Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund des Besuchs

1. Der Europäische Bürgerbeauftragte leitete im Mai 2011 ein Programm für Besuche bei den EU-Agenturen ein, um eine gute Verwaltung zu fördern und bewährte Verfahren zwischen diesen EU-Einrichtungen auszutauschen. Diese Besuche werden förmlich auf der Grundlage der Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten für die Durchführung von Untersuchungen aus eigener Initiative gemäß Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union durchgeführt. Sie bieten dem Bürgerbeauftragten und den Agenturen die Möglichkeit, einen konstruktiven Dialog aufzunehmen, um eine Verwaltungskultur des Dienstes für die Bürger zu fördern und zu stärken [2].

2. Mit Schreiben vom 30. Januar 2012 teilte der Bürgerbeauftragte dem Cedefop mit, dass er im Rahmen seines Programms von Besuchen bei Agenturen beschlossen habe, das Zentrum am 22. Februar 2012 zu besuchen.

3. Das Cedefop wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 337/75 des Rates vom 10. Februar 1975 zur Errichtung eines Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung [3], zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 2051/2004 des Rates [4], errichtet. Ihre Aufgabe ist es, die Entwicklung der europäischen Berufsbildungspolitik zu unterstützen und zu deren Umsetzung beizutragen. Ihr strategisches Ziel besteht darin, die europäische Zusammenarbeit zu stärken und die Kommission, die Mitgliedstaaten und die Sozialpartner bei der Konzipierung und Umsetzung von Strategien für eine attraktive berufliche Aus- und Weiterbildung zu unterstützen, die Exzellenz und soziale Inklusion fördert. Das Cedefop hat folgende Aufgaben: Zusammenstellung ausgewählter Dokumentationen und Datenanalysen; Beitrag zur Entwicklung und Koordinierung der Forschung; Informationen zu nutzen und zu verbreiten; Förderung gemeinsamer Ansätze für Probleme der beruflichen Aus- und Weiterbildung; ein Forum für Debatten und den Austausch von Ideen bieten.

4. Dem Cedefop wurde ein Entwurf der Tagesordnung mit den spezifischen Fragen übermittelt, die der Bürgerbeauftragte erörtern wollte. Darüber hinaus teilte der Bürgerbeauftragte dem Cedefop mit, dass er aufgrund einer Verpflichtung, die er auf Ersuchen der Versammlung der Personalvertretungen der Agentur (AASC) eingegangen sei, während seines Besuchs auch mit der Personalvertretung des Cedefop zusammentreffen werde. In Ermangelung einer gewählten Personalvertretung erhielt der Bürgerbeauftragte einen Antrag auf ein Treffen von Vertretern einer Gewerkschaft im Cedefop, US-Cedefop. Der Bürgerbeauftragte stimmte einem Treffen mit den Gewerkschaftsvertretern zu. 

Der Besuch

5. Das Treffen mit der Geschäftsführung des Cedefop fand am 22. Februar 2012 statt. Es begann mit einer kurzen Präsentation des amtierenden Direktors, der dem Bürgerbeauftragten einige allgemeine Informationen über das Cedefop, seinen Auftrag und seine Organisation zur Verfügung stellte. Im Gegenzug stellte der Bürgerbeauftragte klar, dass seine Besuche formell auf der Grundlage seiner Zuständigkeit für die Durchführung von Untersuchungen aus eigener Initiative durchgeführt werden. Er weist darauf hin, dass eine Initiativuntersuchung unter anderem impliziere, dass die üblichen Verfahrensgarantien für solche Untersuchungen gelten. Dazu gehört das Recht der Agentur, den Europäischen Bürgerbeauftragten aufzufordern, Informationen und Dokumente vertraulich zu behandeln [5]. Nach diesen ersten Präsentationen hielten die Leiter verschiedener Referate Präsentationen, um Antworten auf die Fragen zu geben, die der Bürgerbeauftragte in seinem Schreiben vom 30. Januar 2012 gestellt hatte. Eine PowerPoint-Präsentation und Belege wurden dem Bürgerbeauftragten ebenfalls zur Verfügung gestellt.

6. Die folgenden Themen waren Gegenstand von Gesprächen zwischen dem Bürgerbeauftragten und der Geschäftsführung des Cedefop:

• Einhaltung des Kodex für gute Verwaltungspraxis und ethische Standards
• Transparenz, Dialog und Rechenschaftspflicht
• Auswahl und Rekrutierung
• Angebote
• Interessenkonflikte
• Fehlen einer Personalvertretung

7. Nach dem Treffen mit dem Management traf der Bürgerbeauftragte zwei Vertreter des US-Cedefop. Die Gewerkschaft äußerte sich zum Fehlen einer Personalvertretung und zu Problemen beim Informationsfluss vom Management zum Personal. Sie wiesen darauf hin, dass die Mitarbeiter des Cedefop nicht über den Besuch des Bürgerbeauftragten informiert worden seien. Sie stellten auch Fragen zum Zugang zu Dokumenten und zur Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1049/20001. 

