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Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zum Abschluss seiner Untersuchung zur Beschwerde 407/2010/(FS)BEH gegen die Europäische Agentur für Flugsicherheit

Der Beschwerdeführer ist ein in der Luftfahrt tätiges deutsches Unternehmen. Zu seinen Tätigkeiten gehören u. a. auch die Reparatur und Prüfung von Sicherheitsgurten und Frachtnetzen. Um die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit eines Flugzeugs sicherzustellen, gibt die EASA Lufttüchtigkeitsanweisungen heraus, an die sich Flugzeugbetreiber halten müssen. Im Januar 2010 veröffentlichte die EASA eine vorgesehene Lufttüchtigkeitsanweisung („PAD“) und forderte alle Interessenten auf, Kommentare einzureichen. In der vorgesehenen Lufttüchtigkeitsanweisung, die im Wesentlichen für Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme gilt, hieß es, dass die EASA darauf hingewiesen worden war, dass einige Instandhaltungsbetriebe Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme unter Verletzung der geltenden Vorschriften instandhielten bzw. reparierten. In der PAD war u. a. ein Verbot vorgesehen, Ausrüstungen einzubauen, die mit der Anweisung nach deren Inkrafttreten nicht vereinbar sind. Im Februar 2010 wandte sich der Beschwerdeführer, der in der PAD namentlich genannt wird, an den Bürgerbeauftragten. Er argumentierte, die EASA habe bei der Entscheidung, die PAD herauszugeben, rechtswidrig, unfair und willkürlich gehandelt. Zur Untermauerung seiner Behauptung brachte der Beschwerdeführer Folgendes vor: die EASA benachteilige deutsche Unternehmen; ihre Argumente seien falsch und haltlos; und es liege der Verdacht nahe, dass der Beschluss das Ergebnis erfolgreicher Lobbyarbeit sei. Der Beschwerdeführer forderte, dass die EASA die PAD zurückziehen oder den Beschwerdeführer von ihrer Anwendung ausnehmen sollte. Am 24. März 2010 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung zur Behauptung und Forderung des Beschwerdeführers ein.

In ihrer Stellungnahme erklärte die EASA, dass sie sich bei der Herausgabe der PAD an das Standardverfahren gehalten habe, das auch vorsehe, die PAD interessierten Kreisen zur Stellungnahme vorzulegen. Die Vorgehensweise der EASA könne daher nicht als rechtswidrig, unfair oder willkürlich bezeichnet werden. Die EASA erklärte weiter, dass sie die PAD im April 2010 zurückgezogen habe und daher dem Verlangen des Beschwerdeführers nachgekommen sei. Bei einem Telefonat mit den Dienststellen des Bürgerbeauftragten bestätigte der Vertreter des Beschwerdeführers, dass die Angelegenheit zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beigelegt worden sei.

In Anbetracht der Rücknahme der PAD durch die EASA und angesichts der Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Angelegenheit zu seiner Zufriedenheit beigelegt worden sei, gelangte der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die EASA die Angelegenheit beigelegt hat, und schloss daher den Fall ab.

Der Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist ein Unternehmen aus dem Luft- und Raumfahrtsektor. Zu seinen Tätigkeiten zählt die Reparatur und Überprüfung von Sicherheitsgurten und Frachtnetzen entsprechend einer autorisierten Freigabebescheinigung der Europäischen Agentur für Flugsicherheit („EASA“), die vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt („LBA“) genehmigt wurde. Die Beschwerde betrifft eine vorgesehene Lufttüchtigkeitsanweisung („PAD“) für bestimmte aeronautische Produkte.

2. Lufttüchtigkeitsanweisungen („AD") werden von der EASA auf der Grundlage der Verordnung 216/2008[1] herausgegeben. Gemäß Teil M.A.301 von Anhang I der Verordnung 2042/2003[2] ist die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit eines Luftfahrzeugs dadurch sicherzustellen, dass alle zutreffenden AD befolgt werden. Folglich darf ein Luftfahrzeug, auf das eine AD anwendbar ist, nur im Einklang mit den Anforderungen dieser AD betrieben werden, sofern die EASA nichts anderes festgelegt hat bzw. sofern keine anderweitigen Vereinbarungen mit der zuständigen Behörde des Staates getroffen wurden, in dem das Luftfahrzeug eingetragen ist.

