Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten zum Abschluss seiner Untersuchung zur Beschwerde Nr. 271/2009/VL gegen die Europäische Kommission

DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

1. Der Beschwerdeführer ist Angestellter des Europäischen Verbraucherzentrums (EVZ) in Deutschland. Das EVZ Deutschland hat zwei Standorte, Kehl und Kiel. Der Beschwerdeführer arbeitet am EVZ-Standort Kiel. Das deutsche EVZ ist Teil des EU-weiten Netzwerks der Europäischen Verbraucherzentren („ECC-Net"). Das ECC-Net wird von den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union über Finanzhilfen ko-finanziert. Die EU-Finanzhilfen, die auf der Grundlage einer von der Europäischen Kommission und dem Begünstigten zu unterzeichnenden Finanzhilfevereinbarung vergeben werden, haben üblicherweise eine Laufzeit von einem Jahr; eine Ausnahme bildeten die Jahre 2007 und 2008, als eine Finanzhilfevereinbarung beide Jahre abdeckte.

2. Der Beschwerdeführer war beim EVZ Deutschland auf der Grundlage eines projektbezogenen befristeten Arbeitsvertrags beschäftigt, der Ende 2008 auslief. Sein Arbeitgeber sicherte ihm zu, sein Arbeitsvertrag werde verlängert werden, sobald der Arbeitsgeber die von der Kommission unterzeichnete Finanzhilfevereinbarung erhalten habe, mit der diese ihre finanzielle Unterstützung für 2009 zusichere. Nach dem Vorbringen des Beschwerdeführers hing die Verlängerung seines Arbeitsvertrags damit von der Zusage der Kommission für die Finanzhilfevereinbarung für 2009 ab.

3. Das Verfahren für die Beantragung einer Finanzhilfe wird durch den Beschluss Nr. 1926/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 über ein Aktionsprogramm der Gemeinschaft im Bereich Verbraucherpolitik[1] geregelt. Die Mitgliedstaaten müssen Finanzhilfe innerhalb einer bestimmten Frist beantragen, die bei Finanzhilfe für 2009 auf den 14. August 2008 festgesetzt wurde. Die Anträge waren in Papierform einzureichen, und die Frist bezog sich entweder auf den Poststempel oder auf den Zeitpunkt, zu dem der Antrag eigenhändig bei der Kommission abgeliefert worden war.

4. Am 1. Juli 2008 beantragte Deutschland eine Verlängerung der Frist für die Einreichung von Anträgen bis zum 14. September 2008. Am 23. Juli 2008 verlängerte die Kommission diese Frist auf Antrag mehrerer anderer Mitgliedstaaten bis zum 5. September 2008. Gleichwohl regte die Kommission an, die Mitgliedstaaten, denen dies möglich war, sollten ihre Anträge innerhalb der ursprünglich vorgesehenen Frist einreichen, um die Bearbeitung der Anträge zu erleichtern und sicherzustellen, dass alle Finanzhilfevereinbarungen rechtzeitig unterzeichnet würden. Dadurch solle eine zügige Aufnahme der Tätigkeit der EVZ 2009 gewährleistet werden.

5. Am 5. September 2008 übersandte Frau G., die Direktorin des EVZ Deutschland, der Kommission den Antrag Deutschlands. Am selben Tag wurde der Antrag der Kommission auch elektronisch übermittelt.

6. Am 3. Dezember 2008 übersandte die Kommission dem EVZ Deutschland einen Fragenkatalog zu diesem Antrag. Am 12. Dezember 2008 beantwortete das EVZ Deutschland diese Fragen und reichte - wie von der Kommission vorgeschlagen - einen geänderten Antrag ein. Am 16. Dezember 2008 bat die Kommission um weitere Klarstellungen, die das EVZ Deutschland am 17. Dezember 2008 vorlegte.

7. Am 22. Dezember 2008 teilte das EVZ Deutschland der Kommission per E-Mail mit, es benötige die unterzeichnete Finanzhilfevereinbarung für 2009, um den normalen Betrieb seines Kieler Büros zu gewährleisten zu können, und ohne die unterzeichnete Vereinbarung würden drei Angestellte, darunter auch der Beschwerdeführer, am 2. Januar 2009 arbeitslos.

8. Am 22. und 23. Dezember 2008 teilte die Kommission dem EVZ Deutschland mit, die Prüfung des deutschen Antrags habe mehr Zeit als erwartet in Anspruch genommen, da eine Reihe von Fragen zu klären gewesen sei; sie bedauere die Verzögerung und werde voraussichtlich Anfang Januar in der Lage sein, die Vereinbarung zu unterzeichnen.

