrer Antwort wies die Kommission hinsichtlich der ersten Frage darauf hin, dass die Kosten für die vorstehend erwähnten 20 % der Löhne der Dorfbewohner nicht tatsächlich beim Empfänger angefallen seien, da lediglich 80 % der angegebenen Löhne an die Dorfbewohner ausgezahlt wurden. Dies stelle einen Verstoß gegen Artikel 14 Absätze 1 und 2 der Allgemeinen Bedingungen dar. Darüber hinaus falle die unbezahlte Arbeit – als unentgeltliche Tätigkeit – unter die Definition des Begriffs Sachleistung, die laut Artikel 14 Absatz 6 nicht als förderfähige Ausgabe betrachtet werden könne. Deshalb sei die Aussage nicht widersprüchlich, dass neben der Verletzung von Artikel 14 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen auch ein Verstoß gegen Artikel 14 Absatz 6 der Allgemeinen Bedingungen vorliegt.

29. In Bezug auf die zweite Frage des Bürgerbeauftragten brachte die Kommission vor, dass die Regelung, die den Allgemeinen Bedingungen in der Fassung von 2005 zugrunde lag, auch schon in den Allgemeinen Bedingungen von 2000 enthalten gewesen sei: Die Personalkosten einer Maßnahme seien nur unter der Voraussetzung förderfähig, dass diese Kosten auch tatsächlich angefallen sind. Die Löhne müssten also auch tatsächlich fällig sein, was beim Projekt des Beschwerdeführers nicht der Fall war. Des Weiteren machte die Kommission geltend, dass sie nicht die 20 % der Löhne der Dorfbewohner als Sachleistung ansehe, sondern vielmehr die unbezahlte Arbeit, die angeblich einem geschätzten Anteil von 20 % am gesamten Arbeitsvolumen entsprachen.

30. Im Hinblick auf die dritte Frage führte die Kommission im Wesentlichen an, dass jede Ausschreibung anders ablaufe und im Rahmen der Haushaltsordnung[4] weitestgehend an die Besonderheiten des jeweiligen Programms angepasst werde. Gemäß Artikel 113 der Haushaltsordnung und Artikel 172 ihrer Durchführungsbestimmungen[5] könnten externe Kofinanzierungen in Form von Sachleistungen akzeptiert werden, sofern dies für notwendig oder sinnvoll gehalten wird. Obwohl die Kommission in der Regel keine Sachleistungen im Bereich der Außenhilfe gestatte, habe sie den Beschluss gefasst, diese Leistungsart in der Ausschreibung für die Nahrungsmittelfazilität von 2009 zuzulassen. Grund hierfür sei gewesen, dass das Programm unter engen Fristvorgaben anlief und die vorgeschlagenen Programmmaßnahmen zu einem bestimmten Termin abgeschlossen sein mussten. Die Kommission erläuterte, dass nur sehr wenige Vorschläge auch Sachleistungen beinhaltet hätten. Bei sämtlichen Sachleistungen, die vom Bewertungsausschuss genehmigt wurden, habe es sich um Ausrüstungsgegenstände gehandelt, die einen schnellen Start der Maßnahme ermöglichten, wie Fahrzeuge, Computer, Kopiergeräte und Werkzeuge. Sofern in der Ausschreibung nicht ausdrücklich eine Ausnahmeregelung vorgesehen sei, komme jedoch das generelle Verbot aus den Allgemeinen Bedingungen zur Anwendung, was beim Projekt des Beschwerdeführers der Fall sei. Schließlich wies die Kommission darauf hin, dass Sachleistungen, selbst wenn sie in einer bestimmten Ausschreibung akzeptiert wurden, „keinesfalls zu förderfähigen Kosten im Rahmen von Zuschüssen führen können, die direkt von der Kommission vergeben werden“. Da Sachleistungen dem Empfänger durch Dritte bereitgestellt würden, stellten sie keine tatsächlich angefallenen Ausgaben des Empfängers dar und erfüllten daher eines der Kriterien für die Förderfähigkeit nicht.

31. Der Beschwerdeführer beharrte in seinen Anmerkungen darauf, dass die Arbeitskosten der lokalen Bevölkerungen zu 100 % aus Projektmitteln beglichen worden seien. Daher sei die Anspruchsvoraussetzung in Artikel 14 Absatz 1 der Allgemeinen Bedingungen erfüllt gewesen. Es habe keine besonderen Anforderungen an die Erfassung entsprechender Überweisungen gegeben. Insbesondere sei es nicht notwendig gewesen, solche Transaktionen über das Projektkonto abzuwickeln, was auch die Delegation bei einem kürzlichen Besuch vor Ort bestätigt habe. Der Beschwerdeführer wiederholte, dass alle relevanten Einnahmen und Ausgaben genau erfasst und dokumentiert worden seien.

