Strasbourg, den 17. september 2003

Den 29. maj 2002 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand om manglende oplysninger og afslag på begæring om aktindsigt fra Rådets side.

Den 1. juli 2002 fremsendtes klagen til Rådets generalsekretær. Den 18. oktober 2002 fremsendte Rådet sin udtalelse. Den 28. oktober 2002 videresendtes Rådets udtalelse til Dem med en opfordring til at fremsætte eventuelle bemærkninger. De synes ikke at have fremsendt sådanne bemærkninger.

Den 27. marts 2003 fremsatte Ombudsmanden et forslag til henstilling til Rådet i Deres sag og underrettede Dem om dette samme dag. Den 26. maj 2003 sendte Rådet sin detaljerede udtalelse til Ombudsmanden. Den 12. juni 2003 videresendtes den detaljerede udtalelse til Dem med en opfordring til at fremsætte eventuelle bemærkninger. De synes ikke at have fremsendt sådanne bemærkninger.

Jeg skriver nu til Dem for at underrette Dem om resultaterne af de foretagne undersøgelser.

KLAGEN

I maj 2002 indgav et dansk medlem af Europa-Parlamentet en klage over Rådet vedrørende en begæring om aktindsigt i dokumenter af 3. december 2001, som var fremsat i henhold til forordning 1049/2001(1). Klageren anmodede Rådet om syv typer dokumenter, hvoraf tre gav anledning til klagen til Ombudsmanden. Klageren beskrev dokumenterne på følgende måde:

1. En fuldstændig liste over alle komitéer og arbejdsgrupper i de europæiske institutioner, hvor repræsentanter for Rådet og/eller medlemslandene deltager, herunder oversigter over deres medlemmer.

2. Lister over, hvem der har fået rejsegodtgørelser og/eller dagpenge i år 2000 ved møder i de europæiske institutioner, udbetalt fra Rådet eller medlemslandene.

3. En fuldstændig oversigt over alle møder i Ministerrådet og Rådets arbejdsgrupper vedrørende åbenhed i Ministerrådet med arbejdsdokumenter og referater for den periode, hvor man har drøftet udkastet til den nye åbenhedsforordning.

Den 17. januar 2002 svarede Rådet på klagerens begæring. Rådet bemærkede som udgangspunkt, at forordning 1049/2001 kun vedrører eksisterende dokumenter.

For så vidt angår den første type dokument, oplyste Rådet klageren om, at han kan finde en liste over de medlemmer, der deltager i de enkelte rådsmøder, i de pressemeddelelser, der offentliggøres efter hvert møde. Rådet fremsendte endvidere et dokument med titlen ”Extract from the Interinstitutional Directory - who's who in the European Union”. Dette dokument indeholder oplysninger om selve Rådet samt den seneste fortegnelse over de udvalg og arbejdsgrupper, der er involveret i Rådets forberedende arbejde.

For så vidt angår den anden type dokument, oplyste Rådet, at sådanne lister ikke eksisterer; at det ikke udbetaler dagpenge til mødedeltagere, men refunderer rejseudgifter udelukkende på baggrund af de afholdte udgifter og kun ved forevisning af dokumentation.

For så vidt angår den tredje type dokument, fremsendte Rådet følgende:

– en fortegnelse over møder i Rådet og dets forberedende organer (i dette tilfælde COREPER II og Informationsgruppen), som er afholdt siden den 28. januar 2000, hvilket er den dato, hvor Kommissionen fremsatte sit forslag til en forordning om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter;

– alle arbejdsdokumenter og rapporter vedrørende møder i Informationsgruppen, COREPER II og Rådet for hele den periode, hvor der blev forhandlet om forordning 1049/2001, med undtagelse af følgende udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste:

– dokument 7594/00 om lovens virkning, udformning og anvendelsesområde;

– dokument 7184/01 om behandling af følsomme dokumenter;

– dokument 8002/01 indeholdende juridiske bemærkninger vedrørende lovens udarbejdelse.

Som begrundelse for at afslå aktindsigt i disse juridiske udtalelser anførte Rådet, at det ville være til skade for beskyttelsen af den interne juridiske rådgivning til Rådet, som anført i artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001, og at Rådet i fravær af specifikke argumenter, som kunne pege på en særlig tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet, havde konkluderet, at beskyttelsen af adgangen til intern juridisk rådgivning alt i alt vejede tungere end offentlighedens interesse i udbredelse af dokumenterne.