9. Am 5. Januar 2009 wandte sich der Beschwerdeführer an den Bürgerbeauftragten (Beschwerde 1/2009/NM). Diese Beschwerde betraf dasselbe Thema wie die vorliegende Beschwerde. Der Beschwerdeführer teilte dem Europäischen Bürgerbeauftragten jedoch anschließend mit, er wolle seine Beschwerde zurückziehen. Aufgrund dieser Sachlage schloss der Europäische Bürgerbeauftragte die Beschwerde 1/2009/NM am 19. Januar 2009 ab und setzte den Beschwerdeführer davon in Kenntnis.

10. Am 20. Januar 2009 teilte die Kommission dem EVZ Deutschland mit, dass die Finanzhilfevereinbarung für 2009 genehmigt worden war. Am 21. Januar 2009 wurde die Finanzhilfevereinbarung dem EVZ Deutschland zur Unterzeichnung übermittelt. Nach Unterzeichnung durch das EVZ Deutschland wurde die Finanzhilfevereinbarung am 30. Januar 2009 vom Anweisungsbefugten der Kommission unterzeichnet.

11. Am 21. Januar 2009 konnte der Beschwerdeführer seine Tätigkeit im Kieler Büro des EVZ Deutschland wieder aufnehmen.

12. Am 1. Februar 2009 reichte der Beschwerdeführer die vorliegende Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ein.

DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG

13. Der Beschwerdeführer trug vor, dass die Bearbeitung der Finanzhilfevereinbarung 2009 für das EVZ Deutschland erheblich zeitverzögert erfolgt sei.

14. Nach Auffassung des Beschwerdeführers sollten künftige Anträge seitens der Kommission jeweils bis zum 1. Januar genehmigt oder abgelehnt werden, so dass die Rechtsgrundlage für die Umsetzung des Projekts gewährleistet sei und Arbeitsverträge auf nationaler Ebene geschlossen werden könnten.

DIE UNTERSUCHUNG

15. Am 10. März 2009 eröffnete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung und ersuchte die Kommission um Stellungnahme zu der Beschwerde.

16. Die Kommission übersandte ihre Stellungnahme am 29. Juni 2009. Die Stellungnahme wurde dem Beschwerdeführer mit einer Aufforderung, Bemerkungen dazu abzugeben, zugeleitet, welche er am 30. August 2009 übermittelte.

DIE ANALYSE UND DIE SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

A. Behauptung der verzögerten Bearbeitung der Finanzhilfevereinbarung 2009

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

17. Der Beschwerdeführer behauptete, die Bearbeitung der Finanzhilfevereinbarung 2009 für das EVZ Deutschland durch die Kommission sei erheblich zeitverzögert erfolgt.

18. In ihrer Stellungnahme machte die Kommission geltend, sie habe in keiner Weise gegen ihre Verpflichtungen verstoßen. Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften[2] („die Haushaltsordnung") verpflichte sie nicht dazu, einen Vertrag vor Jahresende zu unterzeichnen. In der Haushaltsordnung heiße es zudem in Artikel 112 Absatz 1: „Für eine bereits begonnene Maßnahme kann [...] eine Finanzhilfe gewährt werden", wenn nachgewiesen werden könne, dass dies erforderlich war und die förderfähigen Ausgaben nicht vor dem Zeitpunkt der Antragstellung getätigt worden seien. Da das EVZ Deutschland seinen Antrag im September 2008 eingereicht hatte, waren nach Ansicht der Kommission die im Januar 2009 vor der Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung angefallenen Kosten förderfähig.

19. Die Kommission erläuterte ferner, sie habe die Anträge in der Reihenfolge ihres Eintreffens geprüft und mit den zahlreichen Anträgen begonnen, die bis zum ursprünglichen Stichtag - dem 14. August 2008 - eingegangen waren, mit der Bearbeitung des deutschen Antrags aber erst im November 2008 begonnen. Die angebliche Verzögerung bei der Bearbeitung des Antrags hänge damit zusammen, dass der deutsche Antrag im Vergleich zu anderen Anträgen relativ spät eingegangen sei; außerdem hätten verschiedene Aspekte dieses Antrags geklärt werden müssen, die zum Teil mit der komplexen Struktur des EVZ Deutschland und der Koordinierungsprobleme der beiden Standorte zu tun hatten.

20. Die Kommission wies darauf hin, dass sie Frau G. in der Zeit zwischen Dezember 2008 und Januar 2009 über alle Verfahrensschritte auf dem Laufenden gehalten habe; dies schließe auch die geplante Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung Anfang Januar 2009 mit ein.

