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Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftrag zum Abschluss seiner Untersuchung zur Beschwerde 1532/2008/(WP)GG gegen die Europäische Kommission

DER HINTERGRUND DER BESCHWERDE

Beschwerde 1140/2008/WP

1. Am 21. April 2008 ging beim Bürgerbeauftragten eine Beschwerde gegen die Europäische Kommission ein (Beschwerde 1140/2008/WP). Diese Beschwerde betraf den Umgang der Kommission mit einer Beschwerde über einen Verstoß Österreichs gegen das Gemeinschaftsrecht (Vertragsverletzungsbeschwerde 2006/4959). Die Beschwerde an den Bürgerbeauftragten wurde von einer österreichischen Rechtsanwältin eingereicht, die darauf hinwies, dass sie in Vertretung von 27 Bürgerinitiativen handele, die gegen die nachteiligen Auswirkungen des Ausbaus des Flughafens Wien kämpfen („die Beschwerdeführer").

2. Seit 1999 erfolgte eine Verbesserung und Erweiterung der Infrastruktur des Flughafens Wien durch eine Reihe von Bauprojekten, die von den österreichischen Behörden genehmigt wurden. Nachdem die Kommission auf diese Projekte aufmerksam gemacht worden war, gelangte sie zu dem Schluss, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung („UVP") gemäß Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten[1] erforderlich gewesen wäre. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass der von der Richtlinie 85/337 verfolgte Zweck nicht erreicht werden könne, wenn ein Projekt genehmigt wird, ohne dass eine UVP durchgeführt worden wäre und wenn es - wie im vorliegenden Fall - bereits realisiert oder fast abgeschlossen ist. Daher vereinbarte die Kommission in Verhandlungen mit Österreich, das Vertragsverletzungsverfahren nicht weiter zu verfolgen, sofern Österreich eine „ex-post-UVP" durchführen würde, die soweit möglich einer ex-ante-UVP entsprechen und eine umfassende Beurteilung der Umweltauswirkungen der betreffenden Projekte ermöglichen würde.

3. Die Beschwerdeführer trugen vor, dass die Kommission gegen Mindeststandards der Rechtsstaatlichkeit verstoße, indem sie von dem üblichen Verfahren in Vertragsverletzungsangelegenheiten auf eine Weise abweiche, welche die eine Seite stark bevorteile, die andere dagegen benachteilige. Sie rügten, dass die Kommission die Flughafen Wien AG (die Betreiberin des Flughafens Wien) als de-facto-Partei in die Verhandlungen einbezogen, ihnen dagegen einen solchen Status verwehrt habe. Ferner erklärten sie, dass sie den von der Kommission verfolgten Ansatz nicht rundweg ablehnen würden, dessen Umsetzung jedoch das Ziel erkennen lasse, den Interessen der Flughafen Wien AG und der österreichischen Regierung entgegenzukommen und ihnen zu helfen, ihre Vertragsverletzung auf möglichst bequeme Weise zu beheben. Das Verhalten der Kommission stehe im Widerspruch zur Richtlinie 85/337 und zum Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften („Gerichtshof") in der Rechtssache C-2/07.[2]

4. Die Beschwerdeführer forderten, dass die Kommission entweder für die Durchführung einer ordnungsgemäßen ex-post-UVP sorgen solle, zu der jedenfalls ein Überwachungsmechanismus unter Einbeziehung der Beschwerdeführer gehören müsse, oder, wenn dies nicht möglich sei, eine Klage beim Gerichtshof einbringen solle.

5. In ihrer Beschwerde an den Bürgerbeauftragten wiesen die Beschwerdeführer darauf hin, dass sie in dieser Angelegenheit am 9. April 2008 an das für Umwelt zuständige Kommissionsmitglied geschrieben hatten.

6. Da sich die Beschwerdeführer nur knapp zwei Wochen nach diesem Schreiben an den Bürgerbeauftragten wandten, hatten sie seiner Ansicht nach Artikel 2 Absatz 4 seines Statuts nicht beachtet. Danach müssen einer Beschwerde an den Bürgerbeauftragten geeignete administrative Schritte bei dem betroffenen Organ oder der betroffenen Institution der Gemeinschaft vorausgegangen sein. Zugleich bedeutet dies, dass dem Organ bzw. der Institution eine angemessene Reaktionsfrist eingeräumt werden muss.

7. Daher teilte der Bürgerbeauftragte den Beschwerdeführern mit, dass er ihre Beschwerde momentan nicht bearbeiten könne. Er wies sie jedoch auf die Möglichkeit hin, erneut Beschwerde einzureichen, falls sie nicht innerhalb einer angemessenen Frist eine befriedigende Antwort der Kommission auf das Schreiben vom 9. April 2008 erhielten.

Beschwerde 1532/2008/(WP)GG

8. Am 25. Mai 2008 teilten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten mit, dass sie sich bereits mehrfach an die Kommission gewandt hätten, diese jedoch nicht bereit sei, auf die von ihnen erhobenen Beschwerdepunkte einzugehen. Daher wurde das Schreiben der Beschwerdeführer vom 25. Mai 2008 als neue Beschwerde registriert (Beschwerde 1532/2008/(WP)GG).

9. Die Beschwerdeführer fügten Kopien ihres Schriftwechsels mit der Kommission bei.

10. Wie diesem Schriftwechsel zu entnehmen war, rügten die Beschwerdeführer insbesondere, (1) dass die Kommission es Österreich erlaubt habe, der Prüfung das Jahr 1999 als Referenzjahr zugrunde zu legen, obwohl sich in diesem Jahr die Überflugzahlen auf einer bestimmten Einflugschneise gegenüber 1998 verdoppelt hatten, (2) dass kein offizielles Dokument veröffentlicht worden sei, in dem die Ergebnisse der Verhandlungen zum Konzept der ex-post-UVP festgehalten wurden, sondern lediglich ein unbefriedigendes Dokument auf der Homepage der Flughafen Wien AG veröffentlicht worden sei, und (3) dass die Prüfung nicht angemessen überwacht werde.

11. Die Kommission führte in ihrer Antwort im Wesentlichen aus, es sei nie streitig gewesen, dass 1999 das Referenzjahr sein würde. Das Konzept für die UVP sei von einer externen Beratungsfirma erstellt und im Internet veröffentlicht worden, und die Kommission werde das UVP-Verfahren mitverfolgen und von Österreich regelmäßige Fortschrittsberichte erhalten. Zu der UVP werde es auch eine öffentliche Anhörung geben. Die Kommission erklärte, dass sie die Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens erst dann befürworten werde, wenn die ex-post-UVP sowie eventuell daraus abzuleitende Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt worden seien.

DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG

12. In ihrer Beschwerde erhoben die Beschwerdeführer den folgenden Vorwurf:

(1) Die Kommission führe das den Flughafen Wien betreffende Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich nicht ordnungsgemäß durch. Zur Untermauerung ihres Vorwurfs brachten sie vor, dass die Kommission, nachdem sie eine Vertragsverletzung festgestellt hatte, (1) von der üblichen Verfahrensweise abgewichen sei, indem sie mit Österreich eine ex-post-UVP aushandelte; (2) die Flughafen Wien AG, nicht aber die Beschwerdeführer als de-facto-Partei in diese Verhandlungen einbezogen und letztere somit ungerechtfertigt benachteiligt habe; und (3) nicht für eine ordnungsgemäße Durchführung der UVP gesorgt habe. In Bezug auf den dritten Punkt kritisierten die Beschwerdeführer insbesondere, dass (1) die Kommission es Österreich zu Unrecht erlaubt habe, der Prüfung das Jahr 1999 als Referenzjahr zugrunde zu legen, (2) kein offizielles Dokument veröffentlicht worden sei, in dem die Ergebnisse der Verhandlungen über das Konzept der ex-post-UVP festgehalten werden, und (3) die Prüfung nicht angemessen überwacht werde.

13. Punkt (3) war ursprünglich nicht in die Untersuchung des Bürgerbeauftragten aufgenommen worden. Allerdings stellte der Bürgerbeauftragte in der Folge fest, dass auch dieser Aspekt geprüft werden sollte. Im Verlauf der Untersuchung brachten die Beschwerdeführer den nachstehenden weiteren Beschwerdepunkt vor, der ebenfalls in die Prüfung einbezogen wurde:

(2) Die Kommission (a) lasse Österreich eine Vorzugsbehandlung zuteil werden, indem sie davon absehe, ein Verfahren vor dem Gerichtshof einzuleiten, obwohl sie eine eindeutige Verletzung des Gemeinschaftsrechts festgestellt habe, und (b) bemühe sich, Österreich zu decken und die Vertragsverletzung zu vertuschen.