32. Des Weiteren machte der Beschwerdeführer geltend, dass es für ihn nicht nachvollziehbar sei, warum die Kommission von einem „freiwilligen Beitrag“ spreche. Der Projektbeitrag in Höhe von 20 % der Arbeitskosten des Projekts sei eine ausdrückliche Voraussetzung dafür gewesen, dass eine bestimmte Gemeinde überhaupt für eine Teilnahme in Frage kam.

33. Zu den Anmerkungen der Kommission zur Ausschreibung für die Nahrungsmittelfazilität von 2009 erklärte der Beschwerdeführer, ihm sei nicht verständlich, was enge Fristvorgaben und der vorgeschriebene Fertigstellungstermin mit der Genehmigung von Sachleistungen bei dieser Ausschreibung zu tun haben. Darüber hinaus wiederholte der Beschwerdeführer seine vorstehenden Erklärungen (siehe Ziffer 26). Zum Hinweis der Kommission auf Artikel 113 der Haushaltsordnung und Artikel 172 der Durchführungsbestimmungen führte er aus, dass diesen Bestimmungen zufolge ein gewisser Ermessensspielraum bei Sachleistungen zulässig sei und die Kommission diesen Spielraum zu nutzen entscheiden könne, falls sie weiterhin auf der Einstufung von 20 % der Arbeitskosten als Sachleistungen bestehe.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

34. Der vorliegende Fall betrifft Streitigkeiten über vertragliche Zahlungsverpflichtungen.

35. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass ihm zwangsläufig nur ein begrenzter Überprüfungsbereich zukommt, wenn es um Fälle geht, die sich auf die Auslegung vertraglicher Verpflichtungen einer Institution beziehen. Insbesondere vertritt er die Auffassung, dass es nicht seine Aufgabe ist zu ermitteln, ob ein Vertragsbruch einer der beiden Vertragsparteien vorliegt. Diese Frage könnte nur durch ein in der Sache zuständiges Gericht geklärt werden, das die Möglichkeit hätte, die Argumente der betroffenen Parteien in Bezug auf das einschlägige nationale Recht zu hören und einander widersprechende Aussagen über umstrittene Tatsachen zu bewerten.

36. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Meinung, dass es in Fällen, die Vertragsstreitigkeiten betreffen, gerechtfertigt ist, im Rahmen der Untersuchung lediglich zu prüfen, ob die Institution ihm eine schlüssige und angemessene Schilderung der Rechtsgrundlage ihrer Maßnahmen und der Gründe vorgelegt hat, warum ihres Erachtens ihre Ansicht über die Vertragsposition gerechtfertigt ist. Ist dies der Fall, wird der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss gelangen, dass seine Untersuchung keine Anhaltspunkte für einen Missstand in der Verwaltungstätigkeit erbracht hat. Diese Schlussfolgerung berührt nicht das Recht der Parteien, ihre Vertragsstreitigkeiten durch ein zuständiges Gericht untersuchen und verbindlich beilegen zu lassen.

37. Im vorliegenden Fall führte die Kommission an, dass ihre Lastschriftanzeige auf den Ergebnissen des Rechnungsprüfers beruhe. Da der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde Einwände dagegen erhob, dass sich die Kommission auf zwei dieser Ergebnisse stützte, muss der Bürgerbeauftragte lediglich prüfen, ob die Kommission eine schlüssige und angemessene Begründung für ihr Vorgehen bezüglich dieser beiden Ergebnisse vorgebracht hat. Zur Vermeidung von Missverständnissen erscheint der Hinweis angebracht, dass sich die Prüfung des Bürgerbeauftragten daher nicht auf den Erfolg des durchgeführten Projektes erstreckt. Der Klarheit halber soll der Standpunkt der Kommission im Hinblick auf jedes dieser Ergebnisse einzeln analysiert werden.

Zum ersten Ergebnis der Rechnungsprüfung

38. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass zwischen den Streitparteien Einvernehmen darüber herrscht, dass die Dorfbewohner lediglich 80 % der Löhne erhielten, die ihnen nach Angaben des Beschwerdeführers gezahlt wurden. Uneinigkeit besteht jedoch in der Frage, ob die Kommission unter diesen Umständen zu Recht zu dem Schluss gelangte, dass gemäß den Allgemeinen Bedingungen die Differenz in Höhe von 20 % dieser Löhne als nicht förderfähige Sachleistung und als nicht angefallene Kosten anzusehen ist.

