Der Hintergrund der Beschwerde

1. Der Beschwerdeführer ist eine deutsche, nichtstaatliche Organisation, die im Namen einer Reihe nichtstaatlicher Organisationen handelt.

2. Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist die Rolle der Europäischen Kommission bei der Mitfinanzierung einer von den deutschen Behörden in Auftrag gegebenen Studie, mit der verschiedene Optionen für den Ausbau der Donau zwischen Straubing und Vilshofen untersucht werden sollten. Die Studie war im Rahmen eines TEN-V-Projektes durchgeführt und seitens der Kommission mit 16,5 Millionen Euro finanziert worden.

3. Mit der Studie sollte ein Ausweg aus festgefahrenen, seit rund zwanzig Jahren geführten Debatten über zwei mögliche Ausbauvarianten gefunden werden.

4. Die erste dieser Varianten, Variante A genannt, sieht bestimmte Vorkehrungen gegen Überschwemmungen und andere Maßnahmen, nicht jedoch den Bau von Staustufen, vor. Variante A wird von Umweltverbänden befürwortet, da sie als Option gilt, die den letzten freien Fließabschnitt im mittleren Bereich des Flusses bewahrt.

5. Die zweite Option, Variante C280 genannt, sieht eine Fahrrinnentiefe von 2,8 m und den Bau einer Staustufe sowie den Durchstich einer Flussschleife vor. Variante C280 wird von den Binnenschifffahrtsgesellschaften favorisiert.

6. Der Finanzierungsbeschluss der Kommission enthält eine Bestimmung zu Interessenkonflikten.

7. Die deutschen Behörden haben die RMD Wasserstraßen GmbH (im Folgenden „RMD“ genannt), eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, beauftragt, die Prüfung verschiedener Varianten zum Ausbau des vorgenannten Abschnitts der Donau zu leiten. Nach Ansicht des Beschwerdeführers führt dies, im Widerspruch zum Finanzierungsbeschluss der Kommission, zu einem Interessenkonflikt. Aus Sicht des Beschwerdeführers ergibt sich der Interessenkonflikt aus folgenden zwei Überlegungen:

(i) In ihrer Eigenschaft als Baugesellschaft wird RMD beim eigentlichen Ausbau des betreffenden Flussabschnitts Projektführer, und ihre Vergütung wird in direktem Verhältnis zu den Baukosten insgesamt stehen. Der Bau einer Staustufe würde merklich teurer als andere Maßnahmen zur Flussregulierung;

(ii) Die RMD ist Tochtergesellschaft einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, deren Eigentümerin wiederum ein großes Energieversorgungsunternehmen ist. Die RMD verfügt über das vertragliche Recht, alle geeigneten Bauwerke in der Donau für die Stromgewinnung zu nutzen. Befände sich im genannten Flussabschnitt eine Staustufe, wäre es für die RMD leicht, mit dem Bau eines Wasserkraftwerks wirtschaftlichen Nutzen zu erzielen. Tatsächlich hat sich die RMD in der Vergangenheit unmissverständlich für die Errichtung einer Staustufe ausgesprochen.

8. Der Beschwerdeführer wandte sich am 19. Mai 2010 mit der Bitte an die Kommission, den Fall zu untersuchen und geeignete Maßnahmen zur Lösung des vermeintlichen Interessenkonflikts einzuleiten. Seinem Schreiben fügte der Beschwerdeführer unter anderem ein vom 8. April 2010 datiertes Schreiben des Vorsitzenden der Monitoring-Gruppe („der Vorsitzende“) bei, die eingerichtet worden war, um die Umsetzung des Vorhabens zu begleiten. In diesem Schreiben erklärt der Vorsitzende, dass die RMD seit ihrer Privatisierung im Jahr 1994 unter vollständiger Aufsicht und gemäß den Weisungen der deutschen Regierung agiere. Nach seiner Aussage würden institutionelle Garantien jegliche Praktiken zur Bevorzugung des Baus einer Staustufe unterbinden.

9. In ihrer Antwort vom 5. August 2010 legte die Kommission dar, dass die Monitoring-Gruppe für die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Studie eingerichtet worden war, und erklärte, dass sie davon ausgehe, dass die Beratungen der Gruppe mit dem EU-Recht in Übereinstimmung stehen würden. Zudem merkte die Kommission an, dass der Beschwerdeführer den vermeintlichen Interessenkonflikt gegenüber der Monitoring-Gruppe angesprochen hatte, die aus ihrer Sicht das geeignete Forum für die Prüfung dieser Angelegenheit war. Sie hatte dem Beschwerdeführer zugesichert, dass sie das Vorhaben zwecks Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Durchführung der Studie begleiten werde.

10. Der Beschwerdeführer brachte seine Bedenken hinsichtlich des vermeintlichen Interessenkonflikts auch in anderen Schreiben wiederholt zum Ausdruck.