Feststellungen und Vorschläge des Bürgerbeauftragten im Anschluss an den Besuch

8. Am 27. April 2012 übermittelte der Bürgerbeauftragte dem Cedefop einen Bericht mit seinen Erkenntnissen aus dem Besuch und den folgenden Vorschlägen [6]:

a) Zusätzlich zu seinen Zusagen, eine eigene Seite für Anträge auf Zugang zu Dokumenten einzurichten und einen Jahresbericht über die Bearbeitung solcher Anträge vorzulegen, könnte das Cedefop die Annahme förmlicher Verfahren für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten in Erwägung ziehen. Diese Verfahren sollten sowohl Erstanträge als auch Zweitanträge umfassen. Auf diese Weise könnte das Cedefop die in der Verordnung 1049/2001 festgelegten Fristen einhalten. Die Beteiligung des Rechtsberaters an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten wäre am besten geeignet und ratsam. Der Bürgerbeauftragte fügte hinzu, dass er das Cedefop gerne bei der Bereitstellung weiterer Schulungen über den Zugang zu Dokumenten und die Anwendung der Verordnung 1049/2001 unterstützen werde.

b) Der Bürgerbeauftragte forderte das Cedefop auf, zumindest die Homepage seiner Website sowie Informationen über seine Funktionen und seine Sprachenpolitik in allen 23 Vertragssprachen zur Verfügung zu stellen. Indem das Cedefop die Bürgerinnen und Bürger begrüßt, die die Website in ihrer eigenen Sprache besuchen, und ihnen ihre Funktionen erläutert, würde es deutlich machen, dass es anerkennt, dass alle Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union ein berechtigtes Interesse an seiner Arbeit haben.

c) Um die den Bewerbern in den Auswahlverfahren zur Verfügung gestellten Informationen weiter zu verbessern, forderte der Bürgerbeauftragte das Cedefop auf, die Bewerber über alle ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten zu informieren, eine Entscheidung anzufechten, mit der sie von einem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden. Die Möglichkeiten der externen Anfechtung sind das Recht, sich beim Bürgerbeauftragten zu beschweren, und das Recht, vor den Gerichten der EU eine Nichtigkeitsklage zu erheben.

d) Der Bürgerbeauftragte schlug dem Cedefop vor, seinen Standpunkt zur Offenlegung der Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses zu überdenken. 

e) Das Cedefop könnte erwägen, die Bieter über die Möglichkeit zu informieren, Rechtsbehelfe einzulegen, indem es eine Beschwerde beim Bürgerbeauftragten einreicht.

f) Der Bürgerbeauftragte forderte das Cedefop auf, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass eine Personalvertretung gewählt wird, die die Interessen des Personals vertritt.

Die Folgemaßnahmen des Cedefop zu den Vorschlägen des Bürgerbeauftragten

9. Am 18. Juli 2012 übermittelte das Cedefop seinen Aktionsplan für Folgemaßnahmen zu den Vorschlägen des Bürgerbeauftragten.

10. Insbesondere teilte das Cedefop dem Bürgerbeauftragten mit, dass es beabsichtige, auf seiner Website einen eigenen Abschnitt für den Zugang zu Dokumentenanträgen einzurichten. Die Website, die in englischer, deutscher und französischer Sprache verfügbar sein wird, bietet sofortigen Zugang zu den „meisten angeforderten Dokumenten“ des Cedefop und wird ein Antragsformular enthalten, das in Fällen zu verwenden ist, in denen das angeforderte Dokument nicht online verfügbar ist. Anfragen, die Rechtsberatung benötigen, um beantwortet zu werden, werden an den Rechtsberater weitergeleitet. Die Agentur verpflichtete sich ferner, einen Jahresbericht über ihre Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten zu veröffentlichen.

11. Das Cedefop teilte dem Bürgerbeauftragten mit, dass es ab August 2012 beabsichtige, die statischen Informationen seiner offiziellen Website, wie Informationen über seinen Auftrag und seine Haupttätigkeitsbereiche, sowie das Navigationsmenü in englischer, deutscher und französischer Sprache zur Verfügung zu stellen. Im Rahmen einer möglichen Migration zu einer neuen technologischen Lösung für ihr Webportal verpflichtete sie sich auch, die Möglichkeit einer mehrsprachigen Website mit Informationen in den 23 Amtssprachen zu prüfen. Aufgrund von Haushaltszwängen konnte dieses Projekt jedoch nicht vor 2014 beginnen.