14. Die Beschwerdeführer forderten, dass die Kommission entweder für eine ernsthafte nachträgliche Umweltverträglichkeitsprüfung sorgen solle, zu der jedenfalls ein Überwachungsmechanismus unter Einbeziehung der Beschwerdeführer gehören müsse, oder, wenn dies nicht möglich sei, eine Klage beim Gerichtshof einbringen solle.

DIE UNTERSUCHUNG

15. Am 30. Juni 2008 leitete der Bürgerbeauftragte eine Untersuchung ein und ersuchte die Kommission um Stellungnahme zu der Beschwerde.

16. Am 6. Oktober (englisches Original) bzw. 21. Oktober 2008 (deutsche Übersetzung) übermittelte die Kommission ihre Stellungnahme. Am 9. bzw. 28. Oktober 2008 leitete der Bürgerbeauftragte diese Stellungnahme den Beschwerdeführern mit der Bitte um Anmerkungen zu, die sie am 30. Oktober 2008 übersandten.

17. Am 2. Dezember 2008 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um weitere Auskünfte zu diesem Fall.

18. Am 11. Dezember 2008 übermittelten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten ergänzende Informationen.

19. Die Kommission beantwortete das Ersuchen um weitere Auskünfte am 11. Februar (englisches Original) bzw. 23. Februar 2009 (deutsche Übersetzung). Am 17. bzw. 27. Februar 2009 leitete der Bürgerbeauftragte diese Antwort den Beschwerdeführern mit der Bitte um Anmerkungen zu, die sie am 27. Februar 2009 übersandten.

20. Am 16. März 2009 richtete der Bürgerbeauftragte ein zweites Auskunftsersuchen an die Kommission.

21. Am 4. Mai 2009 übermittelten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten ergänzende Informationen.

22. Am 12. Mai 2009 ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission um Stellungnahme zu dem zusätzlichen Vorwurf, den die Beschwerdeführer erhoben hatten.

23. Am 13. und 28. Juli 2009 übermittelten die Beschwerdeführer dem Bürgerbeauftragten ergänzende Informationen.

24. Die Kommission beantwortete das zweite Auskunftsersuchen am 14. Juli (englisches Original) bzw. 18. August 2009 (deutsche Übersetzung). Am 16. Juli bzw. 8. September 2009 leitete der Bürgerbeauftragte diese Antwort den Beschwerdeführern mit der Bitte um Anmerkungen zu, die sie am 12. August 2009 übersandten.

DIE ANALYSE UND DIE SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BÜRGERBEAUFTRAGTEN

A. Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Durchführung eines Vertragsverletzungsverfahrens

Argumente, die dem Bürgerbeauftragten vorgelegt wurden

25. Die Beschwerdeführer rügten, dass die Kommission das den Flughafen Wien betreffende Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich nicht ordnungsgemäß durchführe. Zur Untermauerung ihres Vorwurfs brachten sie vor, dass die Kommission, nachdem sie eine Vertragsverletzung festgestellt hatte, (1) von der üblichen Verfahrensweise abgewichen sei, indem sie mit Österreich eine ex-post-UVP aushandelte; (2) die Flughafen Wien AG, nicht aber die Beschwerdeführer als de-facto-Partei in diese Verhandlungen einbezogen und letztere somit ungerechtfertigt benachteiligt habe; und (3) nicht für eine ordnungsgemäße Durchführung der UVP gesorgt habe. In Bezug auf den dritten Punkt kritisierten die Beschwerdeführer insbesondere, dass (1) die Kommission es Österreich zu Unrecht erlaubt habe, der Prüfung das Jahr 1999 als Referenzjahr zugrunde zu legen, (2) kein offizielles Dokument veröffentlicht worden sei, in dem die Ergebnisse der Verhandlungen über das Konzept der ex-post-UVP festgehalten werden, und (3) die Prüfung nicht angemessen überwacht werde.

26. Die Kommission erklärte in ihrer Stellungnahme, dass sich ihre Dienststellen einer Situation gegenübergesehen hätten, in der alle betreffenden Projekte bereits genehmigt worden waren und die entsprechenden Arbeiten entweder abgeschlossen waren oder kurz vor dem Abschluss standen. Unter diesen Umständen liege es auf der Hand, dass eine gemäß Richtlinie 85/337 vorgesehene ex-ante-UVP nicht mehr durchgeführt werden konnte. Es wäre offensichtlich unangemessen gewesen, von dem betroffenen Mitgliedstaat zu verlangen, die bereits errichteten Bauten abzureißen oder die noch nicht abgeschlossenen Bauarbeiten auszusetzen, um den Zustand vor Erteilung der Genehmigung wiederherzustellen. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben. Falls ein Projekt einer UVP zu unterziehen gewesen wäre, seien die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats verpflichtet, alle allgemeinen oder besonderen Maßnahmen zu ergreifen, um dem Unterlassen einer solchen Prüfung abzuhelfen.[3]

27. Daher sei es der Kommission angemessen und im Sinne dieses Urteils erschienen, von Österreich die Durchführung einer ex-post-UVP zu verlangen, anhand derer die Umweltauswirkungen des Projekts objektiv und entsprechend den in der Richtlinie 85/337 festgelegten Kriterien geprüft würden. Im Zuge einer solchen ex-post-UVP könne zudem auf einer wissenschaftlichen Grundlage geprüft werden, ob Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden müssten.

28. Nachdem die Kommission Österreich ein Aufforderungsschreiben gesandt und eine Antwort erhalten habe, habe ein Treffen zwischen ihren Dienststellen und dem österreichischen Staatssekretär für Verkehr stattgefunden, in dem vereinbart wurde, dass Österreich eine ex-post-UVP mit Öffentlichkeitsbeteiligung bezüglich der seit 1999 durchgeführten Bauarbeiten einschließlich des fast fertiggestellten Terminals „Skylink" durchführen würde. Ferner sei vereinbart worden, dass die Kommission nach Vorlage eines Entwurfs für eine ex-post-UVP, in dem alle Aspekte einer UVP behandelt werden, bekanntgeben würde, ob sie das Vertragsverletzungsverfahren aussetzt. Am 14. März 2008 habe Österreich das endgültige Konzept für eine ex-post-UVP veröffentlicht und der Öffentlichkeit uneingeschränkt zugänglich gemacht.[4]

29. Wie in solchen Fällen üblich, führe eine spezialisierte externe Beratungsfirma die UVP durch und erstelle anhand der Ergebnisse einen umfassenden Umweltbericht. Das Projekt werde innerhalb eines Jahres durchgeführt, so dass bis März 2009 mit dem Endergebnis gerechnet werden könne. Die ex-post-UVP würde, soweit dies möglich war, einer ex-ante-UVP entsprechen und gemäß den Artikeln 5 bis 10 der Richtlinie 85/337 durchgeführt werden. Die Öffentlichkeit werde zur UVP Stellung nehmen können, wie unter Abschnitt 8.10 des von Österreich vorgelegten Konzepts dargelegt. Je nach den Ergebnissen der UVP würden angemessene Ausgleichsmaßnahmen vorgenommen, um eventuell entstandene Umweltschäden zu kompensieren. Nach Auffassung der Kommission stellte diese Vereinbarung eine durchaus sinnvolle Maßnahme im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens dar, die helfen solle, eine wirksame Lösung zu finden, bevor der Fall vor Gericht verhandelt werden muss.

30. Die Kommission habe die Flughafen Wien AG zu keinem Zeitpunkt als de-facto-Partei in die Verhandlungen mit Österreich einbezogen. Weder der Flughafen noch die Beschwerdeführer könnten Partei eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 258 VFEU[5] (ex-Artikel 226) des Vertrags sein. Nur bei einer bilateralen Fachsitzung zwischen der Kommission und Österreich sei ein Vertreter des Flughafens Wien zugegen gewesen, um etwaige technische Fragen zu beantworten. Überdies seien die Anwältin der Beschwerdeführer und ein Kollege von ihr im August 2007 zu einem Treffen mit der Kommission zusammengekommen. Außerdem habe sich die Kommission mit zahlreichen Schreiben und E-Mails auseinandergesetzt, die sie von ihnen erhielt, und die Einzelheiten des Falles ausführlich in mehreren längeren Telefonaten mit ihnen erörtert. Alle von ihnen vorgebrachten Argumente seien angemessen berücksichtigt worden. Die Behauptung, dass der Ablauf der Verhandlungen zwischen der Kommission und Österreich die Beschwerdeführer ungerechtfertigt benachteiligt habe, sei daher unbegründet.