11. In ihrer Antwort vom 18. Juli 2011 stellte die Kommission fest, dass der Beschwerdeführer sein Misstrauen in Bezug auf die RMD ausgedrückt und sich darüber beschwert hatte, dass ihm nicht genügend Informationen zur Verfügung gestellt würden. Die Kommission gab an, dass sie über eine Vielzahl von Treffen der Monitoring-Gruppe informiert worden war und dass Vertreter von Umweltverbänden an diesen Treffen teilgenommen hatten. Die Kommission gab ferner an, dass die Monitoring-Gruppe kürzlich einen Tätigkeitsbericht veröffentlicht hatte. Schließlich lud sie den Beschwerdeführer ein, den Vorsitzenden bei den Arbeiten zur Vorbereitung einer Anfang 2012 abzuhaltenden Konferenz zu unterstützen.

12. Der Beschwerdeführer wandte sich am 4. November 2011 an den Bürgerbeauftragten.

Der Gegenstand der Untersuchung

13. Der Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgendem Beschwerdepunkt und folgender Forderung ein:

Beschwerdepunkt

Die Kommission hat es angesichts des durch den Beschwerdeführer angenommenen Interessenkonfliktes versäumt, geeignete Maßnahmen einzuleiten.

Forderung

Die Kommission sollte geeignete Maßnahmen einleiten und sollte insbesondere dazu übergehen, ihre Gelder nur dann auszuzahlen, wenn die im Finanzierungsbeschluss aufgeführten Bedingungen eindeutig erfüllt sind.

Die Untersuchung

14. Am 5. Dezember 2011 informierte der Bürgerbeauftragte den Beschwerdeführer über die Entscheidung, eine Untersuchung der Beschwerde einzuleiten, und ersuchte ihn gleichzeitig um bestimmte Klarstellungen hinsichtlich seiner Beschwerde.

15. Am 20. Dezember 2011 übermittelte der Beschwerdeführer seine Klarstellungen.

16. Am 11. Januar 2012 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Stellungnahme zu dem Beschwerdepunkt und der Forderung. Die Stellungnahme der Kommission wurde dem Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen weitergeleitet, die er am 20. Juli 2012 übermittelte. Am 22. Juli 2012 und am 23. Januar 2013 reichte eine durch den Beschwerdeführer vertretene, nichtstaatliche Organisation (im Folgenden „NRO“ genannt) weitere Anmerkungen ein.

17. Vor dem Hintergrund der erhaltenen Anmerkungen hielt es der Bürgerbeauftragte nach einer Analyse der Stellungnahme der Kommission für angebracht, Einsicht in die Akten der Kommission zu nehmen. Die Akteneinsicht erfolgte am 13. März 2013. Eine Kopie des Berichts über die Akteneinsicht wurde der Kommission übersandt und eine weitere Kopie wurde dem Beschwerdeführer mit der Bitte um Anmerkungen zugeleitet. Am 29. Mai 2013 übermittelte der Beschwerdeführer seine Anmerkungen.

Analyse und Schlussfolgerungen der Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

18. Am 2. Dezember 2011 übermittelte der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten ein Gutachten einer deutschen Anwaltskanzlei. In dem vom 12. November 2011 datierten Gutachten mit dem Titel „Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD“[1]wird vor dem Hintergrund der deutschen und europäischen Rechtsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen im Wesentlichen ausgeführt, dass die Beteiligung der RMD Anlass zu einer Reihe von Gesetzesbrüchen gibt. In dem Schreiben, mit dem um Klarstellung durch den Beschwerdeführer gebeten wurde (siehe Absatz 14 oben), befragte der Bürgerbeauftragte den Beschwerdeführer unter anderem dazu, ob er beabsichtige, ebenfalls Beschwerde über eine vermeintliche Verletzung der EU-Rechtsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen durch die Benennung der RMD einzulegen. In seinen Klarstellungen gab der Beschwerdeführer an, dass er in Bezug auf diesen Aspekt noch im Kontakt mit der Kommission stehe und er seine Beschwerde erweitern würde, falls die Kommission auf seine diesbezüglichen Argumente nicht eingehe. Daher nahm der Bürgerbeauftragte diesen Aspekt nicht in sein Schreiben, mit dem die Kommission um Stellungnahme gebeten wurde, auf. Die NRO vertrat in weiteren Anmerkungen den Standpunkt, dass es unverständlich sei, dass die Kommission nicht zu der vermeintlichen Verletzung der EU-Rechtsvorschriften für das öffentliche Auftragswesen, die in dem der Kommission vorgelegten Gutachten dokumentiert worden sei, Stellung genommen habe. In seinen Anmerkungen zum Bericht über die Akteneinsicht bei der Kommission ging der Beschwerdeführer erneut auf die Angelegenheit des öffentlichen Auftragswesens ein und ersuchte der Bürgerbeauftragte, das Gutachten in Betracht zu ziehen.

19. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass ihre vorliegende Untersuchung die Frage, ob die Beauftragung der RMD mit der Durchführung der Studie und die Position der Kommission in dieser Angelegenheit mit den EU-Rechtsvorschriften über das öffentliche Auftragswesen vereinbar sind, nicht einschließt. Grundsätzlich könnte die Bürgerbeauftragte die Untersuchung erweitern und dieses Thema ebenfalls aufnehmen, sofern der Beschwerdeführer diesbezüglich geeignete administrative Schritte bei der Kommission unternommen hat (Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Bürgerbeauftragten). Gleichzeitig stellt sie fest, dass sie, wenn der Gegenstand der Untersuchung erweitert würde, die Kommission um Stellungnahme zu diesem speziellen Aspekt ersuchen müsste, bevor sie wiederum dem Beschwerdeführer Gelegenheit gibt, Anmerkungen vorzutragen. In Anbetracht des fortgeschrittenen Stadiums der Untersuchung läge dies allerdings kaum im Interesse der Verfahrensökonomie. Daher wird die Bürgerbeauftragte die Angelegenheit in ihrer Untersuchung nicht unter dem Blickwinkel der Fragestellung, ob die Beauftragung der RMD zur Durchführung der Studie mit den EU-Rechtsvorschriften über das öffentliche Auftragswesen vereinbar ist, berücksichtigen. Sofern er die Angelegenheit weiterzuverfolgen wünscht, steht es dem Beschwerdeführer allerdings auch weiterhin frei, diesbezüglich eine neue Beschwerde einzulegen, nachdem er geeignete administrative Schritte bei der Kommission unternommen hat. Dieselben Erwägungen gelten für den in seinen Anmerkungen zum Bericht über die Akteneinsicht geäußerten Standpunkt des Beschwerdeführers, dass die RMD ohne vorherige öffentliche Ausschreibung mit der Federführung bei den gegenwärtigen Planungs- und Ausführungsarbeiten für Maßnahmen zum Flussausbau und zu Vorkehrungen gegen Überschwemmungen beauftragt worden sei.

20. Angesichts ihres logischen Zusammenhangs ist es angezeigt, den Beschwerdepunkt und die Forderung des Beschwerdeführers gemeinsam zu prüfen.

A. Beschwerdepunkt, dass keine angemessenen Maßnahmen ergriffen worden seien, und die damit verbundene Forderung

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

21. Der Beschwerdeführer führte an, dass die Kommission es versäumt habe, angesichts des vom Beschwerdeführer angenommenen Interessenkonflikts geeignete Maßnahmen zu ergreifen.

22. Der Beschwerdeführer stützte seine Behauptung darauf, dass die RMD aktiv beteiligt sei und eine Schlüsselrolle bei der Vorbereitung der Grundlage für eine Entscheidung einnehme, die sich auf ihre wirtschaftliche Zukunft auswirke. Konkret bezog sich der Beschwerdeführer auf die Argumente im vorstehenden Punktes 7. Dem Beschwerdeführer zufolge wurde dieser Interessenkonflikt nicht durch die institutionellen Garantien beseitigt, auf die im Schreiben des Vorsitzenden der Monitoring-Gruppe vom 8. April 2010 verwiesen wird.

23. Der Beschwerdeführer forderte die Kommission auf, geeignete Maßnahmen zu ergreifen und insbesondere die Auszahlung ihrer Mittel nur dann fortzusetzen, wenn die im Förderbescheid festgelegten Bedingungen zweifelsfrei erfüllt seien.

24. In der Klarstellung der Beschwerde schloss sich der Beschwerdeführer der Ansicht des Vorsitzenden nicht an, dass die Rechtsgrundlage der RMD einen Interessenkonflikt ausschließen würde. Es sei richtig, dass die RMD privatisiert und den deutschen Behörden unterstellt sei. Jedoch liege es in der Entscheidung der Lenkungsgruppe, ob die Anregungen der Monitoring-Gruppe berücksichtigt würden, und erstere gebe die konkreten Anweisungen an die „Arbeitsebene“ des Projekts. Wegen der Komplexität des Projekts sei es dem höheren Management in der Lenkungsgruppe und der „Arbeitsebene“ kaum möglich, auf die technischen Planungen im Detail Einfluss zu nehmen.

25. In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission, dass die RMD im Jahr 1921 für die Wartung und Verwaltung der schiffbaren Flüsse und Kanäle in Südostdeutschland gegründet und im Jahr 1994 privatisiert worden sei. Sie habe Verträge mit Unterauftragnehmern zur Durchführung eines Großteils der Studie unterzeichnet.

26. Die Kommission erklärte, dass die Studie von Umweltschützern heftig kritisiert worden sei. Auf Betreiben der von der Kommission ernannten EU-Koordinatorin für Binnenschifffahrt sei es gelungen, Vertreter von Umweltverbänden zur Teilnahme an einer Monitoring-Gruppe zu bewegen, die aus Experten besteht und direkt an die zuständigen deutschen Behörden berichtet. Die Kommission fügte hinzu, dass sie eine Reihe von Schreiben vom Beschwerdeführer und einer anderen NRO erhalten habe, die beide der Monitoring-Gruppe angehören, in welchen sie beklagen, dass sie nicht ausreichend über den Fortschritt der Studie informiert seien. Gleichzeitig bekräftigten sie ihr Vertrauen in den Vorsitzenden der Monitoring-Gruppe, der eine solche mangelnde Information vehement bestreitet. Die Kommission erklärte auch, dass die Studie voraussichtlich Ende 2012 abgeschlossen werde und dass eine Konferenz im Herbst 2012 stattfinden solle, um eine offene Debatte über die Studienergebnisse anzuregen.

