Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zum Abschluss seiner Untersuchung zur Beschwerde Nr. 3594/2006/PB gegen die Europäische Kommission

DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Im vorliegenden Fall geht es um einen angeblichen Missstand in der Verwaltungstätigkeit in der Europäischen Kommission bei der Reaktion auf Informationen und Auskunftsersuchen im Zusammenhang mit angeblichen technischen Mängeln an Ventilen, die von einem südkoreanischen Ventilehersteller auf dem EU-/EWR-Markt in Verkehr gebracht worden waren. Diese Ventile waren dafür bestimmt, den Durchgang von Flammen in die Ladetanks von Öltankschiffen zu verhindern. Der Beschwerdeführer handelte dabei im Namen eines dänischen Herstellers derartiger Ventile. Bei diesen Ventilen handelt es sich um ein spezielles Baumuster, zu dem verschiedene Modellnummern gehören, etwa NEW-ISO-HV-65 und NEW-ISO-HV-80 (nachstehend „die Ventile" / „die strittigen Ventile").

2. Anfang 2000 gelangte der Beschwerdeführer zu dem Schluss, dass die Ventile nicht den einschlägigen technischen Normen entsprachen, und setzte die Kommission und die dänische Seeschifffahrtsbehörde entsprechend in Kenntnis. Im Februar 2004 erhielt die Kommission ein Schreiben der dänischen Seeschifffahrtsbehörde, in der diese darüber informierte, dass wegen der Nichteinhaltung der technischen Normen bei den Ventilen entsprechende Maßnahmen unternommen worden seien. So hatte die dänische Behörde entschieden, die Ventile zu verbieten und den Ausbau derjenigen Ventile anzuordnen, die bereits auf Schiffen unter dänischer Flagge montiert worden waren.

3. Die genannten Informationen, die der Kommission 2004 durch die dänischen Behörden übermittelt wurden, waren Bestandteil eines sogenannten Schutzklauselverfahrens. Gemäß Artikel 13 der EU-Richtlinie über Schiffsausrüstung[1] müssen Mitgliedstaaten, die feststellen, dass ein entsprechender Ausrüstungsgegenstand eine Gefährdung für die Gesundheit, Sicherheit oder Umwelt darstellt, vorläufige Maßnahmen treffen (wie etwa Verbot oder eingeschränktes Inverkehrbringen) und die Kommission informieren, die eine Aussage dazu trifft, ob die Maßnahmen gerechtfertigt sind. Die von den dänischen Behörden im vorliegenden Fall getroffene Maßnahme sah vor, die strittigen Ventile zu verbieten und vom Markt zu nehmen.

4. Als Reaktion auf die von der dänischen Seeschifffahrtsbehörde 2004 übermittelten Informationen gab die Kommission am 9. Juni 2005 eine Stellungnahme ab (die „Stellungnahme von 2005", die im Amtsblatt veröffentlicht wurde). Obwohl nach ihrem Dafürhalten die von der dänischen Seeschifffahrtsbehörde getroffenen Maßnahmen „angemessen und verhältnismäßig im Hinblick auf die Sicherheit des Seeverkehrs und daher gerechtfertigt" waren, akzeptierte die Kommission die von der dänischen Behörde eingereichten Nachweise nur zum Teil. Insbesondere hielt sie die ihr vorgelegten Prüfungsergebnisse und Schiffsüberprüfungsberichte im Zusammenhang mit den Ventilen, die von den einstweiligen Maßnahmen betroffen waren, für „äußerst widersprüchlich". Sie verwies vor allem auf „Unsicherheiten im Zusammenhang mit den Prüfungsbedingungen ..., z. B. bezüglich des Zustands der geprüften Ventile, die von den Schiffen entfernt wurden, der Prüfanlagen und der Kalibrierung der Instrumente". Wie sie weiterhin feststellte, „scheinen diese Prüfungen auf unterschiedlichen Prüfständen durchgeführt worden zu sein, da die geltende Norm ISO 15364, die sich auf eine ‚anerkannte nationale oder internationale Norm' bezieht, unterschiedlich ausgelegt wurde. ... Als ‚anerkannte nationale oder internationale Norm' ist im Sinne der Richtlinie 96/98/EG die Norm EN 12874:2001 zugrunde zu legen, in der genaue Montagevorschriften für die Prüfung der genannten Geräte niedergelegt sind."

5. Am Ende ihrer Stellungnahme unterbreitete die Kommission die folgenden Empfehlungen:

„2. Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, Ventile des Modells NEW-ISO-HV-80, bei denen die in Artikel 11 der Richtlinie 96/98/EG genannte Kennzeichnung (nachstehend „die Kennzeichnung") vor dem 1. Januar 2003 angebracht wurde, vom Markt zu nehmen.

3. Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, auf unter ihrer jeweiligen Flagge fahrenden Schiffen installierte Ventile gemäß Absatz 2 zu entfernen.

4. Die Kommission empfiehlt ferner den Mitgliedstaaten, alle von der Firma TANKTECH Co. Ltd. hergestellten Ventile des Modells NEW-ISO-HV-80, bei denen die Kennzeichnung nach dem 1. Januar 2003 angebracht wurde und die auf unter ihrer jeweiligen Flagge fahrenden Schiffen installiert sind, so bald wie möglich auf ihre Übereinstimmung mit dem Baumuster zu überprüfen. Stellt sich bei der Überprüfung heraus, dass die Ventile nicht dem Baumuster entsprechen, empfiehlt die Kommission, sie zu entfernen und den Fall der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten zu melden.

Wurde für von der Firma TANKTECH Co. Ltd. hergestellte Ventile des Modells NEW-ISO-HV-80, die keine Konformitätskennzeichnung tragen, eine Äquivalenzbescheinigung gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 96/98/EG ausgestellt, so gelten die Absätze 2 bis 4 mutatis mutandis.

6. Die Kommission empfiehlt, dass die Parteien innerhalb eines angemessenen Zeitraums, der im Normalfall sechs Monate nicht überschreiten sollte, gemeinsam an einer repräsentativen Auswahl neuer Ventile aller Größen des Modells NEW-ISO-HV im Einklang mit den geltenden Prüfnormen, insbesondere der europäischen Norm EN12874:2001, eine neuerliche Prüfung in einem gemeinsam bestimmten Labor durchführen lassen, um zu ermitteln, ob das Baumuster die geltenden Mindestanforderungen unter normalen Betriebsbedingungen auf einem Schiff erfüllt. Sie sollten der Kommission und den Mitgliedstaaten unverzüglich die Ergebnisse dieser Prüfungen mitteilen."

6. Der Beschwerdeführer sah jedoch im vorliegenden Fall keinen Grund bzw. keinen Handlungsspielraum für eine neuerliche Prüfung der strittigen Ventile. Nach der Stellungnahme der Kommission von 2005 richtete der Beschwerdeführer mehrere Schreiben an die Kommission, um im Wesentlichen deutlich zu machen, dass die strittigen Ventile eindeutig nicht den in den entsprechenden technischen Vorschriften enthaltenen Mindestnormen entsprechen und dass ihre weitere Verwendung ohne Frage rechtswidrig sei. Er bezog sich dabei auf die Ergebnisse von Prüfungen, die von verschiedenen europäischen Prüfinstituten durchgeführt worden waren.

7. Außerdem stellte der Beschwerdeführer die Maßnahmen der Kommission in Frage, die sie nach und als Folge der Stellungnahme von 2005 getroffen hatte, und stellte die Frage, ob die Kommission es dem Hersteller der strittigen Ventile gestattet habe, allein durch die Zusicherung einer sorgfältigen Montage der Ventile die (angeblichen) technischen Mängel zu kompensieren[2]. Unter Bezugnahme auf ein Schreiben, das vom Hersteller an seine Kunden geschickt worden war, warf der Beschwerdeführer folgende Fragen auf:

„Die Kommission hat offenbar entschieden, dass die Verwendung von ... NEW-ISO-HV sicher ist, wenn [vom Hersteller] ‚die notwendigen Informationen gegeben und diese vom Nutzer während der Planung und Durchführung der endgültigen Montage ordnungsgemäß berücksichtigt werden'.