31. Da die erste Baumaßnahme im Jahr 1999 begonnen habe, sei es sinnvoll gewesen, das Jahr 1999 als Grundlage für die UVP heranzuziehen. Das nächstgelegene Datum vor der Durchführung des Projekts als Beginn des Referenzzeitraums auszuwählen, entspreche dem Zweck der Richtlinie 85/337.

32. Die Beschwerdeführer hätten Zugang zu einem Dokument gefordert, das sie als „Vereinbarung zwischen der Europäischen Kommission und der Republik Österreich über die Durchführung einer ex-post-UVP" bezeichneten. Mit Schreiben vom 5. Mai 2008 sei den Beschwerdeführern mitgeteilt worden, dass es abgesehen von dem im Internet veröffentlichten Konzept für eine ex-post-UVP keine derartige gesonderte Vereinbarung gebe. Das Ergebnis der Verhandlungen sei vollständig in dem Konzept enthalten.

33. Abschließend erklärte die Kommission, dass sie die Beschwerde in Anbetracht dessen für unbegründet erachte. Es liege in ihrem Ermessen, bei ihren Entscheidungen in anhängigen Vertragsverletzungsverfahren, die sie in Ausübung ihrer Funktion als Hüterin der Verträge treffe, die Bereitschaft des Mitgliedstaats zu berücksichtigen, seine Pflichten so wahrzunehmen, dass dem betreffenden Gemeinschaftsrecht, gegen das angeblich verstoßen wurde, die größte praktische Wirkung verliehen wird.

34. Die Beschwerdeführer wiesen in ihren Anmerkungen darauf hin, dass die Flughafen Wien AG sehr weitreichende Ausbaumaßnahmen gesetzt und für diese keine vorherige UVP durchgeführt habe. Dies sei möglich gewesen, da die Hauptaktionäre der Flughafen Wien AG die Bundesländer Wien und Niederösterreich seien. Die niederösterreichischen Behörden hätten die Pflicht zur Durchführung einer UVP bewusst ignoriert. Obwohl der Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht offensichtlich und eindeutig sei, habe die Kommission auf eine Klage vor dem Gerichtshof verzichtet.

35. Zu dem der Kommission vorgelegten Konzept für eine „ex-post-UVP" führten die Beschwerdeführer aus, dass es offensichtlich aus der Feder der Vertreter der Flughafen Wien AG stamme. Dieses Konzept sei nur auf der Flughafen-Homepage an versteckter Stelle veröffentlicht worden, eine Veröffentlichung von österreichischer staatlicher Seite habe es nie gegeben. Den Bürgervertretern sei keine Möglichkeit eingeräumt worden, zu diesem Konzept Stellung zu nehmen, das sie eher zufällig entdeckten, nachdem es bereits beschlossen war. Jegliche Verpflichtungserklärung von Seiten der Republik Österreich zur Durchführung einer UVP fehle. Überdies werde in dem Konzept von einem „Umweltverträglichkeitsbericht" und nicht von einer „Umwelt-verträglichkeitsprüfung" gesprochen, weshalb es irreführend sei. Inhaltlich suche das Dokument die UVP-Pflicht zu verneinen. Die Beschwerdeführer wiesen ferner darauf hin, dass das Dokument lediglich besage, dass die für die Durchführung der ex-post-UVP zuständige österreichische Behörde erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmt werden würde. Es sei kein Mechanismus festgelegt worden, der eine Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit der UVP sicherstellen könnte. Insbesondere scheine keine Rechtsmittelbefugnis für die Parteien vorgesehen zu sein. Die Frage, wer im Verfahren Parteistellung habe, sei offen gelassen.

36. Die Kommission habe davon gesprochen, dass die ex-post-UVP im Einklang mit den Artikeln 5 bis 10 der Richtlinie 85/337 durchgeführt würde. Nach Ansicht der Beschwerdeführer müsse jedoch auch Artikel 10a (Zugang von Mitgliedern der Öffentlichkeit, die ein Interesse an einer UVP haben, zu einem Überprüfungsverfahren) zur Anwendung kommen, der 2003 eingeführt wurde und bis 2005 umzusetzen war.

37. Nicht nur der Flughafen Wien, auch die zuständige österreichische Staatssekretärin ließen in der Öffentlichkeit verkünden, dass keine UVP erforderlich sei. Die nach österreichischem Recht für eine „normale" UVP des Flughafens Wien zuständige Behörde habe mitgeteilt, dass es sich nicht um eine ex-post-Umweltverträglichkeitsprüfung, sondern um einen ex-post-Umweltverträglichkeitsbericht handle, der keine ansonsten mit einer UVP verbundene Rechtswirkung zeige.

38. Die Beschwerdeführer hätten die Kommission auf diese Fragen aufmerksam gemacht, jedoch keine befriedigende Antwort erhalten.

39. Zur Frage des Referenzjahres führten die Beschwerdeführer aus, dass sie der Kommission umfangreiches Material zum Nachweis für die Sondersituation im Jahre 1999 vorgelegt hätten, in dem die Flugbewegungen in der Westeinflugschneise sich verdoppelt hätten. Offizieller Grund dafür sei die Sanierung der zweiten Landebahn gewesen. Dennoch sei diese Steigung nie mehr ganz zurückgenommen worden. Die im Konzept angesetzte Zahl der Überflüge sei die höchste Zahl, die es in Wien bisher gegeben habe. Somit seien jegliche Vergleiche mit der möglichen künftigen Flughafenaktivität eine Farce.

40. Abschließend erklärten die Beschwerdeführer, dass dem Effizienzgebot („effet utile") in Bezug auf die Richtlinie 85/337 nicht Genüge getan worden sei.

41. Nach Prüfung dieser Darlegungen war der Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass er weitere Angaben benötige. Daher ersuchte er die Kommission, (1) zu erläutern, wie sie sicherstellt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung objektiv ausgeführt wird, da doch das Konzept für die ex-post-UVP auf den ersten Blick den Eindruck erwecke, unter Mitwirkung einer Beratungsfirma von der Flughafen Wien AG selbst verfasst worden zu sein, (2) zu der Aussage der Bezirkshauptmannschaft Wien-Umgebung Stellung zu nehmen, dass das Verfahren im vorliegenden Fall aus einem ex-post-Umweltverträglichkeitsbericht und nicht aus einer ex-post-Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe, was bedeute, dass dieses Verfahren nicht die rechtlichen Auswirkungen einer UVP habe, (3) zu erklären, welche österreichische Behörde für das Verfahren verantwortlich ist, (4) zu der Ansicht der Beschwerdeführer Stellung zu nehmen, dass bei der ex-post-UVP auch Artikel 10a der Richtlinie 85/337 anwendbar sein sollte und (5) zu erläutern, ob und, wenn ja, in welcher Form Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit Zugang zu einem Überprüfungsverfahren haben.

42. Die Kommission führte in ihrer Antwort aus, dass nach gängiger Praxis der Projektträger die UVP selbst durchführe; anschließend werde sie der zuständigen nationalen Behörde zur weiteren Prüfung vorgelegt. Die einzelstaatlichen Behörden verfügten nicht über die nötigen Kapazitäten und Mittel, um bei allen ihnen zur Genehmigung unterbreiteten Vorhaben selbst eine vollständige UVP vorzunehmen. Hierdurch werde die Objektivität des Verfahrens nicht gefährdet, da die zuständigen Behörden nach wie vor die Verantwortung dafür trügen, aus der ihnen vorgelegten UVP die geeigneten Schlussfolgerungen zu ziehen. Die Kommission habe keinen Grund für die Annahme, dass Österreich seinen diesbezüglichen Pflichten nicht nachkommen würde.

43. Naturgemäß könne eine ex-post-UVP die Regeln für eine ex-ante UVP nicht einhalten. Der Begriff „ex-post-UVP" sei kein Rechtsbegriff. Er sei im nichttechnischen Sinn für das verwendet worden, was der Simulation einer „ex-ante-UVP" gemäß der Richtlinie 85/337 entspricht. Österreich habe nur deshalb den Begriff „ex-post-Umweltverträglichkeitsprüfung" vermieden und dafür „ex-post Umweltverträglichkeitsbericht" verwendet, um deutlich zu machen, dass erteilte Genehmigungen zu beachten sind.

44. Das österreichische Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) habe die Verantwortung für die „ex-post-UVP" übernommen.