27. Vor diesem Hintergrund vertrat die Kommission die Auffassung, dass die ihr vorliegenden Unterlagen nicht auf einen möglichen Interessenkonflikt hindeuten. Die Kommission erklärte, dass die Empfänger von Mitteln der Kommission die Grundsätze der Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen zu beachten haben. Darüber hinaus enthalte der Finanzierungsbeschluss eine konkrete Bestimmung über Interessenkonflikte, auf die sich der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde bezog. Um den Bedenken verschiedener Umweltgruppen Rechnung zu tragen, habe die Kommission folgende zusätzliche Maßnahmen getroffen:

-In ihrem Finanzierungsbeschluss habe sie die deutschen Behörden ersucht, eine Monitoring-Gruppe einzurichten. In einem Schreiben des Vorsitzenden an die Kommission vom 7. Oktober 2011 sei die Transparenz der Verfahrensabläufe bestätigt worden.

-Auf Vorschlag der EU-Koordinatorin für die Binnenschifffahrt stimmten die regionalen Behörden zu, im Herbst 2012 eine regionale Konferenz abzuhalten.

28. Die Kommission erklärte ferner, dass die deutschen Behörden die RMD aufgrund ihrer fachlichen Expertise und historischen Gegebenheiten mit der Studie betraut hätten, dass die Verantwortung für die endgültige Entscheidung jedoch weiterhin bei den deutschen Behörden liege. Daher würde die aus der Studie resultierende Entscheidung den zuständigen Behörden und nicht der RMD obliegen. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission zudem auf einen Vertrag zwischen der Bundesregierung, dem Land Bayern und der RMD, gemäß dem die RMD dem Aufsichts- und Weisungsrecht des Bundes unterliegt und somit von diesem kontrolliert wird. Abschließend verwies die Kommission darauf, dass die RMD in einer öffentlichen Stellungnahme erklärt habe, auf ihr Konzessionsrecht zur Errichtung eines Wasserkraftwerks in dem fraglichen Abschnitt zu verzichten und nur auf ausdrücklichen Wunsch der Bundesregierung und des Landes Bayern davon Gebrauch zu machen.

29. In seinen Anmerkungen vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Maßnahmen, auf welche die Kommission verwies, nicht für die Beseitigung des scheinbaren Interessenkonflikts geeignet seien.

30. Mit Bezug auf die Monitoring-Gruppe erklärte der Beschwerdeführer, dass sie zwar umfangreiche, jedoch manchmal unvollständige Informationen erhalte. Ihre Möglichkeiten, die Durchführung der Studie zu kontrollieren, seien begrenzt, da es im Ermessen der Lenkungsgruppe liege, die Vorschläge aufzugreifen. Der Beschwerdeführer erklärte, dass die Monitoring-Gruppe nicht über einen vollständigen Zugriff auf die Zwischenergebnisse der Studie und Studiendaten verfüge. Zudem sei es zeitaufwändig und komplex, die Durchführung der Studie zu überwachen. Da keine Mittel für eine Überwachung der Studie vorgesehen waren, sei es unmöglich gewesen, alle Detailschritte auf ihre Plausibilität und Richtigkeit zu prüfen. Aus diesem Grund hätte die Monitoring-Gruppe viele Ergebnisse ungeprüft zur Kenntnis nehmen müssen. Aufgrund dieser Umstände sei es umso notwendiger, jeglichen Anschein von Befangenheit oder Interessenkonflikt zu vermeiden. Der Beschwerdeführer bekräftigte erneut, dass in dem vorliegenden Fall ein Interessenkonflikt bestehe.

31. Was die Kontrolle der RMD durch die nationalen und regionalen Behörden angeht, so wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass die letztgenannten Behörden hinsichtlich Fachkompetenz und -personal vor ähnlichen Beschränkungen stünden wie die Monitoring-Gruppe und die von der RMD ermittelten Daten akzeptieren müssten. Der Beschwerdeführer betonte erneut, wie wichtig es sei, den Anschein eines Interessenkonflikts zu vermeiden.

32. In Bezug auf den Rechtsverzicht der RMD erkannte der Beschwerdeführer an, dass dieses notariell beglaubigt sei. Er hielt es jedoch für wahrscheinlich, dass die deutschen Behörden den Wunsch äußern werden, dass die RMD von ihrem Recht Gebrauch mache. Zudem sei die Erklärung nicht rechtlich bindend, und die Wahrnehmung des Konzessionsrechts der RMD könne nur durch einen Vertrag ausgeschlossen werden. Solange der Verzicht nicht rechtsverbindlich sei, würde die Variante, die eine Stauung des Flusses unterstützt, einen bedeutenden wirtschaftlichen Vorteil für die RMD darstellen.

33. Der Beschwerdeführer erklärte abschließend, dass die Objektivität und Glaubwürdigkeit der Studie nur dann sichergestellt werden könne, wenn die RMD von der Beteiligung an der Studie ausgeschlossen werde und alle von der RMD bisher ermittelten Ergebnisse durch unabhängige Experten geprüft würden.

34. In ihren weiteren Anmerkungen vertrat die NRO unter Verweis auf einige Beispiele die Ansicht, dass die Sachinformationen in der Stellungnahme der Kommission aus mehreren Gründen unrichtig seien.

