Thematisches Papier [i]

A. Einführung

In diesem Papier wird die Rolle von Initiativuntersuchungen (OII) bei der Arbeit des Europäischen Bürgerbeauftragten (EO) beschrieben. Die Rechtsgrundlage für OII ist in Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegt. Dies ermächtigt die Bürgerbeauftragte, Untersuchungen durchzuführen, für die sie nicht nur auf der Grundlage von Beschwerden, sondern auch aus eigener Initiative Gründe findet.

Wie die Bürgerbeauftragte ihre Befugnisse zur Durchführung von OII ausübt, ist eine Schlüsselfrage bei der Frage, wie sie ihr Mandat nutzt, um Missstände in der Verwaltungstätigkeit der EU-Organe aufzudecken. Der Rechtsrahmen für die Tätigkeiten der EO lässt einen weiten Ermessensspielraum bei der Ausübung dieser Befugnis. Der AEUV enthält die unbefristete Bestimmung, dass der Bürgerbeauftragte OII durchführen muss, "für die [sie] Gründe findet". Im Statut des Europäischen Bürgerbeauftragten ist festgelegt, dass der Bürgerbeauftragte auf eigene Initiative oder im Anschluss an eine Beschwerde alle Untersuchungen durchführt, die er für gerechtfertigt hält, um mutmaßliche Missstände bei der Tätigkeit der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft zu klären.

Aus verfahrensrechtlicher Sicht sehen die Durchführungsbestimmungen des EO vor, dass „[d]ie Verfahren, die für Untersuchungen gelten, die im Anschluss an eine Beschwerde eingeleitet werden, [soweit sie relevant sind] für [OII] gelten“.

B. Historischer Kontext

Traditionell machte der EO in zwei Hauptfällen von der Befugnis Gebrauch, OII durchzuführen. Erstens sollen Vorwürfe von Missständen in der Verwaltungstätigkeit untersucht werden, die bei Beschwerden erhoben werden, die nicht alle Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen, wie etwa Beschwerden von sogenannten nicht zugelassenen Beschwerdeführern (Nichtstaatsangehörige oder Gebietsfremde). Solche OII werden im Wesentlichen so behandelt, als wären sie Beschwerden. Zweitens die Eröffnung von OII nach Eingang einer Reihe von Beschwerden zum selben Thema. Diese OIIs zielen darauf ab, aufzudecken, ob es systemische Probleme gibt, die zu dem Problem führen, und, falls vorhanden, eine allgemeine Lösung zu finden.

Der EO hat auch, wenn auch eher sporadisch, eine OII verwendet, um eine Untersuchung auf der Grundlage anonym eingereichten Materials zu eröffnen. OII wurden auch als Struktur für Besuche bei EU-Agenturen genutzt, um eine gute Verwaltung zu fördern und bewährte Verfahren auszutauschen.

C. In jüngerer Zeit: „strategische Untersuchungen“

Seit der Annahme der Strategie – Hin zu 2019 unter der Leitung von Emily O'Reilly hat sich der Schwerpunkt der Arbeit des EO auf OII verstärkt. Die proaktive Ermittlung von Bereichen von strategischer Bedeutung durch OII ist ein zentraler Pfeiler in der Strategie der EO, größere Wirkung zu erzielen, indem sie als Triebkraft für Veränderungen in Schlüsselbereichen im Zusammenhang mit der Qualität der Arbeit der EU-Organe fungiert.

„Strategische Untersuchungen“ werden im Allgemeinen zu Themen von erheblichem öffentlichem Interesse durchgeführt, bei denen der EO einen einzigartigen Beitrag zu leisten hat und bei denen wir wahrscheinlich Veränderungen herbeiführen werden. Sie ermöglichen es der EO, scheinbar systemische Probleme in den EU-Organen zu untersuchen und positive Entwicklungen in Schlüsselbereichen wie EU-Governance, Stärkung der Bürger und Grundrechte zu fördern.