Rådet tilføjede, at denne undtagelse, bortset fra dokumentnummeret og emnet for disse juridiske udtalelser, gælder for hele indholdet i dokumenterne. Det var derfor ikke muligt at give delvis aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning 1049/2001.

Den 7. februar 2002 indgav klageren en genfremsat begæring. For så vidt angår fortegnelserne over udvalg og arbejdsgrupper, anførte klageren, at de oplysninger, som Rådet havde fremsendt, ikke var fyldestgørende eller struktureret på en sådan måde, at det var muligt at strukturere alle udvalg og arbejdsgrupper og deres medlemmer. Klageren gentog endvidere sin begæring om lister over, hvem der har fået rejsegodtgørelser og/eller dagpenge i år 2000 ved møder i de europæiske institutioner udbetalt fra Rådet eller medlemsstaterne. For så vidt angår de tre juridiske udtalelser, udbad klageren sig specifikke begrundelser for at afslå aktindsigt.

Rådet svarede den 8. april 2002. Rådet gentog, at de fortegnelser over udvalg og arbejdsgrupper, som klageren havde anmodet om, ikke eksisterer. Det ville være umuligt eller særdeles tidskrævende at føre sådanne fortegnelser, navnlig eftersom udvalgenes og arbejdsgruppernes sammensætning ofte ændres.

Den liste over personer, der har modtaget rejsegodtgørelse og/eller dagpenge, som klageren anmoder om, eksisterer heller ikke. Rådet fremhævede, at reglerne om forsvarlig økonomisk forvaltning er blevet overholdt, samt at udbetalingen af godtgørelse kontrolleres af Revisionsretten.

For så vidt angår de tre juridiske udtalelser, gentog Rådet, at rådgivning fra Rådets Juridiske Tjeneste ifølge artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001 ikke skal udbredes, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne. Rådet anførte, at det ikke er godtgjort, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse, idet de juridiske udtalelser, som i dette tilfælde, drejer sig om udarbejdelse af lovgivning. Rådet begrundede denne holdning ved at henvise til retspraksis i henhold til de tidligere bestemmelser om aktindsigt i dokumenter.

På baggrund af ovenstående henvendte klageren sig til Ombudsmanden og fremsatte følgende påstande mod Rådet:

1. Det er i strid med god forvaltningsskik, at Rådet ikke har udarbejdet en liste over alle de udvalg og arbejdsgrupper i de europæiske institutioner, hvori repræsentanter for Rådet og medlemsstaterne deltager. En sådan liste bør omfatte navnene på medlemmerne af disse udvalg og arbejdsgrupper.
2. Det er i strid med god forvaltningsskik, at Rådet ikke har udarbejdet eller fremskaffet en liste over alle de personer, der har modtaget rejsegodtgørelse og/eller dagpenge fra Rådet eller medlemsstaterne i 2000 i forbindelse med møder i de europæiske institutioner.
3. Rådet har uretmæssigt givet afslag på adgang til de juridiske udtalelser, som klageren har anmodet om aktindsigt i. Navnlig har Rådet givet afslag rent generelt, selv om reglerne kræver en individuel vurdering af hver begæring.

UNDERSØGELSEN

Rådets udtalelse

I sin udtalelse fremsatte Rådet i det væsentlige følgende:

Liste over udvalg og arbejdsgrupper

Forordning 1049/2001 vedrører kun eksisterende dokumenter. Der er en formodning om, at et dokument ikke eksisterer, såfremt den berørte institution hævder dette(2). Denne formodning kan imidlertid afkræftes på grundlag af relevante og samstemmende indicier, som imidlertid ikke er fremlagt i denne sag.

Klageren fremfører ikke argumenter til støtte for sit synspunkt, hvorefter udarbejdelsen af de ønskede lister er en følge af god forvaltningsskik. Rådet fører ganske rigtigt en liste over Rådets egne forberedende organer, som er offentligt tilgængelig på internettet og er blevet sendt til klageren. Denne liste opfylder Rådets forvaltningsbehov og giver offentligheden et fuldt overblik over alle de udvalg og arbejdsgrupper, som deltager i forberedelsen af Rådets arbejde. Borgerne kan på baggrund af denne liste samt det offentlige register over dokumenter indgive specifikke begæringer om de dokumenter, som forelægges udvalgene og arbejdsgrupperne. Rådet kan ikke se, at der er behov for at føre lister over andre udvalg og arbejdsgrupper, der ikke har noget med Rådets arbejde at gøre, og hvor repræsentanter for medlemsstaterne deltager.