Selbst wenn man von einer korrekten Einhaltung des Verfahrens [durch den Hersteller] ausgeht, verstehen wir nicht den Sinn des Konzepts der ‚notwendigen Informationen', da es doch Vorschriften zu den Unterlagen gibt, insbesondere IMO MSC/Circ. 677, cf. ISO 15364."

8. Daraufhin teilte die Kommission dem Beschwerdeführer am 20. Juli 2006 mit, dass sie seine Überlegungen zu diesem Fall wie auch die bereitgestellten Informationen gebührend zur Kenntnis genommen habe, sich jedoch nicht zu einem laufenden Verfahren äußern möchte. Der Beschwerdeführer antwortete darauf und ging dabei näher auf die von ihm vertretene Auffassung ein, dass es eine direkte Kosteneinsparung für einen Hersteller sei, wenn er eine Einhaltung der geforderten Sicherheitsmargen umgehen und ein Ventil mit geringerer Kapazität liefern kann, andere Hersteller diese Einsparung jedoch nicht hätten. Das sei aus ihrer Sicht das Hauptproblem. Es gebe auch noch andere Folgen [in Bezug auf Sicherheit], mit denen sich jedoch diejenigen Behörden befassen müssten, die im Falle eines Unfalls herangezogen würden. Er bekräftigte den Punkt, dass in Deutschland, England, den Niederlanden und Dänemark durchgeführte Prüfungen wie auch die einzelne Prüfung in Deutschland, die auf Empfehlung der Kommission erfolgte, allesamt gezeigt hätten, das die [strittigen] Ventile letztendlich eine geringere Kapazität haben als gefordert. Der Beschwerdeführer richtete im Februar 2007 weitere Korrespondenz mit ähnlichem Inhalt an die Kommission, nachdem er beim Europäischen Bürgerbeauftragten die vorliegende Beschwerde eingereicht hatte. Die Antwort der Kommission lässt sich wie folgt zusammenfassen:

9. Sie stellte zunächst fest, dass der Beschwerdeführer "bestätigt haben wollte, dass einige Erscheinungen (Abweichungen bei den Durchflussdaten, starke Schwankungen, Rückschlag und Verwendung für nicht genehmigungspflichtige Ladungen) zulässig seien" und dass er in diesem Zusammenhang darum ersuchte, ebenfalls gestattet zu bekommen, „was anderen momentan auf dem Binnenmarkt tatsächlich erlaubt ist". Anschließend führte sie aus:

„In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass Ausrüstungen, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 96/98/EG fallen, erst dann auf den Markt gebracht werden dürfen, wenn die Übereinstimmung mit den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der in der besagten Richtlinie enthaltenen harmonisierten Vorschriften durch die Behörden des/der betreffenden Mitgliedstaates/Mitgliedstaaten oder eine in seinem/ihrem Auftrag handelnde notifizierte Stelle festgestellt wurde. Das gilt für alle Hersteller, einschließlich Ihrer werten Firma [sic].

Es ist nicht Sache der Kommission, Baumusterbescheinigungen auszustellen oder anstelle der einzelstaatlichen Behörden die oben genannten Zuständigkeiten wahrzunehmen. Daher möchte ich Sie auffordern, alle Fragen, die mit der Zulassung Ihrer Produkte zusammenhängen, an die Behörden der Mitgliedstaaten zu richten, auf deren Märkten Sie sie in Verkehr bringen wollen. ... Dabei sollten Sie davon ausgehen, dass sich sowohl die nationalen Behörden als auch die notifizierten Stellen bei der Beurteilung der von Ihnen zur Bescheinigung vorgelegten Ausrüstungen einzig und allein auf deren Untersuchung und Prüfung stützen und die Qualität der von Ihren Mitbewerbern hergestellten Güter keine Rolle spielt.

Was das anhängige Beschwerdeverfahren zu den von [dem Hersteller der strittigen Ventile] hergestellten Ventilen betrifft, haben die Kommissionsdienststellen die zahlreichen Unterlagen, die von Ihnen während der letzten Jahre eingereicht wurden, gebührend zur Kenntnis genommen und berücksichtigt.

An diesem Punkt jedoch halte ich es nunmehr für notwendig, eine Reihe offenbar immer wiederkehrender Missverständnisse auszuräumen:

1. Durch den in Artikel 13 der Richtlinie 96/98/EG verankerten Schutzmechanismus soll verhindert werden, dass restriktive Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat in Bezug auf Ausrüstungen unternimmt, die unter der Aufsicht eines anderen Mitgliedstaates zertifiziert wurden, eine nicht gerechtfertigte Behinderung des freien Verkehrs solcher Güter innerhalb des Binnenmarktes darstellen.

2. Das entbindet die Mitgliedstaaten keineswegs von ihrer Verantwortung für die Gewährleistung der Sicherheit sowohl vor als auch nach dem Handeln der Kommission.

3. Aufgabe der Kommission ist es zu entscheiden, ob die unter Punkt 1 genannten Maßnahmen gerechtfertigt sind oder nicht. Im oben genannten Fall kam die Kommission am 9. Juni 2005 ihrer Verpflichtung nach, indem sie eine besonders ausführliche Erklärung der Gründe für ihre Schlussfolgerungen und Empfehlungen abgab. Ihre Stellungnahme wurde jedem Mitgliedstaat einzeln übermittelt und im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Die Mitgliedstaaten wurden folglich genau über die nachfolgenden Entwicklungen informiert.

4. Bei der Schutzklausel handelt es sich demnach im Wesentlichen um ein Verfahren zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten - dem betreffenden Hersteller werden selbstredend die Instrumente an die Hand gegeben, damit er sein Recht auf Verteidigung wahrnehmen kann. Jeder Fall wird von der Kommission unvoreingenommen und gesondert untersucht, und zwar mit Unterstützung unabhängiger technischer Berater und unter Berücksichtigung der allgemein geltenden Rechtsgrundsätze, nicht zuletzt die der Fairness und Verhältnismäßigkeit. Die betroffenen Parteien werden angehört, wie das bei Ihnen definitiv der Fall war, jedoch ist die Kommission nicht verpflichtet, mit diesen Dritten die Vollständigkeit und Richtigkeit von deren Vorstellungen zum Inhalt der Akte oder deren Spekulationen zu den Absichten der Kommission zu erörtern."

10. Nach der vorliegenden Beschwerde, und kurz vor Eingang der Stellungnahme der Kommission, legte die Kommission am 20. Juni 2007 ihre zweite und endgültige Stellungnahme zu den strittigen Ventilen vor („Stellungnahme von 2007"), deren Inhalt nachfolgend kurz vorgestellt wird.

11. In ihrer Stellungnahme von 2007 traf die Kommission eine Reihe von Feststellungen. Sie wies darauf hin, dass die strittigen Ventile durch ein neues Ventilmodell (Reihe U-ISO) ersetzt worden seien. Für dieses neue Modell sei eine Baumusterbescheinigung durch die zuständigen französischen Behörden ausgestellt worden.

12. Die Baumusterbescheinigung für die strittigen Ventile (NEW-ISO-HV) sei am 19. März 2007 erloschen und sollte nicht erneuert werden. Die Kommission stellte fest, dass bei den Prüfungen, denen die strittigen Ventile im Anschluss an die Stellungnahme von 2005 unterzogen wurden, „keine weiteren inhärenten Mängel des betreffenden Modells" zutage getreten seien. Allerdings hätten „die Prüfungen den erheblichen Einfluss der Prüfstandgestaltung auf die Ergebnisse [offenbart], was die Bedeutung der korrekten Montage der Ventile an Bord der Schiffe verdeutlich[e]". Es sei daher zwischen den Parteien (die „übereinstimmend der Auffassung" sind) ein „Prozess" (der als solcher bezeichnet wird) vereinbart worden, der eine individuelle Nachbegleitung zur Gewährleistung der Sicherheit und eine Berichterstattung des Herstellers an die Kommission und die anderen Parteien beinhaltet.