46. Über Artikel 10a der Richtlinie 85/337 sei zwischen der Kommission und Österreich keine Vereinbarung getroffen worden. Österreich habe sich jedoch verpflichtet, die Öffentlichkeit zu der „ex-post-UVP" anzuhören, und es werde für die Analyse der Ergebnisse der „ex-post-UVP" zuständig sein. Die Kommission sei der Auffassung, dass die unter die „ex-post-UVP" fallenden Aspekte entsprechend Artikel 10a der Richtlinie 85/337 einer rechtlichen Prüfung unterzogen werden können.

47. Die Rechtsanwältin, die die vorliegende Beschwerde einreichte, habe darauf hingewiesen, dass sie im Namen von 27 Bürgerinitiativen handele. Eine davon sei die AFLG („Antifluglärmgemeinschaft - Verein gegen entschädigungslose Grundentwertung durch Flugverkehr"). Im Juni 2008 habe eine österreichische Bürgerin, die Mitglied der AFLG sei, eine Klage beim österreichischen Verfassungsgerichtshof eingereicht. Sie habe den Verfassungsgerichtshof gebeten zu bestätigen, dass Österreich die UVP-Richtlinie 85/337/EWG nicht ordnungsgemäß angewandt habe, und von Österreich eine Entschädigung für die Genehmigung des Ausbaus des Wiener Flughafens gefordert. Demnach würden die Beschwerdeführer, die die vorliegende Beschwerde eingereicht haben, auch das Interesse der fraglichen Klägerin vertreten, und es bestehe ein Zusammenhang zwischen der beim österreichischen Verfassungsgerichtshof eingereichten Klage und der vorliegenden Beschwerde. Daher sollte die vorliegende Beschwerde nach Auffassung der Kommission gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten für unzulässig erklärt werden.

48. Die Beschwerdeführer wiesen in ihren Anmerkungen darauf hin, dass ein Projektträger der zuständigen Behörde keine Umweltverträglichkeitsprüfung, sondern eine Umweltverträglichkeitserklärung vorlege. Die Behörde lege diese Erklärung dann zur Einsichtnahme und Erörterung auf.

49. Das BMVIT habe die Ausbauten am Flughafen Wien bewilligt. Hätte das Ministerium rechtmäßig gehandelt, so hätte es die UVP-Pflicht relevieren müssen. Es liege also ein eindeutiger Fall eines Interessenkonflikts vor. Nach derzeitiger Rechtslage wäre in Österreich als UVP-Behörde für den Flughafen Wien in erster Instanz die niederösterreichische Landesregierung zuständig.

50. Ein Umweltverträglichkeitsbericht stelle nach österreichischem Recht keinen überprüfbaren Rechtsakt dar. Selbst wenn am Ende des derzeitigen Verfahrens ein formeller Bescheid erlassen würde (was aber nicht beabsichtigt sein dürfte), wäre dieser für die Bürger nicht anfechtbar. Eine Überprüfungsmöglichkeit im Sinne des Artikels 10a der Richtlinie 85/337 sei somit ausgeschlossen.

51. Die Logik der Ausführungen der Kommission, dass das vorliegende Beschwerdeverfahren für unzulässig angesehen werden müsse, sei den Beschwerdeführern nicht klar. Das beim österreichischen Verfassungsgerichtshof anhängige Verfahren sei ein völlig anderes als das gegenständliche.

52. Nach Prüfung der Antwort der Kommission und der Anmerkungen der Beschwerdeführer gelangte der Bürgerbeauftragte zu dem Schluss, dass er für die Bearbeitung dieser Beschwerdesache weitere ergänzende Auskünfte benötigte. Er ersuchte daher die Kommission, (1) zu dem Argument der Beschwerdeführer Stellung zu nehmen, dass durch die Hinzuziehung des BMVIT ein eindeutiger Interessenkonflikt vorliege, (2) im Lichte der Ausführungen der Beschwerdeführer zu erläutern, weshalb ihres Erachtens Artikel 10a der Richtlinie 85/337 zur Anwendung gelangen könnte und zu erklären, warum von Österreich nicht die ausdrückliche Zusicherung zur Anwendbarkeit dieses Artikels eingeholt wurde, als die Kommission der Durchführung einer ex-post-UVP zustimmte und (3) zu erläutern, warum 1999 als Referenzjahr sinnvoll erscheine, wenn „das nächstgelegene Datum vor der Durchführung des Projekts" herangezogen werden soll. Ferner ersuchte der Bürgerbeauftragte die Kommission, sich zu Punkt (3) der Vorwürfe der Beschwerdeführer (zur Überwachung der laufenden UVP) zu äußern, der ursprünglich nicht in die Untersuchung aufgenommen worden war.

53. Die Kommission erklärte in ihrer Antwort, dass es gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 85/337 dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen bleibe, die zuständigen Behörden für die Durchführung einer UVP zu bestimmen. Außerdem sei es gängige Praxis, dass die Behörde, die ein Projekt genehmigt, auch die Umweltfolgenabschätzung übernimmt. Die Tatsache, dass das BMVIT mehrere Genehmigungen für den Wiener Flughafen erteilte, rechtfertige nicht die Behauptung, es habe voreingenommen gehandelt. Davon abgesehen habe das BMVIT nur einen Teil der Vorhaben genehmigt. Abschließend sei festzustellen, dass letztlich nicht das BMVIT darüber zu entscheiden hatte, ob eine UVP durchgeführt wird, sondern das Land Niederösterreich.

54. Um den Ergebnissen der ex-post-UVP praktische Wirkung zu verleihen, habe sich Österreich nach Maßgabe seiner Rechtsordnung und unter Wahrung seiner Verfahrensautonomie verpflichtet, diese Ergebnisse zu berücksichtigen und erforderlichenfalls den Flughafen aufzufordern, eine entsprechende Änderung der Genehmigung zu beantragen. Dies stehe in Einklang mit den Feststellungen des Gerichtshofs in der Rechtssache C-201/02. Bezüglich der Frage, wie die Ergebnisse der ex-post-UVP zu berücksichtigen seien und ob auch die erteilte Genehmigung angepasst werden müsse, vertrete die Kommission die Auffassung, dass Österreich nach einer öffentlichen Erörterung sowie einer behördlichen Überprüfung der Ergebnisse und des Verfahrens eine Verwaltungsentscheidung erlassen müsse. Normalerweise sollte es nach österreichischem Recht bei einer solchen Verwaltungsentscheidung zumindest für die betroffenen Nachbarn eine Überprüfungsmöglichkeit geben. Artikel 10a der Richtlinie 85/337 könnte dahingehend auszulegen sein, dass im Zusammenhang mit einer Verwaltungsentscheidung über weitere Maßnahmen infolge der ex-post-UVP der Zugang zu Gerichten ermöglicht wird.

55. Die Kommission habe sich nicht um die ausdrückliche Zusicherung Österreichs zur Anwendbarkeit von Artikel 10a der UVP-Richtlinie bemüht, als der Durchführung einer ex-post-UVP zugestimmt wurde, da Artikel 10a der Richtlinie 85/337 materielles Recht sei und nicht zum Gegenstand einer Vereinbarung mit Mitgliedstaaten gemacht werden könne.

56. Zur Wahl des Referenzjahres merkte die Kommission an, dass es sich bei der ersten Baumaßnahme, die 1999 anlief, um den Ausbau der Start- und Landebahn 16/34 gehandelt habe. Logischerweise habe die verbleibende Start- und Landebahn 11/29 ein größeres Verkehrsaufkommen bewältigen müssen, da sie zeitweilig die Start- und Landebahn 16/34 ersetzen musste. Allerdings habe der Flugverkehr insgesamt zwischen 1998 und 1999 nicht signifikant zugenommen. Davon abgesehen sei die Diskussion darüber, ob das Jahr 1998 oder 1999 zugrunde gelegt werden sollte, nicht wirklich relevant. Das Basisjahr werde nur zur Kalibrierung des Modells herangezogen, anhand dessen eine Prognose über die mutmaßlichen Auswirkungen der 15 Projekte über einen Projektionszeitraum bis 2020 erstellt wird. Das Jahr 1999 sei deshalb ausgewählt worden, weil für dieses Jahr verlässliche Daten vorlagen.