21. Die Kommission betonte, sie trage keine direkte Verantwortung für die Beschäftigungsverträge der Bediensteten des ECC-Net. Dass die Aufnahmestruktur des EVZ Kiel beschlossen habe, dem Beschwerdeführer Jahresverträge anzubieten, falle nicht in den Verantwortungsbereich der Kommission. Andere Bedienstete wie Herr K., der Leiter des Kieler Büros, seien auf der Grundlage von Mehrjahresverträgen beschäftigt.

22. Die Kommission merkte jedoch an, sie sei sich darüber im Klaren, dass bei einigen der Begünstigten des ECC-Net Probleme mit dem Zahlungsfluss auftreten könnten. Sie teile daher die Auffassung des Beschwerdeführers, dass im Idealfall alle Finanzhilfevereinbarungen bis zum Ende des Jahres unterzeichnet werden sollten, das dem Jahr der Mittelfreigabe vorausgeht.

23. In ihren Schlussfolgerungen bekräftigte die Kommission, sie habe nicht gegen finanzielle Verpflichtungen verstoßen. Sie wolle jedoch ihr Bedauern ausdrücken, falls dem Beschwerdeführer infolge der Bearbeitung dieses Antrags Unannehmlichkeiten entstanden seien.

24. Der Beschwerdeführer brachte in seiner Stellungnahme vor, die Beantragung einer Verlängerung der ursprünglichen Frist für die Einreichung von Anträgen sei nicht durch möglicherweise auf Deutschland beschränkte Probleme zurückzuführen gewesen. Die Kommission setze normalerweise recht knappe Fristen für solche Anträge, und diese Frist lag mitten in der Hauptferienzeit. Daher brächten viele Mitglieder des ECC-Net regelmäßig den Wunsch nach Fristverlängerung zum Ausdruck.

25. Der Beschwerdeführer führte weiter aus, die Kommission habe mittlerweile die Prüfung von Anträgen an eine Agentur in Luxemburg ausgelagert, und das zur Auswahl der Agentur erforderliche Verfahren habe im Herbst 2008 stattgefunden. Demnach sei zu vermuten, dass die Verzögerung bei der Bearbeitung des deutschen Antrags durch die Kommission verursacht worden sei.

26. Der Beschwerdeführer argumentierte weiter, die E-Mail-Kommunikation zwischen der Kommission und Frau G. von Dezember 2008 habe für seinen Arbeitgeber als Grundlage der Erstellung eines Arbeitsvertrags nicht ausgereicht. Die Ausführungen der Kommission, die vor Unterzeichnung der Finanzhilfevereinbarung entstandenen Kosten seien möglicherweise förderfähig, könnten jedoch für die Zukunft relevant sein.

27. Der Beschwerdeführer fügte hinzu, seine Situation lasse sich nicht mit der des Leiters des EVZ Kiel, Herrn K., vergleichen. Dieser arbeite seit 1998 im deutschen EVZ.

28. Der Beschwerdeführer wandte sich gegen das Argument der Kommission, diese trage keinerlei direkte Verantwortung für die Beschäftigungsverträge der Bediensteten des ECC-Net. Vertragspartner des Personals sei zwar das betreffende EVZ, und es könne wohl nicht erwartet werden, dass die arbeitsrechtlichen Vorschriften der 27 Mitgliedstaaten sowie Norwegens und Islands von der Kommission berücksichtigt würden. Das reibungslose Funktionieren des ECC-Net sei jedoch im Interesse der Kommission, und diese solle daher dafür sorgen, dass Anträge zeitgerecht bearbeitet würden, auf jeden Fall aber bis zum Ende des Jahres, das dem Jahr vorausgeht, für das die Finanzhilfe beantragt worden ist.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

29. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Kommission argumentiert hat, sie habe in keiner Weise gegen ihre Verpflichtungen aus der Haushaltsordnung verstoßen. Dies dürfte zutreffen, und der Beschwerdeführer hat die diesbezügliche Position der Kommission nicht bestritten. Da die Kommission ihre rechtlichen Verpflichtungen in diesem Fall somit offenbar erfüllt hat, bleibt noch zu klären, ob die Art und Weise, in der sie den fraglichen Antrag bearbeitet hat, auch den Grundsätzen guter Verwaltungspraxis entsprach.