13. Am Ende dieser Stellungnahme gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass „[d]ie Parteien ... geeignete Folgemaßnahmen zu der am 9. Juni 2005 von der Kommission abgegebenen Stellungnahme sowie angemessene Sicherheitsmaßnahmen getroffen [haben]". Sie sprach daraufhin die folgenden Empfehlungen aus:

"1. Jegliches vom Hersteller festgestellte Vorkommnis, das ein Hinweis auf eine Fehlfunktion von bereits an Bord von Schiffen installierten Ventilen der Modelle NEW-ISO-HV und U-ISO sein könnte, sollte nicht nur vereinbarungsgemäß der Kommission und den Parteien, sondern ungeachtet der vom betreffenden Schiff geführten Flagge auch dem Flaggenstaat mitgeteilt werden.

2. Die Mitgliedstaaten sollten auf Schiffen, die unter ihrer Flagge fahren und mit Sicherheits-/Überdruckventilen derselben Bauart (ungeachtet des Fabrikats) ausgerüstet sind, eine vergleichbare Überprüfung vornehmen und derartige Vorkommnisse untersuchen, um deren wahrscheinlichste Ursache zu ermitteln."

14. Weitere relevante Informationen und Kommentare im Zusammenhang mit dieser Stellungnahme von 2007 werden noch an anderer Stelle in der Einschätzung des Bürgerbeauftragten angeführt und diskutiert.

DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG

15. Am 21. März 2007 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung zu folgendem Vorwurf und folgender Forderung ein:

Die Kommission hat die Probleme, die vom Beschwerdeführer im Hinblick auf den Handel mit dem strittigen Ventil und einen fairen Wettbewerb unterbreitet wurden, nicht ordnungsgemäß behandelt.

Der Beschwerdeführer fordert, dass die Kommission in der oben genannten Angelegenheit geeignete Maßnahmen ergreift.

16. Der Beschwerdeführer wiederholt im Wesentlichen noch einmal, welche sachlichen, verfahrensbezogenen und rechtlichen Aspekte seiner Ansicht nach in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen, nämlich (i) dass die vom Mitbewerber seines Unternehmens hergestellten strittigen Ventile nicht den einschlägigen Mindestanforderungen entsprachen und dass die Kommission keine Erklärungen oder Nachweise geliefert hat, um diese Meinung zu widerlegen, (ii) dass die Kommission es dem Hersteller der strittigen Ventile gestattet hat, durch sorgfältige Montage der Ventile und/oder ein in den entsprechenden Vorschriften nicht vorgesehenes „Prüfungsprogramm" die (angeblichen) technischen Mängel zu kompensieren, und dass sie es versäumt hat, dem Beschwerdeführer den Charakter der von ihr in dieser Frage getroffenen Maßnahmen zu erläutern.

DIE UNTERSUCHUNG

17. Der Bürgerbeauftragte übermittelte die Beschwerde an die Kommission, die ihre Stellungnahme am 5. September 2007 vorlegte. Diese Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer übersandt, der am 30. November 2007 Anmerkungen dazu einreichte. Am 24. September 2008 unterbreitete der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung. Er bestand im Wesentlichen aus zwei Teilen, in denen der Kommission nahegelegt wurde, dem Beschwerdeführer detailliertere Informationen in dieser Angelegenheit zur Verfügung zu stellen. Die Kommission übermittelte ihre Stellungnahme zu diesem Vorschlag am 29. April 2009. Sie wurde dem Beschwerdeführer zugesandt, der am 26. Juni 2009 Anmerkungen dazu vorlegte.

DIE ANALYSE UND DIE SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

Vorbemerkungen

18. In ihrer Stellungnahme zum Vorschlag des Bürgerbeauftragten für eine einvernehmliche Lösung äußerte die Kommission Bedenken dahingehend, dass die für Beschwerden an den Bürgerbeauftragten geltende Regel, wonach einer Beschwerde die geeigneten administrativen Schritte bei der beschwerten Behörde vorausgegangen sein müssen, nicht entsprechend befolgt wurde. Das betreffe insbesondere den ersten Teil des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung, in dem die Übermittlung spezifischer Informationen an den Beschwerdeführer nahegelegt wird, da diesbezüglich kein ausdrückliches Auskunftsersuchen des Beschwerdeführers vorausgegangen sei.

19. Der Bürgerbeauftragte möchte zunächst betonen, dass die von der Kommission angeführte Regel in einzelnen Fällen einen großen Ermessensspielraum lässt. Die in Artikel 2 Absatz 4 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten enthaltene Bestimmung bezieht sich lediglich auf vorausgehende „geeignete" administrative Schritte. Damit ist der Beschwerdeführer beispielsweise nicht verpflichtet, alle möglichen vorherigen Schritte auszuschöpfen, bevor er sich an den Bürgerbeauftragten wendet (siehe Artikel 2 Absatz 8, in denen eine solche strikte Forderung für Beschwerden enthalten ist, die das Arbeitsverhältnis mit den Organen betreffen). Auch werden Beschwerdeführer per definitionem nicht daran gehindert, Beschwerden einzureichen, noch bevor ein damit verbundenes Verwaltungsverfahren abgeschlossen ist. Es ist richtig, dass es der Bürgerbeauftragte aus naheliegenden Gründen lieber sieht, dass dem Organ bereits die Möglichkeit gegeben wurde, auf die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen zu antworten. Das erleichtert ihm die Entscheidung darüber, ob eine Untersuchung eingeleitet werden soll oder nicht, und bietet im Falle der Einleitung einer solchen Untersuchung eine bessere Grundlage für die Beurteilung. Im vorliegenden Fall hat es zwischen der Kommission und dem Beschwerdeführer einen sehr umfangreichen Schriftwechsel gegeben. Dabei deutete beim letzten Schriftwechsel vor Einleitung der Untersuchung durch den Bürgerbeauftragten nichts darauf hin, dass die Kommunikation zwischen den beiden Parteien konstruktiver und offener werden würde. Der Bürgerbeauftragte stellt dies fest, ohne damit irgendwelche Kritik an der Kommission oder am Beschwerdeführer äußern zu wollen. Vielmehr verweist er darauf, welche Entwicklung eine länger andauernde Korrespondenz nehmen kann, bei der wiederholt sehr stark unterschiedliche Positionen sowohl zu verfahrensbezogenen als auch zu inhaltlichen Fragen vertreten werden. In Anbetracht dessen war er der Ansicht, dass ein weiteres Herantreten des Beschwerdeführers an die Kommission wahrscheinlich nicht von Nutzen sei. Vor dem gleichen Hintergrund sollte auch die ausgedehnte Formulierung des Vorwurfs betrachtet werden, zu dem in diesem Falle die Untersuchung eingeleitet wurde.

20. In Bezug auf die Frage der Information, die im ersten Teil des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung angesprochen wurde, erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass der ermittelte Aspekt, wozu dem Beschwerdeführer mehr Informationen hätten übermittelt werden können, im Wesentlichen auch Hauptgegenstand der Bedenken war, die der Beschwerdeführer in seinen Schreiben an die Kommission äußerte. Wäre der Beschwerdeführer bereits frühzeitig über die fachliche Position der Kommission zu den betreffenden Fragen informiert worden (und hätte er natürlich diese Position akzeptiert), dann wären die wesentlichen Gründe für die Beschwerden des Beschwerdeführers ausgeräumt gewesen. Es war daher fallimmanent und somit angemessen wie auch äußerst wichtig, etwas gegen diese Informationslücke zu unternehmen.

21. Der Bürgerbeauftragte möchte schließlich anmerken, dass beträchtliche Ressourcen zur Bearbeitung dieses Falles aufgewendet wurden, in deren Ergebnis in erster Linie die Informationspflichten und damit möglicherweise verbundene Fragen festgestellt wurden. Es sei darauf hingewiesen, dass der Bürgerbeauftragte nach Einleitung dieser Untersuchung verstärkt ein sogenanntes „erweitertes Telefonverfahren" angewendet hat, welches eine relativ zügige und weniger bürokratische Bearbeitung vor allem solcher Fälle ermöglicht, bei denen es um Informationsfragen und damit möglicherweise verbundenen Problemen oder um Missverständnisse im Schriftwechsel der Organe mit den Bürgern geht. Es wäre denkbar, dass bei vergleichbaren künftigen Fällen bestimmte Elemente, bei denen Parallelen zu Elementen des vorliegenden Falles bestehen, ebenfalls mit Hilfe dieses Verfahrens bearbeitet werden, das nach Einschätzung des Bürgerbeauftragten bei der Europäischen Kommission positiv aufgenommen wurde und von ihr geschätzt wird.

A. Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Behandlung der von den Beschwerdeführern im Hinblick auf den Handel mit dem strittigen Ventil und einen fairen Wettbewerb unterbreiteten Problemen durch die Kommission: (a) Problem der Konformität und (b) Problem der „Kompensation" bei Nichtkonformität

Vorbemerkungen

22. In seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung machte der Bürgerbeauftragte zusammengefasst die folgende Vorbemerkung zu seiner Analyse.

Die Kommission hat darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer aus rechtlicher Sicht keine Partei des Schutzklauselverfahrens nach Artikel 13 der Richtlinie über Schiffsausrüstung sei. Das schien korrekt zu sein, weshalb der Beschwerdeführer in diesem Verwaltungsverfahren über keine Rechte als Partei verfügt.

Dennoch hat die Kommission aufgrund ihrer allgemeinen Verpflichtung zur Wahrung des Grundsatzes der guten Verwaltungspraxis auch bestimmte Pflichten dahingehend, Vertreter der Öffentlichkeit mit Informationen zu versorgen[3]. Der Umfang dieser Pflichten kann im Einzelfall in Abhängigkeit von den Umständen variieren. Zu den Umständen des vorliegenden Falles stellt der Bürgerbeauftragte Folgendes fest:

Das Unternehmen des Beschwerdeführers ist ein Hersteller der gleichen Art von Produkt, wie es Gegenstand des vorliegenden Falles ist. Es hat daher konkrete und berechtigte Bedenken, was das Inverkehrbringen von Produkten betrifft, die eine Konkurrenz zu seinen eigenen Produkten darstellen. Die Kommission scheint dies voll und ganz anzuerkennen[4]. In der vorliegenden Untersuchung lieferte sie verschiedene Informationen zur Verwicklung des Beschwerdeführers in den „Fall" der strittigen Ventile, zu ihrem Schriftwechsel mit dem Beschwerdeführer und zu ihrem Umgang mit dem von ihm eingereichten Material. Aus der Stellungnahme der Kommission geht hervor, dass sie eine Verbindung sieht zwischen dem ursprünglich beim Beschwerdeführer eingegangenen Beweismaterial und der Einleitung des Schutzklauselverfahrens durch die dänischen Behörden im Jahr 2004. Der Beschwerdeführer erhielt dieses Material von kompetenten Dritten (Prüfinstitute) als Beweis für die Probleme, die in diesem Fall eine Rolle spielen. Es hat außerdem den Anschein, dass die Kommission dieses Beweismaterial wie auch nachfolgend direkt vom Beschwerdeführer übermitteltes Material im Rahmen ihrer entsprechenden technischen Beurteilung tatsächlich geprüft hat. Die dabei gezogenen Schlussfolgerungen wurden, wie bereits festgestellt, im Amtsblatt veröffentlicht. Der Beschwerdeführer selbst hat festgestellt, dass es unklar sei, welche zusätzlichen technischen Nachweise er vorlegen könne, um seine Ansicht in dieser Angelegenheit deutlich zu machen.

In Anbetracht dessen ist angemessenerweise davon auszugehen, dass die Kommission im vorliegenden Fall verpflichtet war, ihrer allgemeinen Pflicht nachzukommen, mit besonderer Sorgfalt und Aufmerksamkeit Informationen zu den vom Beschwerdeführer unterbreiteten technischen Fragen bereitzustellen und die geforderten Erläuterungen und Informationen in größtmöglichem Umfange zu liefern.

Teil (a) - Problem der Konformität

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

23. Der Beschwerdeführer und die Kommission trugen zusammengefasst die folgenden Argumente und Punkte vor.

24. Was das Problem der Übereinstimmung der strittigen Ventile mit den technischen Anforderungen betrifft, so hatte der Beschwerdeführer hauptsächlich Bedenken dahingehend, dass die von seinem Mitbewerber hergestellten strittigen Ventile nicht den einschlägigen technischen Anforderungen entsprachen und daher verboten werden sollten. Der Beschwerdeführer trug vor, dass Prüfungen in verschiedenen europäischen Prüfinstituten zweifelsfrei und einheitlich ergeben hätten, dass die strittigen Ventile die einschlägigen Anforderungen nicht erfüllten. Er legte dazu eine ausführliche Begründung sowie Nachweise vor. Nach Meinung des Beschwerdeführers hat die Kommission dieses Problem nicht behandelt, da sie keine Informationen dazu gegeben hat, warum sie die oben genannten Prüfergebnisse für irrelevant hielt.

25. Die Kommission erläuterte in ihrer Stellungnahme zunächst die wichtigsten Aspekte der Richtlinie für Schiffsausrüstung, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung ist. Mit ihr würden zwei Ziele verfolgt, und zwar erstens die Gewährleistung des freien Verkehrs der Ausrüstung in der Gemeinschaft und zweitens die Erhöhung der Sicherheit. Entsprechend dem Grundsatz der Subsidiarität ändere die Richtlinie nichts an der Pflicht eines jeden Mitgliedstaates, die Sicherheit der unter seiner jeweiligen Flagge fahrenden Schiffe jederzeit zu gewährleisten, da es sich hierbei um eine einzelstaatliche Kompetenz handele. Die Richtlinie über Schiffsausrüstung lege die technischen Anforderungen für die in ihren Anwendungsbereich fallende Ausrüstung fest, und enthalte harmonisierte Regeln für Baumusterzulassung und Konformitätskennzeichnung sowie das in Artikel 13 festgelegte Schutzklauselverfahren. Bei Ausstellung von internationalen Sicherheitszeugnissen müsse der Mitgliedstaat sicherstellen: (i) dass das Schiff über alle Ausrüstung verfügt, die durch die einschlägigen internationalen Übereinkommen gefordert werden; (ii) dass die unter die Richtlinie über Schiffsausrüstung fallende Ausrüstung ordnungsgemäß zugelassen wurde und (iii) dass für andere Ausrüstung eine Baumusterzulassung nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates selbst oder eines anderen Mitgliedstaates vorliegt. Was die technischen Anforderungen an die Ausrüstung betreffe, so müsse unterschieden werden zwischen den Anforderungen an die Qualität und Funktionalität einerseits und die verbindlichen Prüfnormen andererseits. Erstere würden unter Berücksichtigung der einschlägigen internationalen Übereinkommen festgelegt, für Letztere seien sowohl diese Übereinkommen als auch die von den internationalen und europäischen Normungsgremien festgelegten Normen maßgeblich.

26. Der Zweck dieser Klausel besteht darin (i) zu sichern, dass restriktive Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat in Bezug auf Ausrüstung unternimmt, die durch einen anderen Mitgliedstaat zertifiziert wurde, keine versteckte Behinderung des freien Verkehrs solcher Güter innerhalb des Binnenmarktes darstellen, und (ii) dem anderen Mitgliedstaat die Möglichkeit einer angemessenen Reaktion einzuräumen.

27. Als die Kommission über die Entscheidung der dänischen Behörden unterrichtet wurde, die strittigen Ventile zu verbieten und sie vom Markt zu nehmen, hat sie alle beteiligten Parteien konsultiert und jedes der ihr vom Beschwerdeführer übermittelten Dokumente sorgfältig geprüft. Die Kommission ersuchte auch die Europäische Agentur für die Sicherheit im Seeverkehr (EMSA) um eine Stellungnahme, die Sachverständige in diesem Bereich mit einbezog. Der technischen Stellungnahme der EMSA wurde bei der Beurteilung durch die Kommission besonderes Gewicht beigemessen.