35. In Bezug auf die Monitoring-Gruppe erklärte die NRO, dass diese die Unabhängigkeit der Studie und ihrer Ergebnisse nicht sicherstellen könne. In diesem Zusammenhang führte die NRO an, dass die Monitoring-Gruppe nicht in ausreichendem Maß die Möglichkeit habe, Gutachter ihres Vertrauens hinzuzuziehen. Darüber hinaus habe die erste Entscheidung der Lenkungsgruppe, den Gutachtern nur die Reisekosten, nicht jedoch darüber hinausgehende Kosten zu erstatten, trotz der später erfolgten Revision, die Einstellung der Lenkungsgruppe zur Arbeit der Monitoring-Gruppe deutlich gezeigt. Die NRO wies außerdem darauf hin, dass es Probleme bei der Berücksichtigung ihrer Ansichten in den Zwischenberichten und beim Zugriff auf Daten und Zwischenergebnisse gebe.

36. In Bezug auf die Kontrolle der RMD durch nationale und regionale Behörden erklärte die NRO, dass sowohl die Bundesregierung als auch das Land Bayern ein Wasserkraftwerk befürworten, wie durch öffentliche Erklärungen belegt sei. Darüber hinaus sei eine von den Behörden veröffentlichte Informationsbroschüre, in der die Stauvariante befürwortet werde, laut der NRO unsachlich und enthalte eindeutig falsche Informationen. Dies stehe jedoch im Gegensatz zu einer Entscheidung des Deutschen Bundestages aus dem Jahr 2002, die mit deutlicher Mehrheit zugunsten eines Ausbaus des Flusses ohne Staustufen ausfiel.

37. Laut der NRO sei die Verzichtserklärung der RMD ohne Wert, angesichts der Tatsache, dass der Wunsch zum Bau eines Wasserkraftwerks eine reine Formsache sei.

38. Die NRO führte abschließend aus, dass die geplante Regionalkonferenz eine entscheidende Chance sei, die Objektivierung der Untersuchungen sicherzustellen.

39. In ihren ergänzenden Anmerkungen legte die NRO eine „politische Bewertung des Verfahrens und der Ergebnisse vom 22. Januar 2013“ vor. Neben einer Bekräftigung der Ansichten aus ihrem vorangegangenen Schreiben wurde darin im Wesentlichen angeführt, dass sich nun die Befürchtungen verdichten, dass die Untersuchungen einseitig geführt würden. Die NRO erklärte zudem, dass die nationalen und regionalen Umweltbehörden nicht in die Untersuchungen eingebunden gewesen seien.

Die Ergebnisse der Einsicht in die Akte der Kommission

40. Im Rahmen der Einsicht in die Akte wurde den Vertretern des Bürgerbeauftragten die technische Akte für das von der Kommission geförderte Projekt vorgelegt, darunter insbesondere Dokumente im Zusammenhang mit der Vorbereitung und Annahme des Finanzierungsbeschlusses der Kommission, nachträglichen Änderungen dieser Entscheidung sowie der Durchführung des geförderten Projekts. Die Dienste des Bürgerbeauftragten prüften zudem den vorläufigen Bericht, den der Vorsitzende der Monitoring-Gruppe der Kommission im Dezember 2012 übermittelt hat.

41. Den Vertretern des Bürgerbeauftragten wurde ferner die Korrespondenz vorgelegt, die vom Beschwerdeführer und einer NRO an die Kommission geschickt wurde, sowie u. a. ein Zeitungsartikel einer großen deutschen Tageszeitung, in dem über die Entscheidung des Lands Bayern berichtet wurde, nicht für die Ausbauvariante zu stimmen, die eine Stauung im relevanten Abschnitt der Donau vorsehe.

42. Abschließend nahmen sie Einsicht in die Korrespondenz zwischen Deutschland und der Kommission über die Durchführung des Projekts und insbesondere über das Thema eines potenziellen Interessenkonflikts. Die Einsicht in die Korrespondenz zeigte, dass die Kommission die Arbeit der Monitoring-Gruppe aufmerksam verfolgte.

43. In seinen Anmerkungen zum Bericht über die Akteneinsicht führte der Beschwerdeführer an, dass der vorläufige Bericht des Vorsitzenden der Monitoring-Gruppe vom Dezember 2012 nicht die vollständige Analyse der von der RMD gesteuerten Planungen und Bewertungen umfasse, weil diese Dokumente der Monitoring-Gruppe erst im Dezember 2012 zugänglich gemacht worden seien. Daneben wies der Beschwerdeführer darauf hin, dass der Vorsitzende am 30. März 2013 einen Abschlussbericht der Monitoring-Gruppe vorgelegt habe, von dem der Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten eine Kopie übermittelte. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass die Stellungnahme der Umweltverbände zum Verfahren im Abschlussbericht detailliert ausgearbeitet sei. Der Beschwerdeführer brachte vor, dass aus dem Abschlussbericht eindeutig hervorgehe, dass die Studie und deren Ergebnisse nicht frei vom Interesse an einem bestimmten Ausgang gewesen seien. Der Beschwerdeführer bat den Bürgerbeauftragten, dies bei der Bewertung zu berücksichtigen.

44. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass die Entscheidung des Freistaats Bayern, auf den Bau einer Staustufe zu verzichten, vorläufig und auf den Druck der Öffentlichkeit hin zustande gekommen sei, der die Pläne zum Bau der Staustufen weder verkehrstechnisch noch wirtschaftlich oder ökologisch plausibel gemacht worden seien. Die Staustufenpläne seien jedoch noch nicht vollständig vom Tisch.

