Die Rolle des Bürgerbeauftragten in modernen parlamentarischen Demokratien
Keynote Einführung - 18. November 2015
Emily O'Reilly

Guten Tag,

Ich freue mich, dieses Seminar zu einem der wichtigsten Themen eröffnen zu können, und zwar in einer Woche, in der Bürgerbeauftragte und andere Verteidiger universeller menschlicher Werte aufgerufen sind, unsere Rolle bei der Bewältigung der vielfältigen Herausforderungen zu spielen, mit denen Europa heute konfrontiert ist.

Zunächst möchte ich den Opfern und Familien derjenigen, die bei den Anschlägen von Paris ums Leben kamen, mein Beileid aussprechen und meinen tiefen Wunsch zum Ausdruck bringen, dass alle unsere Führer den Mut, die Weisheit und die Menschlichkeit finden, einen Weg durch diese Krisen zu finden und nicht nur denen von uns in Europa zu helfen, sondern auch den vielen Menschen außerhalb unserer Grenzen, deren Leben durch Gewalt, Armut und Terror zerstört wird.

Ich bin dem Europäischen Parlament und insbesondere seinem Referat Heranführungsmaßnahmen sehr dankbar, dass es das heutige wichtige Treffen in Zusammenarbeit mit meinem Büro organisiert hat. Die Bürgerbeauftragten der Beitrittsländer sind Mitglied des Netzes der Europäischen Bürgerbeauftragten, und es ist mir eine besondere Freude, bei dieser Gelegenheit mit Ihnen, den Bürgerbeauftragten und den Mitgliedern des Parlaments, zusammenzutreffen und Sie willkommen zu heißen.

Ich bin mir auch der Herausforderungen bewusst, mit denen viele von Ihnen in jüngster Zeit angesichts der anhaltenden Migrantenkrise konfrontiert waren. Sie haben zu Recht erkannt, dass die Lösung nicht innerhalb der Grenzen eines bestimmten Landes liegt, aber Sie haben auch mutig Ihre Rolle bei dem Versuch gespielt, sicherzustellen, dass die Menschenrechte derjenigen, die entweder versuchen, in Ihr Land einzureisen und zu bleiben oder auf dem Weg in ein anderes zu gehen, geachtet werden. Es ist keine leichte Aufgabe, und ich erkenne die besonderen Herausforderungen an, mit denen Sie konfrontiert sind. Diese Krise hat Risse in allen unseren Demokratien gezeigt, und wenn wir klug sind, können wir diese Erfahrungen nutzen, um Lehren für unsere zukünftigen Praktiken zu ziehen.

Welche Rolle spielt ein Ombudsmann in einer parlamentarischen Demokratie? Es gibt viele Antworten, aber für mich ist die einfachste, dass ein Bürgerbeauftragter eine ähnliche Rolle spielt wie einst ein kleiner singender Vogel, ein Kanarienvogel, in Kohlebergwerken vor langer Zeit. Der Kanarienvogel wurde in die Mine geschickt, um zu überprüfen, ob es sicher war, um zu sehen, dass die Luft, die die Bergleute atmen würden, gesunde Luft war.

Und das ist es, was die Bürgerbeauftragten tun. Sie überprüfen die Gesundheit einer Demokratie, indem sie die Luft der Verwaltung überprüfen. Sie überprüfen, ob die Gesetze befolgt werden, aber auch, ob die Menschen fair behandelt werden, ob die Verwaltung gerecht, ethisch und rechenschaftspflichtig ist. Und seit die Idee eines Bürgerbeauftragten vor über 200 Jahren erstmals in Schweden entwickelt wurde, ist sie zu einem so wichtigen Indikator für eine gut funktionierende Demokratie geworden, dass die Europäische Union die Existenz einer Institution vom Typ eines Bürgerbeauftragten zu einem der Kriterien für die Mitgliedschaft macht.