39. In der „Projektbeschreibung" im Anhang zur Zuschussvereinbarung wird an mehreren Stellen[6] auf den freiwilligen Charakter der von den Dorfbewohnern geleisteten Arbeit Bezug genommen. Allerdings findet sich kein Hinweis darauf, dass ein Betrag in Höhe von 20 % des Arbeitslohns der Dorfbewohner an der Quelle einbehalten und wieder in das Projekt investiert würde. Nach Maßgabe von Artikel 14 Absatz 1 der Allgemeinen Bedingungen müssen Kosten tatsächlich angefallen sein, um als förderfähig anerkannt zu werden. Es gibt jedoch keine konkreten Nachweise dafür, dass sich die Dorfbewohner damit einverstanden erklärten, auf 20 % des ihnen eigentlich zustehenden Lohnes zu verzichten, und dass die Einbehaltung dieses Betrags lediglich dem Zweck diente, den Dorfbewohnern die notwendige Rücküberweisung dieser Summe an das Projekt zu ersparen. In Anbetracht dessen leuchtet die Auffassung der Kommission, es sei gegen die genannte Bestimmung verstoßen worden, nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ein.

40. Des Weiteren stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen die vom Beschwerdeführer angegebenen Personalkosten den tatsächlichen Lohnkosten (zuzüglich Sozialversicherungsbeiträgen und anderen Abgaben) entsprechen müssen, um als förderfähige Kosten anerkannt zu werden. Angesichts der vorstehenden Schlussfolgerung, dass die Dorfbewohner in Wirklichkeit lediglich 80 % ihres Lohns erhielten, vertritt der Bürgerbeauftragte die Auffassung, dass der Standpunkt der Kommission, Artikel 14 Absatz 2 sei in diesem Fall missachtet worden, ebenfalls schlüssig ist.

41. Da die Dorfbewohner im Endeffekt nur 80 % des vom Beschwerdeführer angegebenen Lohns erhielten, ließe sich tatsächlich argumentieren, dass 20 % der entsprechenden Arbeit unentgeltlich geleistet wurden und dies eine Sachleistung darstelle, die laut Artikel 14 Absatz 6 der Allgemeinen Bedingungen nicht als förderfähige Ausgabe gelten kann. Doch selbst wenn man sich der Ansicht des Beschwerdeführers anschließen würde, dass der Eigenbeitrag der Dorfbewohner als förderfähig zu betrachten sei, würde dies nach Ansicht des Bürgerbeauftragten bedeuten, dass der Beitrag – wie die Kommission richtig feststellte - als Projekteinnahme einzuordnen wäre. Wie die Kommission erläuterte, hätte eine derartige Einnahme von den Gesamtprojektkosten abgezogen werden müssen, als der endgültige Zuschussbetrag festgelegt wurde. Allerdings wurde eine solche Einnahme offenbar vom Beschwerdeführer nicht angegeben. Würde man den entsprechenden Betrag unter diesen Umständen als förderfähige Kosten ansehen, dann würde dies letztendlich bedeuten, dass das Projekt Gewinn abwerfen könnte.

42. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission nicht der Aussage des Beschwerdeführers widersprach, der Betrag in Höhe von 20 % der Löhne der Dorfbewohner sei zugunsten des Projekts genutzt worden. Diese Tatsache hat jedoch keinen Einfluss auf die Schlussfolgerung, dass die Kommission berechtigt war, den entsprechenden Betrag als nicht förderfähig zu betrachten. Angesichts seiner Schlussfolgerung in der vorstehenden Ziffer 41 ist der Bürgerbeauftragte außerdem der Ansicht, dass für ihn keine Notwendigkeit besteht, sich mit den Vorschriften zu Sachleistungen in den Allgemeinen Bedingungen in der Fassung von 2005 und in der Ausschreibung für die Nahrungsmittelfazilität von 2009 zu befassen. Auch hält es der Bürgerbeauftragte - wiederum in Anbetracht der Schlussfolgerung in Ziffer 41 - nicht für erforderlich zu prüfen, ob die Kommission gemäß der Haushaltsordnung und den Durchführungsbestimmungen einen Ermessenspielraum bei der Genehmigung von Sachleistungen im Rahmen eines bestimmten Projekts ausüben könnte, wie der Beschwerdeführer geltend machte.