3. Am 13. Januar 2010 veröffentlichte die EASA die PAD 10-010 („die PAD“) und forderte alle Interessenten auf, bis 10. Februar 2010 ihre Kommentare dazu einzureichen. Die PAD gilt für „[a]lle instandgehaltenen und reparierten Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme sämtlicher Teilenummern und in allen Luftfahrzeugen, in denen sie eingebaut sind" und betrifft eine Reihe von Herstellern, die Inhaber einer (E)TSO[3] Zulassung sind.

4. Die PAD war herausgegeben worden, weil der EASA zur Kenntnis gelangt war, dass in einigen Betrieben, in denen Sicherheitsgurte oder Rückhaltesysteme instandgehalten bzw. repariert wurden, keine genehmigten Instandhaltungsdaten[4] vorlagen. Der PAD zufolge war dies ein Verstoß gegen Artikel 145.A.45 von Teil 145 des Anhangs II der Verordnung 2042/2003. Das Nichtvorliegen dieser Daten könne dazu führen, dass die (E)TSO-Zulassung ihre Gültigkeit verliere und der Einbau bestimmter Produkte in Luftfahrzeuge untersagt werde, da eine nicht ordnungsgemäße Instandhaltung oder Reparatur von Sicherheitsgurten zu Systemversagen führen und bei Turbulenzen oder Notlandungen die Sicherheit gefährden kann.

5. Der PAD zufolge ist spätestens drei Monate nach dem Tag der Herausgabe der AD eine Inspektion durchzuführen, um festzustellen, ob die Sicherheitsgurte und Rückhaltesysteme entsprechend den anwendbaren Vorschriften instandgehalten bzw. repariert wurden. Diese Anweisung betraf auch die Ausrüstungen des Beschwerdeführers. Ferner sieht die PAD die Möglichkeit des Austauschs der betreffenden Systeme vor. Außerdem müssen ab Inkrafttreten der AD alle eingebauten Ausrüstungen den Vorgaben der AD entsprechen.

6. Am 1. Februar 2010 wandte sich der Beschwerdeführer, der in der PAD namentlich genannt wird, an den Bürgerbeauftragten und brachte mehrere Beanstandungen vor. Seine Argumente finden sich in einem undatierten Schreiben mit dem Titel „Comments of Deutscher Aero Club to EASA PAD No: 10-010“ (Kommentare des Deutschen Aero Club zum EASA-PAD Nr. 10-010), das der Beschwerde in Kopie beigefügt wurde.

Der Gegenstand der Untersuchung

7. In seiner Beschwerde an den Bürgerbeauftragten erhob der Beschwerdeführer den folgenden Vorwurf und die folgende Forderung:

Mit dem Beschluss über die Herausgabe der PAD habe die EASA rechtswidrig, unfair und willkürlich gehandelt. Der Beschwerdeführer begründet diesen Vorwurf damit, dass die EASA deutsche Unternehmen benachteiligt habe; ihre Argumentation sei falsch und haltlos, und es liege der Verdacht nahe, dass der Beschluss das Ergebnis erfolgreicher Lobbyarbeit sei.[5]

Die EASA solle die PAD zurückziehen oder den Beschwerdeführer von ihrer Anwendung ausnehmen.

8. Nach Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten müssen einer an ihn gerichteten Beschwerde die geeigneten administrativen Schritte vorausgehen. In dem Schreiben, in dem er die EASA um Stellungnahme ersuchte (siehe Ziffer 14), merkte der Bürgerbeauftragte an, dass sich der Beschwerdeführer offenbar nicht an die EASA gewandt hatte. Da allerdings die Anmerkungen des Deutschen Aero Club, in denen der Beschwerdeführer namentlich genannt wird, allem Anschein nach die inhaltlichen Bedenken reflektieren, die der Beschwerdeführer in seiner vorliegenden Beschwerde vorbringt, sah der Bürgerbeauftragte die besagte Bedingung als erfüllt an. Im selben Schreiben wies der Bürgerbeauftragte ferner darauf hin, dass die EASA vor Eingang der Beschwerde des Beschwerdeführers nicht über alle Argumente unterrichtet worden war, die der Beschwerdeführer zur Untermauerung seines Vorwurfs vorbrachte. Der Bürgerbeauftragte hielt es jedoch für sinnvoller, der EASA eine Stellungnahme zu der gesamten Beschwerde zu ermöglichen, anstatt den Beschwerdeführer aufzufordern, der EASA diese weiteren Argumente vorzutragen.