28. Die Unterlagen, die der Beschwerdeführer der Kommission übermittelte und die im vorliegenden Fall sorgfältig geprüft wurden, gehen bis auf das Jahr 2003 zurück, also das Jahr, in dem der Beschwerdeführer die Kommission um ein Verbot der strittigen Ventile ersuchte. Damals erläuterte ihm die Kommission, wie das Schutzklauselverfahren funktioniert. Die daraufhin vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente fanden sich im Wesentlichen auch in der Korrespondenz der dänischen Behörden an die Kommission im Jahre 2004. Nach der Stellungnahme der Kommission von 2005 verstärkte der Beschwerdeführer seinen Schriftwechsel mit ihr, wobei sich dieser in drei Kategorien einteilen lässt: erstens Kopien von Berichten über mehrere Prüfungen der strittigen Ventile, die der Beschwerdeführer in unterschiedlichen Labors durchführen ließ, zweitens Kopien der Pressemitteilungen des Beschwerdeführers, in denen er seinen Standpunkt in dieser Angelegenheit darlegte, und drittens Kopien verschiedener Schriftwechsel, insbesondere Schreiben des Beschwerdeführers an die EMSA und/oder die Kommission, in denen er um die Erlaubnis bat, Ventile mit den gleichen (und angeblich vorschriftswidrigen) technischen Spezifikationen, wie sie die strittigen Ventile aufweisen, vertreiben zu dürfen.

29. Die Feststellungen und Schlussfolgerungen in ihrer Stellungnahme von 2007 zu dieser Angelegenheit traf die Kommission vor dem Hintergrund (i) einer technischen Stellungnahme der EMSA und (ii) der vom Hersteller der strittigen Ventile freiwillig getroffenen Maßnahmen, die in Verhandlungen unter Federführung der Kommission von den französischen und den dänischen Behörden vereinbart worden waren. Die Annahme der von der EMSA vorgelegten technischen Stellungnahme erfolgte unter gebührender Berücksichtigung (i) der Ergebnisse der von den Parteien durchgeführten Prüfungen; (ii) der vom Hersteller eingereichten Unterlagen und (iii) der vom Beschwerdeführer im vorliegenden Fall eingereichten Unterlagen.

30. Es ist zu betonen, dass die oben genannten Prüfungen, die in diesem Falle für den Beschwerdeführer durchgeführt wurden, in keinerlei Weise Bestandteil der Nachfolgemaßnahmen der Kommission im Anschluss an ihre Stellungnahme von 2005 waren, da keine der von der Kommission in dieser Stellungnahme ausgesprochenen Empfehlungen an den Beschwerdeführer gerichtet gewesen war. Die für den Beschwerdeführer durchgeführten Prüfungen waren von der gleichen Art wie jene, die die Kommission bereits 2005 nicht in ihrer Stellungnahme berücksichtigt hatte, da bei ihnen nicht die einschlägigen Zuverlässigkeitsbedingungen eingehalten worden waren. Die Prüfergebnisse wurden dennoch auf nützliche Informationen hin untersucht.

31. Was die technischen Fragen betrifft, die in diesem Fall eine Rolle spielen, so hat die Kommission bereits in ihrer Stellungnahme von 2005 erklärt, dass die von den dänischen Behörden übermittelten Prüfergebnisse wegen der Prüfungsbedingungen keinen ausreichenden Beweiswert hätten. In diesem Punkt hielt sie sich gewissenhaft an die technische Stellungnahme der EMSA. Nach der Stellungnahme von 2005 konnte die Kommission den direkten Einfluss der Prüfungsbedingungen auf die Funktionsweise der Ventile nachverfolgen, denn in Abhängigkeit von den angewandten Bedingungen fielen die Prüfergebnisse alle sehr unterschiedlich aus. Auf diese Beobachtung, die in der technischen Stellungnahme der EMSA voll und ganz bestätigt und von den Parteien ohne Widerspruch akzeptiert wurde, wird in der Stellungnahme der Kommission von 2007 ausdrücklich hingewiesen.

32. In seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission hielt der Beschwerdeführer seine Beschwerde aufrecht. Er nahm die Versicherungen der Kommission zur Kenntnis, dass sie die von ihm übermittelten Informationen geprüft habe. Allerdings hatte er nach wie vor den Eindruck, dass die Kommission die Anerkennung von Prüfergebnissen aus einigen europäischen Labors verweigerte, und ihm waren seiner Meinung nach nicht die konkreten Gründe dafür mitgeteilt worden. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, dass es unklar sei, welche zusätzlichen technischen Nachweise vorgelegt werden könnten, um zu demonstrieren, dass die strittigen Ventile nicht den einschlägigen Normen entsprachen. Er wies darauf hin, dass er die Stellungnahme der EMSA, auf die sich die Kommission bezogen hat, nicht erhalten habe.

33. In seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung machte der Bürgerbeauftragte Vorbemerkungen zum komplexen technischen Charakter der betreffenden Probleme sowie zum Umfang seiner Beurteilung. Er betonte, dass der Europäische Bürgerbeauftragte aus naheliegenden Gründen komplexe technische Probleme nicht derart beurteilen kann, dass er entweder die technischen Schlussfolgerungen der Parteien in dem entsprechenden Fall bestätigt oder durch sein eigenes Urteil ersetzt. Außerdem erinnerte er daran, dass der Vorwurf, zu dem eine Untersuchung eingeleitet wurde, nicht darin bestehe, dass die Kommission in technischer Hinsicht eine falsche Auffassung vertritt. Vielmehr habe sie die vom Beschwerdeführer unterbreiteten Probleme „nicht ordnungsgemäß behandelt" (siehe Punkt 22).

34. Zum Sachverhalt der oben genannten Problematik gelangte der Bürgerbeauftragte nach einer sorgfältigen Prüfung des ihm im Verlaufe der Untersuchung übermittelten Materials zu dem Schluss, dass die Kommission dem Beschwerdeführer tatsächlich keine genauen Informationen oder Erklärungen zur angeblichen Irrelevanz der von ihm vorgelegten Prüfergebnisse gegeben hat. Die Mitteilungen der Kommission an den Beschwerdeführer (wie auch die veröffentlichten Stellungnahmen von 2005 und 2007) enthielten klare Aussagen zu den Schlussfolgerungen, aus denen sich die Ansicht ableitete, dass die Prüfungen insgesamt irrelevant seien. Die Kommission hat dem Beschwerdeführer jedoch offenbar nicht erläutert, von welchen technischen Anforderungen und Daten (in Bezug auf die konkreten Prüfungen) sie dabei ausgegangen war. In Anbetracht der Umstände des vorliegenden Falles wären derartige Erklärungen angemessen gewesen, handelt es sich doch hierbei um äußerst komplexe Fragen und wird die Tatsache berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer anscheinend alles daran gesetzt hat, konkrete alternative Prüfergebnisse aus den oben genannten europäischen Prüflabors zu bekommen. Schließlich hat die Kommission keine spezifische Vorschrift angeführt, die sie davon abgehalten hätte, dem Beschwerdeführer genauer zu begründen, warum sie die fragliche Prüfung für unzuverlässig hielt. In Anbetracht dessen unterbreitete der Bürgerbeauftragte der Kommission den folgenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung: Die Kommission könnte dem Beschwerdeführer zu jeder der Prüfungen, deren Ergebnisse er bei ihr als Nachweis eingereicht hat, mitteilen, weshalb sie sie für irrelevant erachtet. Dabei könnte die Kommission speziell auf die einschlägigen Prüf- und Konformitätsvorschriften verweisen.

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

35. In ihrer Stellungnahme lieferte die Kommission detaillierte technische Informationen zu ihrer Analyse der besagten Prüfergebnisse, und zwar in folgender Form: (i) eine einseitige Beschreibung der durchgeführten Prüfungen und Informationen zu ihrer Auslegung, einschließlich Verweise auf technische Sicherheitsnormen für den Seeverkehr und (ii) eine einseitige Tabelle mit einem Überblick über die Prüfungen mit dazugehörigen technischen Informationen und Erkenntnissen. Die Information war offenbar von der Europäischen Agentur für die Sicherheit im Seeverkehr gebilligt worden.