12. Das Cedefop fügte hinzu, dass es ab Juli 2012 sowohl die Bewerber in Auswahlverfahren als auch die abgelehnten Bieter über ihr Recht auf Beschwerde beim Bürgerbeauftragten zu informieren begonnen habe, und wies darauf hin, dass eine entsprechende Erklärung nunmehr in allen einschlägigen Dokumenten und Mitteilungen enthalten sei. Das Cedefop hielt an seinem Standpunkt fest, die Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses nicht offenzulegen.

13. Schließlich teilte sie dem Bürgerbeauftragten mit, dass nach den Wahlen am 12. Juni 2012 eine neue Personalvertretung ihre Aufgaben übernommen habe.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

14. Der Bürgerbeauftragte begrüßt den konstruktiven Ansatz und die Bereitschaft des Cedefop, die meisten seiner Vorschläge umzusetzen. Insbesondere nimmt er mit Genugtuung zur Kenntnis, dass das Cedefop seine Vorschläge zur Bereitstellung von Informationen für Bieter und Bewerber im Rahmen von Personalauswahlverfahren bereits umgesetzt hat. In diesem Zusammenhang stellt er fest, dass die unlängst auf der Website des Cedefop veröffentlichten Stellenausschreibungen Informationen über die Möglichkeit enthalten, sich unter der Überschrift "Berufungsverfahren" beim Bürgerbeauftragten zu beschweren. Er vertraut darauf, dass in den Schreiben an die abgelehnten Bieter ähnliche Informationen enthalten sind.

15. Der Bürgerbeauftragte begrüßt auch den proaktiven Ansatz des Cedefop in Bezug auf den Zugang zu Dokumenten. Wie der Bürgerbeauftragte wiederholt betont hat, erfordert eine gute Verwaltung, dass das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten nicht nur so verstanden wird, dass die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU Anträge auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten ordnungsgemäß bearbeiten müssen, sondern auch so, dass Informationen und Dokumente der Öffentlichkeit proaktiv leicht zugänglich gemacht werden müssen [7]. Das Engagement des Cedefop für den direkten Zugang zu einer Reihe von Dokumenten, die für die Öffentlichkeit von Interesse sind, ist sehr zu begrüßen.  

16. Der Bürgerbeauftragte ist auch mit den Zusagen des Cedefop in Bezug auf seine Sprachenpolitik zufrieden. Er begrüßt die Bemühungen der Agentur, die Homepage ihrer Website in allen 23 Amtssprachen zur Verfügung zu stellen. Der Bürgerbeauftragte vertritt die Auffassung, dass es in Bezug auf die externe Kommunikation der EU-Organe mit den Bürgern ideal wäre, das für diese Zwecke vorgesehene Material in allen Amtssprachen zu veröffentlichen. Damit diese externe Kommunikation wirksam ist, müssen die Bürger die ihnen von den Organen zur Verfügung gestellten Informationen verstehen [8].  

17. Da er außerdem die Rolle der Personalausschüsse als wichtigster formeller Kommunikationskanal zwischen Management und Personal für sehr wichtig hält, begrüßt der Bürgerbeauftragte die Nachricht von der Wahl eines Personalausschusses.

18. In Bezug auf die Offenlegung der Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses argumentierte das Cedefop während des Besuchs des Bürgerbeauftragten, dass die Nichtoffenlegung darauf abzielt, die Mitglieder des Prüfungsausschusses vor Druck von außen zu schützen. Er forderte den Bürgerbeauftragten auf, die geringe Größe und den Standort der Agentur zu berücksichtigen. Sie stellte fest, dass ihre Bediensteten zögern würden, an Prüfungsausschüssen teilzunehmen, wenn ihre Namen bekannt gegeben würden.

19. In seinem Bericht vom 27. April 2012 nach dem Besuch hat der Bürgerbeauftragte diese Argumente sorgfältig geprüft und wie folgt geantwortet.

31. In Bezug auf die Politik des Cedefop, die Namen der Mitglieder seiner Prüfungsausschüsse nicht offenzulegen, erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass nach ständiger Rechtsprechung die Geheimhaltung in Bezug auf die Beratungen und Verfahren der Prüfungsausschüsse eingeführt wurde, um die Unabhängigkeit dieser Ausschüsse und die Objektivität ihrer Verfahren zu gewährleisten, indem sie vor jeder Einmischung und jedem Druck von außen geschützt wurden.[9] Die Einhaltung dieser Geheimhaltung schließt daher die Offenlegung der Ansichten einzelner Mitglieder der Prüfungsausschüsse aus. Nach ständiger Auffassung des Bürgerbeauftragten ist das Recht, die individuellen Ansichten der Mitglieder des Prüfungsausschusses geheim zu halten, jedoch nicht gleichbedeutend mit der Geheimhaltung ihrer Identität [10].

32. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass sich die Ansichten der Organe in Bezug auf das richtige Gleichgewicht zwischen Offenheit und den legitimen Erfordernissen der Vertraulichkeit bei der Arbeit der Prüfungsausschüsse dahingehend entwickelt haben, der Offenheit mehr Gewicht zu verleihen [11]. Er erinnert daran, dass sowohl EPSO als auch die Kommission eine gängige Praxis haben, wonach sie die Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses offenlegen. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten gewährleistet eine solche Praxis Transparenz bei den Auswahlverfahren, trägt dazu bei, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU aufzubauen und aufrechtzuerhalten, und versichert den Bewerbern, dass das Auswahlverfahren nicht mit Interessenkonflikten behaftet ist.

20. In seiner Antwort auf die Vorschläge des Bürgerbeauftragten ging das Cedefop nicht auf die oben genannten Punkte ein. Die Agentur wiederholte lediglich, dass sie es vorziehe, die Namen der Mitglieder der Prüfungsausschüsse nicht offenzulegen.

21. Der Bürgerbeauftragte bedauert den von der Agentur vertretenen Standpunkt und ist der Ansicht, dass in Bezug auf die Frage der Offenlegung der Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses die Maßnahmen des Cedefop, d. h. sowohl das Versäumnis, die vom Bürgerbeauftragten zu diesem Thema formulierten Argumente anzugehen, als auch die Antwort selbst, zeigen, dass er nicht bereit ist, einen konstruktiven Dialog mit dem Bürgerbeauftragten aufzunehmen, der der Förderung und Stärkung einer Verwaltungskultur des Dienstes für die Bürger förderlich ist.

22. Der Bürgerbeauftragte hat daher die inhaltliche Frage weiter geprüft und hält an der oben in Rn. 15 angeführten Analyse fest. Darüber hinaus weist der Bürgerbeauftragte darauf hin, dass jedes Mitglied der Öffentlichkeit, das mit einem Beamten zu tun hat, das Recht hat, den Namen dieses Beamten zu kennen. Dies ist ein Grundprinzip einer guten Verwaltung. Eine Verwaltung ohne Gesicht und Namen entfremdet [12]. Darüber hinaus ist die Geheimhaltung der Ansichten der Mitglieder der Prüfungsausschüsse nicht gleichbedeutend mit der Geheimhaltung ihrer Identität. Erstere schützt die Mitglieder der Prüfungsausschüsse vor Druck von außen, während letztere zu einem Klima der Geheimhaltung und des Misstrauens beitragen.

23. Der Bürgerbeauftragte stellt ferner fest, dass die Offenlegung der Namen der Mitglieder der Prüfungsausschüsse die Verarbeitung personenbezogener Daten durch das betreffende Organ, die betreffende Einrichtung, das betreffende Amt oder die betreffende Agentur der EU beinhaltet und daher zur Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 führt. Der Bürgerbeauftragte geht davon aus, dass die Offenlegung der Namen mit dem Recht auf Datenschutz vereinbar wäre, sofern das betreffende Organ eine Reihe von rechtlichen Anforderungen erfüllt. Dazu gehören i) der Erlass eines Beschlusses zur Festlegung der Rechtsgrundlage sowie des Zwecks und der Modalitäten einer solchen Offenlegung und ii) die Gewährleistung des Schutzes der Rechte der betroffenen Person, einschließlich des Rechts, im Voraus klare und vollständige Informationen über die Offenlegung zu erhalten, und des Widerspruchsrechts gemäß Artikel 18 der Verordnung [13].

24. Vor diesem Hintergrund unterbreitet der Bürgerbeauftragte dem Cedefop gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten einen Entwurf einer Empfehlung.

Der Empfehlungsentwurf

Auf der Grundlage der vorstehenden Feststellungen unterbreitet der Bürgerbeauftragte dem Cedefop den folgenden Entwurf einer Empfehlung:

Um Transparenz bei den Auswahlverfahren zu gewährleisten, sollte das Cedefop eine neue Strategie festlegen, die es ihm ermöglicht, die Namen der Mitglieder des Prüfungsausschusses in einer Weise offenzulegen, die den Datenschutzvorschriften entspricht.

Das Cedefop wird über diesen Empfehlungsentwurf unterrichtet.  Gemäß Artikel 3 Absatz 6 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten übermittelt das Cedefop bis zum 31. Januar 2013 eine ausführliche Stellungnahme. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 17. Oktober 2012