Die Beurteilung durch die Bürgerbeauftragte

45. Die Bürgerbeauftragte hat im vorliegenden Fall darüber zu befinden, ob die Kommission hinsichtlich des vom Beschwerdeführer angenommenen Interessenkonflikts geeignete Maßnahmen ergriffen hat.

46. Um Missverständnissen vorzubeugen, sei daran erinnert, dass die Europäische Bürgerbeauftragte laut Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union befugt ist, möglichen Missständen bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union nachzugehen. Im Statut der Bürgerbeauftragten ist ausdrücklich festgelegt, dass Handlungen anderer Behörden oder Personen nicht Gegenstand von Beschwerden bei dem Bürgerbeauftragten sein können. Somit ist die Bürgerbeauftragte nicht befugt, Beschwerden über andere Institutionen oder Einrichtungen, einschließlich nationaler Behörden, entgegenzunehmen. In der vorliegenden Entscheidung geht es daher ausschließlich um das Verhalten der Kommission. Es ist jedoch wichtig, im Auge zu behalten, dass die Kommission als Mitfinanziererin des Projekts neben den deutschen Behörden nicht die alleinige Verantwortung dafür trägt, dass während der Projektdurchführung keine Interessenkonflikte auftreten.

47. Die Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass die zugrunde liegende Entscheidung folgende Bestimmung zu Interessenkonflikten enthält:

"III.2.6 Interessenkonflikte

1. Der Empfänger trifft alle nötigen Vorkehrungen, um Interessenkonflikte auszuschließen, die eine unparteiische und objektive Ausführung der Maßnahme beeinträchtigen könnten. Ein derartiger Interessenkonflikt kann sich insbesondere aus einem wirtschaftlichen Interesse, politischer Affinität oder nationalen Bindungen, familiären oder freundschaftlichen Gründen sowie sonstigen gemeinsamen Interessen ergeben.

2. Entstehen im Zuge der Durchführung der Maßnahme Interessenkonflikte oder Situationen, die zu einem Interessenkonflikt führen können, so ist die Kommission unverzüglich schriftlich davon zu unterrichten. Der Empfänger leitet alle erforderlichen Schritte ein, um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen.

3. Die Kommission behält sich vor, die in diesem Zusammenhang getroffenen Maßnahmen des Empfängers auf ihre Angemessenheit hin zu prüfen und erforderlichenfalls zusätzliche Maßnahmen zu verlangen, für deren Durchführung sie eine Frist setzt."

48. Artikel III.2.6 zielt also auf die Verhinderung bestimmter Interessenkonflikte ab. Zu diesem Zweck wird vom Empfänger verlangt, (i) alle Interessenkonflikte auszuschließen und (ii) bei einem tatsächlichen oder potenziellen Interessenkonflikt die Kommission zu informieren und die nötigen Vorkehrungen zu treffen, um die Situation zu beenden. Der Kommission wird in Artikel III.2.6 die Befugnis eingeräumt, (i) die Angemessenheit der ergriffenen Maßnahmen zu überprüfen und (ii) den Empfänger aufzufordern, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen.

49. Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat die Bürgerbeauftragte die Angemessenheit der von der Kommission im vorliegenden Fall ergriffenen Maßnahmen zu überprüfen.

50. Zunächst ist festzustellen, dass in Artikel III.2.6 der Begriff „Interessenkonflikt“ nicht definiert wird. Aus der Bestimmung geht jedoch eindeutig hervor, dass neben tatsächlichen Konflikten darunter auch potenzielle Konflikte fallen („ Interessenkonflikte [...], die eine unparteiische und objektive Ausführung der Maßnahme beeinträchtigen könnten“; Unterstreichung hinzugefügt). Schließlich ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass im Einklang mit den weithin anerkannten OECD-Leitlinien für die Behandlung von Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst[2] Artikel III.2.6 so ausgelegt werden sollte, dass auch augenscheinliche Interessenkonflikte darunter fallen.

51. Es steht außer Frage, dass die RMD angesichts ihrer historisch gewachsenen Rechte und des rechtlichen Rahmens ihrer Tätigkeiten eine besondere wirtschaftliche Stellung hinsichtlich des Ausbaus des betreffenden Abschnitts der Donau genießt. Der Beschwerdeführer verwies diesbezüglich auf die besondere Rolle der RMD bei der Umsetzung der letztendlich ausgewählten Variante sowie auf das Vertragsrecht der RMD zur Nutzung aller geeigneten Bauwerke in der Donau für die Stromgewinnung. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass in Artikel III.2.6 ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass sich aus einem wirtschaftlichen Interesse ein Interessenkonflikt ergeben kann.