57. Die Kommission habe Österreich gebeten, einen weiteren Fortschrittsbericht vorzulegen, aus dem hervorgehen würde, dass die Ergebnisse der ex-post-UVP veröffentlicht wurden und wie vorgesehen eine öffentliche Anhörung stattgefunden hat. Darüber hinaus verfolge die Kommission die ex-post-UVP und deren letztendliche Umsetzung entsprechend den Grundsätzen, die der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache C-201/02 aufführte. Die Kommission bekräftigte, dass sie das Vertragsverletzungsverfahren erst dann einstellen werde, wenn sie sich vergewissert habe, dass etwaige relevante Auswirkungen angemessen bewertet worden sind und Österreich insbesondere die nötigen Schritte eingeleitet hat, um den Prüfungsergebnissen praktische Wirkung zu verleihen.

58. Die Beschwerdeführer trugen in ihren Anmerkungen vor, dass das BMVIT die wichtigsten Teile des Projekts genehmigt habe. Nach Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie 85/337 müsse die Öffentlichkeit vor der zuständigen Behörde sofort an den Entscheidungsverfahren beteiligt werden. Zuständige Behörde sei jedoch die niederösterreichische Landesregierung.

59. Der Aussage der Kommission, dass Österreich „nach Maßgabe seiner Rechtsordnung" handele, setzten die Beschwerdeführer entgegen, dass die österreichischen Behörden die Befugnis hätten, auf eigene Initiative eine (ordnungsgemäße) UVP einzuleiten, dazu aber alle kaum gewillt seien.

60. Die Äußerungen der Kommission in Bezug auf Artikel 10a der Richtlinie 85/337 seien ihnen unverständlich.

61. Die Beschwerdeführer stimmten der Kommission insoweit zu, als die Entscheidung für das Jahr 1998 oder 1999 nicht relevant sei, wenn die Gesamtzahl der Flüge zugrunde gelegt werde. Im vorliegenden Fall seien jedoch die Beurteilungen und Sachverständigengutachten auf der Grundlage der Verteilung der Flugbewegungen auf die Pisten erstellt worden. Indem die Zahlen von 1999, als sich die Flugbewegungen auf der Piste 11/29 gegenüber 1998 fast verdoppelt hatten, ohne die nötige Bereinigung verwendet wurden, sei die ex-post UVA vollkommen sinnlos geworden.

62. Da der österreichische Verfassungsgerichtshof den von der Kommission erwähnten Antrag abgewiesen habe, sei die Zulässigkeit der vorliegenden Beschwerde nicht zu bezweifeln.

Die Beurteilung des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

63. Der Bürgerbeauftragte nimmt das Argument der Kommission zur Kenntnis, dass die vorliegende Beschwerde aufgrund von Artikel 1 Absatz 3 seines Statuts für unzulässig erachtet werden sollte. Die Kommission stützte sich dabei auf die Tatsache, dass eine österreichische Bürgerin, die Mitglied einer der 27 Bürgerinitiativen ist, die die vorliegende Beschwerde einreichten, den österreichischen Verfassungsgerichtshof gebeten hatte zu bestätigen, dass Österreich die UVP-Richtlinie 85/337/EWG nicht ordnungsgemäß angewandt habe, und von Österreich eine Entschädigung für die Genehmigung des Ausbaus des Wiener Flughafens gefordert hatte.

64. Nach Artikel 1 Absatz 3 seines Statuts darf der Bürgerbeauftragte „nicht in ein schwebendes Gerichtsverfahren eingreifen oder die Rechtmäßigkeit einer gerichtlichen Entscheidung in Frage stellen". Überdies muss der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 2 Absatz 7 seines Statuts eine Beschwerde für unzulässig erklären oder ihre Prüfung beenden, wenn es ein Gerichtsverfahren über die in der an ihn gerichteten Beschwerde „behaupteten Sachverhalte" gibt.

65. Im vorliegenden Fall geht es um den Umgang der Kommission mit einer Vertragsverletzungsbeschwerde der Beschwerdeführer. Damit ist nach Ansicht des Bürgerbeauftragten klar, dass sich die vorliegende Beschwerde inhaltlich von dem Fall unterscheidet, der offenbar dem österreichischen Verfassungsgerichtshof vorgetragen wurde. Die Auffassung der Kommission, dass die vorliegende Beschwerde für unzulässig erachtet werden sollte, ist somit unbegründet.

66. Im Verlauf der Untersuchung haben die Beschwerdeführer mehrfach das Verhalten der österreichischen Behörden und der Flughafen Wien AG in diesem Fall gerügt. Um Missverständnissen vorzubeugen, sei daran erinnert, dass der Bürgerbeauftragte laut dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU lediglich befugt ist, möglichen Missständen in der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union nachzugehen. Im Statut des Bürgerbeauftragten ist ausdrücklich festgelegt, dass Handlungen anderer Behörden oder Personen nicht Gegenstand von Beschwerden beim Bürgerbeauftragten sein können. Daher betrifft die vorliegende Entscheidung lediglich die Frage, ob ein Missstand in der Tätigkeit der Kommission vorlag.

Zum Vorgehen der Kommission im allgemeinen

67. Wie der Bürgerbeauftragte feststellt, stimmen die Kommission und die Beschwerdeführer darin überein, dass Österreich gegen die Richtlinie 85/337 verstieß, indem es für das Vorhaben am Flughafen Wien keine ex-ante-UVP durchführte. Darüber hinaus stellt er fest, dass die Beschwerdeführer nicht bestreiten, dass die betreffenden Baumaßnahmen bereits abgeschlossen oder sehr weit fortgeschritten waren, als die Kommission Kenntnis von dieser Vertragsverletzung erlangte.

68. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben und alle durch das Unterlassen einer UVP entstandenen Schäden zu ersetzen. Dabei sind die Einzelheiten des Verfahrens nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie „Sache eines jeden Mitgliedstaats, sie dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln (Äquivalenzprinzip), und die Ausübung der von der Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsprinzip)".[6]

69. Die Kommission machte geltend, das es sowohl angemessen als auch im Sinne dieses Urteils gewesen sei, von Österreich die Durchführung einer ex-post-UVP zu verlangen, anhand derer die Umweltauswirkungen des Projekts objektiv und entsprechend den in der Richtlinie 85/337 festgelegten Kriterien geprüft werden und die es ermöglicht, auf einer wissenschaftlichen Grundlage zu prüfen, ob Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden müssten.

70. Der Bürgerbeauftragte hält dieses Herangehen im Prinzip sowohl für angemessen als auch für sinnvoll. Er verweist auf die von den Beschwerdeführern selbst getroffene Aussage, dass sie diesen Ansatz nicht rundweg ablehnen und dass es im vorliegenden Fall darum gehe, in Bezug auf die Richtlinie 85/337 dem Effizienzgebot („effet utile") Genüge zu tun.

71. Es ist jedoch zu prüfen, ob die praktische Umsetzung dieses Ansatzes im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht und den Grundsätzen der guten Verwaltungspraxis erfolgte.

Zur Umsetzung des von der Kommission verfolgten Ansatzes

72. Der Bürgerbeauftragte nimmt zur Kenntnis, dass die Beschwerdeführer zwei spezifische Argumente und einen allgemeineren Vorwurf vorbrachten, die sich auf die praktische Umsetzung des von der Kommission verfolgten Ansatzes bezogen.

73. Was das Argument der Beschwerdeführer betrifft, dass die Kommission von der üblichen Verfahrensweise abgewichen sei, indem sie mit Österreich eine ex-post-UVP aushandelte, reicht nach Ansicht des Bürgerbeauftragten der Hinweis auf seine vorstehenden allgemeinen Ausführungen zum Ansatz der Kommission. Natürlich sollte eine UVP vor der Durchführung eines Projekts erfolgen. Im vorliegenden Fall stand die Kommission jedoch vor dem Problem, dass keine solche UVP erfolgt war und die fraglichen Baumaßnahmen zu dem Zeitpunkt, als sie von dieser Tatsache Kenntnis erhielt, bereits abgeschlossen bzw. sehr weit fortgeschritten waren. Wie bereits angemerkt, erachtet der Bürgerbeauftragte das Herangehen der Kommission an diese Situation im Prinzip für angemessen und sinnvoll.