Med hensyn til navne på deltagerne i møder i Rådets forberedende organer kan disse arbejdsgrupper sammensætning skifte fra møde til møde og nogle gange i løbet af det enkelte møde, idet det står medlemsstaterne frit for at vælge, hvem der skal repræsentere dem. Det ville derfor være en tung administrativ byrde for Generalsekretariatet for Rådet, hvis det skulle føre en fuldstændig og opdateret liste over alle deltagere i møderne. Sådanne lister er heller ikke nødvendige for den interne forvaltning i Generalsekretariatet for Rådet, og det er heller ikke påvist, at det er af væsentlig interesse for offentligheden at få adgang til disse oplysninger.

Liste over personer, der har modtaget rejsegodtgørelse og/eller dagpenge

Rådet gentog sine tidligere bemærkninger til klageren. Ifølge Rådet varetager de nuværende bestemmelser og kontrolorganer i tilstrækkelig grad Fællesskabernes økonomiske interesser. Det er derfor unødvendigt at føre en liste som den, klageren ønsker udarbejdet, ud fra hensynet til god forvaltningsskik.

Adgang til udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste

Rådet gentog den holdning, det gav udtryk for som svar på klagerens genfremsatte begæring. Denne holdning foregriber dog ikke den individuelle undersøgelse af hvert dokument, som der stilles krav om i de nuværende bestemmelser om aktindsigt med henblik på at fastslå, om udbredelsen af dokumentet reelt kan tænkes at være til skade for en af de interesser, som undtagelsen har til formål at beskytte, idet der navnlig tages hensyn til muligheden for at give delvis aktindsigt i de pågældende dokumenter. Ved fornyet gennemgang af beslutningen ud fra dette synspunkt har Rådet besluttet at give aktindsigt med hensyn til punkt 1-10 i dokument 7184/01 og til indledningen og punkt 1 og 2 i dokument 7594/00.

Med hensyn til resten af de omhandlede dokumenter bekræfter Rådet sin beslutning om at give afslag på aktindsigt, som angivet i Rådets svar på den genfremsatte begæring fra klager.

Ombudsmanden sendte Rådets udtalelse til klageren med en opfordring til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.

Forslaget til henstilling

Ved afgørelse af 27. marts 2003 fremsatte Ombudsmanden et forslag til henstilling over for Rådet vedrørende klagerens tredje påstand. Grundlaget for forslaget til henstilling, fremsat i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut, var følgende:

1. Klageren gør gældende, at Rådet uretmæssigt har givet afslag på aktindsigt i udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste. Han anfører, at Rådet har givet afslag på aktindsigt i de juridiske udtalelser rent generelt, selv om reglerne kræver en individuel vurdering af hver begæring.
2. Rådet anfører, at rådgivning fra Rådets Juridiske Tjeneste ifølge artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001 ikke skal udbredes, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne. Som svar på klagerens begæring og genfremsatte begæring anførte Rådet, at undtagelsen gjaldt for hele indholdet i de tre juridiske udtalelser: dokument 7594/00, 7184/01 og 8002/01. I sin udtalelse om den nærværende klage anfører Rådet, at dets generelle holdning ikke foregriber den individuelle undersøgelse af hvert dokument, samt at Rådet ved fornyet gennemgang af beslutningen har besluttet at give aktindsigt i dokument 7594/00 og 7184/01.
3. Ombudsmanden bemærker, at afslag på aktindsigt i dokument 7594/00 også er genstand for en anden klage til Ombudsmanden over Rådet, nemlig 1542/2000/(PB)(SM)IJH. I forbindelse med denne sag fremsatte Ombudsmanden et forslag til henstilling til Rådet, efterfulgt af en særlig rapport til Europa-Parlamentet den 12. december 2002. Europa-Parlamentet har endnu ikke taget stilling til den særlige rapport. Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden ikke, at der er behov for yderligere undersøgelser inden for rammerne af nærværende klage. Ombudsmanden vil imidlertid underrette Europa-Parlamentet om, at Rådet har indvilliget i at give klageren i nærværende sag delvis aktindsigt i dokument 7594/00.
4. For så vidt angår de to andre dokumenter, minder Ombudsmanden om, at ovennævnte forslag til henstilling og særlige rapport tager udgangspunkt i, at der skal skelnes mellem forskellige typer juridiske udtalelser. Udtalelser, der fremsættes i forbindelse med en eventuel kommende retssag, svarer til en meddelelse fra en advokat til en klient. De bør derfor normalt være undtaget fra udbredelse i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning 1049/2001. Derimod bør udtalelser om lovforslag normalt offentliggøres, når lovgivningsprocessen er afsluttet. De bør kun være undtaget, hvis institutionen i overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001 kan godtgøre, at udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
5. Med hensyn til nærværende sag betyder dette, at dokument 7184/01 og 8002/01 er udtalelser om lovforslag, og at den pågældende lovgivningsprocedure er afsluttet. Ombudsmanden fremsatte derfor et forslag til henstilling, som ligner det forslag til henstilling, der blev fremsat i sag 1542/2000/(PB)(SM)IJH, om at Rådet bør genoverveje klagerens begæring og give aktindsigt i dokument 7184/01 og 8002/01, medmindre en eller flere af undtagelserne, med undtagelse af artikel 4, stk. 3, andet led, i forordning 1049/2001, finder anvendelse.