9. In ihrer Stellungnahme (siehe Ziffer 14) vertrat die EASA die Auffassung, dass die Bedingung von Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten im Falle des Beschwerdeführers „nicht vollständig erfüllt” worden sei. Sie begründete dies damit, dass ihr der Beschwerdeführer keine Gelegenheit zur Beantwortung seiner Kommentare gegeben habe. Der Beschwerdeführer habe sich vor dem 12. April 2010 – dem Tag, an dem die EASA ihre Antwort auf die eingegangenen Kommentare zu der PAD veröffentlichte – an den Bürgerbeauftragten gewandt. Überdies habe der Beschwerdeführer nicht das Beschwerdeverfahren genutzt, das in ihrem Kodex für gute Verwaltungspraxis („EASA-Kodex") vorgesehen sei.[6] Der Zweck einer Konsultation zu einer PAD bestehe gerade darin, den Betroffenen sowie potenziell Betroffenen die Möglichkeit zur Äußerung zu geben. Allerdings sei sie kein Ersatz für das Beschwerdeverfahren. Da der Beschwerdeführer das im EASA-Kodex vorgesehene Beschwerdeverfahren nicht befolgt habe, habe er der EASA die Chance genommen, sich mit seinem Vorwurf zu befassen, ehe er seine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einreichte. Somit habe der Beschwerdeführer vor der Kontaktaufnahme mit dem Bürgerbeauftragten nicht die geeigneten administrativen Schritte unternommen, die laut Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten erforderlich sind.

10. Der Bürgerbeauftragte entnimmt den Ausführungen der EASA, dass sie zwei Punkte beanstandet: (i) den Zeitpunkt der Beschwerde an den Bürgerbeauftragten, die eingereicht wurde, ehe die EASA ihre Antwort auf die eingegangenen Kommentare zu der PAD veröffentlicht hatte, und (ii) die Tatsache, dass der Beschwerdeführer nicht das im EASA-Kodex vorgesehene Beschwerdeverfahren nutzte.

11. Was den ersten Punkt betrifft, enthält nach Ansicht des Bürgerbeauftragten Artikel 2 Absatz 4 seines Statuts die implizite Anforderung, dass eine Einrichtung ausreichend Zeit zur Reaktion auf eine ihr vorgetragene Beschwerde haben muss, ehe sich der Bürgerbeauftragte mit dieser Beschwerde befasst. Da die Konsultation laut PAD am 10. Februar 2010 endete, könnte argumentiert werden, dass die EASA vor diesem Termin nicht verpflichtet war, zu den Beanstandungen des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen. Der Beschwerdeführer rügte jedoch in seiner Beschwerde nicht nur den Inhalt der PAD, sondern trug auch vor, dass es sich bei der PAD an sich um einen Fall von Missstand in der Verwaltungstätigkeit handele. Eingedenk dessen und vorbehaltlich der Maßgabe, von der der Bürgerbeauftragte in seinem Schreiben an die EASA ausging (siehe Ziffer 8), hält der Bürgerbeauftragte die Bedingungen von Artikel 2 Absatz 4 seines Statuts für erfüllt, was den Zeitpunkt der Beschwerde angeht.