Nach den Kopenhagener Kriterien und im Rahmen der EU-Erweiterungshilfeprogramme wird der Bürgerbeauftragte als eine wesentliche Institution angesehen, die Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und den Schutz der Menschenrechte gewährleistet. Das an sich ist eine tiefe Anerkennung ihres Wertes in einer modernen Demokratie.

Eine Demokratie ist, wie Sie wissen, keine statische Sache und kann niemals als selbstverständlich angesehen werden. Es muss ständig gepflegt und geschützt werden, und das ist wahr, ob wir auf europäischer oder nationaler Ebene über EU-Mitgliedstaaten oder jene Länder sprechen, die noch Mitglied werden müssen.

Gesunde Demokratien verfügen auf exekutiver, legislativer und justizieller Ebene über ein System von Checks and Balances, und jede von ihnen spielt ihre eigene einzigartige und entscheidende Rolle in diesem demokratischen Gleichgewicht.

Und neben diesem System ist der Bürgerbeauftragte eine zusätzliche, aber nicht wettbewerbsorientierte Rechenschaftsebene, die prüft, ob das System zum Nutzen der Bürger funktioniert. Die Rolle eines Bürgerbeauftragten besteht darin, diejenigen, die die Gesetze erlassen, und diejenigen, die die Gesetze verwalten, wissen zu lassen, wie sich diese Gesetze in der Praxis für die Menschen anfühlen.

Durch unsere Beschwerden können wir Fehler und Ungerechtigkeiten erkennen und indem wir sie hervorheben und Empfehlungen geben, wie sie behoben werden können, verbessern wir im Wesentlichen die Qualität des demokratischen Lebens des Staates.

Unsere Schlüssel- und unverzichtbare Stärke liegt in der Tatsache, dass wir unabhängig und getrennt von den anderen Zweigen des Staates sind. Aber es reicht nicht aus, dass unsere Unabhängigkeit im Gesetz oder in der Verfassung verankert ist. Die Menschen müssen selbst das Gefühl haben, dass wir unabhängig sind, dass die Entscheidungen, die wir treffen, nicht vom Druck der Verwaltung beeinflusst werden und dass sie darauf vertrauen können, dass wir fair und unparteiisch sind, auch wenn andere es nicht waren.

Ein Ombudsmann ist wertlos, wenn er kein wirklich unabhängiger Ombudsmann ist. Und das bedeutet, dass die Bürgerbeauftragten nicht allein unparteiische Entscheidungen treffen müssen, sondern auch die Mittel erhalten müssen, um ein effizientes und wirksames Amt zu führen, und keine Repressalien oder Entlassungen fürchten dürfen, wenn eine Entscheidung oder eine Reihe von Entscheidungen den Machthabern missfällt.

In gut funktionierenden Demokratien müssen der Bürgerbeauftragte, das Volk, das Parlament und die Verwaltung einen wesentlichen Vertrauenskreis bilden. Die Bürger müssen dem Bürgerbeauftragten vertrauen, und die Verwaltung muss dem Bürgerbeauftragten vertrauen. Der Bürgerbeauftragte wiederum muss darauf vertrauen, dass die Verwaltung seine Empfehlungen in den meisten Fällen annimmt, und wenn nicht, muss er dem Parlament zur Unterstützung vertrauen. Wenn dieses Vertrauen in irgendeinem Teil dieses Kreises beschädigt wird, kann der Bürgerbeauftragte nicht so funktionieren, wie er sollte.

Und ein gut funktionierender Ombudsmann lässt die Menschen auch wissen, was sie von einem demokratischen Staat erwarten sollten. Sie sollten wissen, dass sie das Recht auf eine offene und faire öffentliche Verwaltung haben, um zu wissen, wie politische Entscheidungen getroffen werden und warum. Sie haben das Recht zu wissen, wer die Entscheidungsfindung beeinflussen will. Und sie haben das Recht auf Wiedergutmachung. Eine öffentliche Verwaltung, die nicht auf diesen Grundsätzen aufbaut, ist keine gute öffentliche Verwaltung.