52. Es trifft zu, dass die Kommission auf bestimmte, im Schreiben des Vorsitzenden dargelegte institutionelle Sicherheitsvorkehrungen sowie auf den Verzicht der RMD auf ihr Vertragsrecht verwiesen hat. Die Bürgerbeauftragte teilt die Ansicht des Beschwerdeführers, dass mit dem derzeitigen Verzicht nicht wirklich ausgeschlossen werden kann, dass die RMD von ihrem Vertragsrecht Gebrauch macht, was wiederum die Durchführung der Studie beeinflussen könnte. Sie ist aber ebenso der Auffassung, dass die vorhandenen institutionellen Sicherheitsvorkehrungen einen effektiven Interessenkonflikt wenig wahrscheinlich machen. Hier ist eindeutig das Maß an Kontrolle über die RMD durch die deutschen Behörden von Bedeutung. Diese Schlussfolgerung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die deutschen Behörden zumindest zu einem bestimmten Zeitpunkt offensichtlich die Variante C280 bevorzugt haben, da es keinen Zweifel daran gibt, dass die letzte Entscheidung über die zu wählende Entwicklungsoption in keinem Fall bei der RMD liegt.

53. Ungeachtet dieser Erwägungen bleibt die Tatsache, dass die Beauftragung der RMD mit der Studie angesichts ihrer besonderen wirtschaftlichen Stellung (siehe Absatz 51 vorstehend) zu einem augenscheinlichen oder potenziellen Interessenkonflikt führen könnte. In der breiteren Öffentlichkeit könnte der Eindruck entstehen, dass die RMD ungeachtet der Tatsache, dass letztendlich nicht sie über die Entwicklungsoption entscheiden wird, den endgültigen Entscheider so zu beeinflussen suchen könnte, dass sie ihre besondere wirtschaftliche Stellung voll ausnutzen kann. Dieser Eindruck könnte trotz der fachlichen Fähigkeiten und der historischen Rolle der RMD entstehen, auf die die Kommission in ihrer Stellungnahme verwiesen hat. Die Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass die Ernennung der RMD zu einem Interessenkonflikt nach Artikel III.2.6. führen könnte.

54. Die Kommission ist von der Ernennung der RMD ordnungsgemäß unterrichtet worden. Die wesentliche Frage ist daher, ob die Kommission im Einklang mit ihren Pflichten nach Artikel III.2.6 geeignete Maßnahmen ergriffen hat.

55. In ihrer Stellungnahme verwies die Kommission auf ihr Beharren, eine Monitoring-Gruppe einzurichten und eine regionale Konferenz zum Thema abzuhalten. Die Bürgerbeauftragte wird daher im Folgenden diese beiden Maßnahmen untersuchen.

56. Bezüglich der Monitoring-Gruppe weist die Bürgerbeauftragte darauf hin, dass der Beschwerdeführer in seinen Anmerkungen zum Prüfbericht dem von ihm für sachlich befundenen Abschlussbericht der Monitoring-Gruppe besondere Bedeutung beimisst. Hinsichtlich der Angemessenheit der Einrichtung der Monitoring-Gruppe zur Eindämmung des Risikos eines Interessenkonflikts wird sich die Bürgerbeauftragte daher auf diesen Bericht konzentrieren.

57. Der Abschlussbericht besteht aus fünf Teilen. Teil A. enthält den Bericht des Vorsitzenden. Die Teile B. bis D. enthalten jeweils die Stellungnahmen der Vertreter der (a) Umweltverbände; (b) Wirtschaftsverbände; und (c) Bürgerinitiativen, während Teil E. Anlagen zum Bericht enthält. Angesichts voneinander abweichender Ansichten in den Stellungnahmen der vorstehend genannten Vertreter erachtet es die Bürgerbeauftragte für angemessen, sich in ihrer Analyse auf den Bericht des Vorsitzenden zu konzentrieren. Im Übrigen stellt sie fest, dass der Beschwerdeführer sein Vertrauen in die Arbeit des Vorsitzenden betont hat.

58. Im Bericht des Vorsitzenden werden die diversen abgehaltenen Sitzungen sowie die besprochenen Themen akribisch aufgezählt. Im Allgemeinen stellt der Vorsitzende fest, dass die zahlreichen Sitzungen im Verlauf des Projekts die Mitglieder der Monitoring-Gruppe in die Lage versetzten, sich umfassend und umfangreich zu informieren. Er fügt hinzu, dass die große Fülle von schriftlichen und elektronischen Unterlagen zu einem guten Informationsniveau geführt habe. Laut Bericht des Vorsitzenden konnten die Mitglieder der Monitoring-Gruppe zum Beispiel wesentliche Beiträge zu einer ausgewogenen Präsentation der unterschiedlichen Interessen in einer Informationsbroschüre zu den verschiedenen Entwicklungsvarianten leisten.