36. In seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission stellte der Beschwerdeführer fest, dass mit der oben genannten Information die Klarstellung gegeben worden sei, die der Bürgerbeauftragte in seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung gefordert hatte. Er kenne nunmehr die konkreten technischen Gründe, weshalb die Kommission die von ihm eingereichten Prüfergebnisse verschiedener europäischer Labors nicht anerkannt habe. Allerdings brachte er vor, dass die Kommission bei ihren Erkenntnissen von einer falschen technischen Grundlage ausgegangen sei. Er führte an, dass sie die einschlägigen Vorschriften zur Seeverkehrssicherheit falsch verstanden haben müsse, und ging darauf näher ein, wobei er sich sowohl auf technische Aspekte als auch auf die Vorschriften zur Seeverkehrssicherheit bezog.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

37. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass die Kommission der im ersten Teil seines Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung enthaltenen Aufforderung nachgekommen ist und dem Beschwerdeführer die oben genannten Informationen zur Verfügung gestellt hat.

38. Er bedauert, dass der Beschwerdeführer, der einräumte, dass die Kommission nunmehr die betreffenden Informationen geliefert hat, dennoch nicht davon überzeugt ist, dass die Kommission die technischen Vorschriften zur Seeverkehrssicherheit korrekt ausgelegt hat. Eine umfassende Beurteilung dieses technischen Aspekts würde jedoch nach Ansicht des Bürgerbeauftragten über den Rahmen der vorliegenden Untersuchung hinausgehen. Vor einer Beurteilung der nunmehr vom Beschwerdeführer vorgelegten Argumente hätten entsprechende Schritte bei der Kommission unternommen werden müssen, so dass sie die Möglichkeit gehabt hätte, rechtzeitig zu reagieren. Schließlich ist der Bürgerbeauftragte nicht überzeugt, dass er ohne Unterstützung durch externes Expertenwissen auf dem Gebiet der technischen Vorschriften zur Seeverkehrssicherheit eine solche Beurteilung sinnvoll vornehmen kann. Eine Einbeziehung solcher Fachkenntnisse ist allerdings nicht Bestandteil der normalen Verfahren des Bürgerbeauftragten und würde besondere Umstände erforderlich machen.

39. In Anbetracht dessen sind nach Ansicht des Bürgerbeauftragten weitere Untersuchungen nicht gerechtfertigt.

Teil (b) - Problem der „Kompensation" bei Nichtkonformität

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

40. Der Beschwerdeführer und die Kommission trugen zusammengefasst die folgenden Argumente und Punkte vor.

41. Der Beschwerdeführer erweckte den Eindruck, dass die Kommission es dem Hersteller der strittigen Ventile gestattet hatte, durch sorgfältige Montage der Ventile und/oder ein in den entsprechenden Vorschriften nicht vorgesehenes „Prüfungsprogramm" die (angeblichen) technischen Mängel zu kompensieren. Außerdem war er der Auffassung, dass die Kommission es versäumt hatte, ihm den Charakter der von ihr in dieser Frage getroffenen Maßnahmen zu erläutern. Zudem besaß die Kommission seiner Ansicht nach keine rechtliche Grundlage, um in solchen Fällen einzugreifen.

42. In ihrer Stellungnahme zur vorliegenden Beschwerde verwies die Kommission darauf, dass sie gemäß Artikel 211 EG-Vertrag generell befugt sei, Empfehlungen abzugeben, und sie stellte fest, dass ihre Empfehlungen in der Stellungnahme von 2005 auf einer sorgfältigen Begründung basierten und eindeutig mit den Grundsätzen der Vorsorge und der Verhältnismäßigkeit im Einklang stünden. Außerdem betonte sie, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber im Einklang mit der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Reihe von Rechtsgrundsätzen festgelegt habe, die die Mitgliedstaaten berücksichtigen müssen, wenn sie aus Sicherheitsgründen restriktive Maßnahmen einführen. Die Kommission habe es für selbstverständlich gehalten, bei der Untersuchung eines Falles wie diesem diese Grundsätze zu berücksichtigen und auch selbst anzuwenden. So seien in Artikel 8 der Richtlinie 2001/95/EG[5] über die allgemeine Produktsicherheit die Grundsätze der Angemessenheit, Verhältnismäßigkeit und Vorsorge festgeschrieben, und es werde genauer ausgeführt, dass (i) im Rahmen der betreffenden Maßnahmen das freiwillige Tätigwerden der Hersteller und Händler gefördert und begünstigt werden soll und dass (ii) der Rückruf von Produkten nur als letztes Mittel einzusetzen ist. Nach Meinung der Kommission stehen freiwillige Maßnahmen nicht nur voll und ganz im Einklang mit der Richtlinie über Schiffsausrüstung, sondern stellen außerdem auch die bevorzugte Lösung des Gemeinschaftsgesetzgebers dar, da sie in größtmöglichem Maße mit den Grundsätzen Angemessenheit, Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität vereinbar sind. Die Kommission hat nach ihrem Dafürhalten korrekt und umsichtig gehandelt, indem sie im vorliegenden Fall die Rolle des „Vermittlers" („facilitateur") übernommen hat.

43. Die Stellungnahme der Kommission zur vorliegenden Beschwerde enthielt noch weitere Verweise auf die Stellungnahme von 2007, da einige der darin enthaltenen Erkenntnisse und Empfehlungen für das hier aufgeworfene Problem relevant schienen. Dabei handelt es sich um folgende Erkenntnisse (Punkte 9-11 der Stellungnahme von 2007):

„In Bezug auf die mit der derzeitigen Baumusterbescheinigung in Verkehr gebrachten Exemplare [der strittigen Ventile] sind die Parteien übereinstimmend der Auffassung, dass die durchgeführten partiellen Prüfungen eine begrenzte Gewähr bieten, so dass die individuelle Nachbegleitung der bereits an Bord von Schiffen installierten Exemplare eine angemessene und verhältnismäßige Maßnahme zur Gewährleistung vollständiger Sicherheit wären.

Diese individuelle Nachbegleitung sollte unverzüglich aufgenommen und so durchgeführt werden, dass jegliches Vorkommnis, das ein Hinweis auf eine Fehlfunktion sein könnte - insbesondere Druckspitzen und Hämmern -, von den Besitzern gemeldet und daraufhin untersucht werden kann, um die Ursache zu ermitteln und alle notwendigen Maßnahmen zu treffen. Der Hersteller hat sich verpflichtet, eine solche Nachbegleitung vorzunehmen und der Kommission sowie den anderen Parteien Bericht zu erstatten; zum Zeitpunkt der Abgabe dieser Stellungnahme ist davon auszugehen, dass dieser Prozess bereits im Gange ist.

Über die Empfehlung der Kommission an die Mitgliedstaaten in der Stellungnahme vom 9. Juni 2005 in Bezug auf bis 31. Dezember 2002 hergestellte Ventile der Größe 80 hinaus sollten vorsichtshalber auch andere Ventile des Modells NEW-ISO-HV, die an Bord von Schiffen installiert wurden, Gegenstand einer solchen Nachbegleitung sein. Der Hersteller hat sich verpflichtet, diese Nachbegleitung vorzunehmen und der Kommission sowie den anderen Parteien Bericht zu erstatten; zum Zeitpunkt der Abgabe dieser Stellungnahme ist davon auszugehen, dass dieser Prozess bereits im Gange ist."

Auch die Empfehlungen wurden angeführt:

„Die Kommission spricht folgende Empfehlungen aus:

1. Jegliches vom Hersteller festgestellte Vorkommnis, das ein Hinweis auf eine Fehlfunktion von bereits an Bord von Schiffen installierten Ventilen der Modelle NEW-ISO-HV und U-ISO sein könnte, sollte nicht nur vereinbarungsgemäß der Kommission und den Parteien, sondern ungeachtet der vom betreffenden Schiff geführten Flagge auch dem Flaggenstaat mitgeteilt werden.