12. Hinsichtlich des zweiten Punktes nimmt der Bürgerbeauftragte zur Kenntnis, dass Artikel 27 des EASA-Kodex ein Beschwerdeverfahren vorsieht. Danach kann gegen jeden angeblichen Verstoß gegen die Regeln und Grundsätze des EASA-Kodex eine Beschwerde eingelegt werden, die von der EASA binnen zwei Monaten nach Eingang zu beantworten ist. Innerhalb eines Monats nach Erhalt der Antwort der EASA kann der Beschwerdeführer beim Exekutivdirektor der EASA einen Antrag auf Überprüfung stellen. Dieser ist vom Exekutivdirektor innerhalb eines Monats nach Eingang zu beantworten. Nach Artikel 27 Absatz 6 des Kodex sind „Mitglieder der Öffentlichkeit auch berechtigt, diese Beschwerden beim Europäischen Bürgerbeauftragten einzureichen ...“. Der Kodex lässt also den Beschwerdeführern ausdrücklich die Wahl zwischen einer Beschwerde an die EASA und einer Beschwerde an den Bürgerbeauftragten.

13. Daher hält der Bürgerbeauftragte an seiner Auffassung fest, dass die vorliegende Beschwerde zulässig ist.

Die Untersuchung

14. Die Beschwerde wurde dem Exekutivdirektor der EASA zur Stellungnahme übermittelt. Die Stellungnahme der EASA wurde dem Beschwerdeführer mit dem Angebot zugeleitet, sich bis 31. August 2010 dazu zu äußern. Weder vor noch nach diesem Termin gingen Anmerkungen des Beschwerdeführers ein. Bei einem Telefonat mit den Dienststellen des Bürgerbeauftragten am 1. Oktober 2010 legte der Vertreter des Beschwerdeführers dessen Ansichten zur Stellungnahme der EASA dar.

Die Analyse und die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Einleitende Bemerkungen

15. Aufgrund des bestehenden Sachzusammenhangs ist es angemessen, den Vorwurf und die Forderung des Beschwerdeführers gemeinsam zu prüfen.

A. Der Vorwurf und die Forderung des Beschwerdeführers

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgetragen wurden

16. Zur Begründung seines Vorwurfs und seiner Forderung trug der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde im Wesentlichen folgende Argumente vor:

  • Produkte, die bis zum 1. April 2009, d. h. bis zum vollständigen Inkrafttreten der Verordnung 2042/2003 in Deutschland, nach nationalem Recht gewartet und repariert wurden, sollten von der PAD ausgenommen werden.
  • Die EASA habe ihre vom Beschwerdeführer für unberechtigt und willkürlich erachtete Behauptung, dass bei ihm keine genehmigten Instandhaltungsdaten vorlagen, nicht begründet. Er sei im Besitz einer gültigen Autorisierten Freigabebescheinigung, EASA Formblatt 1, die vom LBA genehmigt wurde, und verfüge auch über eine Genehmigungsurkunde nach Teil 145. Überdies habe es nie Beschwerden über die Qualität der betreffenden Produkte gegeben, und die Behauptungen der EASA müssten von einem unabhängigen Experten bestätigt werden.
  • Die PAD beziehe sich ausschließlich auf deutsche Instandhaltungsbetriebe, die somit diskriminiert würden. Entsprechende Betriebe in anderen Mitgliedstaaten, die möglicherweise nicht im Besitz genehmigter Instandhaltungsdaten sind, seien in der PAD nicht angeführt.
  • Die PAD würde für die deutschen Betreiber bedeutende wirtschaftliche Auswirkungen haben und potenzielle Verluste von bis zu 1 Mio. EUR sowie hohe Stellenverluste nach sich ziehen.

Vor diesem Hintergrund behauptete der Beschwerdeführer, dass die EASA mit ihrem Beschluss über die Herausgabe der PAD rechtswidrig, unfair und willkürlich gehandelt habe. Der Beschwerdeführer forderte, dass die EASA die PAD zurückziehen oder den Beschwerdeführer von ihrer Anwendung ausnehmen solle.

17. Die EASA erklärte in ihrer Stellungnahme, dass sie mit der Herausgabe der PAD das Standardverfahren befolgt habe, das auch vorsehe, die PAD interessierten Kreisen zur Stellungnahme vorzulegen. Daher sei die Vorgehensweise der EASA nicht als rechtswidrig, unfair oder willkürlich anzusehen. Die PAD stelle keinen verbindlichen Beschluss dar. Demnach müsse sie von den beabsichtigten Adressaten auch nicht eingehalten werden. Sie begründe auch keine Verpflichtungen für andere betroffene Parteien. Das Konsultationsverfahren diene dazu, der EASA eine gebührende Prüfung der Ansichten externer Betroffener zu ermöglichen und Änderungen vorzunehmen, falls dies für gerechtfertigt erachtet wird.