Zur Ergänzung strategischer Untersuchungen kann die EO auch „strategische Initiativen“[1] auf den Weg bringen, bei denen sie wichtige Themen verfolgt, ohne eine Untersuchung einzuleiten. Ziel ist es, die EU-Verwaltung zu ermutigen, so offen, rechenschaftspflichtig, ethisch und bürgerfreundlich wie möglich zu sein. Strategische Initiativen erfolgen in der Regel in Form eines Schreibens an den Leiter des betreffenden Organs. Sie ermöglichen es der EO, wichtige Fragen anzusprechen, ohne eine förmliche Untersuchung einleiten zu müssen und/oder Missstände in der Verwaltungstätigkeit geltend zu machen. Die EO kann bei der Einleitung einer strategischen Initiative auch feststellen, dass sie erwägen kann, zu einem späteren Zeitpunkt eine OII für das Thema zu eröffnen, wenn die Antwort des Instituts auf ihre Vorschläge nicht zufriedenstellend ist.

D. Warum OIIs?

Die Befugnis zur Durchführung von OII ist eine der entscheidenden Unterscheidungen zwischen der Rolle des EO und der anderer Stellen, die an der Überwachung der Tätigkeiten der EU-Organe, insbesondere des Gerichtshofs der Europäischen Union, beteiligt sind.

Der verstärkte Einsatz von OII durch den EO hat wohl erhebliche Vorteile für die Förderung einer guten Verwaltung. Vor allem OIIs ermöglichen es der EO, sich in ihrer Arbeit auf Themen von strategischer Bedeutung zu konzentrieren. Durch das Bemühen, potenzielle systemische Probleme in der EU-Verwaltung zu ermitteln und zu lösen, sollten OII im Allgemeinen zu Vorteilen für die breite Öffentlichkeit führen und die Wirkung der Arbeit des EO erhöhen. OII ermöglichen es dem EO auch, Angelegenheiten von erheblichem öffentlichem Interesse öffentlich bekannt zu machen und so die Verwaltungspolitik und -praxis der öffentlichen Debatte auszusetzen. Sie ermöglichen es dem EO auch, bei Bedarf schnell auf externe Ereignisse zu reagieren. Da viele der strategischen Untersuchungen der EO viel öffentliche Aufmerksamkeit erhalten haben, hat der verstärkte Einsatz von OII auch dazu beigetragen, das Bewusstsein für die Grundsätze der guten Verwaltung zu schärfen und die EO als Rechtsbehelfsmechanismus sichtbarer zu machen. All dies sollte der EO helfen, ihren Auftrag zu erfüllen, Missstände in der Verwaltungstätigkeit der EU-Organe so wirksam wie möglich aufzudecken.

Ein wesentlicher Vorteil der OII-Befugnis besteht darin, dass sie es dem Bürgerbeauftragten ermöglicht, wichtige Probleme zu untersuchen, die möglicherweise nie durch Beschwerden aufgeworfen werden. Dies könnte daran liegen, dass die betroffenen Personen Schwierigkeiten haben, sich zu beschweren (z. B. schutzbedürftige Gruppen), oder daran, dass es an konzentrierten Interessen fehlt, die bestimmte Tätigkeiten der EU-Organe prüfen. OII sollten einerseits dazu beitragen, künftigen Beschwerden vorzubeugen, indem potenzielle Probleme systemisch gelöst werden. Sie können jedoch auch in Zukunft zu einer stärkeren öffentlichen Kontrolle und Beschwerden führen, indem sie das Bewusstsein für die EO in Bereichen schärfen, in denen traditionell nicht viele Beschwerden eingegangen sind.

Beschwerden und OIIs: Die richtige Balance finden

Ombudsleute werden in der Regel als (i) Heilmittel für Personen dargestellt, die Probleme mit der öffentlichen Verwaltung haben, und (ii) als Wachhund, der eine systemische Verbesserung des Verwaltungsstandards fördert.

Auf EU-Ebene führt das Grundrecht, sich beim Bürgerbeauftragten zu beschweren, das in Artikel 43 der Charta der Grundrechte verankert ist, in Verbindung mit der Tatsache, dass die Europäische Bürgerbeauftragte als Teil des Abschnitts über die Unionsbürgerschaft nach dem AEUV eingerichtet wurde, dazu, dass der Rolle des individuellen Rechtsbehelfs große Bedeutung beigemessen wird.