2. Die Mitgliedstaaten sollten auf Schiffen, die unter ihrer Flagge fahren und mit Sicherheits-/Überdruckventilen derselben Bauart (ungeachtet des Fabrikats) ausgerüstet sind, eine vergleichbare Überprüfung vornehmen und derartige Vorkommnisse untersuchen, um deren wahrscheinlichste Ursache zu ermitteln."

44. In seinen Anmerkungen blieb der Beschwerdeführer bei seinem Standpunkt, dass sich die Richtlinie über Schiffsausrüstung auf Mindestanforderungen beziehe. Für ihn sei es nicht nachvollziehbar, warum die Kommission nicht einfach auf einer Einhaltung dieser Mindestanforderungen bestanden habe.

45. In seiner Beurteilung, die zum entsprechenden Teil des Vorschlags für eine einvernehmliche Lösung führte, stellte der Bürgerbeauftragte zunächst fest, dass der Beschwerdeführer die eigentliche Befugnis der Kommission zur Abgabe von Empfehlungen im Rahmen des Schutzklauselverfahrens offenbar nicht angefochten habe. Obwohl in Artikel 13 der EU-Richtlinie über Schiffsausrüstung nicht ausdrücklich auf die Möglichkeit der Abgabe vom Empfehlungen Bezug genommen werde, so sei doch daraus logischerweise zu schlussfolgern, dass die Kommission befugt ist, zum Gegenstand des Verfahrens Empfehlungen abzugeben. Der Beschwerdeführer argumentierte jedoch im konkreten Falle, dass die Kommission nicht befugt sei, die Durchführung neuer Prüfungen zu empfehlen.

46. Der Bürgerbeauftragte hielt die Auffassung des Beschwerdeführers nicht für überzeugend. Wie die Kommission betont habe, solle durch die in der Richtlinie über Schutzausrüstung enthaltene Schutzklausel verhindert werden, dass restriktive Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat in Bezug auf Ausrüstung unternimmt, die unter der Aufsicht eines anderen Mitgliedstaates zertifiziert wurde, eine Behinderung des freien Verkehrs solcher Güter innerhalb des Binnenmarktes darstellen. Es sei unklar, wie die Kommission den oben genannten Zweck der Richtlinie sinnvoll verfolgen könne, wenn sie sich ausschließlich auf die Prüfdaten stützen müsste, die ihr von dem betreffenden Mitgliedstaat übermittelt werden (und mit denen möglicherweise eine nicht gerechtfertigte Behinderung des freien Verkehrs der Güter herbeigeführt werden sollte). Des Weiteren sei der Beschwerdeführer der eindeutigen Auffassung gewesen, dass es der Kommission freistehe, Prüfergebnisse, die ihr unentgeltlich von privaten Betreibern zur Verfügung gestellt werden, zu untersuchen und mit zu berücksichtigen. Eine mangelnde Befugnis, von sich aus eine neue Prüfung des fraglichen Produktes zu empfehlen, wäre damit nicht vereinbar.

47. Dennoch stellte der Bürgerbeauftragte fest, dass die Kommission eines der Grundanliegen des Beschwerdeführers hätte besser behandeln können, und zwar die folgende Fragestellung: Wenn die Kommission zu dem Schluss gelangte, wie dies offenbar geschehen ist, dass die strittigen Ventile den einschlägigen technischen Anforderungen voll und ganz entsprachen, ist nicht klar, warum und auf welcher Grundlage sie eine separate Nachbegleitung herbeiführte (oder zu deren Herbeiführung beigetragen hat), um auf diese Weise ein angemessenes Sicherheitsniveau zu gewährleisten. Daher unterbreitete der Bürgerbeauftragte im Hinblick auf diesen Teil der Beschwerde folgenden Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung:

"Die Kommission könnte in Erwägung ziehen zu erklären, warum sie zur Gewährleistung eines angemessenen Sicherheitsniveaus eine separate Nachbegleitung herbeiführte (oder zu deren Herbeiführung beigetragen hat), da sie doch zu dem Schluss gekommen war, dass die strittigen Ventile den technischen Anforderungen entsprachen. Die Kommission könnte des Weiteren erklären, ob sie geschlussfolgert hat, dass die spezifischen technischen Anforderungen, die für die Prüfung von Ventilen und Schiffsausrüstung relevant sind, kein ausreichendes Sicherheitsniveau garantieren und, wenn dem so ist, welche für diesen speziellen Bereich relevanten Vorschriften oder Grundsätze (gegebenenfalls) die Einführung von nachbegleitenden Maßnahmen oder Verfahren ermöglichen, die einen solchen wahrgenommenen Mangel kompensieren."

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten nach seinem Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung vorgelegt wurden

48. Die Kommission machte in ihrer Stellungnahme deutlich, dass sie zu keiner Zeit zu dem Schluss gelangt sei, dass mit den für die Prüfung von Ventilen und Schiffsausrüstung geltenden technischen Anforderungen ein hinreichendes Sicherheitsniveau nicht gewährleistet werde. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten wäre eine solche Schlussfolgerung Voraussetzung, um den zweiten Teil des oben genannten Vorschlags in Betracht zu ziehen. Es ist daher angebracht, sich bei der Beurteilung nachfolgend auf den ersten Teil des Vorschlags zu beschränken.

49. In ihrer Antwort auf den ersten Teil des genannten Vorschlags unterbreitete die Kommission zusammengefasst die folgenden relevanten Punkte:

50. Wie bereits früher von der Kommission angeführt wurde, sei bei den strittigen Ventilen eine Übereinstimmung mit den einschlägigen Normen festgestellt worden, und sie seien mit den erforderlichen Unterlagen für ihre Montage und Nutzung geliefert worden. Eine Frage im Zusammenhang mit den beiden Generationen von Ventilen sei jedoch noch offen. So werde nach den vorgenommenen Änderungen und dem Ersetzen des alten Modells (als endgültige Reaktion auf die dänischen Maßnahmen) immer noch nach einer Lösung gesucht, und zwar sowohl für die Ventile des alten Modells (abgesehen von denen, die als Folge der Stellungnahme der Kommission von 2005 rückgerufen worden waren), die vor dem Modellwechsel auf Schiffen montiert worden waren, als auch für die Ventile des neuen Modells, deren Montage vor der Zertifizierung erfolgte. Es stelle sich die Frage, ob diese beiden Generationen von Ventilen hätten zurückgezogen werden müssen. Die Parteien und die Kommission hielten dies in Anbetracht der Prüfergebnisse wie auch der Tatsache, dass die an den Ventilen vorgenommenen Änderungen einen weniger wichtigen Aspekt betrafen, für vollkommen unverhältnismäßig. Dabei wurden nicht nur die wirtschaftlichen Interessen des Herstellers der Ventile in Betracht gezogen, sondern auch der immense Schaden, den eine solche Rücknahme für die betreffende Flotte haben könnte. Die Parteien waren jedoch der Ansicht, dass eine Nachbegleitung der Ventile an Bord der Schiffe ratsam wäre, und die Kommission teilte diese Ansicht.

51. Die Kommission fügte noch weitere Bemerkungen hinzu. Wenn sich aus dieser Angelegenheit eine Lehre ziehen ließe, dann die, dass durch eine schlechte Montage ansonsten völlig tauglicher Ventile ernsthafte Gefahren heraufbeschworen werden können. Das gelte jedoch für alle Ventile, auch für die des Beschwerdeführers. Aus eben diesem Grunde habe die Kommission in ihrer Stellungnahme von 2007 eine allgemeine Empfehlung dazu abgegeben.

52. In seinen Anmerkungen zur Stellungnahme der Kommission hielt der Beschwerdeführer im Wesentlichen an seiner Auffassung fest, dass das Organ die Legitimität der nachbegleitenden Maßnahmen nicht hinlänglich erläutert habe. Er wiederholte den von ihm vorgebrachten Punkt, dass im Binnenmarkt verschiedene Normen zugelassen seien, da Ventile, die in Dänemark verboten seien (und wo die gesamte Flotte die strittigen Ventile ersetzen müsse), in anderen EU-Mitgliedstaaten durchaus verwendet werden dürften[6]. Das verzerre seiner Meinung nach den Wettbewerb.