Zum zweiten Ergebnis der Rechnungsprüfung

43. Das zweite Ergebnis der Rechnungsprüfung bezieht sich auf (i) Kosten für den Erwerb eines Fahrzeugs und zweier Motorräder und (ii) Mietkosten für Büroräume.

44. Im Hinblick auf den ersten Punkt ist der Standpunkt der Kommission - die Anschaffungskosten für diese Gegenstände seien nicht förderfähig - eindeutig nachvollziehbar, hatte sich doch der Projektpartner des Beschwerdeführers zur Bereitstellung eines Fahrzeugs und zweier Motorräder verpflichtet. Beim zweiten Punkt hat der Bürgerbeauftragte die Kommission so verstanden, dass die Mietkosten für die vorhandenen Räumlichkeiten eines Empfängers, die der Empfänger nicht eigens für die Durchführung des Projekts angemietet hat, zu einem Gewinn auf Seiten des Empfängers führen würden. Auch diesen Standpunkt der Kommission hält der Bürgerbeauftragte für schlüssig.

Schlussfolgerung

45. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist der Bürgerbeauftragte der Meinung, dass die Kommission eine schlüssige und angemessene Begründung dafür vorgebracht hat, warum sie (i) den freiwilligen Projektbeitrag der Dorfbewohner und (ii) die Kosten für den Erwerb eines Fahrzeugs und zweier Motorräder sowie die Mietkosten für Büroräume als nicht förderfähige Kosten ansieht. Daher kann der Bürgerbeauftragte keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission feststellen, was die Zahlungsabwicklung des Projekts des Beschwerdeführers betrifft. Aus diesem Grund sind der Vorwurf des Beschwerdeführers und die damit verbundene Forderung nicht haltbar.

B. Die Forderung nach Herausgabe klarer Leitlinien

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

46. Der Beschwerdeführer forderte, dass die Kommission für künftige Projekte klare Leitlinien herausgeben sollte, die den Zielen der Entwicklungspolitik dienen.

47. In ihrer Stellungnahme vertrat die Kommission die Auffassung, dass die geltenden Bestimmungen bereits klar genug seien. Dennoch habe sie in den vergangenen Jahren bedeutende Anstrengungen unternommen, um diese Vorschriften weiter zu präzisieren und zu vereinfachen. So seien die Bestimmungen zu den Sachleistungen in der Haushaltsordnung präzisiert und außerdem ein Praxisleitfaden veröffentlicht worden. Des Weiteren sei in den Allgemeinen Bedingungen seit 2005 festgelegt, dass Löhne nicht als Sachleistungen betrachtet werden könnten, sondern als Kofinanzierungsmittel im Etat eines Projekts gelten können, wenn sie vom Empfänger oder seinen Partnern gezahlt werden. Darüber hinaus verwies die Kommission auf ihre Veröffentlichungen auf der Website von EuropeAid, die Möglichkeit der Einreichung von Fragen und die von ihr veranstalteten Informationstage.

48. Der Beschwerdeführer übermittelte keine Anmerkungen bezüglich seiner Forderung.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

49. Angesichts der Erläuterungen der Kommission und seiner Schlussfolgerungen zum Vorwurf des Beschwerdeführers ist der Bürgerbeauftragte zu der Auffassung gelangt, dass im Hinblick auf die zweite Forderung des Beschwerdeführers kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit vorliegt.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es liegt kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission in Bezug auf den Vorwurf und die Forderungen des Beschwerdeführers vor.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 14. Dezember 2010


[1] Hervorhebung im Original.

[2] In Artikel 14 Absatz 2 der Allgemeinen Bedingungen heißt es: „Folgende direkte Kosten sind förderfähig: - Im Rahmen der Maßnahme angefallene Personalkosten, die dem tatsächlichen Lohnniveau zuzüglich Sozialversicherungsbeiträgen und anderen lohnbedingten Kosten entsprechen müssen; die Löhne und Kosten dürfen nicht über den Regelsätzen des Empfängers und dem allgemein anerkannten Niveau des betreffenden Marktes liegen; …"

[3] In Ziffer 4.2 der „Projektbeschreibung“ (mit der Überschrift „Mittel und Beiträge) heißt es: „... Die WOTR wird ein Fahrzeug (Jeep) zur Verfügung stellen. Die WOTR wird 6 Motorräder benötigen (2 werden von der WOTR gestellt),..."

[4] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2002 L 248, S. 1).

[5] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2002 L 357, S. 1).

[6] Beispielsweise in Ziffern 3.1 und 4.2.