Aber während wir als Bürgerbeauftragter ein sehr starkes Gespür dafür haben könnten, was es bedeutet, fair zu sein, was es bedeutet, offen zu sein, was es bedeutet, wirklich rechenschaftspflichtig zu sein, kann es eine sehr schwierige Aufgabe sein, sicherzustellen, dass die Verwaltung dieses Verständnis teilt. Die Übersetzung dieser schönen Worte in tatsächliche Verwaltungsakte verläuft nicht immer reibungslos, aber es ist genau die Aufgabe des Bürgerbeauftragten, dazu beizutragen, dieses gemeinsame Bewusstsein zu entwickeln und eine Verwaltung in die Lage zu versetzen, Dinge zu tun, nicht weil sie von den Gerichten oder dem Bürgerbeauftragten dazu aufgefordert wird, sondern weil sie instinktiv und ohne zu zögern weiß, dass es das Richtige ist. Und deshalb ist die Entwicklung von Verhaltenskodizes durch die Ombudsleute so wichtig für den Erfolg unserer Arbeit.

Aber das kann nicht über Nacht passieren. Es kann viele, viele Jahre dauern, eine Kultur zu verändern und eine Denkweise zu ändern, und viele von euch hier in diesem Raum werden die Wahrheit darüber zu schätzen wissen. Ja, wir können individuelle Empfehlungen akzeptieren lassen, aber wenn wir keinen kulturellen Wandel herbeiführen, wird es uns nie gelingen, eine wirklich bürgerorientierte und rechenschaftspflichtige Verwaltung zu schaffen.

Als Europäischer Bürgerbeauftragter stehe ich täglich vor dieser Herausforderung. Ich bin dankbar, dass die öffentliche Verwaltung der EU im Allgemeinen einen sehr hohen Standard hat, aber das bedeutet nicht, dass in den Institutionen oder in den Mitgliedstaaten ein gemeinsames Verständnis über Themen wie Transparenz, Ethik, Offenheit, Datenschutz und Rechenschaftspflicht besteht.

Es gibt – oft aus historischen Gründen – unterschiedliche Empfindlichkeiten zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Tugenden der Transparenz und der offenen Rechtsetzung, was bedeutet, dass die Erreichung eines hohen und gemeinsamen Standards eine Herausforderung darstellen kann. Aber nicht unmöglich.

Die Dinge entwickeln sich im Laufe der Zeit und das Maß an Transparenz innerhalb der großen EU-Institutionen wäre vor 20 Jahren oder sogar vor zehn Jahren undenkbar gewesen. Das jüngste handelspolitische Papier der EU beispielsweise hat nun Transparenz als Kernwert, während das letzte kaum darauf Bezug nahm.

Ich wurde letzte Woche an den erheblichen Widerstand erinnert, den es vor zwei Jahrzehnten sogar gegen die Schaffung des Büros des Europäischen Bürgerbeauftragten gab, aber jetzt wird es als normaler, standardisierter Teil einer gut funktionierenden Verwaltung angesehen, und obwohl wir manchmal Meinungsverschiedenheiten mit den Institutionen haben, glaube ich, dass der Kreis des Vertrauens, von dem ich zuvor gesprochen habe, da ist und das Europäische Parlament eine enorme Rolle dabei gespielt hat, dies sicherzustellen.

Diejenigen von Ihnen, die mit Ihren eigenen Verwaltungen zu kämpfen haben, manchmal sogar verzweifeln oder den Wert der Arbeit, die Sie tun, in Frage stellen, nehmen Sie bitte eine positive Botschaft von dem, was ich gerade gesagt habe. Konzentrierte, ethische und sorgfältige Arbeit wird den Unterschied machen, vielleicht nicht heute oder morgen, aber im Laufe der Zeit werden Sie den großen Beitrag sehen, den ein Büro des Bürgerbeauftragten leisten kann, und die Macht, die Sie als einzelne Bürgerbeauftragte haben, um große und positive Veränderungen in Ihren Ländern zu bewirken.