59. Der Bericht des Vorsitzenden endet mit dem Abschnitt „Bewertung des Monitoring-Prozesses“. Neben der Erwähnung einiger am Monitoring-Verfahren vorgebrachter Kritikpunkte (zum Beispiel eine zu späte Bereitstellung von Informationen und Komplexität des Verfahrens) stellt der Vorsitzende auch fest, dass mit der Errichtung der Monitoring-Gruppe eine deutliche Verbesserung der Verbände-Beteiligung erreicht wurde. Der Vorsitzende hebt insbesondere die frühzeitige Beteiligung der Verbände an einem ergebnisoffenen Verfahren und die hohe Beteiligungsintensität durch beispielsweise intensive Diskussionen und schließlich die Bereitstellung von Daten, mit denen die Monitoring-Gruppe die einzelnen Planungsschritte selbständig nachvollziehen konnte, hervor. Bezüglich des letzten Aspekts räumt der Vorsitzende ein, dass der Prozess „teilweise beschwerlich“ war. Des Weiteren weist der Vorsitzende auf bestimmte Grenzen der Arbeit der Monitoring-Gruppe hin. Er verweist insbesondere auf (a) den hohen Zeitaufwand für die Beteiligten; (b) den Umstand, dass in einigen Fällen komplexe Verhandlungen notwendig waren, bevor die erwünschten Informationen bereitgestellt wurden; und (c) die Notwendigkeit, die Möglichkeit der Hinzuziehung externer Experten als Ersatz für die eingeschränkte Fähigkeit der Monitoring-Gruppe zur Beurteilung hochkomplexer Prozesse zu optimieren. Der Vorsitzende brachte auch vor, (d) dass vollständige Transparenz und Nachvollziehbarkeit der hochanspruchsvollen wissenschaftlichen Verfahren fast unmöglich ist und ein gewisses Vertrauen in den gesamten Untersuchungsprozess erforderlich ist. Er fügte hinzu, dass die Arbeit der Monitoring-Gruppe durch diese Problematik belastet war, da die Vertreter der Umweltverbände aus grundsätzlichen Erwägungen die Rolle der RMD in dem Projekt abgelehnt haben.

60. Die Bürgerbeauftragte entnimmt dem Bericht des Vorsitzenden, dass trotz einiger vorstehend aufgeführter Schwierigkeiten eine hohe Beteiligung der Monitoring-Gruppe an dem Projekt vorliegt. Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer in seinen Anmerkungen selbst auf bestimmte Probleme in der Arbeit der Monitoring-Gruppe sowie auf die Komplexität des Prozesses und die Unmöglichkeit, jeden Aspekt zu kontrollieren, hinweist. Die Bürgerbeauftragte berücksichtigt jedoch auch, dass der Vorsitzende neben der Nennung der unterschiedlichen Standpunkte diverser Akteure hinsichtlich der Einbeziehung der RMD keine konkreten Probleme im Zusammenhang mit einem möglichen Interessenkonflikt erwähnt hat. Stattdessen weist der Vorsitzende auf bestimmte systemische Probleme bei der Arbeit der Monitoring-Gruppe hin, die sich nicht aus der Beteiligung der RMD ergeben. Des Weiteren weist nichts im Bericht des Vorsitzenden darauf hin, dass die Rolle der RMD das Ergebnis der Studie wesentlich beeinflusst hätte, wie vom Beschwerdeführer vorgebracht.

61. Bezüglich der von der Kommission genannten regionalen Konferenz ist die Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass diese Konferenz die Beteiligung am Prozess für einen breiteren Kreis von Interessenten öffnete und die Wahrscheinlichkeit, dass ein Einzelinteresse das Projekt dominiert, verringerte.

62. Angesichts dieser Ergebnisse ist die Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass das Beharren der Kommission auf die Einrichtung einer Monitoring-Gruppe und das Abhalten einer regionalen Konferenz geeignete Maßnahmen hinsichtlich eines drohenden Interessenkonflikts darstellten. Schließlich ist anzumerken, dass die Kommission, wie es aus den Ergebnissen der Untersuchung hervorgeht, den gesamten Prozess genau verfolgt hat.

63. Die Bürgerbeauftragte kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Kommission im vorliegenden Fall geeignete Maßnahmen ergriffen und deren Umsetzung nachverfolgt hat. Daher kann dem Beschwerdepunkt des Beschwerdeführers nicht gefolgt werden. Der Forderung des Beschwerdeführers kann folglich auch nicht stattgegeben werden.

B. Schlussfolgerungen

Aufgrund ihrer Untersuchungen zu dieser Beschwerde schließt die Bürgerbeauftragte den Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

Es liegt kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Kommission vor.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

Emily O´Reilly

Straßburg, den 19. Dezember 2013

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[1] „Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD“ im deutschen Original.

[2] In den OECD-Leitlinien für die Behandlung von Interessenkonflikten im öffentlichen Dienst (verfügbar unter: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) wird „Interessenkonflikt“ wie folgt definiert:

(i) Ein effektiver Interessenkonflikt ist ein Konflikt zwischen den Amtspflichten und den Privatinteressen eines öffentlichen Bediensteten, zum Beispiel wenn die Privatinteressen des öffentlichen Bediensteten die Wahrnehmung seiner amtlichen Pflichten und Verantwortlichkeiten auf unbillige Weise beeinflussen können.

(ii) Von einem augenscheinlichen Interessenkonflikt kann gesprochen werden, wenn trotz der Tatsache, dass kein effektiver Interessenkonflikt vorliegt, der Eindruck besteht, dass die privaten Interessen eines Amtsträgers die Erfüllung seiner Dienstpflichten ungebührlich beeinflussen könnten.

(iii) Eine potenzielle Konfliktsituation ergibt sich, wenn die Natur der privaten Interessen eines öffentlichen Bediensteten dazu angetan ist, einen Interessenkonflikt zu verursachen, falls der betreffenden Person eines Tages gewisse öffentliche Aufgaben übertragen werden.