74. Ferner rügten die Beschwerdeführer, dass die Kommission die Flughafen Wien AG, nicht aber sie selbst, in die Verhandlungen mit Österreich einbezogen und sie somit ungerechtfertigt benachteiligt habe. Die Kommission erklärte in ihrer Stellungnahme, dass (a) sie die Flughafen Wien AG zu keinem Zeitpunkt als de-facto-Partei in die Verhandlungen mit Österreich einbezogen habe, (b) weder der Flughafen Wien noch die Beschwerdeführer Partei eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 258 VFEU (ex-Artikel 226) sein könnten, und (c) nur bei einer bilateralen Fachsitzung zwischen der Kommission und Österreich ein Vertreter des Flughafens Wien zugegen gewesen sei, um etwaige technische Fragen zu beantworten. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten haben die Beschwerdeführer keinerlei Beweise vorgebracht, die die Argumente der Kommission widerlegen würden. Daher kann dieser Aspekt des Vorwurfs der Beschwerdeführer nicht als begründet angesehen werden.

75. Die Beschwerdeführer machten ferner geltend, dass die Kommission das den Flughafen Wien betreffende Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich nicht ordnungsgemäß durchführe, da sie nicht für die ordnungsgemäße Durchführung der „ex-post" UVP sorge. Im Zusammenhang mit dem letzten Punkt kritisierten die Beschwerdeführer insbesondere, dass (a) die Kommission es Österreich zu Unrecht erlaubt habe, der Prüfung das Jahr 1999 als Referenzjahr zugrunde zu legen, (b) kein offizielles Dokument veröffentlicht worden sei, in dem die Ergebnisse der Verhandlungen über das Konzept der ex-post-UVP festgehalten wurden, und (c) die Prüfung nicht angemessen überwacht werde.

76. Zum zweiten dieser Argumente, d. h. zu Punkt (b), führte die Kommission aus, dass die Beschwerdeführer Zugang zu einem Dokument gefordert hätten, das sie als „Vereinbarung zwischen der Europäischen Kommission und der Republik Österreich über die Durchführung einer ex-post-UVP" bezeichneten. Sie habe den Beschwerdeführern jedoch mitgeteilt, dass es abgesehen von dem im Internet veröffentlichten Konzept für eine ex-post-UVP keine derartige gesonderte Vereinbarung gebe. Das Ergebnis der Verhandlungen sei vollständig in dem Konzept enthalten. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die Beschwerdeführer die Aussage der Kommission, es gebe kein offizielles Dokument über die Ergebnisse ihrer Verhandlungen mit den österreichischen Behörden, nicht angefochten haben. Somit ist das oben genannte Argument der Beschwerdeführer nicht stichhaltig. Allerdings stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Art und Weise, in der die österreichischen Behörden an die Durchführung der mit der Kommission vereinbarten ex-post-UVP gingen, etliche Zweifel und Fragen aufkommen lässt. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten hätten sich diese Schwierigkeiten ohne Weiteres vermeiden lassen, wenn der genaue Inhalt der Vereinbarung rechtzeitig klar dargelegt worden wäre, beispielsweise in einem Schreiben der Kommission an die Republik Österreich, das genauen Aufschluss über den Umfang der ex-post-UVP und die dabei zu beachtenden Vorschriften gegeben hätte.

77. Der Vorwurf der Beschwerdeführer, dass die Kommission nicht für die ordnungsgemäße Durchführung der ex-post-UVP gesorgt habe, besteht zwangsläufig aus zwei Teilen, nämlich (1) dass die österreichischen Behörden die ex-post-UVP nicht ordnungsgemäß durchführten, und (2) dass die Kommission ihren diesbezüglichen Pflichten nicht nachgekommen sei. Der Bürgerbeauftragte ist eindeutig nur zur Untersuchung der zweiten Aussage befugt, da er (wie bereits unter Punkt 66 erwähnt) nicht die Handlungsweise von Institutionen prüfen kann, die keine Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union sind.

78. Es steht aber auch fest, dass der Bürgerbeauftragte die Vorwürfe der Beschwerdeführer über Mängel bei der ex-post-UVP berücksichtigen muss, um feststellen zu können, ob die Kommission ihrer Pflicht zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der ex-post-UVP nachgekommen ist. Dabei wird er die Vorwürfe jedoch nicht inhaltlich beurteilen. Unter den gegebenen Umständen kann und muss der Bürgerbeauftragte lediglich prüfen, ob die Kommission angemessen auf diese Vorwürfe reagiert hat.

79. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten lassen sich vier Fragen ausmachen, was die von den Beschwerdeführern behaupteten Mängel bei der Handhabung der ex-post-UVP durch die österreichischen Behörden angeht. Es handelt sich dabei (1) um die von den österreichischen Behörden verwendete Terminologie, (2) um die für die ex-post-UVP zuständige Behörde, (3) um das bei der ex-post-UVP verwendete Bezugsjahr, und (4) um die Möglichkeit der Bürger, die Ergebnisse der ex-post-UVP in einem Gerichtsverfahren anzufechten.

80. Zur ersten der obigen Fragen merkt der Bürgerbeauftragte an, dass die österreichischen Behörden durchweg von einem „Umweltverträglichkeitsbericht" und nicht von einer „Umweltverträglichkeitsprüfung" sprechen. Auf den ersten Blick - und wie die Beschwerdeführer zu Recht vortragen - hat es den Anschein, dass sich diese beiden Termini deutlich voneinander unterscheiden. Während der Begriff „Bericht" in der Regel für eine Beschreibung oder Zusammenfassung bestehender Sachverhalte verwendet wird, lässt der Begriff „Prüfung" auf eine Untersuchung bestehender Sachverhalte anhand bestimmter Kriterien schließen. Die Kommission hat sicherlich Recht, wenn sie darauf hinweist, dass der Begriff „ex-post-UVP" kein Rechtsbegriff sei und im nichttechnischen Sinn für das verwendet worden sei, was der Simulation einer „ex-ante-UVP" gemäß der Richtlinie 85/337 entspricht. Der Kommission zufolge hatte Österreich nur aus dem Grunde den Begriff „ex-post-Umweltverträglichkeitsprüfung" vermieden und dafür den Ausdruck „ex-post-Umweltverträglichkeitsbericht" verwendet, um deutlich zu machen, dass erteilte Genehmigungen zu beachten sind.

81. Von dieser Erklärung ist der Bürgerbeauftragte nicht vollständig überzeugt. Es ist nämlich schwer verständlich, was die österreichischen Behörden daran gehindert haben sollte, den Begriff „ex-post-UVP" zu verwenden und zugleich deutlich zu machen, dass erteilte Genehmigungen zu beachten sind. Darüber hinaus ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Sache der nationalen Gerichte, "festzustellen, ob nach nationalem Recht die Möglichkeit besteht, eine bereits erteilte Genehmigung zurückzunehmen oder auszusetzen, um dieses Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß den Anforderungen der Richtlinie 85/337 zu unterziehen".[7] Somit folgt aus dem Gemeinschaftsrecht nicht, dass eine bereits erteilte Genehmigung unbedingt zu beachten ist, auch wenn eine eigentlich erforderliche UVP unterlassen wurde. Dennoch erscheint der Hinweis angebracht, dass die von den österreichischen Behörden verwendete Terminologie verglichen mit den inhaltlichen Aspekten der ex-post-UVP ohnehin nur von zweitrangiger Bedeutung ist.

83. Was die zweite der oben genannten Fragen angeht, so nimmt der Bürgerbeauftragte zur Kenntnis, dass die mit der Durchführung der ex-post-UVP beauftragte Behörde das BMVIT ist und die Kommission nicht bestritten hat, dass dieses Ministerium einige Genehmigungen für das betreffende Vorhaben erteilte. Da (a) die Richtlinie 85/337 vorschreibt, dass solche Genehmigungen nur erteilt werden sollen, nachdem vorher eine UVP - falls eine solche erforderlich ist - durchgeführt wurden und (b) die Kommission einräumt, dass im vorliegenden Falle eine UVP erforderlich gewesen wäre, ergibt sich der Schluss, dass die ex-post-UVP einer Behörde anvertraut wurde, die es ursprünglich versäumt zu haben scheint, sich zu vergewissern, dass die Richtlinie 85/337 beachtet wurde. In Anbetracht dessen erscheint das Argument der Beschwerdeführer, dass durch die Hinzuziehung des BMVIT ein offensichtlicher Interessenkonflikt entstanden sei, auf den ersten Blick durchaus begründet zu sein.