Ich stelle mir vor, dass in den letzten Monaten, als Sie versucht haben, bestimmte Verhaltensweisen einiger Agenturen in Ihrem Zuständigkeitsbereich in Bezug auf die Behandlung von Flüchtlingen und Migranten zu überprüfen, einige von Ihnen möglicherweise das Gefühl hatten, dass Ihre Intervention begrenzt oder gering war. Aber vertrauen Sie mir, wenn ich sage, dass das, was Sie getan haben, wichtig ist, weil es auf anderen Interventionen und anderen Veränderungen im Laufe der Zeit aufbauen wird, bis Sie hoffentlich nicht mehr bestimmte Empfehlungen abgeben müssen, weil das gute Verhalten automatisch sein wird.

Und in schwierigen Zeiten ist es immer sinnvoll, sich an die Kollegen des Bürgerbeauftragten im Netzwerk oder anderswo zu wenden, um Rat zu erhalten oder einfach nur zuzuhören. Als irische Bürgerbeauftragte erhielt ich große Unterstützung und hilfreiche Ratschläge von meinen Bürgerbeauftragtenkollegen in ganz Europa, und ich möchte Sie ermutigen, sich zu melden und Kontakte zu knüpfen.

Das machen wir schon lange gemeinsam im Netzwerk, aber ich versuche nun, unsere gemeinsame Arbeit noch nützlicher und dynamischer zu gestalten und uns gegenseitig noch konkreter zu unterstützen.

Der Umfang der Arbeit des Europäischen Bürgerbeauftragten und des nationalen Bürgerbeauftragten ist unterschiedlich, aber die Grundprinzipien für den Dienst an den Bürgern bleiben die gleichen.

Das bedeutet, dass wir dort, wo wir zusammenarbeiten können, zusammenarbeiten sollten. Es gibt viele allgemeine Fragen, die sowohl die EU- als auch die nationalen Verwaltungen betreffen und die eine Kontrolle durch den Bürgerbeauftragten auf beiden Ebenen erfordern.

Mein Büro und das Europäische Netz der Bürgerbeauftragten haben bereits zusammengearbeitet, um eine parallele Untersuchung der Bedingungen durchzuführen, unter denen Migranten, die nicht für EU-Asyl angenommen wurden, in ihre Heimatländer zurückgeführt werden.

Das Netzwerk untersuchte, ob die Grundrechte dieser Menschen auf nationaler Ebene gewahrt werden. Mein Büro untersuchte, wie Frontex, die EU-Grenzschutzagentur, diese Rechte in ihrer täglichen Arbeit wahrt, und mehrere Kollegen untersuchten die Situation in ihren eigenen Ländern.

Der Erfolg dieser ersten gemeinsamen Bemühungen hat mich ermutigt, andere Bereiche zu suchen, in denen wir auf EU-Ebene zusammenarbeiten könnten, und verleiht damit unserer individuellen Arbeit zum Wohle aller Bürgerinnen und Bürger, denen wir dienen, noch größeres Gewicht.

Wir wollen, dass die Leute sagen: „Nun, sie arbeiten nach diesen hohen Standards in diesem Land, warum ist dies in meinem Land nicht der Fall?“

Dies ist auch ein guter Zeitpunkt, um zu beobachten, dass die Arbeit eines Bürgerbeauftragten nie vorbei ist.

Es gibt nie einen Punkt, an dem wir uns zurücklehnen und entspannen und sagen können, dass wir den Höhepunkt dessen erreicht haben, was wir erreichen können. Nicht nur, weil die Demokratie zerbrechlich ist, sondern auch, weil sich der administrative Hintergrund, vor dem wir arbeiten, ständig verändert.

Um ein Beispiel zu geben: Derzeit beschäftige ich mich mit informellen Verhandlungen über EU-Rechtsvorschriften. Diese tragen den Namen "Triloge". Es handelt sich im Wesentlichen um Verhandlungen zwischen der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten, um die Rechtsetzung zu beschleunigen, damit Rechtsvorschriften frühzeitig vereinbart werden, beispielsweise nach einer parlamentarischen Lesung.