Rådets detaljerede udtalelse

I den detaljerede udtalelse oplyste Rådet Ombudsmanden om, at spørgsmålet om, hvorvidt og på hvilke betingelser udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste vedrørende (udkast) til retsakter er omfattet af undtagelserne i forordning 1049/2001, i øjeblikket behandles af Retten i Første Instans (sag T-84/03, Maurizio Turco mod Rådet). Rådet afholdt sig derfor fra at kommentere substansen i forslaget til henstilling.

Ombudsmanden sendte Rådets detaljerede udtalelse til klageren med en opfordring til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.

AFGØRELSEN

1 Liste over udvalg og arbejdsgrupper

1.1 Klageren gør gældende, at det er i strid med god forvaltningsskik, at Rådet ikke har udarbejdet en liste over alle de udvalg og arbejdsgrupper i de europæiske institutioner, hvori repræsentanter for Rådet og medlemsstaterne deltager. En sådan liste bør omfatte navnene på medlemmerne af disse udvalg og arbejdsgrupper.

1.2 Ifølge Rådet er der ikke behov for at føre lister over udvalg og arbejdsgrupper, der ikke har noget med Rådets arbejde at gøre. Rådet fører en liste over sine egne forberedende organer, og denne liste opfylder Rådets forvaltningsbehov og giver offentligheden et fuldt overblik over alle de udvalg og arbejdsgrupper, som deltager i forberedelsen af Rådets arbejde. Borgerne kan på baggrund af denne liste samt det offentlige register over dokumenter indgive specifikke begæringer om dokumenter. Med hensyn til at medtage navne på deltagerne i møder i Rådets forberedende organer anfører Rådet, at det ville være en tung administrativ byrde at føre en fuldstændig og opdateret liste, idet sammensætningen af arbejdsgrupperne ofte skifter. Sådanne lister er heller ikke nødvendige for den interne forvaltning i Generalsekretariatet for Rådet, og det er heller ikke påvist, at det er af væsentlig interesse for offentligheden at få adgang til disse oplysninger.

1.3 Ombudsmanden minder om, at det er et generelt princip for god forvaltningsskik, at medlemmer af offentligheden skal have de oplysninger, de begærer(3). Ombudsmanden bemærker, at Rådet stiller en del af de oplysninger, klageren anmoder om, til rådighed i form af en offentligt tilgængelig liste over sine egne forberedende organer. Efter Ombudsmandens mening synes Rådets forklaring på, hvorfor den ikke fører de andre lister, som klageren anmoder om, at være rimelig. Ombudsmanden finder derfor ingen tilfælde af fejl eller forsømmelser med hensyn til dette aspekt af sagen.

2 Liste over personer, der har modtaget rejsegodtgørelse og/eller dagpenge

2.1 Klageren gør gældende, at det er i strid med god forvaltningsskik, at Rådet ikke har udarbejdet eller fremskaffet en liste over alle de personer, der har modtaget rejsegodtgørelse og/eller dagpenge fra Rådet eller medlemsstaterne i 2000 i forbindelse med møder i de europæiske institutioner.