84. Keines der der Argumente, die die Kommission in diesem Zusammenhang bislang vorgetragen hat, vermag zu überzeugen. Erstens liegt es gewiss vollständig im Ermessen der Mitgliedstaaten, die zuständigen Behörden für die Durchführung einer UVP zu bestimmen. Es ließe sich natürlich fragen, ob dies bedeutet, dass ein Mitgliedstaat eine Behörde auch dann nach freiem Ermessen bestimmen kann, wenn dadurch möglicherweise ein Interessenkonflikt entsteht. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist es jedoch nicht nötig, dieser Frage hier weiter nachzugehen, hat doch die Kommission selbst erklärt, dass in diesem Falle nicht das BMVIT darüber zu entscheiden hatte, ob eine UVP durchgeführt wird, sondern das Land Niederösterreich. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die österreichischen Behörden also offenbar nicht diejenige Behörde mit der ex-post-UVP betrauten, die für die eigentlich erforderliche ex-ante UVP zuständig gewesen wäre. Unter diesen Umständen ist der Bürgerbeauftragte nicht überzeugt, dass Fragen wie die nach einem potenziellen Interessenkonflikt seitens der Behörde, die für die Durchführung der ex-post-UVP bestimmt wurde, von der Kommission nicht geprüft werden könnten. Zweitens hat der Bürgerbeauftragte keinen Grund, das von der Kommission vorgebrachte Argument anzuzweifeln, es sei gängige Praxis, dass die Behörde, die ein Projekt genehmigt, auch die Folgenabschätzung übernimmt. Ein potenzieller Interessenkonflikt kann jedoch gar nicht erst entstehen, wenn ein Projekt nach ordnungsgemäßer Durchführung einer UVP genehmigt wird. Im vorliegenden Fall liegt das Problem darin, dass die betreffende Behörde das Projekt zunächst genehmigte und dann mit einer ex-post-UVP betraut wurde. Drittens könnte der Umstand, dass das BMVIT nur einen Teil der Genehmigungen für den Flughafen Wien erteilt hatte den potenziellen Interessenkonflikt gewiss mildern. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Auffassung, dass dieser Umstand nicht ausreicht, um einen potenziellen Interessenkonflikt gänzlich auszuschließen.

85. Um eventuellen Missverständnissen vorzubeugen, hält der Bürgerbeauftragte den ergänzenden Hinweis für nützlich, dass er das BMVIT nicht der Voreingenommenheit verdächtigt. Er hat jedoch volles Verständnis dafür, dass die Beschwerdeführer einen Interessenkonflikt für gegeben sehen, wenn eine Behörde mit einer ex-post-UVP betraut wird, nachdem sie zuvor einen Teil der Genehmigungen für das betreffende Projekt erteilt hat.

86. Zur dritten der genannten Fragen merkt der Bürgerbeauftragte an, dass die Kommission ursprünglich argumentierte, es sei sinnvoll gewesen, das Jahr 1999 als Grundlage für die UVP heranzuziehen, da die erste Baumaßnahme im Jahr 1999 begonnen habe. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten wäre es jedoch in diesem Fall logischer gewesen, 1998 als Referenzjahr heranzuziehen, d. h. das Jahr unmittelbar vor Projektbeginn. In Erwiderung auf eine konkrete Frage zu diesem Punkte wies die Kommission darauf hin, dass für 1999 verlässliche Daten vorgelegen hätten, und beschränkte sich ansonsten auf die Aussage, dass der Flugverkehr insgesamt zwischen 1998 und 1999 nicht signifikant zugenommen habe und die Diskussion darüber, welches Jahr zugrunde gelegt werden sollte, nicht wirklich relevant sei. In diesem Zusammenhang erklärte die Kommission, dass es sich bei der ersten Baumaßnahme, die 1999 anlief, um den Ausbau der Start- und Landebahn 16/34 gehandelt habe; logischerweise habe die verbleibende Start- und Landebahn 11/29 ein größeres Verkehrsaufkommen bewältigen müssen, da sie zeitweilig die Start- und Landebahn 16/34 ersetzen musste. Die Beschwerdeführer haben nicht bestritten, dass die Entscheidung für das Jahr 1998 oder 1999 nicht relevant ist, wenn die Gesamtzahl der Flüge zugrunde gelegt wird. Sie trugen jedoch vor, dass die Beurteilungen und Sachverständigengutachten auf der Grundlage der Verteilung der Flüge auf die Pisten erstellt worden seien und dass sich die Flugbewegungen auf der Piste 11/29 im Jahre 1999 gegenüber 1998 fast verdoppelt hätten. Dies scheint ein triftiges Argument zu sein, da die Verteilung der Flüge auf die Pisten sicherlich Einfluss auf die Umweltauswirkungen dieser Flüge haben könnte. In Anbetracht dessen hat die Kommission nach Ansicht des Bürgerbeauftragten nicht hinlänglich erklärt, warum es angemessen war, 1999 und nicht 1998 als Bezugsjahr zu verwenden.

87. Zur vierten der oben angeführten Fragen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Beschwerdeführer in ihren abschließenden Bemerkungen erklärten, der diesbezügliche Standpunkt der Kommission sei ihnen unverständlich. Nach sorgfältiger Prüfung der betreffenden Aussagen muss der Bürgerbeauftragte anmerken, dass er diese Ansicht der Beschwerdeführer teilt, auch nachdem er die Kommission um eine konkrete Stellungnahme zu diesem Punkt ersucht hat.

88. Nach Artikel 10a der Richtlinie 85/337, der im Jahre 2003 durch die Richtlinie 2003/35 eingeführt wurde,[8] müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass „Mitglieder der Öffentlichkeit" unter bestimmten Voraussetzungen „Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die die Bestimmungen dieser Richtlinie über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten".

89. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist das damit gewährte Recht von wesentlicher Bedeutung, wenn es darum geht, die ordnungsgemäße Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß Richtlinie 85/337 sicherzustellen. Deshalb kann er nur schwer nachvollziehen, warum die Frage der Anwendbarkeit des Artikels 10a der Richtlinie 85/337 offenbar nicht Gegenstand der Vereinbarung zwischen der Kommission und den österreichischen Behörden war, zumal dieser Artikel erst 2003 in die Richtlinie aufgenommen wurde, während die Projektarbeiten bereits 1999 angelaufen waren. Die Kommission erklärte, sie habe sich nicht um die ausdrückliche Zusicherung Österreichs zur Anwendbarkeit von Artikel 10a der Richtlinie 85/337 bemüht, als der Durchführung einer ex-post-UVP zugestimmt wurde, da Artikel 10a der UVP-Richtlinie materielles Recht sei und nicht zum Gegenstand einer Vereinbarung mit Mitgliedstaaten gemacht werden könne. Dieses Argument ist dem Bürgerbeauftragten unverständlich. Unabhängig davon, ob Artikel 10a materielles Recht oder Verfahrensrecht darstellt, leuchtet nicht ein, was die Kommission daran gehindert haben könnte, von den österreichischen Behörden eine ausdrückliche Zusicherung über die Beachtung dieser Bestimmung einzuholen, sofern sie im vorliegenden Fall anwendbar war.

90. Zu dieser letzten Frage, die zweifelsohne von wesentlicher Bedeutung ist, merkt der Bürgerbeauftragte an, dass die Kommission auf eine entsprechende Frage die Auffassung äußerte, „dass die unter die ‚ex-post-UVP' fallenden Aspekte entsprechend Artikel 10a der Richtlinie 85/337 einer rechtlichen Prüfung unterzogen werden können". Vom Bürgerbeauftragten um weitere und präzisere Ausführungen zu dieser Thematik ersucht, erklärte die Kommission, dass „Österreich nach einer öffentlichen Erörterung sowie einer behördlichen Überprüfung der Ergebnisse und des Verfahrens eine Verwaltungsentscheidung erlassen muss. Normalerweise sollte es nach österreichischem Recht bei einer solchen Verwaltungsentscheidung zumindest für die betroffenen Nachbarn eine Überprüfungsmöglichkeit geben. Artikel 10a der Richtlinie 85/337, der Artikel 9 Absatz 2 des Aarhus-Übereinkommens Wirkung verleiht, ist selbst im Rahmen einer ex-post-UVP dahingehend auszulegen, dass im Zusammenhang mit einer Verwaltungsentscheidung über weitere Maßnahmen infolge der ex-post-UVP der Zugang zu Gerichten ermöglicht wird".

91. Der Bürgerbeauftragte weist auf die weitere Aussage der Kommission hin, dass „sich Österreich nach Maßgabe seiner Rechtsordnung und unter Wahrung seiner Verfahrensautonomie verpflichtet hat, die Ergebnisse der ex-post-UVP zu berücksichtigen und erforderlichenfalls den Flughafen aufzufordern, eine entsprechende Änderung der Genehmigung zu beantragen".