30. In dieser Frage ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass es guter Verwaltungspraxis entspricht, Entscheidungen über Anträge auf Finanzhilfe für ein EVZ, die ein bestimmtes Jahr abdecken, zu treffen, bevor der von der Finanzhilfevereinbarung abgedeckte Zeitraum beginnt, es sei denn, dies ist aus objektiven Gründen nicht möglich. Die Kommission hat zutreffend angemerkt, sie trage keinerlei direkte Verantwortung für die Beschäftigungsverträge der Bediensteten der EVZ. Sie scheint jedoch nicht bestreiten zu wollen, dass die Tätigkeit der EVZ, die darin besteht, die Verbraucher über ihre Rechte aufzuklären, im Interesse der EU liegt. Ferner scheint die Kommission nicht bestreiten zu wollen, dass das reibungslose Funktionieren der EVZ oder zumindest des deutschen EVZ zum Teil von der Ko-Finanzierung durch die EU abhängt. Vor allem hat die Kommission das zentrale Argument des Beschwerdeführers, sein Arbeitsvertrag habe vom EVZ Deutschland nur verlängert werden können, wenn die Kommission diesem für 2009 Finanzhilfe leistete, nicht bestritten.

31. In ihrer Stellungnahme hat die Kommission erklärt, es sei unter bestimmten Umständen möglich, dass eine solche Finanzhilfevereinbarung Ausgaben abdeckt, die vor ihrer Unterzeichnung entstanden sind. Diese Möglichkeit ist sicherlich sinnvoll, wie der Beschwerdeführer eingeräumt hat. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass von keinem umsichtigen Wirtschaftsbeteiligten erwartet werden kann, dass er Ausgaben tätigt, die von einer Finanzhilfevereinbarung abgedeckt werden sollen, solange diese Vereinbarung von der Kommission nicht unterzeichnet ist. Zudem weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass die Kommission in vielen Fällen, die ihm vorgelegen haben, darauf bestanden hat, dass finanzielle Verpflichtungen für sie nicht entstehen, solange nicht eine Finanzhilfevereinbarung geschlossen worden ist, und dass ein Begünstigter, der vor der Unterzeichnung Kosten verursacht, dies auf eigene Gefahr tut. Vor diesem Hintergrund betrachtet der Bürgerbeauftragte es als vollkommen verständlich, dass das EVZ in Kiel es vorzog, den Abschluss der Finanzhilfevereinbarung abzuwarten, bevor es die Arbeitsverträge des betroffenen Personals verlängerte.

32. Der Bürgerbeauftragte ist außerdem der Auffassung, dass die Position des Beschwerdeführers, eines Bediensteten des EVZ Deutschland, sich schwerlich mit der Position von Herrn K., des Leiters des EVZ, vergleichen läßt. Der Bürgerbeauftragte stellt in jedem Fall fest, dass die Kommission offenbar nicht bestreitet, dass die Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers im EVZ Deutschland von den EU-Mitteln für 2009 abhing, die Beschäftigung des Herrn K. jedoch nicht.

33. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission selbst zugibt, dass Anträge auf Finanzhilfe für die EVZ vor Ende des Jahres bearbeitet werden sollten, das dem Jahr vorausgeht, für das die Finanzhilfe beantragt worden ist.

34. Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Fall stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Bearbeitung des Antrags auf Finanzhilfe für das EVZ Deutschland für 2009 erst in der zweiten Januarhälfte 2009 abgeschlossen wurde. Es könnte argumentiert werden, dass der entscheidende Zeitpunkt in dieser Hinsicht der 30. Januar 2009 war, an dem die Kommission die Finanzhilfevereinbarung unterzeichnete. Das EVZ Deutschland scheint jedoch den 20. Januar, an dem die Kommission ihm mitteilte, dass der Antrag auf Finanzhilfe für 2009 genehmigt worden war, als maßgeblichen Zeitpunkt zu betrachten. Der Beschwerdeführer scheint dies ebenso zu sehen. Daher ist der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass er bei seiner Prüfung von der Annahme ausgehen kann, dass dieser Zeitpunkt als der relevante Zeitpunkt zu betrachten ist.

35. Auf dieser Grundlage stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Bearbeitung des fraglichen Antrags später abgeschlossen wurde als sie es nach den Grundsätzen guter Verwaltungspraxis hätte werden sollen.

36. In ihrer Stellungnahme nannte die Kommission zwei Gründe zur Erklärung dieser Verzögerung, und zwar erstens die Tatsache, dass der deutsche Antrag verglichen mit anderen relativ spät einging, und zweitens den Umstand, dass Klarstellungen zu verschiedenen Aspekten dieses Antrags erforderlich waren.