Das bedeutet, dass die Gesetzgebungsmaschine schneller und effizienter ist. Wir müssen nur die große Menge an Gesetzen betrachten, die während des Höhepunkts der Finanzkrise aus der EU kommen, um dies zu sehen und als positiv zu betrachten.

Aber diese Geschwindigkeit hat die Frage aufgeworfen, ob der Prozess ausreichend transparent ist, und genau diese Frage betrachte ich. Aber das ist ein aktuelles Thema. Die schnelle Verfolgung hat sich erst in den letzten Jahren vollzogen, und für meine Vorgänger war dies entweder gar kein Thema oder im besten Fall erst der Beginn, die wirkliche Aufmerksamkeit der Zivilgesellschaft auf sich zu ziehen.

Meine Untersuchung der Transparenz der Verhandlungen über das vorgeschlagene Handelsabkommen zwischen der EU und den USA, TTIP, war natürlich auch ein Produkt der aktuellen politischen und wirtschaftlichen Umstände. Es gab Grund zur Besorgnis darüber, wie die Verhandlungen zwischen Washington und Brüssel geführt wurden. Dies, zusammen mit dem, was mein Büro bereits von mehreren Interessengruppen gehört hatte, veranlasste mich, die Untersuchung zu eröffnen.

Nach dieser Untersuchung und viel Arbeit des Europäischen Parlaments und der Zivilgesellschaft ist die Europäische Kommission bei der Veröffentlichung von TTIP-bezogenen Dokumenten viel proaktiver geworden. Ich glaube, es könnte noch mehr Offenheit in Bezug auf Lobbyarbeit rund um TTIP geben, aber es lohnt sich, darauf hinzuweisen, dass echte Fortschritte erzielt wurden. Im vergangenen Monat wurde beispielsweise, wie ich bereits sagte, im neuen Handelspapier der Kommission die Transparenz als eine der drei Säulen der Strategie aufgeführt. Das war eine Premiere.

Bevor ich zu Ende gehe, möchte ich einige Bemerkungen auf der Grundlage meiner 12-jährigen Tätigkeit als Bürgerbeauftragter in Irland und in der EU machen. Die wichtigste ist, dass, um wirksam zu sein, da der Bürgerbeauftragte niemals glauben darf, dass er oder sie begrenzte Befugnisse hat, nur weil die Empfehlungen im Allgemeinen per definitionem nicht bindend sind.

Vielmehr verfügt ein Bürgerbeauftragter potenziell über große Befugnisse. Die Macht ihrer eigenen Persönlichkeit, die Macht der Qualität des Personals in ihrer Institution, die Macht ihrer Untersuchungsinstrumente, die Macht der moralischen Autorität der Rolle selbst, die Macht ihrer Bündnisse mit dem Parlament und der Zivilgesellschaft, die Macht der öffentlichen Meinung und die Macht der Medien.

Ein erfolgreicher Ombudsmann ist, wie ich bei vielen Gelegenheiten gesagt habe, wie der Dirigent eines Orchesters. Sie wissen, welche Instrumente zu spielen sind und wann sie zu spielen sind. Sie wissen, wann sie die Trommeln ausrollen müssen, oder nur die weiche kleine Flöte. Und manchmal wissen sie, wann sie innehalten und nachdenken müssen.

Als Ombudsmann testen wir ständig die Gesundheit unserer Demokratien. Es ist eine lebenswichtige und wichtige Rolle, die von der Europäischen Union als solche anerkannt wird. Einer Demokratie und ihren Bürgern wird am besten gedient, wenn diejenigen, die die Macht zur Rechenschaft ziehen, ständig fragen: Warum wird so etwas getan? Wer profitiert? Könnte es besser gemacht werden?

Ein guter Ombudsmann stellt immer solche Fragen. Eine "gute" Demokratie ermöglicht es ihnen, dies zu tun. Ohne Angst. Ohne Gefallen.

Vielen Dank für Ihre Zeit. Ich freue mich auf eine sehr erfolgreiche Konferenz.