Das Europäische Parlament hat jedoch den Ansatz des Wirtschaftsbeteiligten, OII stärker zu nutzen, um systemische Probleme in der EU-Verwaltung anzugehen, uneingeschränkt begrüßt und unterstützt [2].

Gleichzeitig ist in Ermangelung einer Beschwerde (die naturgemäß dazu beiträgt, eine Entscheidung über die Untersuchung einer Angelegenheit zu legitimieren) eine besondere Anstrengung erforderlich, um zu erklären, warum der EO sich für eine OII entscheidet.

Der Europäische Bürgerbeauftragte muss jedoch weiterhin die Rechte der Bürgerinnen und Bürger wahren und ein außergerichtliches Mittel zur Lösung von Problemen mit der EU-Verwaltung anbieten. Die zentrale Funktion der EO wird daher weiterhin die Hunderte von Untersuchungen sein, die jedes Jahr durchgeführt werden, mit denen die EO Zahlungsstreitigkeiten in EU-Projekten beilegt, Dokumente, Rechtsverstöße einholt und Ungerechtigkeiten behebt, die einzelnen Beschwerdeführern entstanden sind. Die Tatsache, dass der EO in der Regel nicht mehr als ein paar groß angelegte OII pro Jahr eröffnet, kann als eine Möglichkeit angesehen werden, das richtige Gleichgewicht zwischen den beiden Funktionen zu finden.

Was auch immer die treibende Kraft für eine Untersuchung ist, es bleibt die Tatsache, dass es sich nach der Eröffnung um eine EO-Untersuchung handelt. Reklamationsbasierte Anfragen und OIIs sollten nicht als binäre Optionen betrachtet werden. Beides dient der Aufdeckung von Missständen in der Verwaltungstätigkeit und der Verbesserung der EU-Verwaltung. Eine Untersuchung kann auch auf der Grundlage einer Beschwerde beginnen und nur auf eigene Initiative des Bürgerbeauftragten fortgesetzt werden, wenn der Beschwerdeführer beschließt, die ursprüngliche Beschwerde zurückzuziehen. Der Umfang einer beschwerdebasierten Untersuchung könnte auch auf andere Elemente ausgeweitet werden, die dazu führen könnten, dass Missstände in der Verwaltungstätigkeit auf eigene Initiative des Bürgerbeauftragten aufgedeckt werden. Dies scheint durch den Wortlaut von Artikel 228 AEUV bestätigt zu werden, der sich auf die Durchführung von Untersuchungen durch den Bürgerbeauftragten bezieht, für die sie nicht nur auf der Grundlage von Beschwerden, sondern auch von sich aus Gründe findet.  

E. Anlage

Rechtsrahmen für OII:

Artikel 228 AEUV: „Der Bürgerbeauftragte führt im Rahmen seiner Aufgaben Untersuchungen durch, die er entweder von sich aus oder auf der Grundlage von bei ihm […] eingereichten Beschwerden für begründet hält.“

Artikel 3 Absatz 1 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten: „Der Bürgerbeauftragte führt von sich aus oder im Anschluss an eine Beschwerde alle Untersuchungen durch, die er zur Klärung eines Verdachts auf Missstände bei der Tätigkeit der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft für gerechtfertigt hält.“

Artikel 8 der Durchführungsbestimmungen des Europäischen Bürgerbeauftragten: „Der Bürgerbeauftragte führt Untersuchungen aus eigener Initiative durch, für die er Gründe findet. Die Verfahren für Untersuchungen, die im Anschluss an eine Beschwerde eingeleitet werden, gelten, soweit sie relevant sind, für Untersuchungen aus eigener Initiative.“

[1] Eine Liste der strategischen Initiativen finden Sie hier: http://www.ombudsman.europa.eu/de/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Siehe z. B. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Dieses Papier wurde vom Referat Strategische Untersuchungen ausgearbeitet und am 20. September 2017 fertiggestellt.