37. Was den ersten Grund betrifft, so stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der fragliche Antrag innerhalb der (verlängerten) Frist einging, die die Kommission zu diesem Zweck gesetzt hatte. Es ist offensichtlich, dass die Kommission ihre Arbeit so organisieren musste, dass die Bearbeitung aller innerhalb dieser Frist eingegangenen Anträge bis zum Jahresende abgeschlossen war. Die Kommission begann jedoch offensichtlich mit der Prüfung des Antrags betreffend das EVZ Deutschland erst im November 2008, also mehr als zwei Monate nach dessen Eingang. Dies ist umso erstaunlicher, als die Kommission selbst darauf verwies, dass viele andere Anträge bis zu der ursprünglichen Frist - dem 14. August 2009 - eingegangen waren, was ihr zusätzliche Zeit für die Bearbeitung dieser Anträge einräumte.

38. Im Zusammenhang mit dem zweiten Grund akzeptiert es der Bürgerbeauftragte, dass die Notwendigkeit, Klarstellungen vom EVZ Deutschland einzuholen, die Bearbeitung des Antrags durch die Kommission verzögerte. Es sei jedoch vermerkt, dass der Zeitraum von der ersten Bitte um weitere Klarstellungen (3. Dezember 2008) bis zur Einreichung der letzten noch fehlenden Informationen (17. Dezember 2008) genau zwei Wochen (14 Tage) betrug. Da die Kommission das EVZ Deutschland erst am 20. Januar 2009 von der Genehmigung des Vertrags unterrichtete, stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass ein Außerachtlassen dieses Zeitraums nichts an der Schlussfolgerung ändert, dass die Bearbeitung des fraglichen Antrags durch die Kommission länger dauerte als sie hätte dauern sollen.

39. Vor diesem Hintergrund kommt der Bürgerbeauftragte zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission es versäumt hat sicherzustellen, dass der fragliche Antrag so schnell bearbeitet wurde, wie dies hätte geschehen sollen. Dies stellt einen Misstand in der Verwaltungstätigkeit dar. Die Kommission führte in ihrer Stellungnahme aus, sie wolle ihr Bedauern ausdrücken, „falls dem Beschwerdeführer infolge der Bearbeitung dieses Antrags Unannehmlichkeiten entstanden seien". Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass dieser bedingte Ausdruck des Bedauerns keine zufriedenstellende Reaktion darstellt. Der Beschwerdeführer hat schließlich erhebliche „Unannehmlichkeiten" erlitten, und zwar den Verlust seines Gehalts für zwei Drittel eines Monats. Daher wird im Folgenden eine kritische Anmerkung angebracht werden.

B. Forderung betreffend die Bearbeitung künftiger Anträge

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

40. Der Beschwerdeführer forderte, die Kommission solle künftige Anträge jeweils bis zum 1. Januar genehmigen oder ablehnen, so dass die Rechtsgrundlage für die Umsetzung des Projekts und den Abschluss von Arbeitsverträgen auf nationaler Ebene gewährleistet sei.

41. Die Kommission ging in ihrer Stellungnahme nicht ausdrücklich auf diese Forderung ein.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

42. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Kommission zwar nicht ausdrücklich auf die Forderung des Beschwerdeführers eingegangen ist, jedoch eingeräumt hat, dass Anträge auf Finanzhilfen für die EVZ vor Ende des Jahres bearbeitet werden sollten, das dem Jahr vorausgeht, für das die Finanzhilfe beantragt worden ist. Es kann daher erwartet werden, dass die Kommission bei künftigen Anträgen entsprechend verfährt.

43. Vor diesem Hintergrund befindet der Bürgerbeauftragte, dass keine Gründe für weitere Untersuchungen zu der Forderung des Beschwerdeführers vorliegen.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte diese mit folgender kritischer Anmerkung ab:

Es entspricht guter Verwaltungspraxis, dass Entscheidungen über von EVZ gestellte Finanzhilfeanträge, die ein bestimmtes Jahr abdecken, vor Beginn des von der Finanzhilfevereinbarung abgedeckten Zeitraums getroffen werden, es sei denn, dies ist aus objektiven Gründen nicht möglich. Im vorliegenden Fall kommt der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass die Kommission es versäumt hat sicherzustellen, dass der fragliche Antrag so schnell bearbeitet wurde, wie dies hätte geschehen sollen, und dass sie keine objektiven Gründe angeführt hat, mit denen sich die eingetretene Verzögerung rechtfertigen ließe. Dies stellt einen Misstand in der Verwaltungstätigkeit dar.

Der Beschwerdeführer und die Europäische Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt werden.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 15. Dezember 2009

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[1] ABl. L 404 vom 30.12.2006, S. 39.

[2] ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1.