2.2 Ifølge Rådet udbetaler det ikke dagpenge til medlemmer, og der findes ingen lister over modtagere af rejsegodtgørelse og/eller dagpenge. Rådet anfører, at de nuværende bestemmelser og kontrolorganer i tilstrækkelig grad varetager Fællesskabernes økonomiske interesser, og det derfor er unødvendigt at føre en liste som den, klageren ønsker udarbejdet, ud fra hensynet til god forvaltningsskik.

2.3 Ombudsmanden bemærker, at klageren henviser til rejseudgifter og dagpenge, som udbetales af enten Rådet eller medlemsstaterne. For så vidt angår rejsegodtgørelse eller dagpenge, som udbetales af medlemsstaterne, er Ombudsmanden ikke bekendt med nogen regler eller principper, ifølge hvilke Rådet skal føre lister over modtagere af sådanne godtgørelser.

2.4 Med hensyn til den rejsegodtgørelse, der udbetales af Rådet, bemærker Ombudsmanden, at Rådet nægter, at der eksisterer en liste over modtagere. Ombudsmanden anerkender, at det at oprette en sådan liste og gøre den tilgængelig for offentligheden kunne fremme større ansvarlighed ved at give borgerne mulighed for at føre ægte og effektivt tilsyn med udøvelsen af Fællesskabets institutioners beføjelser og dermed øge tilliden til forvaltningen. Ombudsmanden er imidlertid ikke bekendt med nogen regler eller principper, der forpligter Rådet, og som kunne give anledning til at konkludere, at undladelse af at føre en sådan liste er et tilfælde at fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden finder derfor ingen tilfælde af fejl eller forsømmelser med hensyn til dette aspekt af sagen.

3 Adgang til udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste

3.1 Klageren gør gældende, at Rådet uretmæssigt har givet afslag på hans begæring om aktindsigt i udtalelser fra Rådets Juridiske Tjeneste.

3.2 Af ovennævnte grunde fremsatte Ombudsmanden et forslag til henstilling om, at Rådet bør genoverveje klagerens begæring og give aktindsigt i dokument 7184/01 og 8002/01, medmindre en eller flere af undtagelserne, med undtagelse af artikel 4, stk. 3, andet led, i forordning 1049/2001, finder anvendelse.

3.3 Rådet afholdt sig fra at kommentere substansen i Ombudsmandens forslag til henstilling, idet der i øjeblikket verserer en sag ved Retten i Første Instans (sag T-84/03, Maurizio Turco mod Rådet), som omhandler samme spørgsmål vedrørende fortolkningen af forordning 1049/2001. Ombudsmanden skal derfor overveje at udarbejde en særlig rapport til Europa-Parlamentet.

Ombudsmanden minder om, at Europa-Parlamentet allerede er blevet underrettet om Ombudsmandens synspunkter vedrørende disse spørgsmål i den særlige rapport, som Ombudsmanden forelagde den 12. december 2002 i sag 1542/200/(PB)(SM)IJH. Endvidere er Ombudsmanden blevet oplyst om, at Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender i lyset af den igangværende retslige behandling af sag T-84/03 har besluttet ikke at udarbejde en betænkning om den særlige rapport.

I lyset heraf mener Ombudsmanden ikke, at det ville være hensigtsmæssigt at udarbejde endnu en særlig rapport, hvorfor der ikke er behov for yderligere undersøgelser i nærværende sag.

4 Konklusion

På baggrund af Ombudsmandens undersøgelse af denne klage synes der ikke at have foreligget et tilfælde af fejl eller forsømmelser fra Rådets side med hensyn til klagerens to første påstande, og der synes ikke at være behov for yderligere undersøgelser med hensyn til den tredje påstand. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Generalsekretæren for Rådet vil ligeledes blive underrettet om denne afgørelse.

Med venlig hilsen

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145 af 31.5.2001, s. 43.

(2) Sag T-311/00, British American Tobacco mod Kommissionen, dom af 25. juni 2002, præmis 35, og sag T-123/99, JT's Corporation mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 3269, præmis 58.

(3) See Article 22 of the European Code of Good Administrative Behaviour, available on the Ombudsman's website: http://www.ombudsman.europa.eu.