53. Darüber hinaus stellte der Beschwerdeführer eine Reihe von Fragen, focht spezifische sachliche Gesichtspunkte in der Stellungnahme der Kommission an und äußerte Bedenken hinsichtlich der Transparenz der Maßnahmen der Kommission (siehe Punkt 60 unten).

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

54. Die Kommission brachte spezifische und konkrete Überlegungen vor, die zusammen mit ihren vorangegangenen Erklärungen und dem vorgelegten Material (siehe unten) in diesem Fall als ausreichend angesehen werden können. Diese Erkenntnis beruht jedoch zum Teil auf der Prämisse, dass die Schlussfolgerungen und Annahmen, die der Bürgerbeauftragte aus den verschiedenen Erklärungen der Kommission abgeleitet hat (unten), richtig sind.

55. Zunächst einmal hat die Kommission nach Erkenntnis des Bürgerbeauftragten die Meinung vertreten, dass die strittigen Ventile (a) auf der Ebene der Prüfnormen nicht gegen die einschlägigen Vorschriften zur Seeverkehrssicherheit verstoßen haben und (b) dass ihr Verweis auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Wesentlichen den Standard der Beurteilung betraf, mit der festgestellt werden sollte, ob die strittigen Ventile überhaupt und auf relevante Art und Weise „...eine Gefährdung für die Gesundheit und/oder Sicherheit der Besatzung, der Passagiere oder gegebenenfalls anderer Personen darstellen oder die Meeresumwelt beeinträchtigen [können]" (Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie über Schiffsausrüstung, Hervorhebung hinzugefügt). Mit anderen Worten, die breit gefasste Formulierung „beeinträchtigen [können]" muss in Abhängigkeit von relevanten Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit ausgelegt werden.

56. Wenn die Aussage der Kommission so verstanden würde, dass die strittigen Ventile im Sinne der Richtlinie über Schiffsausrüstung Gesundheit und Sicherheit „beeinträchtigen [können]" und dass bei der Frage, ob die hier angeführten Maßnahmen getroffen werden sollten, Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit anzustellen sind, müsste die Erkenntnis anders ausfallen. Artikel 13 der Richtlinie über Schiffsausrüstung sieht vor, dass alle geeigneten vorläufigen Maßnahmen getroffen werden („[sollen]"), um den betreffenden Gegenstand aus dem Verkehr zu ziehen oder sein Inverkehrbringen zu verbieten oder einzuschränken, wenn die genannte mögliche Gefährdung für Gesundheit und Sicherheit festgestellt wurde. Bei der Annahme und Durchführung solcher Maßnahmen ist eindeutig der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anzuwenden, jedoch kann er offenbar nicht die Verpflichtung zur Anwendung aufheben[7].

57. Zu guter Letzt hob die Kommission besonders hervor, dass sie an der Festlegung der betreffenden nachbegleitenden Maßnahmen freiwillig und koordinierend mitgewirkt habe. Die Maßnahmen und Erklärungen der Kommission in diesem Falle können nicht dahingehend ausgelegt werden, dass die betreffenden Maßnahmen als solche eine Kompensation für festgestellte Mängel im rechtlichen Sinne darstellten. Es kann daher als hinlänglich geklärt angesehen werden, dass diese nachbegleitenden Maßnahmen nur als zusätzliche freiwillige Maßnahmen gelten können, die in keiner Weise die rechtlichen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten eines der beteiligten Akteure beeinträchtigen.

58. In diesem Zusammenhang kann zusätzlich darauf hingewiesen werden, dass Artikel 13 der Richtlinie über Schiffsausrüstung lediglich vorsieht, dass im Falle von Mängeln in den Prüfnormen ein in Artikel 18 näher bezeichneter spezieller Ausschuss zu unterrichten ist. Er enthält keine Festlegungen zu einem formellen Mechanismus, der für die von der Kommission in diesem Falle ermittelten Durchführungsprobleme relevant ist. Das unterstützt wohl die Auffassung der Kommission, dass die von ihr in diesem Zusammenhang getroffenen zusätzlichen Maßnahmen für die Formulierung und Vorlage freiwilliger Leitlinien/Standpunkte im konkreten Kontext des vorliegenden Falles geeignet waren.

59. In Anbetracht dessen ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass die Antwort der Kommission, so wie sie oben ausgelegt wurde, im Rahmen des vorliegenden Falles als angemessen angesehen werden kann, wobei er zur Kenntnis nimmt, dass der Beschwerdeführer vom Standpunkt der Kommission nicht überzeugt ist.

60. Abschließend stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Beschwerdeführer in seinen letzten Anmerkungen eine Reihe von Fragen stellte bzw. sachbezogene Ansichten der Kommission anfocht. Eine Prüfung dieser Fragen und Probleme könnte nur durch umfangreiche weitere Untersuchungen erfolgen, die jedoch zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht gerechtfertigt erscheinen. Außerdem wäre es verfahrenstechnisch sinnvoller, wenn sich der Beschwerdeführer im Hinblick auf einige dieser Punkte direkt an die Kommission und/oder die EMSA wendet, indem er Zugang zu jenen Dokumenten fordert, die vermutlich den Standpunkt und die tatsächlichen Feststellungen der Kommission stützen[8].

C. Schlussfolgerungen

Ausgehend von der Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte den Fall mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Kommission auf seinen Vorschlag für eine einvernehmliche Lösung angemessen reagiert hat. Folglich sind keine weiteren Untersuchungen erforderlich.

Der Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 17. Dezember 2009

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[1] Richtlinie 96/98/EG des Rates vom 20. Dezember 1996 über Schiffsausrüstung, ABl. L 46 vom 17.2.1997, S. 25.

[2] Schreiben vom 7. Juli 2006 an die Kommission.

[3] Artikel 22 des Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis, angenommen vom Europäischen Parlament am 6. September 2001 (der Kodex ist abrufbar unter http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm). Siehe auch Verwaltungskodex der Kommission, Punkt 4, Anhang zum Beschluss der Kommission vom 17. Oktober 2000 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung, ABl. L 267 vom 20.10.2000, S. 63.

[4] Siehe Zitat unter Punkt 9 „[d]ie betroffenen Parteien werden angehört, wie das bei Ihnen definitiv der Fall war..."

[5] Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 11 vom 15.1.2002, S. 4.

[6] Der Beschwerdeführer bezog sich auf die Tatsache, dass sein Unternehmen Prüfungen der strittigen Ventile in Auftrag gegeben hat, auf denen (statt des Typenschildes des Mitbewerbers) sein eigenes Typenschild angebracht war, und dass die Zertifizierungsstellen diese Ventile ablehnten.

[7] Abgesehen vom allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, hat sich die Kommission zusammengefasst auf Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit und damit verbundenen Grundsätzen bezogen, die gemäß der Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L11 vom 15.1.2002, S.4, anwendbar sind. Der Bürgerbeauftragte hat Zweifel im Hinblick auf die Anwendbar der Richtlinie im vorliegenden Fall, da in der darin enthaltenen ‚Produkt'definition ausdrücklich auf ‚Verbraucher' Bezug genommen wird Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet demnach „(a) ‚Produkt' jedes Produkt, das - auch im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung - für Verbraucher bestimmt ist oder unter vernünftigerweise vorhersehbaren Bedingungen von Verbrauchern benutzt werden könnte, selbst wenn es nicht für diese bestimmt ist, und entgeltlich oder unentgeltlich im Rahmen einer Geschäftstätigkeit geliefert oder zur Verfügung gestellt wird, unabhängig davon, ob es neu, gebraucht oder wiederaufgearbeitet ist". In Anbetracht des Verweises der Kommission auf den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird jedoch eine ausführliche Beurteilung dieser Frage im vorliegenden Fall nicht für notwendig erachtet.

[8] Der Leitfaden der Kommission zum Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ist auf der folgenden Website abrufbar:

http://ec.europa.eu/transparency/citguide/index_de.htm

Die dort angeführte Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten gilt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1644/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juli 2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1406/2002 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, ABl. L 245 vom 29.9.2003, S. 10, gleichermaßen auch für die EMSA.