92. Den vorstehenden Aussagen liegt die Annahme zugrunde, dass die ex-post-UVP zu einer „Verwaltungsentscheidung" der österreichischen Behörden führen wird. Ausgehend von den Unterlagen, die die Beschwerdeführer vorgelegt haben, hält der Bürgerbeauftragte es keineswegs für sicher, dass eine solche Entscheidung erlassen werden wird. Selbst gesetzt den Fall, dass sie tatsächlich getroffen wird, erachtet der Bürgerbeauftragte die bisherigen Darlegungen der Kommission für unbefriedigend. Sollte eine entsprechende Entscheidung ergehen, würde sie sich (folgt man der Logik der Kommission) darauf beschränken, dass der Flughafen aufgefordert wird, entsprechende Änderungen der Genehmigungen zu beantragen. Der Kommission zufolge „sollte" es nach österreichischem Recht bei einer solchen Verwaltungsentscheidung „normalerweise" eine Überprüfungsmöglichkeit geben, und Artikel 10a der Richtlinie 85/337 „könnte" dahingehend auszulegen sein, dass er in solchen Fällen der Zugang zu einem Überprüfungsverfahren ermöglicht. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten scheint die Kommission also selbst nicht sicher zu sein, ob die Möglichkeit besteht, das Ergebnis der ex-post-UVP im Einklang mit Artikel 10a der Richtlinie 85/337 zu überprüfen. Überdies erwecken die diesbezüglichen Aussagen der Kommission den Eindruck, dass sie es den interessierten Parteien - d. h. den betroffenen Bürgern - überlassen will herauszufinden, ob eine solche Möglichkeit besteht oder nicht. Der Bürgerbeauftragte erachtet dieses Herangehen nicht für sonderlich bürgerfreundlich. Jedenfalls hat sich die Kommission bislang nicht dazu geäußert, ob ein Überprüfungsverfahren nach Artikel 10a der Richtlinie, wenn es denn im vorliegenden Fall überhaupt verfügbar ist, auch den Fall erfassen könnte, dass die österreichischen Behörden keine weiteren Maßnahmen für erforderlich halten oder dass die Bürger die Maßnahmen der österreichischen Behörden für unzureichend ansehen.

Schlussfolgerung

93. Im Lichte der oben genannten Umstände vertritt der Bürgerbeauftragte den Standpunkt, dass er zum jetzigen Zeitpunkt nicht zu der Schlussfolgerung gelangen kann, dass die Kommission für die ordnungsgemäße Durchführung der ex-post-UVP gesorgt und somit das den Flughafen Wien betreffende Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich ordnungsgemäß geführt hat.

94. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass bisher weder die ex-post-UVP noch die Untersuchung der Kommission abgeschlossen sind.

95. Was die ex-post-UVP angeht, so ist nach Auskunft der Beschwerdeführer vom 21. Oktober 2009 mittlerweile der „Ex-post-Umweltverträglichkeitsbericht" auf der Website des BMVIT[9] abrufbar, und bis 3. Dezember 2009 können dazu Stellungnahmen abgegeben werden.

96. Zur Überprüfung durch die Kommission möchte der Bürgerbeauftragte anmerken, dass die Kommission den Beschwerdeführern vor der Einleitung der vorliegenden Untersuchung mitteilte, sie werde die Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens erst dann befürworten, wenn die ex-post-UVP sowie eventuell daraus abzuleitende Ausgleichsmaßnahmen durchgeführt wurden. In ihrer Antwort auf das zweite Ersuchen des Bürgerbeauftragten um ergänzende Auskünfte führte die Kommission aus, sie verfolge die ex-post-UVP und deren letztendliche Umsetzung entsprechend den Grundsätzen, die der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache C-201/02 aufführte. Die Kommission bekräftigte, dass sie das Vertragsverletzungsverfahren erst dann einstellen werde, wenn sie sich vergewissert habe, dass etwaige relevante Auswirkungen angemessen bewertet worden sind und Österreich insbesondere die nötigen Schritte eingeleitet hat, um den Prüfungsergebnissen praktische Wirkung zu verleihen.

97. Obwohl der Umgang der Kommission mit der Vertragsverletzungsbeschwerde der Beschwerdeführer bisher unbefriedigend ist, weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass sich die Kommission die Entscheidung über ihr weiteres Vorgehen im vorliegenden Fall vorbehalten hat, bis sie die Ergebnisse der ex-post-UVP der österreichischen Behörden erhalten und geprüft hat. Der Bürgerbeauftragte hat keinen Grund, die entsprechenden Aussagen der Kommission anzuzweifeln. Da die Kommission in diesem Fall somit noch keine endgültige Stellungnahme abgegeben hat, wäre es nach Ansicht des Bürgerbeauftragten momentan nicht sinnvoll, seine Untersuchung zu diesem Fall im Hinblick auf den hier zu prüfenden Beschwerdepunkt fortzusetzen.

B. Der Vorwurf, dass Österreich bevorzugt behandelt und gedeckt werde

98. Die Beschwerdeführer trugen vor, die Kommission (1) lasse Österreich eine Vorzugsbehandlung zuteil werden, indem sie davon absehe, ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof einzuleiten, obwohl sie eine eindeutige Verletzung des Gemeinschaftsrechts festgestellt habe, und (2) bemühe sich, Österreich zu decken und die Vertragsverletzung zu vertuschen.

99. In ihrer Stellungnahme erklärte die Kommission diesen Vorwurf für unbegründet. Es sei seit Jahren ihre Praxis, eine Lösung in Form einer ex-post-UVP zu suchen, wenn ein Mitgliedstaat vor der Erteilung der Genehmigung keine UVP gemäß Richtlinie 85/337 durchgeführt hat. Dieser Ansatz sei beispielsweise bei den Vertragsverletzungsverfahren 2004/2080 (Bau einer Autobahn in Spanien) und 2004/5143 (Abfalldeponie in Spanien) praktiziert worden.

100. Die Beschwerdeführer führten in ihren Anmerkungen aus, der Grund für ihre Verärgerung und ihre Auffassung, dass Österreich eine Vorzugsbehandlung zuteil wurde, liege darin, dass die Kommission die offensichtliche Nichtbereitschaft Österreichs zur Durchführung einer ordnungsgemäßen UVP vollkommen ignorierte.

101. Der Bürgerbeauftragte erachtet die Erläuterungen der Kommission für plausibel. Daher ist er der Auffassung, dass die Beschwerdeführer ihren Vorwurf nicht belegt haben.

C. Schlussfolgerungen

Auf der Grundlage seiner Untersuchung zu dieser Beschwerde schließt der Bürgerbeauftragte die Untersuchung mit der folgenden Schlussfolgerung ab:

Es gibt momentan keinen Anlass für weitere Untersuchungen zu dieser Angelegenheit, was den Vorwurf anlangt, dass die Kommission das den Flughafen Wien betreffende Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich nicht ordnungsgemäß durchführe.

Es wird kein Missstand in der Verwaltungstätigkeit festgestellt, was den Vorwurf anlangt, dass die Kommission Österreich bevorzugt behandelt und versucht habe, diesen Mitgliedstaat zu decken.

Der Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass die Kommission die vorliegende Entscheidung gebührend beachten wird, wenn sie ihre endgültige Entscheidung über die Vertragsverletzungsbeschwerde der Beschwerdeführer trifft. Den Beschwerdeführern steht es selbstredend frei, sich erneut an den Bürgerbeauftragten zu wenden, falls sie mit der endgültigen Entscheidung der Kommission nicht zufrieden sind.

Die Beschwerdeführer und die Kommission werden von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Straßburg, den 2. Dezember 2009


[1] ABl. L 175, S. 40. Diese Richtlinie wurde zuletzt geändert durch die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 (ABl. L 156, S. 17) und die Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 (ABl. L 140, S. 114).

[2] Rechtssache C-2/07, Paul Abraham u. a., Slg. 2008, I-1197.

[3] Rs. C-201/02 Delena Wells, Slg. 2004, I-723, Randnummern 64-66 und 68.

[4] Dem Bürgerbeauftragten wurde eine Kopie dieses Dokuments vorgelegt.

[5] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

[6] Rs. C-201/02 Delena Wells, Slg. 2004, I-723, Randnummern 64 und 66/67.

[7] Rs. C-201/02 Delena Wells, Slg. 2004, I-723, Randnummern 64 und 66/67.

[8] Siehe Fußnote 1.

[9] Auf http:///www.bmvit.gv.at/verkehr/luftfahrt/flughaefen/verfahren/index.html. In diesem Bericht (siehe dort S. 16) werden die gegenständlichen Einzelprojekte als umweltverträglich eingestuft.