18. Ferner führte die EASA aus, dass sie die PAD durch das „PAD 10-010 Withdrawal Statement“ vom 12. April 2010 zurückgezogen habe. Sie sei durch ein „Safety Information Bulletin“ ersetzt worden, in dem auf die Rechtswidrigkeit bestimmter Instandhaltungsarbeiten hingewiesen wurde. Abschließend erklärte die EASA, dass sie ihrer Meinung nach durch die Rücknahme der PAD dem Verlangen des Beschwerdeführers nachgekommen sei.

19. Bei einem Telefonat mit den Dienststellen des Bürgerbeauftragten am 1. Oktober 2010 erklärte der Vertreter des Beschwerdeführers, dass die Angelegenheit zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beigelegt worden sei.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

20. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die EASA durch die Rücknahme der PAD der Forderung des Beschwerdeführers nachgekommen ist. In Anbetracht dieser Rücknahme und der Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Angelegenheit damit zu seiner Zufriedenheit beigelegt worden sei, hat die EASA nach Ansicht des Bürgerbeauftragten die Angelegenheit beigelegt.

B. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Die EASA hat die Angelegenheit zur Zufriedenheit des Beschwerdeführers beigelegt.

Der Beschwerdeführer und die EASA werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Straßburg, den 23. November 2010


[1] Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtlinie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der Richtlinie 2004/36/EG (ABl. L 79 vom 19.3.2008, S. 1).

[2] Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 der Kommission vom 20. November 2003 über die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen und luftfahrttechnischen Erzeugnissen, Teilen und Ausrüstungen und die Erteilung von Genehmigungen für Organisationen und Personen, die diese Tätigkeiten ausführen (ABl. L 315 vom 28.11.2003, S. 1).

[3] (E)TSO steht für „Europäische Technische Standardzulassung“.

[4] Artikel 145.A.45(b) von Teil 145 (Anhang II zu Verordnung 2042/2003) enthält folgende Definition des Begriffs Instandhaltungsunterlagen: „Für die Zwecke dieses Teils sind die anwendbaren Instandhaltungsunterlagen:

1. alle anzuwendenden Anforderungen, Verfahren, betrieblichen Anweisungen oder Informationen, die von der für die Überwachung des Luftfahrzeugs oder der Komponente verantwortlichen Behörde herausgegeben wurden;

2. jede anzuwendende Lufttüchtigkeitsanweisung, die von der für die Überwachung des Luftfahrzeugs oder der Komponente verantwortlichen Behörde herausgegeben wurde;

3. Anweisungen zur Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit, die von Inhabern einer Musterzulassung, Inhabern einer Ergänzung zur Musterzulassung und von anderen Betrieben herausgegeben wurden, die gemäß Teil-21 zur Veröffentlichung solcher Angaben verpflichtet sind, und im Falle von Luftfahrzeugen oder Komponenten aus Drittländern die von der für die Überwachung des Luftfahrzeugs oder der Komponente verantwortlichen Behörde vorgeschriebenen Lufttüchtigkeitsangaben;

4. alle anzuwendenden Standards, einschließlich, jedoch nicht beschränkt auf Standards zur fachgerechten Instandhaltung, die die Agentur als gute Instandhaltungsnormen anerkannt hat;

5. alle anzuwendenden Daten, die in Übereinstimmung mit Absatz (d) herausgegeben wurden.

[5] Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass der Beschwerdeführer mit dem Verweis auf Lobbyarbeit andeuten möchte, dass die EASA auf Betreiben eines Dritten, der möglicherweise ein Interesse an dem PAD hat, rechtswidrig gehandelt habe.

[6] EASA-Kodex siehe: http://easa.europa.eu/ws_prod/g/doc/Agency_Mesures/Agency_Decisions/2009/ED%20Decision%202009_078_E%20annex.pdf.